Az Alaptörvény XXIV. Cikk (1) bekezdése alapján "mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és észszerű határidőn belül intézzék". A közigazgatási szervek eljárási kötelezettségének biztosítása mind a jogállamiság elvéhez, azon belül is a közigazgatás legalitásához, mind a megfelelő ügyintézéshez való alapjoghoz szorosan kapcsolódó jogintézmény.[1] A hatósági döntések meghozatalának elmulasztása és ennek orvoslásával kapcsolatos szabályozás már az új közigazgatási perrendtartásról szóló törvény megalkotása előtti több évtizedes időszakban is gazdag elméleti, gyakorlati múltra támaszkodhat. A tanulmányban a szerző röviden bemutatja a mulasztási per célját, funkcióját, jogtörténeti fejlődését, valamint az évtizedek óta formálódó gyakorlat legaktuálisabb értelmezési kérdéseit, kiemelve a Kúria előtti eljárásokban született döntéseket a teljesség igénye nélkül.
Article XXIV. section (1) of the Fundamental Law of Hungary states that "Everyone shall have the right to have his or her affairs handled impartially, fairly and within a reasonable time by the authorities. Authorities shall be obliged to state the reasons for their decisions, as provided forby an Act". Ensuring administrative agencies' obligation to proceed is a legal institution closely linked both to the principle of the rule of law, in particular the legality of public administration, as well as to the fundamental right to good administration. The regulation regarding the failure to act by public authorities and the available remedies in such cases have a rich theoretical and practical history, which can be dated back several decades before the new Code of Administrative Court Proceedings was enacted. In the study, the author briefly describes the purpose, function, legal history of the abovementioned issue and, last but not least, the latest issues of interpretation evolved over the past decades, by highlighting the decisions made in the proceedings before the Curia.
A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban Kp.) indokolása alapján "A mulasztási per funkciója, hogy a közigazgatás passzív tevékenységével okozott jogszabálysértésekkel szemben a fél jogvédelmet kapjon. Ha közigazgatási szerv jogszabályból eredő kötelezettségének nem tesz eleget, passzív magatartásával jogszabálysértést követ el. A külön pertípusként való nevesítés azért szükséges, mert a közigazgatási pernek az általános rész szerinti szabályozása a közigazgatási szerv aktív cselekményét feltételezi, ez a cselekmény a mulasztási per esetében hiányzik: a közigazgatási szerv jogszabálysértése éppen a cselekmény elmulasztásában áll." A közigazgatás hallgatása esetében rendelkezésre álló jogvédelem eszközei[2] már jóval a Kp. megalkotása előtti időkben is az ügyfelek rendelkezésére álltak. Sőt, a hatósági döntések meghozatalának elmulasztása és ennek orvoslásával kapcsolatos szabályozás meglehetősen részletesen kimunkált volt és mondhatni kiforrott joggyakorlattal bírt.[3]
Az 1981-ben megalkotott 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről szóló 1981. évi I. törvény (a továbbiakban Áe.) és az azt felváltó 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (a továbbiakban Ket.) is tartalmazott az eljárásra kötelezés iránti nemperes eljárás megindítására vonatkozó rendelkezéseket. A Ket. 20. § (1) bekezdése alapján "A hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben, valamint kijelölés alapján köteles eljárni" . Amennyiben a hatóság az imént leírt kötelezettségének nem tesz eleget, akkor mulaszt, amit a jogirodalom közismert megfogalmazásában a hatóság hallgatásának neveznek.
A Ket. 20. § (2) bekezdésétől a (9) bekezdésig a hallgatás esetén követendő eljárásra vonatkozóan nagyon részletes szabályozást találunk, elsődlegesen előírva a felügyeleti szerv általi orvoslást, de végső fórumként lehetővé téve a közigazgatási ügyekben eljáró bírósághoz fordulást. A bírósághoz fordulással kapcsolatos eljárási szabályokat a 2005. évi XVII. törvény a polgári perrendtartásról szóló a 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról (a továbbiakban Knpt.) határozta meg, amely egy speciális nem peres eljárásban biztosította a bírói utat, mögöttes normaként a 1952. évi III. törvény a
- 739/740 -
polgári perrendtartásról (a továbbiakban régi Pp.) XX. Fejezete megfelelő alkalmazásával.[4]
A hatályos 2016. évi CL. törvény az általános közigazgatási rendtartásról (a továbbiakban Ákr.) lényegesen leegyszerűsítve, de átvette a tárgybeli szabályozást. A 15. § (1) és (2) bekezdései értelmében "a hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén vagy kijelölés alapján köteles eljárni. Ha a hatóság - a jogszerű hallgatás esetét kivéve - eljárási kötelességének az ügyintézési határidőn belül nem tesz eleget, a jogszabályban meghatározott felügyeleti szerve, (a továbbiakban: felügyeleti szerv) az eljárás lefolytatására utasítja. Ha nincs felügyeleti szerv vagy az nem intézkedik, az eljárás lefolytatására a közigazgatási perben eljáró bíróság (a továbbiakban: közigazgatási bíróság) kötelezi a hatóságot". A törvény indokolása ehhez annyit tesz hozzá, hogy "eljárási kötelezettség szabályai a hatályos szabályozáshoz képest lényegesen lerövidülnek. Összhangban a törvény általános jellegével, a hatóság eljárási kötelezettségének elmulasztása miatt csak az általános értelemben vett felügyeleti szervet, valamint a közigazgatási bíróságot jelöli meg olyan szervként, amely az elmulasztott eljárási kötelezettség esetében utasítást adhat. Hangsúlyozandó, hogy e paragrafus alapján a felügyeleti szerv a mulasztás orvoslása érdekében ad utasítást az eljárás lefolytatására, nem pedig a felügyeleti eljárás keretében jár el."
A Kp. mulasztási perre irányadó rendelkezései pedig átvették a bírósági útra vonatkozó jogszabályi előírásokat.[5] A szerző fontosnak tartja megjegyezni, hogy valamely mulasztás miatti bírósági kötelezésre a Knpt.-n kívül is és eddig is voltak, vannak konkrétan megjelölt esetekre vonatkozó jogi szabályozások.[6] Ezek adott jogterületen és azok különös jellemzői figyelembevételével határozzák meg a bíróság döntési mozgásterét, szem előtt tartva azt, hogy a bíróság érdemi döntése ezen ügyekben -a kérelem elutasításán túl - a kötelezettség elmulasztásának megállapítása és az eljárás lefolytatására kötelezés lehet.[7]
A következőkben a szerző elhatárolja a közigazgatás jogszerű és jogellenes hallgatását, majd röviden bemutatásra kerülnek a mulasztási per Kp.-ban foglalt különös szabályai. Ezt követően a szerző a mulasztási per szabályainak alakításakor felmerülő dilemmák és az azokra reflektáló bírói gyakorlat elemeibe ad bepillantást, végül, de nem utolsó sorban pedig a közigazgatás hallgatásával kapcsolatos legújabb Kúriai jogegységi döntést elemzi.
Fontos, hogy a közigazgatás jogszerű hallgatását elhatároljuk a jogellenes hallgatástól. Az Ákr. konkrétan meghatározza a jogszerű hallgatást, e szerint az ügyfelet megilleti a kérelmezett jog gyakorlása, amennyiben az adott hatóság ügyintézési határidőn belül mellőzi a határozathozatalt. A törvény azt is előírja, hogy mely esetekben van helye a jogszerű hallgatásnak. Így automatikus döntéshozatali eljárásban intézhető ügyben, ha törvény vagy kormányrendelet nem zárja ki, sommás eljárásban intézhető ügyben, ha törvény vagy kormányrendelet így rendelkezik, továbbá teljes eljárásban, ha törvény vagy kormányrendelet így rendelkezik, és az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél.[8] Amennyiben a hatóság az ügyintézési határidőn belül mellőzi a határozathozatalt, a jogszerű hallgatás "hozza létre" a határozatot. Ebben az estben az ügyfél megkezdheti a kérelmezett jog gyakorlását, a hatóság pedig a megszerzett jogot rávezeti a kérelemre. A jogszerű hallgatásnak a törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén van helye.[9]
A hallgatás terminus technicus tehát csak a hatósági eljárásokra használatos, méghozzá a "jogszerű" jelzővel együtt. A jogellenes közigazgatási hallgatás fogalmát csak a választási eljárásról szóló törvény és a szakirodalom használja. Amennyiben megvizsgáljuk a külföldi megoldásokat, akkor láthatjuk, hogy a hallgatással való döntéshozatal definíciója ennél szélesebb körben használt fogalom, hiszen sok helyen arra is volt, vagy van vélelem, hogy ha hatóság nem dönt határidőn belül, akkor azt úgy kell tekinteni, mint a kérelem elutasítását. Ez a jogorvoslat biztosítása miatt volt lényeges fikció, hiszen Európában nagyon sokáig tipikusan nem volt lehetőség mulasztások bíróság elé vitelére. Az Ákr.-ben a jogellenes hallgatás határidő-túllépésként van körülírva. A határidő-túllépés nemcsak a késedelmes határozathozatalt jelenti, hanem más konstellációkat is felölel, amelyekben logikailag szintén az előírt határidő elmulasztásáról van szó.[10] Szükséges megjegyezni, hogy valamennyi közigazgatási cselekmény, így az Ákr. szerint kiadott vagy éppen
- 740/741 -
kiadni elmulasztott közigazgatási döntés, intézkedés, megkötött vagy megkötni elmulasztott hatósági szerződés törvényességének megítélésére irányadó Kp. számos általános jellegű követelményt tartalmaz, amelyek érvényesülése az Ákr. fölött vagy előtt áll.[11]
A mulasztási per alapja a közigazgatási szerv közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó, jogszabályban rögzített kötelezettségének elmulasztása. A mulasztási perben a Kp. egyszerűsített perre vonatkozó rendelkezéseit kell bizonyos eltérésekkel alkalmazni.[12] Az egyszerűsített per külön szabályait a Kp. XXI. fejezete tartalmazza. A mulasztási perek megítélése egyszerűbb, mint amikor az ügy érdemében szükséges valamely jogkérdést eldönteni, ugyanis ezekben a perben többnyire a mulasztás tényének fennállásáról vagy hiányáról kell dönteni. Arról tehát, hogy volt-e eljárási kötelezettség és a szerv annak eleget tett-e. Mivel ez általában nem kíván bonyolultabb bizonyítást, vizsgálatot, a jogalkotó lehetővé tette az egyszerűsített per szabályainak megfelelő alkalmazását.[13]
A mulasztási per megindítására jogosult az ügyfél, illetve az, akinek jogát a mulasztás közvetlenül érinti, a köztestület feletti törvényességi ellenőrzési jogkörén kívül eljáró ügyészség, továbbá a helyi, illetve a nemzetiségi önkormányzat felett törvényességi felügyeletet gyakorló szerv, ha a felhívásában megállapított határidő eredménytelenül telt el.[14] A perindításra jogosultak köre kiszélesítésre került az újonnan felállított, az európai uniós költségvetési források felhasználásának még hatékonyabb ellenőrzését végrehajtani hivatott Integritás Hatósággal.[15]
A keresetlevelet a tudomásszerzéstől vagy a jogorvoslati szerv mulasztása esetén az intézkedésére nyitva álló határidő elteltétől számított kilencven napon belül, de legkésőbb a közigazgatási cselekmény megvalósítására irányadó határidő leteltétől számított egy éven belül szükséges az adott bíróságnál benyújtani.[16] A keresetlevélnek a következő többlet tartalmi elemeket szükséges tartalmaznia: Annak megjelölését, hogy a felperes mikor, milyen ügyben fordult a közigazgatási szervhez, a közigazgatási szerv eljárási, határozathozatali vagy feladatellátási kötelezettségét megalapozó jogszabályok és körülmények megjelölését, a mulasztás megállapíthatóságának okait a mulasztás orvoslását szolgáló eljárás kezdeményezésére való utalást és a mulasztás orvoslását szolgáló eljárás azon eljárási cselekményének megjelölését, amely a kérelmező tudomására jutott.[17] Abban az esetben, ha a jogorvoslati szerv a mulasztás orvoslására jogszabályban meghatározott eljárási
kötelezettségének nem tett eleget, a keresetlevél visszautasításának nincs helye.[18] Mulasztási ítéletnek, tehát a mulasztás megállapításának akkor van helye, ha a közigazgatási szerv a közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó, jogszabályban meghatározott kötelezettségének az irányadó elintézési határidőn belül nem tett eleget. A bíróság akkor is megállapítja a mulasztást, ha a közigazgatási szerv cselekményét közérdeken alapuló kényszerítő indok szükségessé teszi, vagy a pert a törvényességi felügyeleti szerv indította.[19] Amennyiben a hatóság mulasztása megállapításra kerül, a mulasztó szerv köteles az elmulasztott cselekményt az irányadó jogszabályi határidőn belül, ennek hiányában harminc napon belül megvalósítani. A bíróság mulasztási perben hozott ítélete ellen fellebbezésnek van helye.[20]
A szerző fontosnak tartja megjegyezni, hogy a közigazgatási jogviták kereteinek kiszélesítése[21] többek között azt is eredményezte, hogy e pertípus alapján a bírósághoz fordulás lehetősége már nem korlátozódik a hatósági eljárással kapcsolatos, az eljárási törvényben meghatározott eljárási kötelezettség elmaradása esetére, mivel bármely más közigazgatási cselekmény elmulasztása szintén sérelmezhető.
A leírtak áttekintése után arra a következtetésre jutunk, hogy a mulasztási perek számos sajátossággal rendelkeznek. A hatékony és gyors eljárás lefolytathatóságának igénye nagy hangsúlyt kapott, az egyszerűsített perre vonatkozó előírások ezt hivatottak elérni. Abból adódóan, hogy nincs döntés, a perindítási határidők is eltérőek, és jelentősen hosszabbak, mint alapesetben. Speciális perindítási határidőt tartalmaz a 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól (a továbbiakban Mötv.) 140. §-a, amely szerint a kormányhivatal a helyi önkormányzati tájékoztatásának kézhezvételétől vagy az arra nyitva álló határidő eredménytelen elteltétől számított 15 napon belül indíthatja meg a helyi önkormányzat határozathozatali, vagy feladatellátási kötelezettségének elmulasztása esetén a mulasztási pert.[22] Ugyancsak a mulasztási perek sajátossága, hogy a keresetlevélnek kötelező többlet tartalmi elemei vannak.
A szabályozásban látható a jogfolytonosság,[23] ugyanakkor vannak a korábbitól eltérő rendelkezések is. Ilyen például a Kp. 128. § (1) bekezdése, amely pontosan felsorolja a perindításra jogosultakat, szemben a Knpt.-vel, amely konkrétan
- 741/742 -
nem nevesítette a személyek körét. A Knpt. a nemperes eljárás szabályai okán a bíróság döntését végzés formájában írta elő, míg a Kp. szerinti mulasztási perben az érdemi döntés ítélet, azaz a mulasztást megállapító ítélet. Ez esetben a közigazgatási szerv a törvény erejénél fogva köteles a mulasztás pótlására. Ez a hatósági ügyekben az eljárás lefolytatását, egyébként pedig az ügy jellegétől függő kötelezést jelenti.[24]
A közigazgatás hallgatása esetén folytatandó eljárás keretei jelentősen változtak az évek alatt, ugyanakkor a tartalmi folytonosság részben fennmaradt. Ebből adódóan a mulasztási perek szabályozásában kialakult dilemmák a Kp. kodifikációja során is előkerültek és újakkal egészültek ki. Ilyenek például az igényérvényesítésre nyitva álló határidő, a hatékony ítéleti rendelkezés kialakítása, továbbá a perelőfeltételek meghatározása.[25]
Az igényérvényesítésre nyitva álló határidővel kapcsolatban fontos megjegyezni, hogy közigazgatási ügyekben tipikusan hosszabb várakozás idővel számolhatnak az érintettek, hogy ügyükben döntés szülessen. Sokszor csak jóval a határidőket követően válik egyértelművé, hogy mulasztásról van szó. Rengeteg esetben nem is tudnak a felek arról, hogy létezik egyáltalán határidő bizonyos közigazgatási cselekmények megvalósítására. Ezt is figyelembe véve a Kp. hosszabb határidőket ad meg a keresetindításra. A törvény 128. §-a szerint a keresetlevelet a mulasztás orvoslását szolgáló közigazgatási eljárás eredménytelenségéről való tudomásszerzéstől vagy a jogorvoslati szerv mulasztása esetén az intézkedésére nyitva álló határidő elteltétől számított kilencven napon belül, de legkésőbb a közigazgatási cselekmény megvalósítására irányadó határidő leteltétől számított egy éven belül kell a bíróságnál benyújtani. Jogorvoslati szerv hiányában a keresetlevelet a közigazgatási cselekmény megvalósítására nyitva álló határidő leteltétől számított egy éven belül kell a bíróságnál benyújtani. A hatékony ítéleti rendelkezést illetően azt a megoldást választotta a jogalkotó, hogy a bíróság csupán a mulasztás fennállását állapítja meg, s a törvény erejénél fogva lesz ilyenkor a közigazgatási szerv köteles arra, hogy az elmulasztott cselekményt pótolja. A mulasztási perben hozott ítélet egy megállapítási ítélet. A Knptv. alkalmazási ideje alatt szerzett tapasztalatok azt mutatták, hogy amennyiben a közigazgatási szerv az őt eljárásra kötelező bírósági határozatnak nem tett önként eleget, más lehetősége nem volt az ügyfélnek, mint újra a Ket. 20. §-a szerinti eljárást indítani a felügyeleti szervnél, és újra a bírósághoz fordulni -a határozat végrehajtására mód nem volt, hiszen a közigazgatási eljárásra kötelezésre végrehajtási lap nem állítható ki. Ezekből a tapasztalatokból alakult ki a bíróság határozatának kikényszerítésére irányuló eljárás,[26] amely kellő védelmet nyújt ehhez a megállapítási típusú ítélethez kapcsolódóan a fél számára.[27]
A Kp. egyik nóvuma a hatósági eljárásokon túli mulasztások elleni fellépés volt, így kérdéses, hogy milyen tág körben alkalmazható a mulasztási per, mint eszköz. A Knptv.-nél azonban szűkebb lett a lehetséges felperesi kör, mivel az az ügyfélfogalomra, és ezzel a jog vagy jogos érdek érintettségére épült, míg a Kp. 17. §-a kifejezetten a jogsérelem meglétét írja elő.[28] A Kúria eljáró tanácsa a Kf.VII.39.209/2022/5. számú döntésében megerősítette, hogy "Mulasztási ítélet meghozatalának kizárólag a Kp. 4. § (1) és (3) bekezdései szerinti közigazgatási cselekmény elmulasztása esetén lehet helye." Ugyanez a megállapítás köszön vissza a Kf.III.39.133/2022/6. számú határozatban, amely szerint "Mulasztási ítélet meghozatalára kizárólag a Kp. 4. § (1) és (3) bekezdései szerinti közigazgatási cselekmény elmulasztása esetén kerülhet sor. A közigazgatási cselekmény joghatást vált ki, ami a Kp. 4. § (1) bekezdéséből adódóan abban nyilvánul meg, hogy az azzal érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányul, de legalább azt eredményezi."
A mulasztási perek szabályozásának kialakítása során kardinális kérdésként merül fel a perelőfeltételek meghatározása, amit a gyakorlat az alábbiak szerint igyekszik formálni. A Kpkf.VI.40.005/2021/2. számú döntésében a Kúria eljáró tanácsa kifejtette, hogy "Pergátló akadály esetén, úgyszintén a - mulasztási per esetén részben speciális - perelőfeltételek hiányában a kereset érdemében való állásfoglalás nem csupán szükségtelen, de nem is lehetséges." A keresetlevéllel szemben támasztott többlet tartalmi elemekre hívja fel a figyelmet a Kúria a Kpkf.V.39.841/2020. számú ügyben, amely szerint "Mulasztási perben a keresetlevélnek a Kp. 128. § (3) bekezdésében foglaltakat is tartalmaznia kell, amelynek hiányában a bíróságnak hiánypótlásról kell intézkednie."
A Kf.VI.39.847/2021/3. számú határozat nyomán "Ha közigazgatási szerv közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó, jogszabályban rögzített kötelezettségének - akár a mulasztási per során -eleget tett, mulasztás megállapításának, mulasztási ítélet meghozatalának nincs helye."
A Kf.II.40.452/2021/5. számú döntés alapján "Mulasztási perben az vizsgálható, hogy az adott kérelem elbírálására az alperes rendelkezik-e hatáskörrel, s a hatáskörébe tartozó kérelem tárgyában hozott-e bármilyen (akár érdemi, akár nem érdemi) döntést. "
A Kfv.III.37.776/2020/5. számú határozatban a Kúria eljáró tanácsa akként foglalt állást, hogy "ha a közigazgatási szerv eleget tett az eljárási kötelezettségének, a kérelmet érdemben elbírálta, arról határozatot hozott, akkor a terhére mulasztás
- 742/743 -
nem állapítható meg, ilyenkor mulasztási ítéletnek nincs helye. A döntés szabályszerű kézbesítésének elmulasztása eljárási cselekmény, nem minősül a Kp. 4. § (3) bekezdésében meghatározott közigazgatási cselekménynek. Önmagában a szabályszerű kézbesítés elmaradása nem ad alapot a mulasztás megállapítására. Az ügyintézési határidőre és a határidő számítására vonatkozó rendelkezések egymással részben összefüggő, de külön-külön értelmezendő és alkalmazandó szabályrendszert alkotnak annak ellenére, hogy az Ákr. mindkét jogintézményről a III. Fejezet 25. alcím alatt rendelkezik. Az Nktv. 38. § (3) bekezdése szerint a határidők számítására kell az Ákr. rendelkezéseit alkalmazni, az ügyintézési határidőre vonatkozó szabályok ezért nem irányadók. "
A Kúria "A mulasztási per megindításának feltételéről" címmel 2022 márciusában közigazgatási jogegységi határozatott hozott. A határozat alapjául szolgáló ügy tényállása szerint a társasházi ingatlan tulajdonos felperes panasszal élt a kerületi önkormányzat jegyzőjénél, amelyben előadta, hogy a szomszédos ingatlan bérlője a településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (OTÉK) 70. § (8) bekezdésébe ütköző módon a társasház légaknájában helyezte el az általa bérelt lakásba szereltetett klímaberendezés kültéri egységét. Kérte a panaszában foglaltak kivizsgálását és a szükséges intézkedések megtételét a veszélyhelyzet megszüntetése érdekében. A jegyző végzésével megállapította hatáskörének és illetékességének hiányát, és az ügyet áttette az alpereshez, mint a felperes kérelme tárgyában hatáskörrel és illetékességgel rendelkező építésfelügyeleti hatósághoz. Ezt követően a felperes mulasztási pert indított a kormányhivatal kerületi hivatala (alperes) ellen. Sérelmezte, hogy a panasza alapján az alperes az eljárást nem folytatta le, panaszát nem vizsgálta ki. Nyilatkozata szerint az alperes mulasztásának orvoslása érdekében a keresetlevele előterjesztését megelőzően más eljárást nem kezdeményezett. Az elsőfokú bíróság végzésével a keresetlevelet a Kp. 48. § (1) bekezdésének e) pontja alapján visszautasította. Indokolása szerint a felperes a mulasztási per megindítását megelőzően az alperes felügyeleti szervéhez az Ákr. 15. § (2) bekezdésében foglaltak alapján semmilyen kérelemmel nem fordult, azaz anélkül indított mulasztási pert, hogy a közigazgatási jogorvoslati jogát kimerítette volna. A Kúria a Kpkf.40.326/2021/2. számú végzésével az elsőfokú bíróság végzését helybenhagyta. Az indítványozó ítélkező tanács a fentiektől el kívánt térni, mivel álláspontja szerint a mulasztási per megindításának nem feltétele, hogy a fél felügyeleti eljárást kezdeményezzen, vagy "bármilyen módon", "bármilyen formában" a felügyeleti szerv tudomására hozza a közigazgatási szerv közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó mulasztását.
Kúriának tehát abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a Kp. 128. § (2) bekezdése értelmezhető-e akként, hogy amennyiben az ügyfél kérelmére a közigazgatási szerv a közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó, jogszabályban meghatározott eljárási kötelezettségének az irányadó elintézési határidőn belül nem tesz eleget, úgy a mulasztási per megindításának előfeltétele-e az Ákr. 15. § (2) bekezdése és 113. § (2) bekezdés b) pontja alapján, hogy az ügyfél kezdeményezze felügyeleti szerv eljárását vagy a felügyeleti szervhez forduljon.
A Kúria eljáró tanácsa jogegységi eljárást kezdeményezett[29] az előtte végzés elleni fellebbezés elbírálása miatt folyamatban lévő mulasztási perben, mivel el kívánt térni a Kúria a Bírósági Határozatok Gyűjteményében közzétett - a másodfokú eljárás tárgyát képező Fővárosi Törvényszék határozatában is megjelenő jogértelmezést tartalmazó - korábbi határozataitól.
A kérdésre a Kúria 1/2022. Közigazgatási jogegységi határozatában a következőket állapította meg "A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 128. § (2) bekezdésében és a (3) bekezdés e) pontjában megjelölt mulasztás orvoslását célzó eljárást kifejezetten biztosító jogszabályi rendelkezés hiányában a mulasztási per megindításának nem előfeltétele, hogy az ügyfél az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény 15. § (2) bekezdése és 113. § (2) bekezdés b) pontja alapján felügyeleti eljárást kezdeményezzen vagy a felügyeleti szervhez forduljon. A felügyeleti eljárás kezdeményezése vagy a felügyeleti szervhez fordulás hiánya miatt a keresetlevél a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 48. § (1) bekezdés e) pontja alapján nem utasítható vissza."
Ezt követően a Kpkf.IV.39.207/2022/3. számú végzésében a Kúria eljáró tanácsa, figyelemmel az imént ismertetett jogegységi határozatra, szintén arra a következtetésre jutott, hogy "a mulasztási per megindításának nem lehet előfeltétele a felügyeleti eljárás kezdeményezése vagy a felügyeleti szervhez fordulás, az Ákr.-hez kapcsolódó hatósági eljárásokban."
Összegezve a leírtakat, a szerző áttekintette és röviden bemutatta a mulasztási per célját, funkcióját, valamint igazolta az absztrakban tett megállapítást, amely szerint a közigazgatás hallgatása esetére vonatkozó eljárás szabályozása a Kp. megalkotása előtt is részletesen kimunkált volt. Összevetve a korábbi jogszabályokat és a Kp. előírásait látható, hogy sok esetben megmaradt a tartalmi kontinuitás. Ugyanez elmondható a bírósági, kúriai joggyakorlatról, amely folyamatosan próbálja értelmezni és egy mederben tartani a mulasztási perhez kapcsolódó, törvényben foglalt rendelkezéseket. Fontos leszögezni, hogy
- 743/744 -
természetét tekintve alapvetően konzervatív bírói gyakorlat színvonalas maradt annak ellenére is, hogy az Alaptörvény hatályba lépése óta számos érdemi változásra kellett reagálnia.[30] A szerző kiemelte az általa legérdekesebbnek tartott Kp. kodifikációs dilemmákat a mulasztási perrel összefüggésben. A perelőfeltételek kérdéskörét illetően bemutatott egy 2022. évi jogegységi határozatot is. A határozattal kapcsolatban fontos megjegyezni, hogy a belső jogorvoslatok kiiktatása a közigazgatási jogorvoslati rendszerből ellentmondásokat eredményezhet a joggyakorlatban, hiszen azok nem pótolhatók sem bírósági eljárásokkal, sem hivatalbóli döntésfelülvizsgálati eljárásokkal.[31] A jogegységi határozatban láthatjuk, hogy a bírói gyakorlat kísérlete a mulasztás elleni belső jogorvoslat felügyeleti eljárással való pótlására kudarcba fulladt. Az a következtetés vonható le ebből, hogy a jogalkotónak további lépéseket kell tennie a szabályozás kikristályosítása érdekében, miután a joggyakorlat észlelte az említett hiányosságokat. Ennek egy fajta megoldása lehetne az eljárási kötelezettségre vonatkozó szabályozás kiegészítése, az ügyfél jogosítványainak kibővítése, hogy alanyi jogon léphessen fel a hallgatással szemben.
[1] The Sound of Silence In European Administrative Law (Eds.: Dacian C. Dragos, Polonca Kovač, Hanna D. Tolsma), Palgrave Macmillan, London, 2020. https://doi.org/10.1007/978-3-030-45227-8.
[2] Nagykommentár a közigazgatási eljárási törvényhez (szerk.: Barabás Gergely, dr. Baranyi Bertold, dr. Kovács András György), Complex, Budapest, 2013.
[3] A közigazgatási eljárás szabályai II. - Kp. - A közigazgatási perrendtartás magyarázata Kommentár a gyakorlat számára (szerk. : Petrik Ferenc), 4. kiadás, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2021.
[4] Balogh Zsolt: Bírói hatalmi ág az Alaptörvényben - a bírói függetlenség néhány aspektusáról, Acta Humana, 2021/2, 9-22.
[5] F. Rozsnyai Krisztina: Hatékony jogvédelem a közigazgatási perben - A magyar közigazgatási perrendtartás európai fejlődési tendenciákhoz illeszkedő kodifikációjának egyes előkérdései, ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2018.
[6] Gyurita E. Rita, Hulkó Gábor, Józsa Fábián, Lapsánszky András, Varga Zs. András: A közigazgatási hatósági eljárásjog jogintézményei, Dialóg Campus, Budapest, 2019.
[7] Rozsnyai Krisztina: Az eljárási kötelezettség aktuális kérdései, Közigazgatástudomány, 2022/1. 125-139.
[8] Rózsás Eszter: A közigazgatási hatósági eljárás alapintézményei In: Internetes Jogtudományi Enciklopédia (szerk.: Jakab András-Könczöl Miklós-Menyhárd AttilaSulyok Gábor) 2022. https://ijoten.hu/szocikk/a-kozigazgatasi-hatosagi-eljaras-alapintezmenyei.
[9] Patyi András: A magyar közigazgatási bíráskodás elmélete és története, Dialóg Campus, Budapest, 2019.
[10] Patyi András: Az eljárási alapjogok és az eljárási alkotmányosság néhány kérdése az Alaptörvényben, Acta Humana 2021/2, 95115.
[11] Patyi András-Varga Zs. András: A közigazgatási eljárásjog alapjai és alapelvei, A magyar közigazgatás és közigazgatási jog általános tanai, V. kötet, Dialóg Campus, Budapest, 2019.
[12] Varga Zs. András: Az alkotmányosság követelménye és az eljárás alapelvei, In: Közigazgatási jog II.: A közigazgatási hatósági eljárásjog (szerk. Patyi András), Dialóg Campus, Budapest, 2007, 87-124.
[13] Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégium Joggyakorlat-elemző Csoport: A közigazgatási perjog, Budapest, 2013. www.kuriabirosag.hu/sites/default/files/joggyak/a_kozigazgatasi_perjog_joggyakorlat-elemzo_csoport_osszefoglalo_velemenye.pdf
[14] Magyarország Alaptörvénye.
[15] 2022. évi XXVII. törvény az európai uniós költségvetési források felhasználásának ellenőrzéséről.
[16] 2017. évi CL. törvény az adózás rendjéről.
[17] 2017. évi I. törvény a közigazgatási perrendtartásról.
[18] 2016. évi CL. törvény az általános közigazgatási rendtartásról.
[19] 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól.
[20] 2011. évi CLXI. törvény a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról.
[21] 2005. évi XVII. törvény a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról.
[22] 2004. évi CXL évi törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól.
[23] 1981. évi I. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről.
[24] 1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól.
[25] 1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról.
[26] 1/2022. Közigazgatási jogegységi határozat.
[27] Kf.VII.39.209./2022./5. számú ügy.
[28] Kf.III.39.133/2022/6. számú ügy.
[29] Kpkf.VI.40.005/2021/2. számú ügy.
[30] Kpkf.IV.39.207/2022/3. számú ügy.
[31] Kpkf.V.39.841/2020. számú ügy.
[32] Kf.VI.39.847/2021/3. számú ügy.
[33] Kf.II.40.452/2021/5. számú ügy.
[34] Kfv.III.37.776/2020/5. számú ügy. ■
JEGYZETEK
[1] Az eljárási alapjogokról részletesebben lásd Patyi András: Az eljárási alapjogok és az eljárási alkotmányosság néhány kérdése az Alaptörvényben, Acta Humana 2021/2, 95-115.
[2] Nagykommentár a közigazgatási eljárási törvényhez (szerk.: dr. Barabás Gergely-dr. Baranyi Bertold-dr. Kovács András György), Complex, Budapest, 2013, 576-577.; Varga Zs. András: Az alkotmányosság követelménye és az eljárás alapelvei, In: Közigazgatási jog II. A közigazgatási hatósági eljárásjog (szerk. Patyi András), Dialóg Campus, Budapest, 2007, 87-124.; továbbá Patyi András-Varga Zs. András: A közigazgatási eljárásjog alapjai és alapelvei, A magyar közigazgatás és közigazgatási jog általános tanai V. kötet, Dialóg Campus, Budapest, 2019, 30-40.
[3] Lásd például Rozsnyai Krisztina: Az eljárási kötelezettség aktuális kérdései, Közigazgatástudomány, 2022/1 , 125-126.
[4] Erről lásd még bővebben Gyurita E. Rita-Hulkó Gábor-Józsa Fábián-Lapsánszky AndrásVarga Zs. András: A közigazgatási hatósági eljárásjog jogintézményei, Dialóg Campus, Budapest, 2019.
[5] Rozsnyai i.m. 127-129.
[6] Erről lásd részletesen A közigazgatási eljárás szabályai II. - Kp. - A közigazgatási perrendtartás magyarázata Kommentár a gyakorlat számára, (szerk. : Petrik Ferenc), 4. kiadás, HVG-ORAC Lapés Könyvkiadó, Budapest, 2021 , 377-378.
[7] Például a Pp. 341/A. §-ban foglalt, az önkormányzat határozathozatali és feladatellátási kötelezettsége elmulasztásával kapcsolatos per szabályozása, illetve ilyen a minősített adatok védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény 11. § (3) bekezdése szerinti per, amelynek során a bíróság a minősítőt a megismerési engedély kiadására kötelezi, valamint a tisztességtelen piaci magatartás és versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 43/H. § (10) bekezdése alapján indítható per, amelyben a bíróság a vizsgálót a vizsgálat harminc napon belül történő elrendelésére kötelezheti.
[8] 2016. évi CL. törvény az általános közigazgatási rendtartásról 80. § (2) bekezdés.
[9] Uo. 80. § (3) bekezdés; továbbá Rózsás Eszter: A közigazgatási hatósági eljárás alapintézményei, In Internetes Jogtudományi Enciklopédia (szerk.: Jakab András-Könczöl Miklós-Menyhárd Attila-Sulyok Gábor) 2022, 10. https://ijoten.hu/szocikk/a-kozigazgatasi-hatosagi-eljaras-alapintezmenyei.
[10] Rozsnyai i.m. 137.
[11] Patyi-Varga i.m. 59.
[12] Kp. 127. §
[13] A közigazgatási eljárás szabályai II. ... i.m. 380-382.
[14] Kp. 128. § (1) bekezdés.
[15] A Kp. 128. § (1) bekezdés c) pontját 2022. október 11. napjával megállapította a 2022. évi XXVII. törvény 94. §-a.
[16] Kp. 128. § (2) bekezdés.
[17] Kp. 128. § (3) bekezdés a) b) c) d) e) pontok.
[18] Kp. 128. § (4) bekezdés.
[19] Kp. 129. § (1), (2) bekezdés.
[20] Kp. 129. § (3), (4) bekezdés.
[21] Patyi András: A magyar közigazgatási bíráskodás elmélete és története, Dialóg Campus, Budapest, 2019,315.
[22] F. Rozsnyai Krisztina: Hatékony jogvédelem a közigazgatási perben - A magyar közigazgatási perrendtartás európai fejlődési tendenciákhoz illeszkedő kodifikációjának egyes előkérdései, ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2018, 145-146.
[23] Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégium Joggyakorlat-elemző Csoport: A közigazgatási perjog, Budapest, 2013, 88-89.
[24] A közigazgatási eljárás szabályai II. ... i.m. 77-385.
[25] The Sound of Silence In European Administrative Law, (Eds.: Dacian C. Dragos-Polonca Kovač-Hanna D. Tolsma), Palgrave Macmillan, London, 2020, https://doi.org/10.1007/978-3-030-45227-8 3-29.
[26] Kp. XXVI. fejezet, 12. alcím.
[27] Rozsnyai i.m. 132.
[28] Uo.131.
[29] A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény 32. § (1) bekezdés b) pontja alapján.
[30] Balogh Zsolt: Bírói hatalmi ág az Alaptörvényben - a bírói függetlenség néhány aspektusáról, Acta Humana 2021/2, 9.
[31] Rozsnyai i.m. 139.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző főtanácsadó, Kúria; PhD-hallgató Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Pénzügyi Jogi és Gazdasági Jogi Tanszék. Az írás a szerző álláspontját tartalmazza, és az nem értelmezhető az őt foglalkoztató intézmények állásfoglalásaként.
Visszaugrás
