dr. Kühár Noémi Marianna[1]: Parlamenti fegyelmi jog* (JURA, 2022/4., 138-152. o.)

I. Bevezetés

Jelen tanulmány célja a parlamenti fegyelmi és rendészeti jog hazai hatályos szabályozásának bemutatása. 2019 novemberében befejezett tanulmányom[1] lezárásakor már folyamatban volt azon törvényjavaslat tárgyalása, mely a fegyelmi jogra vonatkozó rendelkezések komoly szigorítását vetítette előre. Ennek okán elengedhetetlennek tartom az érintett jogterület változásairól szóló tanulmány megírását, mely kitér a jogszabálymódosítás okaira, folyamatára, valamint a jelenlegi fegyelmi intézkedések bemutatására. A dolgozat végén a módosítás óta eltelt időszak releváns eseményeiből szemezgetve mutatom be a módosult jogszabályok gyakorlati alkalmazását.

II. Előzmények

Ádám Antal szerint a fegyelmi jog azért fejlődött ki, hogy "a parlament szabályszerű működésének, az ülések és a viták zavartalan folytatásának biztosítása, a képviselőknek a parlamenten belüli bizonyos szabálytalan, a viták, az ülések zavarását, a parlament tekintélyét, a parlamenti illemet, a képviselőtársak emberi méltóságát vagy más megjelölt értéket sértő"[2] megnyilvánulásait megelőzze, kiküszöbölje és megfelelően szankcionálja. A parlamenti fegyelmi jog ezáltal azokat a jogi eszközöket foglalja magába, melyek a plenáris és bizottsági üléseken a parlamenti rend fenntartására és megőrzésére szolgálnak, valamint alkalmasak arra, hogy az elkövetők számára megfelelő büntetésül szolgáljanak.[3]

Szente szerint "a parlamenti fegyelmi jog azon szabályok összessége, amelyek a parlament szabályszerű működésének, valamint a törvényhozás tekintélyének megőrzése érdekében meghatározzák az országgyűlési képviselők kötelezettségei megszegésének eseteit, és azokhoz kikényszeríthető szankciókat fűznek."[4] Ennek alapján a fegyelmi jog célja kettős: a parlament szabályszerű működésének biztosítása, valamint a törvényhozás tekintélyének megőrzése. Ez azért kiemelten fontos, mert az országgyűlés által hozott törvények mindenki számára kötelező erejűek, emiatt elengedhetetlen, hogy legitim módon szülessenek meg a legmagasabb szintű jogszabályok.[5] Az Alkotmánybíróság szerint a nyugodt, zavartalan és kiegyensúlyozott testületi működés az Országgyűlés feladatai

- 138/139 -

meghatározásának és végrehajtásának előfeltétele.[6] A fegyelmi szabályokat tehát a parlament legfőbb népképviseleti szerv jellege is indokolja. Bizonyos magatartások szankcionálása nem az ellenzéki vélemény elnyomását jelenti, hanem azok "civilizálását és a Ház méltóságának, működőképességének megőrzését".[7]

A parlament eredményes és zavartalan működése tehát megköveteli a parlamenti fegyelem érvényesülését.[8] Az Alaptörvény 5. cikk (7) bekezdése szerint az Országgyűlés zavartalan működésének biztosítása és méltóságának megőrzése érdekében az Országgyűlés elnöke a házszabályi rendelkezésekben meghatározott rendészeti és fegyelmi jogkört gyakorol. A fegyelmi jog részletes szabályozása az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ogytv.) elfogadásával került be a közjogi szabályozásba, ezzel betöltve a rendszerváltás óta fennálló űrt. Korábban csak a Házszabály tartalmazott fegyelmi jogi intézkedéseket, azonban ezek kimerültek a tárgyra terelés, szómegvonás és az ülés félbeszakításának lehetőségében.[9] A jogalkotó célja a törvényi szintű szabályozással az volt, hogy visszaszoruljanak az Országgyűlés tekintélyét romboló, valamint a rendeltetésszerű működést szándékosan akadályozó magatartások.[10]

Az Alaptörvény szerint a rendészeti és fegyelmi jogkör gyakorlója az Országgyűlés elnöke. A plenáris ülés zavartalan lefolytatásának biztosítása az ülést vezető elnök feladata, így e feladatuk ellátás érdekében, a szükséges mértékben az ülésvezető elnökök is gyakorolhatnak fegyelmi és rendészeti jogkört.[11] Ehhez szigorú fegyelmezési jogi eszköztár áll rendelkezésükre, melyre később részletesen is kitérek.

III. A módosítás okai

A 2014 és 2018 közötti ciklusról elmondható, hogy a fegyelmi intézkedések alkalmazására viszonylag ritkán került sor. Az ülést vezető elnökök csupán néhány alkalommal éltek a szómegvonás szankciójával, ehelyett elegendő volt a figyelmeztetés eszközének alkalmazása. Összesen három esetben került sor ülésnapról kizárásra: ebből egy alkalommal a határozatképes Országgyűlés azonnal jóváhagyta, kétszer utólag ítélte törvényesnek az ülést vezető elnök döntését. Ennek súlyosabb típusára, illetve képviselő jogok felfüggesztésére egyáltalán nem került sor. Fegyelmi eljárás több alkalommal indult a szemléltetés szabályainak megszegése, valamint az ülés rendjének megzavarása miatt. Ezek a legtöbb esetben képviselői tiszteletdíj csökkentésével zárultak el.[12]

A tiszteletdíj csökkentésére a 2010-2014-es ciklusban összesen kilenc példát találunk (ebből egy bizottsági ülésen tanúsított magatartásnak lett a következménye[13]). Ebből hét esetben[14] az Ogytv. 49. § (4) bekezdésre hivatkozva csökkentették a képviselői tiszteletdíjat, és csupán egyszer[15] az 50. § (1) bekezdése alapján. A 49. § (4) bekezdése alapján főként megafon használata, molinókkal, transzparensekkel szemléltetés, az ülésteremben lufieregetés miatt került sor szankcióra, egy esetben

- 139/140 -

pedig az üléstermi zászlókat dobták ki az ellenzéki képviselők a parlament ablakán. A 2014-2018-as ciklusban összesen huszonkét alkalommal került sor tiszteletdíj-csökkentésre, mindannyiszor engedély nélküli szemléltetés miatt.

Érdemes megvizsgálnunk a jelenlegi ciklus első évének fegyelmi eseményeit ahhoz, hogy a jogszabálymódosítás okaihoz eljussunk. A választást követő bő egy év alatt negyvenöt alkalommal alkalmazták a tiszteletdíj csökkentés szankcióját "rendetlenkedő" képviselőkkel szemben. Érdekesség, hogy ez a negyvenöt fegyelmi ügy mindössze két plenáris ülésen jött össze. Hét eset[16] a 2018. december 10-i ülésen történt, amikor a képviselők "füttyszóval, hangos bekiabálásokkal, majd folyamatos sípszóval"[17] zavarták, akadályozták az Országgyűlés munkáját. A tiszteletdíj csökkentés alapja mind a hét esetben az Ogytv. 49. § (4) bekezdése volt, hiszen a képviselők magatartásukkal az Országgyűlés rendjét és tekintélyét sértették meg. Az indokolás szerint "a képviselők cselekményüket nem csupán tiltakozásuk kifejezéseként fejtették ki, hanem a napirend elfogadásának meghiúsítása céljából is. Az Országgyűlés napirendjének elfogadása a határozathozatalok sorában is kiemelkedő jelentőségű, hiszen az ülés és azon belül az ülésnap mindaddig nem folytatható, amíg a napirend elfogadásra nem kerül."[18] Tehát a képviselők azon tevékenysége, amivel a napirend elfogadását megakadályozták alkalmas volt arra, hogy az Országgyűlés munkáját ellehetetlenítse.

A további harmincnyolc esetre mind a 2018. december 12-i ülésnapon került sor. Ezen az ülésnapon 29 képviselő azzal érdemelte ki a tiszteletdíj csökkentés szankcióját, hogy az "elnöki és szónoki emelvény feljáróját - annak lépcsője előtt állva - fizikai erővel lezárta, megakadályozva ezzel, hogy az ülést vezető elnök feljuthasson a pulpitusra, és ott helyét elfoglalja"[19]. Mivel a képviselők cselekményüket fizikai erővel valósították meg, az Ogytv. 50. § (1) bekezdése alapozta meg a tiszteletdíj csökkentését, míg a további kilenc esetben a 49. § (4) bekezdése (molinók használata engedély nélkül, papírcédulák szórása). Érdekes látni, hogy az aktuális ciklus első egy évében több tiszteletdíj csökkentést szabott ki az Országgyűlés, mint a megelőző két ciklusban együttvéve. Az ülés eseményeivel kapcsolatban az Alkotmánybíróság döntésében kimondta, hogy "az a magatartás, amely az Országgyűlés döntéshozatali eljárásának jogszerűtlen eszközökkel történő ellehetetlenítésére irányul, végső fokon az állam alkotmányos működését veszi célba. Az ilyen magatartás alaptörvény-ellenes."[20]

Amellett, hogy a 2018. decemberi események indokolttá tették a fegyelmi jogi szabályozás szigorítását, a jogalkotó a módosításkor figyelembe vette az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) erre vonatkozó ítéleteiben foglalt elvi jelentőségű megállapításait is. A Karácsony és mások kontra Magyarország és a Szél és mások kontra Magyarország ügyekben a kérelmezők amiatt fordultak a strasbourgi bírósághoz, mert sérelmezték, hogy bírsággal sújtotta őket a házelnök

- 140/141 -

az országgyűlés működését megzavaró magatartásuk miatt. Az ügy eljutott a Nagytanácsig, mely ítéletében kimondta, hogy "túlnyomó közérdek fűződik ahhoz, hogy a parlament, miközben tiszteletben tartja a szabad vitához fűződő igényeket, mégis hatékonyan tudjon működni és teljesíthesse küldetését a demokratikus társadalmakban." A bíróság kimondta, hogy míg az Országgyűlésben folytatott viták szabadsága alapvető jelentőségű a demokratikus társadalmakban, ez semmiképpen nem lehet korlátlan. Emiatt tehát elismerik annak szükségszerűségét, hogy az egyes tagállamok parlamentjei fegyelmi jogi szabályokat alkossanak és alkalmazzanak. Ugyanakkor az egyes belső szabályzatok nem tartalmazhatnak olyan rendelkezéseket, melyek megalapoznák, hogy a többség visszaéljen az erőfölényével.[21]

A bíróság tehát úgy határozott, hogy bizonyos esetekben szükség van a korlátozásra, azonban "a kérelmezők véleménynyilvánítási szabadságába történt beavatkozás nem volt "szükséges egy demokratikus társadalomban", ennek okán pedig megsértették az Egyezmény 10. Cikkét."[22] Emellett az ítélet felhívta a figyelmet arra a hiányosságra is, hogy a döntés meghozatalakor a kérelmezőknek nem volt megfelelő jogorvoslati lehetőségük, ezzel Magyarország megsértette a hatékony jogorvoslathoz való jogra vonatkozó 13. Cikket is. Fentiek okán a bíróság elmarasztalta hazánkat. A nagytanácsi ítélet meghatározta azokat az eljárási feltételek is, melyeket a házszabályt sértő képviselővel szemben lefolytatott eljárás során alkalmazni kell: a szankciót megfelelő indokolással szükséges ellátni, valamint olyan hatékony jogorvoslati lehetőséget kell biztosítani, melynek során a képviselő kifejtheti álláspontját.[23]

A fentiek mellett "Az ellenzéknek a demokratikus parlamentben betöltött szerepéről" című velencei bizottsági jelentés is foglalkozik a fegyelmi jog kérdéskörével. Eszerint az ellenzéknek kötelessége, hogy a jogszabályokat betartva lássa el feladatát. Amennyiben valamely jogszabállyal nem értenek egyet, javasolhatják annak módosítását, ugyanakkor a módosításig ugyanúgy tiszteletben kell tartaniuk a hatályos szabályok.[24]

Ahogy az előbbiekből kitűnik a 2012-ben elfogadott fegyelmi jogi szabályozás módosítása a jelenlegi ciklusban szükségszerűvé vált. Ennek nemcsak az egyre súlyosabb és gyakoribb fegyelmi vétségek megjelenése volt az oka, hanem az EJEB ítéletében foglalt elvi jelentőségű megállapításoknak való megfelelés is. A közelmúlt eseményeiből és az ülésteremben egyre inkább eluralkodó indulatokból kiindulva nem volt meglepő, hogy a hazai fegyelmi jog átalakítását célzó törvényjavaslatot nyújtottak be. A szabályozás felülvizsgálatát és szigorítását indokolja az is, hogy a hazai politikai kultúra komoly átalakuláson ment át a rendszerváltást követően, és a korábbi jogszabályok néhol nem voltak kellően világosak és egyértelműek, amely problémák a gyakorlati alkalmazás során kerültek felszínre.

- 141/142 -

IV. A törvényjavaslat

Az Országgyűlés működését és a képviselők jogállását érintő egyes törvények módosításáról címet viselő törvényjavaslat Kocsis Máté, Böröcz László, Dr. Bajkai István, Dr. Vejkey Imre, Halász János, Harrach Péter, Hende Csaba és Nacsa Lőrinc kormánypárti képviselők önálló indítványa. A törvényjavaslatot Parlexen keresztül nyújtották be 2019. november 12-én. A javaslathoz később előterjesztőként csatlakozott Bányai Gábor, Csenger-Zalán Zsolt, Boldog István, Nagy Csaba, Szatmáry Kristóf, Héjj Dávid Ádám, Riz Gábor, Koncz Ferenc, Czunyiné dr. Bertalan Judit és dr. Salacz László kormánypárti képviselők. A törvényjavaslattal egyidőben került benyújtásra Az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 10/2014. (II. 24.) OGY határozat módosításáról szóló H/8042. számú határozati javaslat. A 46 szakaszból álló törvénymódosítás és a 78 szakaszos határozati javaslatban a parlamenti jog jelentős módosítását vetítette elő.

Tekintettel arra, hogy képviselő által benyújtott törvényjavaslat csak abban az esetben kerülhet az Országgyűlés tárgysorozatára, amennyiben azt a házelnök által kijelölt állandó bizottság támogatja[25], elsőként a tárgysorozatba-vételi eljárásra került sor. Az Országgyűlés elnöke november 13-án az Igazságügyi bizottságot jelölte ki[26] tárgysorozatba-vételről szóló döntésre. A bizottság november 18-i ülésén - miután a bizottság ellenzéki képviselői heves nemtetszésüket fejezték ki[27] - 7 igen, 3 nem és 0 tartózkodással tárgysorozatba vette.[28] A törvényjavaslat ezt követően már feltervezhetővé vált a plenáris ülés napirendjére.

A T/8044. számú törvényjavaslat és a H/8042. számú határozati javaslat plenáris ülésen való megtárgyalására együttes általános vitaként került sor a november 20-i ülésnapon. Az általános vitára végül két részletben került sor ugyanazon az ülésnapon. A nap elején az előterjesztői nyitóbeszédre, a Kormány képviselőjének felszólalásra (lévén nem kormányelőterjesztésről van szó), a nemzetiségi képviselő/szószóló, valamint az elsőként szólásra jelentkező független felszólalására került sor. További képviselői felszólalásokra az ülésnap végére feltervezett "együttes általános vita folytatása és lezárása" során volt lehetőségen. Ennek a szétbontásnak vélhetően az volt az oka, hogy az ülésnapra feltervezett egyéb általános viták lezárását követően - azok tárgyalását nem késleltetve - kerüljön sor a várhatóan hosszadalmas általános vitára. A maratoni hosszúságú vita folytatása 23 órakor kezdődött el és következő nap 14 óráig tartott. A közel 15 órás vita során Mátrai Márta kifejtette, hogy "a parlament rendezett működése egyet jelent az ország rendezett életével, ez közhatalmi szempontból az ország fenntartását jelenti. Képzeljék el azt az országirányítást, amely bukdácsol a döntés-képtelenségben a parlamenti anarchiák sorozata miatt!".[29] Háznagy asszony szerint a fegyelmi intézkedések szigorítása azért is kiemelt jelentőségű, hiszen "egy országgyűlési képviselőnek példát kell mutatni megjelenésében, a magyar nyelv használatában, a viselkedési kultúrájában, a törvényhozás tiszteletében. A téves

- 142/143 -

képviselői magatartás rossz fényt vet a parlamentre, a képviselőkre, a képviselői munkára, és aláássa az Országgyűlés megbecsülését."[30]

A hosszadalmas vita során valamennyi ellenzéki párt képviselője nemtetszését fejezte ki a fegyelmi jogi szabályok szigorításával kapcsolatban. Mesterházy Attila (MSZP) szerint a kormánypártok már 2010 óta nyirbálják az ellenzéki jogokat, és rosszallását fejezte ki amiatt is, hogy a Ház működésére vonatkozó módosító rendelkezések benyújtása előtt nem kérték ki az ellenzék véleményét, és nem egy konszenzusos megoldást terjesztettek be.[31] Harangozó Tamás (MSZP) szintén azt sérelmezte, hogy "demokratikus országban, tisztességes országban se választójogi törvényt, se házszabályt , se országgyűlési törvényt nem hoz egy párt".[32] Varga-Damm Andrea (Jobbik) szintén azt szorgalmazta, hogy vonják vissza a benyújtott előterjesztéseket, és együtt készítsenek egy jó házszabályt és országgyűlési törvényt .[33]

A nagy port kavart általános vita lezárását követőn héten került sor a részletes vita lefolytatására. Ez egyrészt a kijelölt Igazságügyi bizottság, másrészt a vitához kapcsolódó Magyarországi nemzetiségek bizottsága ülésén zajlott le. A javaslathoz összesen kilenc - ellenzéki - módosító javaslat érkezett, melyek megvitatása a két bizottságra várt. Az Igazságügyi bizottság november 26-i ülésén Gyüre Csaba (Jobbik) azzal kapcsolatos aggodalmát fejtette ki, hogy egy ilyen egyoldalú, az ellenzéki frakciók álláspontját nem tartalmazó jogszabály semmiképpen nem fog eredményre vezeti.[34] Bajkai István (Fidesz) ismét hangsúlyozta, hogy "a parlamenti képviselők fokozott felelősséggel bírnak, részben a példamutatással, részben pedig a munkavégzéssel, mert a törvényalkotás egyfajta munkavégzés, határozott és szabályozott rendben történik".[35] Az Igazságügyi bizottság egyik módosító javaslatot sem támogatta, azonban több saját módosítási szándékot fogalmazott meg.[36] A vitához kapcsolódó bizottságként eljáró Magyarországi nemzetiségek bizottsága azonban nem fogalmazott meg saját módosító javaslatot.[37]

A Törvényalkotási bizottság eljárására a december 5-i ülésén került sor. Ezen a bizottság elfogadta a T/8044/17. számú összegző módosító javaslatot, a T/8044/18. számú összegző jelentést, valamint bizottsági előadónak kijelölte Mátrai Márta háznagy asszonyt. A bizottsági jelentések és az összegző módosító javaslatok vitájára december 9-én került sor, ahol az ellenzéki képviselők közül egyedül Keresztes László Lóránt (LMP) szólalt fel. A törvényalkotási folyamat zárásaként az összegző módosító javaslat elfogadására és a zárószavazásra másnap, december 10-én került sor. A döntés előtt hét - ellenzéki - módosító javaslat fenntartásáról döntött a plénum, melyek közül valamennyi elutasításra került. Mivel az összegző módosító javaslat és az egységes javaslat több pontja elfogadásához is minősített többség volt szükséges, mindkét szavazásra két részletben került sor. Az összegző módosító javaslat és az egységes javaslat minősített és egyszerű többséget igénylő rendelkezéseit is 135 igen, 54 nem, 0 tartózkodással fogadta el az Országgyűlés.[38] Az

- 143/144 -

elfogadott törvényjavaslatot a házelnök december 12-én írta alá[39], és küldte meg a köztársasági elnöknek, aki december 17-hirdette ki. A törvényszöveg a Magyar Közlöny 206. számában jelent meg december 17-én.

V. A hatályos szabályozás

Az Alaptörvény 5. cikk (7) bekezdés második mondata szerint "az Országgyűlés zavartalan működésének biztosítása és méltóságának megőrzése érdekében az Országgyűlés elnöke a házszabályi rendelkezésekben meghatározott rendészeti és fegyelmi jogkört gyakorol". Ez a rendelkezés alaptörvényi szinten deklarálja a házelnök fegyelmi és rendészeti jogkörét, a részletes szabályozás pedig az Ogytv. 18-19. fejezetében található. Ahogy már említettem a fegyelmi intézkedések alkalmazása nemcsak a házelnök lehetősége, hanem az ülést levezető elnök és maga az Országgyűlés is szerepet kap ebben. "Az Országgyűlés ülésén az ülés zavartalan lefolytatásának biztosítása és az Országgyűlés tekintélyének megőrzése az ülést vezető elnök feladata, amelyben őt az ülés vezetésében közreműködő jegyző, valamint az általa a tárgyalási rend fenntartására felkért bármely, az ülésteremben tartózkodó jegyző, alelnök és háznagy is segíti."[40] Ez komoly változást jelent a korábbi szabályozáshoz képest, hiszen lehetőséget biztosít az ülést vezető elnöknek, hogy a tárgyalási rend fenntartásához történő közreműködésre felkérhessen más, az ülésteremben tartózkodó országgyűlési tisztségviselőt is. Az Ogytv. 45. § (2) bekezdése értelmében "az ülést vezető elnök az ülés vezetésében közreműködő jegyzőt vagy az ülésteremben tartózkodó bármely jegyzőt, alelnököt és háznagyot felkérheti a 46/C-46/G. §-ban foglalt jogellenes magatartás megszüntetésében való közreműködésre." Eszerint a parlament működési rendjét zavaró súlyosabb magatartások esetén a rend fenntartásában történő általános közreműködési kötelezettségen túl személyes közreműködésre is felkérheti a bent tartózkodó tisztségviselőket a jogellenes magatartás megszüntetése érdekében.[41] Fontos kiemelni, hogy a tisztségviselők tárgyalási rend fenntartása érdekében történő jogszerű eljárásuk miatt velük szemben nem alkalmazhatók a 46/E-46/F. §-ban foglalt magatartásokhoz fűződő jogkövetkezmények (ülésnapról/ülésről kizárás, valamint azonnali hatályú kitiltás)[42] Lényeges elem, hogy amennyiben a felkért tisztségviselő a kérésnek nem tesz eleget, akár fel is menthető a tisztségéből.

Szintén új szabályozási elem, hogy a törvény a fegyelmi jogi szabályok személyi hatályát nemcsak a képviselőkre alkalmazza, hanem kiterjeszti a plenáris ülésen részt vevő egyéb személyekre is. Azonban a velük szemben elrendelhető jogkövetkezményeket csak korlátok között engedi érvényesülni, vagy bizonyos esetekben teljes kizárja. Eszerint tehát a tanácskozási joggal rendelkező személy vagy a helyettesítésre jogosult személy tekintetében csak rendreutasításra és figyelmeztetésre kerülhet sor, súlyosabb intézkedés alkalmazására nem.[43] A 45. § (4) bekezdése rögzíti azt is, hogy az Európai Parlament magyar-

- 144/145 -

országi képviselői (a továbbiakban: EP képviselő) tekintetében is alkalmazni kell.

A módosítás rendszerbe foglalja a fegyelmi jogba ütköző magatartások körét, és a cselekmény súlya szerint differenciálva határozza meg. A szabályozás a védeni kívánt értékekkel összefüggésben határozza meg az egyes magatartási formákat. Abban az esetben teszi lehetővé jogkövetkezmény kiszabását, amennyiben a cselekmény alkalmas az intézmény tekintélyének megsértésére, a rend megzavarására, valamint mások joggyakorlásába történő beavatkozásra. Új szabályozási elemként jelenik meg a korábbihoz képest a felszólalást és az ülésvezetést kirívóan zavaró közbeszólás, a tárgyalás és a szavazás menetének zavarása, valamint más képviselő, tisztségviselő zavarása vagy akadályozása jogai gyakorlásában, kötelezettségei teljesítésében.[44]

A szabályozás a fegyelmi jogkövetkezmények következő fajtáit tartalmazza:

- rendreutasítás

- figyelmeztetés

- szómegvonás

- ülésnapról kizárás

- képviselői tiszteletdíj csökkentése

- azonnali kitiltás

- utólagos kitiltás.

A következőkben az egyes magatartások alapján haladok végig az alkalmazandó jogkövetkezményeket, azok mértékén, a szankció alanyát. Előzetesen elmondható, hogy egy magatartás esetén több szankció is alkalmazható párhuzamosan.

Az első szabályozott magatartás az, amikor a képviselő felszólalása során nyilvánvalóan indokolatlanul eltér a tárgytól, vagy ugyanabban a vitában feleslegesen saját vagy más beszédét ismétli. Ebben az esetben a szankció alanya nemcsak képviselő lehet, hogy az Ogytv. 45. § (3) bekezdés alapján bármely tanácskozási joggal rendelkező vagy helyettesítésre jogosult személy. Ezesetben az ülést vezető elnök először rendreutasítja vagy figyelmezteti a felszólalót; ennek eredménytelensége esetén a felszólalási jog megvonására kerül sor.[45] Ha a magatartással az ülést vezető elnök sorozatos rendreutasítása vagy figyelmeztetése ellenére sem hagy fel a renitens képviselő, a 46/H. § (1) bekezdése szerint köteles az üléstermet haladéktalanul elhagyni, és az adott ülésnapon az ülésteremben - a szavazások időtartamát kivéve - nem tartózkodhat. Ebben az esetben a képviselő az ülés zavartalan lefolytatása és a parlament tekintélyének megóvása, mások jogainak védelme érdekében tett intézkedéseknek sem tesz eleget. Ilyenkor maga a törvény kötelezi a képviselőt az ülésterem elhagyására, tehát a jogkövetkezmény a törvény erejénél fogva beáll, további ülésvezetési intézkedést nem igényel.[46]

Az Ogytv. 46. § (1) bekezdés b) pontja szerint azt a képviselőt, aki a felszólalást vagy az ülés vezetését kirívóan zavarja a közbeszólásával az ülést vezető elnök rendreutasíthatja vagy figyelmeztetheti. A szankció alanya képviselő vagy EP képviselő lehet. Az előbbi szankció eredménytelensége

- 145/146 -

esetén az elnök élhet a felszólalási jog visszavonásának, szómegvonásnak a lehetőségével. A rendreutasítás figyelmeztetés nem vezet eredményre, a házelnök a képviselő tiszteletdíját minimum félhavi, maximum egyhavi összegével csökkenti. A tiszteletdíj-csökkentés a törvény erejénél fogva kötelezően kiszabandó szankció a képviselővel szemben, a házelnök ennél a szankciónál csak a tényállási elemek megvalósulását és a szankció mértékét mérlegeli. A rendreutasítás és figyelmeztetés eredménytelensége esetén itt is életbe lép a törvény erejénél fogva a 46/H. § (1) bekezdése.

A 46/A. § értelmében az ülést vezető elnök döntésének, illetve az ülésvezetés kifogásolása esetén az ülést vezető elnök rendreutasítás és figyelmeztetés nélkül megvonhatja a felszólalási jogot. Ebben az esetben a szankció alanya képviselő és EP képviselő lehet. A 46/A. § (1) bekezdés szerint az a képviselő, akitől a szót megvonták ugyanazon ülésnapon, ugyanazon napirendi pont tárgyalása során már nem szólalhat fel, de a házszabályi rendelkezések értelmezéséért felelős bizottság (ügyrendi bizottság) eseti állásfoglalását kérheti. Tehát ez a jogorvoslati lehetőség áll azok előtt, akiktől figyelmeztetés nélkül vonták meg a szót. Ha a magatartással sorozatos rendreutasítás, figyelmeztetés ellenére sem hagy fel, itt is életbe lép a 46/H. § (1) bekezdése.

Azt a képviselőt, EP képviselőt, aki az Országgyűlés tekintélyét, az ülés méltóságát, valamely személyt, csoportot - különösen valamely nemzeti, etnikai, faji vagy vallási közösséget - sértő vagy illetlen kifejezést használ vagy egyéb ilyen cselekményt követ el, az ülést vezető elnök először rendreutasíthatja vagy figyelmezteti.[47] Ennek eredménytelensége esetén élhet a szómegvonás, tiszteletdíj-csökkentés és az utólagos kitiltás lehetőségével. A tiszteletdíj-csökkentés mértéke a képviselő tiszteletdíjának minimum egy-, maximum kéthavi összege lehet. Azzal a képviselővel szemben, akitől a figyelmeztetés eredménytelensége miatt megvonták a szót, alkalmazható az utólagos kitiltás jogkövetkezménye. Ezt csak a házelnök rendelheti el az ülést vezető elnök vagy bármely képviselőcsoport vezetőjének írásbeli kezdeményezésére vagy hivatalból. Ebben az esetben ennek maximális időtartama három ülésnap.[48] A 47. § (3) bekezdés szerint a házelnök döntését a magatartás tanúsítását követő tizenöt napon belül hozza meg, és indokolással ellátott döntését, haladéktalanul írásban közli az érintett képviselővel. Ha a képviselő a magatartással sorozatos rendreutasítás, figyelmeztetés ellenére sem hagy fel, itt is életbe lép a 46/H. § (1) bekezdése.

Ennek súlyosabb esete, ha a képviselő, EP képviselő az Országgyűlés tekintélyét, az ülés méltóságát, valamely személyt, csoportot - különösen valamely nemzeti, etnikai, faji vagy vallási közösséget - kirívóan sértő vagy megfélemlítő kifejezést használ vagy egyéb ilyen cselekményt követ. Az ilyen magatartást elkövető képviselőt az ülést vezető elnök az ülésnapról vagy az ülésről kizárhatja vagy a képviselő azonnali hatályú kitiltását rendelheti el.[49] A kizárás időtartama a magatartás súlyától függően változhat: az ülésnap

- 146/147 -

hátralévő része vagy az ülés teljes tartama. A kizárt képviselő határozathozatalban való részvételét azonban ez a jogkövetkezmény nem korlátozza, a döntéshozatal idejére a képviselő visszatérhet az ülésterembe, és leadhatja szavazatát.[50] Ha a kizárt képviselő az ülésterem elhagyására irányuló felszólításnak nem tesz eleget, az ülést vezető elnök azonnali hatályú kitiltást rendelhet el szóbeli döntésével. A hatékony jogorvoslathoz való jog érvényesülése érdekében ilyen esetben is kötelező a döntés részletes, indokolással ellátott írásbeli közlése, három munkanapon belül.[51] Az azonnali hatályú kitiltás időtartama 15 naptári nap. Az ülésvezető elnök által elrendelt kitiltásnál a törvény egységesen határozza meg az időtartamot, hiszen a magatartás súlyosságának megítélése és a szankció ehhez igazodó meghatározása az ülésvezetési tevékenység közben nem lehetséges.[52] A fenti magatartás tanúsítása esetén is sor kerül tiszteletdíj-csökkentésre, melynek összege a képviselő tiszteletdíjának minimum két, maximum négyhavi összege. Ha az azonnali hatállyal kitiltott képviselő a felszólítás ellenére sem hagyja el az üléstermet, vele szemben a tiszteletdíj-csökkentés felső határa a kétszeresére emelkedik (maximum nyolchavi).[53] EP képviselővel szemben a tiszteletdíj-csökkentés nem alkalmazható. Az azonnali hatályú kitiltás mellett lehetőség van utólagos kitiltás alkalmazására is, melynek maximális időtartama ebben az esetben 6 ülésnap vagy 15 naptári nap. A kitiltás ezen fajtájának időtartamát a törvény nem egységese határozza meg, hanem az egyes magatartások súlyához igazodva. A kitiltás a kizáráshoz képest súlyosabb szankciónak számít, hiszen a kitiltott képviselő nemcsak az üléstermet, hanem az Országház, az Országgyűlés Irodaháza és az Országgyűlés Hivatalának elhelyezésére szolgáló valamennyi épület területét köteles elhagyni, és azokba a kitiltás időtartama alatt nem léphet be.[54] Ha a képviselő a magatartással sorozatos rendreutasítás, figyelmeztetés ellenére sem hagy fel, a törvény erejénél fogva itt is életbe lép a 46/H. § (1) bekezdése.

A törvényjavaslat indokolása szerint a kitiltás intézménye a képviselői jogok felfüggesztését váltja fel, azonban csak az Országházban, és az ahhoz kötődő épületekben való fizikai jelenléthez kapcsolódó képviselői jogok felfüggesztésével jár. A kitiltott képviselő szavazati jogát a kitiltás időtartama alatt is gyakorolhatja. Ennek első esete akkor fordul elő, ha nyílt szavazásra kerül sor a parlamentben. Ilyenkor a kitiltott képviselő megbízott útján adhatja le a voksát: kitiltása teljes időtartamára a képviselőcsoport vezetőjének képviseleti megbízást adhat, aki a megbízást nem utasíthatja vissza. A frakcióvezető akadályoztatása esetén az általa kijelölt vezetőhelyettes látja a megbízást. Amennyiben a kitiltott képviselő frakcióvezető, a szavazati jogának gyakorlás érdekében vezetőhelyettese részére adhat megbízást, míg független képviselő esetében egy általa választott képviselőt bízhat meg. A 49/A. § (5) bekezdése szerint a megbízott képviselő a kitiltott képviselő nevében és megbízása szerint gyakorolja szavazati jogát: akár előzetesen, írásbeli megállapodásban is rögzíthetik a szavazási

- 147/148 -

szándékot. Ha gépi szavazást követően úgy ítéli meg, hogy nem a szándéka szerinti eredményt tartalmazza a nyilvántartás, egy napon belül bejelentést tehet az Országgyűlés jegyzőihez (bár ez a kihirdetett eredményt nem változtatja meg).[55] A törvény titkos szavazás esetén lehetővé teszi a kitiltott képviselő számára is a személyes szavazást. Ilyenkor képviselőtársaival egy időben, de a házelnök által kijelölt helyiségben adhatja le a szavazatát.[56]

A 46/C. § (1) bekezdése értelmében azt a képviselőt, EP képviselőt, aki a házszabály szemléltetésre vonatkozó rendelkezéseit megsérti (pl.: molinó, szemléltető ruházat), az ülést vezető elnök rendreutasíthatja, figyelmeztetheti, ennek eredménytelensége esetén pedig megvonhatja a felszólalási jogot, alkalmazhatja a tiszteletdíj-csökkentés vagy az utólagos kitiltás szankcióját is. A tiszteletdíj-csökkentés mértéke a képviselő tiszteletdíjának minimum egy-, maximum kéthavi összege. Ez a jogkövetkezmény EP képviselővel szemben nem alkalmazható. Az utólag kitiltás maximális időtartama 3 ülésnap vagy 8 naptári nap lehet. Ha a képviselő a magatartással sorozatos rendreutasítás, figyelmeztetés ellenére sem hagy fel, itt is életbe lép a 46/H. § (1) bekezdése.

A fegyelmi intézkedésekkel szabályozott magatartások következő esete a 46/E. § szerint az, ha a képviselő, EP képviselő az ülés, a vita vagy a szavazás menetét zavarja, vagy a plenáris ülés résztvevőjét az üléstermi jogai gyakorlásában vagy kötelezettségei teljesítésében zavarja. Ha a képviselő a magatartással sorozatos rendreutasítás, figyelmeztetés ellenére sem hagy fel, itt is életbe lép a 46/H. § (1) bekezdése, miszerint köteles az üléstermet haladéktalanul elhagyni. Az ülést vezető elnök az adott ülésnapról vagy ülésről kizárhatja a renitens képviselőt, vagy azonnali hatályú kitiltását rendelheti el. Ennek időtartama - egységesen minden esetben - 15 naptári nap. A házelnök a képviselő tiszteletdíját - ezen magatartása tanúsítása esetén - minimum két-, maximum négyhavi összeggel csökkentheti[57], mely szankció az EP képviselőkkel szemben nem alkalmazható. Az utólagos kitiltás kiszabható maximális időtartama 6 ülésnap vagy 15 naptári nap.[58]

Még súlyosabb magatartás, ha a képviselő, EP képviselő az ülés, a vita vagy a szavazás menetét akadályozza, vagy az Országgyűlés ülésének résztvevőjét az üléstermi jogai gyakorlásában, kötelezettségei teljesítésében akadályozza.[59] Míg az előző esetben az elkövetési magatartás a "zavarás" volt, jelen esetben "akadályozásnak" kell megvalósulnia. Ez az eset valószínűleg arra reflektál, amikor 2018. december 12-én ellenzéki képviselők megakadályozták, hogy az ülést vezető elnök feljusson az elnöki pulpitus, és onnan vezesse az ülést. Ebben az esetben az ülést vezető elnöknek kizárás alkalmazására már nincs lehetősége, itt azonnali hatályú kitiltást rendelhet el rendreutasítás és figyelmeztetés nélkül. Ennek időtartama minden esetben 15 naptári nap. A tiszteletdíj-csökkentés összege ennél az esetnél a képviselő tiszteletdíjának minimum négy-, maximum hathavi összege[60], az utólagos kitiltás maximális időtartama pedig 12 ülésnap vagy 30 naptári nap[61]. Jól látható, hogy a szabályozás az aka-

- 148/149 -

dályozást sokkal szigorúbban rendeli büntetni, mint a zavarás cselekményét. Ha a képviselő a magatartással sorozatos rendreutasítás, figyelmeztetés ellenére sem hagy fel, itt is életbe lép a 46/H. § (1) bekezdése.

Végezetül a legsúlyosabb magatartás a 46/G. § szerinti eset, miszerint a képviselő, EP képviselő az Országgyűlés ülésén fizikai erőszakkal való közvetlen fenyeget, fizikai erőszak alkalmazására felhív, más kivezettetését akadályozza vagy fizikai erőszakot alkalmaz. Ezesetben az ülést vezető elnök 15 naptári nap időtartamra azonnali hatályú kitiltást rendelhet el. Ha a kitiltott képviselő felszólításra nem hagyja el az üléstermet, a vele szemben alkalmazható tiszteletdíj-csökkentés összegének felső határa a kétszeresére emelkedik (tizenkét havi). A házelnök a képviselő tiszteletdíját minimum négy-, maximum hathavi összeggel[62] csökkentheti, valamint utólagos kitiltást is elrendelhet, melynek maximális időtartama 24 ülésnap vagy 60 naptári nap[63].

A törvénymódosítás az EJEB ítéletében foglalt elvi jelentőségű megállapításoknak való megfelelés érdekében részletesen szabályozza a megbüntetett képviselő jogorvoslati lehetőségeit. Amennyiben az ülést vezető elnök az ülésvezetés kifogásolása miatt rendreutasítás vagy figyelmeztetés nélkül vonja meg a szót a képviselőtől, a jogkövetkezménnyel sújtott képviselő az ügyrendi bizottság eseti állásfoglalását kérheti.[64] A többi alkalmazott szankció esetén a jogorvoslati eljárás kétfokozatú vált: először a Mentelmi, összeférhetetlenségi, fegyelmi és mandátumvizsgáló bizottság (a továbbiakban: Mentelmi bizottság) eljárása[65], majd az Országgyűlés döntése kezdeményezhető[66]. Akár a házelnök, akár az ülésvezető elnök által alkalmazott intézkedés esetén, a döntés írásbeli közlését követő nyolc napon belül kérheti a Mentelmi bizottságtól a képviselő annak megállapítását, hogy az intézkedés elrendelésének nem volt helye[67], illetve a döntés hatályon kívül helyezését[68]. Ha a képviselő a kérelmében indítványozza, a Mentelmi bizottság eljárása során meghallgatja azzal, hogy az esetleges kitiltására tekintet nélkül jelen lehet a bizottsági ülésen.[69] A Mentelmi bizottság a meghozott döntéséről, illetve a döntésre nyitva álló határidő eredménytelen elteltéről haladéktalanul tájékoztatja a képviselő.[70] Amennyiben a kérelemnek a bizottság helyt adott, a képviselővel szemben az intézkedés nem hajtható végre és az eljárás megszűnik[71]. Ha a bizottság a kérelemnek nem ad helyt vagy határidőben nem dönt az ügyben, a képviselő nyolc napon belül kezdeményezheti az Országgyűlés döntését: ülést vezető elnök által hozott intézkedés esetén az plénum az intézkedést helybenhagyja vagy megállapítja, hogy intézkedésnek nem volt helye; házelnöki döntés esetén hatályában fenntartja vagy hatályon kívül helyezi.[72] A két jogorvoslati fórum mellett megjelenik a házelnök is, mint kivételes fórum. Az ülést vezető elnök által elrendelt kizárás vagy azonnali hatályú kitiltás esetén a házelnök a jogkövetkezmény elrendelését követő öt napon belül kivételesen, hivatalból, méltányossági jogkörben eljárva megszüntetheti az intézkedés alkalmazá-

- 149/150 -

sát a képviselővel szemben. Ezirányú döntéséről haladéktalanul tájékoztatja a képviselőt, az ülésvezető elnököt és a Mentelmi bizottság elnökét.[73]

VI. A közelmúlt gyakorlata

A törvénymódosítás fegyelmi jogra vonatkozó rendelkezései 2020. február 1-jén léptek hatályba. Az azóta eltelt bő egy év alatt nem került sor olyan kiemelt jelentőségű fegyelmi vétségre, mint a módosítást közvetlenül előidéző események. A következőkben három olyan eseményt mutatok be, melyek esetében a házelnök tiszteletdíj-csökkentést alkalmazott.

A 2020. október 19-i ülésen az azonnali kérdések és válaszok órájában Jakab Péter, a Jobbik frakcióvezető azonnali kérdést intézett a miniszterelnökhöz. Viszonválasza során egy zsák burgonyát emelt fel, mellyel megindult a patkóban miniszterelnök felé. Eközben az ülést vezető elnök több alkalommal figyelmeztette, hogy hagyjon fel a jogsértő magatartással, ám ez nem vezetett eredményre. Ekkor Kövér László házelnök is - üléstermi helyéről - felszólította a képviselőt, hogy hagyja el a patkót, melynek csak akkor tett eleget, amikor a kormánypárti képviselők miatt nem tudta átadni a miniszterelnöknek a zsákot. A képviselő ezzel az Országgyűlés ülésének rendjét és méltóságát sértő magatartást tanúsított. A házelnök döntésében az Ogytv. 47. § (1) bekezdés c) pontjára hivatkozva kéthavi tiszteletdíjával megegyező mértékben csökkenti a képviselő tiszteletdíját, melynek összege 4413600 forint.[74] A képviselő ezután a Mentelmi bizottság eljárását kezdeményezte[75], ami a képviselő kérelmének nem adott helyt.[76] Ezt követően a képviselő az Országgyűléshez fordult, hogy a tiszteletdíj-csökkentést elrendelő döntést helyezzék hatályon kívül[77], ám a plénum a tiszteletdíj-csökkentést 115 igen, 51 nem és 2 tartózkodás mellett hatályába fenntartotta[78].

2021. március 16-án Vadai Ágnes napirend előtti felszólalására adott államtitkári válasz során a képviselőasszony folyamatos bekiabálásával zavarta a kormányzati észrevételt. A képviselő a többszöri rendreutasítás és a jogkövetkezményekre való figyelmeztetés ellenére sem hagyott fel jogsértő magatartásával, és az ülésterem elhagyására vonatkozó felszólításnak sem tett eleget. A házelnök az Ogytv. 47. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt jogkörében eljárva a képviselő tiszteletdíját egyhavi mértékű összeggel csökkentette, melynek forintban meghatározott összege 2058360 forint. A képviselő ezt követően a Mentelmi bizottsághoz fordult, majd miután a bizottság nem adott helyt kérelmének, az Országgyűlés döntését kezdeményezte. A plénum végül a H/15900. számú határozati javaslat elfogadásával, a házelnöki intézkedést hatályában fenntartotta.[79]

A harmadik releváns esemény a közelmúltban történt: 2021. március 1-jén Tordai Bence az azonnali kérdések és válaszok órájában telefonjával felvételt készítve Varga Mihály pénzügyminiszter felé sietett, a telefont a miniszert arca elé tartva akadályozta őt. Ezt követően az ülést vezető elnök kifejezett felszólítása ellenére a folyosóra is

- 150/151 -

követte a minisztert, ezzel folytatva a zavaró magatartást. A képviselő ezzel megvalósította 46/E. § foglalt magatartást. A házelnök az Ogytv. 47. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt jogkörében eljárva a képviselő tiszteletdíját négyhavi mértékű összeggel csökkentette, melynek forintban meghatározott összege 8233440 forint. A képviselő ezt követően a Mentelmi bizottsághoz fordult, majd miután a bizottság nem adott helyt kérelmének, ő is az Országgyűlés döntését kezdeményezte. A plénum végül a H/16005. számú határozati javaslat elfogadásával, a házelnöki intézkedést hatályában fenntartotta.[80]

Kizárásra, azonnali hatályú vagy utólagos kitiltásra az elmúlt bő egy évben még nem került sor.

VII. Összegzés

Tanulmányom középpontjában a fegyelmi jog hatályos szabályozása áll. Fentiekben be kívántam mutatni az Ogytv. módosítása után megváltozott fegyelmi intézkedéseket és azok alkalmazását. Jól látható, hogy a módosítás következtében sokkal szigorúbb jogkövetkezményeket rendelnek az egyes fegyelmi vétségek elkövetéséhez. Emellett a EJEB ítéletének való megfelelés érdekében részletesen szabályozásra került a jogkövetkezményekkel szemben igénybe vehető jogorvoslatok rendszere is.

Az elmúlt bő egy évben viszonylag kis számban került sor a fegyelmi intézkedések alkalmazására, azonban megfigyelhető, hogy lényegesen nagyobb a tiszteletdíj-csökkentés mértéke. A fegyelmi vétségek száma csökkenésének hátterében állhat a fegyelmi szabályozás szigorítása is, emellett előfordulhat, hogy az elmúlt pandémiás időszak is hatással volt a képviselők magatartására. ■

JEGYZETEK

* Jelen tanulmány az Igazságügyi Minisztérium jogászképzés színvonalának emelését célzó programjai keretében valósult meg.

[1] Kühár Noémi Marianna: Az Országgyűlés elnökének fegyelmi és rendészeti joga. Kodifikáció és közigazgatás, 2020/1.

[2] Ádám Antal: Kifejezési szabadság és képviselői mentelmi jog. Magyar Jog, 1999. 3.151.o.

[3] Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2009. 318.o.

[4] Szente: https://www.parlament.hu/biz38/mob/tan/szente.htm (2019.08.21.) 2.o.

[5] Szente: https://www.parlament.hu/biz38/mob/tan/szente.htm (2019.08.21.) 1.o.

[6] 3207/2013. (XI.18.) AB határozat. Indokolás [29]

[7] Smuk Péter: Ellenzéki jogok a parlamenti jogban (doktori értekezés). Győr, 2007. 119.o.

[8] Petrétei: i.m. 318.o.

[9] T/6391. törvényjavaslat (2010-2014.ciklus) https://www.parlament.hu/irom39/06391/06391.pdf 107-108.o.

[10] T/6391. törvényjavaslat (2010-2014.ciklus) https://www.parlament.hu/irom39/06391/06391.pdf 99.o.