Mélyreható változások történtek a magyar közigazgatási szervezetrendszerben az utóbbi időben. Az államigazgatási és az önkormányzati rendszer is jelentősen átalakult. Ezek az intézményátalakítások kivételes lehetőségeket biztosítanak a közigazgatás-tudományi kutatások számára: egy frissen lezárult korszak mindig kiváló kutatási terep, ahogyan az új korszaknyitással kapcsolatos ésszerű várakozások megfogalmazása, a korszakváltás értékelése is számos izgalmat rejt. Nem utolsósorban ezek az elemzések és tanulmányok jellemzően népszerűek, hiszen még mindig lehet számítani azokra az olvasókra, akik igénylik az átélt intézményes változások jobb megértését és megismerését.
Barta Attila jó érzékkel választotta meg kutatási témáját, és a disszertáció megvédése után a piaci igényeknek megfelelően gyorsan kötetként is megjelentette azt. Igaz, ez a gyorsaság nem használt a könyvnek. A téma aktualitása és fontossága nehezen tudja feledtetni a szöveg egyenetlenségeit, kisebb-nagyobb szerkesztési hiányosságait,[1] és alapvető módszertani problémáit. Ebben az írásban elsősorban az utóbbiakra szeretnék koncentrálni.
Egy 2011-ben megjelent európai kitekintésű német közjogtudományi kézikönyv magyar közjogtudományt bemutató fejezetének szerzője szerint a rendszerváltás utáni magyar közigazgatás-tudományban nincsenek módszertani alapon elkülönülő iskolák.[2] Ez egy megfontolásra érdemes állítás. Mégha nem is tartható. Egy
- 100/101 -
közel egyidőben készült másik áttekintés[3] megkülönbözteti a közigazgatási jogi irányzatot, és a szociológiai módszereket is alkalmazó igazgatástudományi, szervezéstudományi megközelítést. Igaz, ez az áttekintés inkább a tematikus különbségekre fókuszál, mint a módszertani eltérésekre. Sokan vannak azok, akik nálam kompetensebben írhatnak a mai magyar közigazgatás-tudomány különféle irányairól, és formálódó iskoláiról.[4] Ebben az írásban, ha lesz is néhány elnagyolt utalásom ezzel kapcsolatban, nem teszek arra kísérletet, hogy egy átfogó helyzetértékelést adjak erről. A kérdésfelvetés mégis tanulságos lehet, ugyanis a magyar közigazgatás középszintjének[5] térszerkezeti változásairól szóló monográfiának sem a módszertani reflexió az erőssége. De az világosan felismerhető, hogy a munka a közigazgatási jogi irányhoz köthető. A módszertani kérdés tehát úgy hangzik, hogy egy a közigazgatási szervezet reformjáról szóló kutatás építhető-e a jogászi módszerre.
A közigazgatás területi változásának irányait egyfelől a közhatalom gyakorlásának egységét érvényre juttató területi állam logikája határozza meg, másfelől pedig az igazgatás funkcionális differenciálódása, amely az egyre szélesebb és összetettebb feladatokat ellátó szakigazgatás horizontális együttműködését igényli. Azt, hogy a közigazgatás-szervezés logikáját éppen melyik irány befolyásolja, alapvetően a közhatalom-gyakorlás adott politikai feltételei határozzák meg.[6]
A területi állam logikája szerint a közhatalom-gyakorlás egységét akkor lehet biztosítani, ha az állam képes arra, hogy közvetlenül elérje a polgárait.[7] Ez bizonyos területi nagyság fölött már csak a decentralizáció segítségével lehetséges, amely így is egy vertikális szervezetfelépítést eredményez. A vizsgálóbíró intézménye Angliában, vagy az intendánsok Franciaországban, vagy éppen a főispánok a magyar igazgatásban ennek a törekvésnek és belátásnak voltak az eszközei és eredményei. A decentralizáció vagy centralizáció mértéke az alsóbb szintek autonómiájának a mértékétől függ.
A közfeladatok szélesedésével és a közszolgáltatások nyújtásával a közigazgatás-szervezésnek egyre változatosabb szakigazgatási céloknak kellett megfelelni.
- 101/102 -
Ez a funkcionális differenciálódás gyengíti a politikai ellenőrzés lehetőségét, és a szakértői elit befolyását növeli, amely inkább a horizontális intézményi kapcsolatok erősítésében érdekelt.
A közigazgatás középszintjének stratégiai jelentősége éppen abban rejlik, hogy ezen a szinten lehetséges leginkább a területi elvből következő közhatalmi érdekek és a különböző szakigazgatási szempontoknak az összehangolása. Vagy másképpen szólva, itt dől el, hogy a politikai szándék inkább a közhatalmat gyakorló területi állam igényeit preferálja, vagy pedig a funkcionális differenciálódás logikájának hagy nagyobb teret.
Barta könyvének a központi témája ezeknek a szerkezeti változásoknak a nyomon követése a magyar intézménytörténetben. Nagy ívű munka, de ahhoz képest, hogy milyen bonyolult folyamatok határozták meg az intézményszervezet fejlődését, a szerző csupán a jogszabályelemzés és az intézményleírás szintjén marad, a derekasan elolvasott és hivatkozott történeti munkák szempontjai viszik előre az áttekintést.
Annak ellenére, hogy a könyv a közigazgatás területi értelemben vett középszintjét érintő változásokról szól (jellemzően egy sok korszakváltással tarkított történeti értekezés keretében), semmit nem tudunk meg arról, hogy a szerző szerint milyen tényezők alakíthatják és lehetnek hatással az intézményszervezés ilyen stratégiai döntéseire. Néhány idézett és kinyilatkoztatott összefüggés kivételével[8] a bevezető és az összegző részben a szerző nézeteiről nem tudunk meg többet. Ahhoz képest, hogy mi volt a könyv célkitűzése,[9] ez kétségtelenül meglepetés.[10]
A szerző módszertani önértelmezése szerint munkája alapvetően "a joganyag normatív értelmezésén, valamint a kapcsolódó szakmai anyagok feldolgozásán alapult" (20. o.). Ez a hagyományos jogászi módszer választása, amely a közhiedelemmel ellentétben, önmagában még nem jelent egy módszertani elköteleződést valamely jogászi jogelmélet irányában (például jogpozitivizmus). A kérdés inkább az, hogy abban az esetben, amikor valaki a közigazgatási intézményrendszer változásait kutatja, és ezekről a változásokról akar tudományos igényű állításokat ten-
- 102/103 -
ni, megfelelő-e ez a módszer. Ezzel a módszerrel csupán az intézményi változások alapvető tényeit lehet rekonstruálni; mely jogszabályok, milyen hatáskörrel és feladatokkal hoztak létre különböző igazgatási szervezeteket. De a változások tényezőiről nem tudunk meg semmit. A jogászi módszer ebben nem képes eligazítani.
Ez a módszertani hátország nem jelenti azt, hogy a szerzőnek ne lenne világos elképzelése a helyes közpolitika irányairól. A probléma inkább az, hogy nem tisztázott, hogy ezeknek az állításoknak hol vannak a forrásai. A történeti hűség kedvéért felidézem a szerző legfontosabb állításait az elmúlt időszakok közigazgatási reformjairól:
"Egységes kormányzati vezénylés híján a reformelképzelések nem mehettek át a gyakorlatba. A gyakori modellváltások, amiket javarészt a megkésett külső megfelelési kényszer (például NPM, regionalizáció) inspirált, instabillá tették területi államigazgatásunkat. A mögöttünk álló két évtized átalakítási törekvései mind az integráció fokozását célozta a középszintű államigazgatásban." (249. o.)
A kívánatos közpolitikai irányt pedig a neoweberi államfelfogás jelenti.
"Hazánkban jelenleg a korábbi NPM-irányzat ellenhatásaként egyre hangsúlyosabbá válik az a nézet, amely az állam megerősítését szorgalmazza oly módon, hogy a klasszikus weberi megközelítést helyezi középpontba, de azt a kor kihívásaihoz igazítja. Ez azt jelenti, hogy az állam nem mond le a területi képviseletéről, ezt erősíti a szervezeti integráció is." (253. o.)
Ezzel együtt a szerző azt is elismeri, hogy "a kor kihívásaihoz" igazított magyar neoweberi modell is diffúz eredményekhez vezetett a középszint átalakítása után, "az ágazati dekoncentrált szerveket nem vonták össze, helyette differenciálatlanul megkezdték azok területi kormányhivatalokba olvasztását. Az integrált szakigazgatási szervek mellett továbbra is megmaradtak az önálló dekoncentrált államigazgatási szervek" (255. o.). Barta értékelése szerint:
"a kiegyensúlyozatlanság nem mérséklődött, hanem egy másik végletbe csapott át. [...] A közigazgatás középszintjén államigazgatási hegemónia uralkodik. Ez nem a partneri viszonyokat előnyben részesítő állam ismertetőjegye. Az állami szerepkör Európa-szerte újra erősödik, de ezzel párhuzamosan az állam nem szorítja ki a többi szereplőt a feladatellátásból, hanem számukra újfajta partnerséget ajánl." (258. o.) "Az államigazgatás középszintű alrendszerének véleményem szerint egy alapvetően homogén, szisztematikusan felépített közeget kell képeznie. Ennek az elvárásnak csak egy strukturálisan és feladatait tekintve is integrált állami adminisztráció felelhet meg." (259. o.)
A fentiek alapján érdemes lett volna kifejteni, hogy mit ért a szerző az "államigazgatás középszintjének homogén, szisztematikus közegén". Milyen elvek mentén lehet egy igazgatást homogénnek és szisztematikusnak nevezni? A szakirodalom-
- 103/104 -
ban gyakran idézett problémát, a területi állam közhatalmi igényeinek és a funkcionális differenciálódás feszültségét, és az ebből következő alapelvi problémákat nem tárgyalja a könyv. Ez azért sajnálatos, mert minden közigazgatási reform értékelésének az alapját az ezen elvekre vonatkozó viták jelentik. A New Public Management irányzat körüli viták is erről szólnak, ami a területi közigazgatás kérdését illeti. A ki nem fejtett érvek egyik jellemző példája, hogy a könyv az utóbbi idők szervezetátalakításának egy tényezőjére utal visszatérően, általában negatív összefüggésben, ez pedig a New Public Managementirányzat.[11] Abban, hogy a világon mindenhol sok vitát kiváltó irányzatnak a magyar intézményreform-kísérletekre gyakorolt valós hatásáról milyen keretek között érdemes gondolkodni, Hajnal György tanulmánya[12] jól eligazíthat bennünket, ezért itt fontosabb lehet számunkra a "mumus" módszertani jelentősége. Ezzel kapcsolatban csak két összefüggésre mutatok rá, az első az elemzés módszertani jellegzetességére utal.
A New Public Management (továbbiakban: NPM) alapvetően egy közigazgatás-politikai irányzat, amely átfogó állításokat tesz a közigazgatás átalakításának kívánatos irányairól. Kétségtelen, hogy az NPM jól beazonosítható irányban mozdította ki a területi igazgatás szerkezetét, amely inkább kedvezett a funkcionális differenciálódásnak, mint a területi állam közhatalmi igényei maradéktalan teljesítésének, azonban az NPM nemcsak a közpolitikai célkitűzéseivel gyakorolt elementáris hatást a közigazgatás-tudományra, hanem alapvetően megváltoztatta annak módszertanát is. Nagyobb hangsúly helyeződött a közgazdaságtanban alkalmazott intézményelméleti módszerekre és a közpolitikai elemzésekhez nélkülözhetetlen empirikus kutatásokra, az ezeket értelmező politikai gazdaságtani szótár vált a közigazgatási átalakítások és változások alapvető elemző nyelvezetévé (közösségi döntések racionális elméletei, a megbízó-ügynök modell alkalmazása, stb.). Ebben a diskurzusban a csak a szabályozás rekonstruálására vállalkozó hagyományos jogászi módszer feladata a jogrendszer tényeinek hiteles "feltálalása" lett.
Ez persze nem jelenti azt, hogy csupán a politikai gazdaságtan területén otthonos politológusok és közgazdászok képesek hozzájárulni az intézményátalakítások és reformok értelmezéséhez. S azt pedig különösképpen nem jelenti, hogy elvitatnánk a közigazgatási jog hagyományos témáinak a relevanciáját (a jogállamiság, hatalommegosztás, közigazgatási bíráskodás, közigazgatási eljárás stb.), de a jogászi módszer teljesítőképességéhez való reflexív viszony kialakítása nem kerülhető
- 104/105 -
meg.[13] E reflexió eredménye lehet egy olyan belátás, amely a közigazgatási szervezet fejlődéséről szóló kutatás során, különböző tudásterületek egyidejű és együttes alkalmazása mellett dönt. Egy ilyen döntés után pedig a lényegi módszertani kérdés a különböző tudásterületek igazságigényének az összehangolása lehetne.
Ez a könyv azonban nagyon messze van ezektől a kérdésfelvetésektől.
A második összefüggés, amelyre érdemes utalni, az a magyar szakirodalomban elterjedt nézet, amely az NPM és a neoweberi irány szükségszerű ellentétére épül.[14] Kétségtelen, hogy a területi igazgatás terén jól beazonosítható preferenciáik vannak, de azt állítani, hogy itt két rivalizáló normatív államfelfogás vitájáról lenne szó, az komoly félreértések forrása lehet.[15] Ennél már csak az lehet félreveze-tőbb, ha a 2011 utáni intézményátalakítások és a neoweberi irányzat között szorosabb összefüggéseket keresnénk. A neoweberiánusok demokratikus jogállam és az átlátható állam iránti elkötelezettsége ugyanúgy nem illeszkedik a 2011 után épülő állami struktúra tényleges gyakorlatával,[16] ahogyan a kétezres évek magyarországi kiszervezési gyakorlatai sem értelmezhetők az NPM eszméi megvalósításának. A tényleges gyakorlat leírásai, a szakértői reformjavaslatok és a tudományos vitában elfoglalt álláspontok között érdemes különbséget tenni. Ahogyan az NPM angolszász gyakorlatának neoweberiánus kritikáját is érdemes a maga összefüggésében értékelni. Ezzel szemben a Barta könyvében szereplő utalások e szakirodalmi viták hátterében meglehetősen nehezen értelmezhetőek, vagy egyszerűen csak felszínesek.
Miért fájó az alaposabb módszertani megfontolások hiánya? Leginkább azért, mert dacára a közigazgatás térbeli szerkezetére vonatkozó szabályozás nagy történeti távlatú bemutatásának, az elemzésnek nincs különösebb tanulsága. Nem vitás a szerző szakértői tudása ezen a jogterületen, de ez a szakértői tájékozottság önmagában nem képes tudományos teljesítményt megalapozni.■
JEGYZETEK
* Ez az írás a K 108790. sz., A modern állam változásai' című OTKA-program keretében készült. A tanulmány írása idején a szerző az osztrák kutatási alap (OEAD) támogatásában részesült.
[1] Jó példa erre a 18. o.-on egy korábbi tanulmányból megmaradt funkcióját vesztett mondat, amely az időközben megváltozott címre utalna. De a történeti rész gondolatjeles felsorolásokkal szabdalt, előadásvázlatra emlékeztető kifejtése sem fogadható el egy értekezésben, ahogyan az összehasonlító rész wikipédia hivatkozásai is kiválthatóak lehettek volna, stb.
[2] András Jakab: "Ungarn" in Armin von Bogdandy - Sabino Cassese - Peter M. Huber (szerk.): Handbuch Ius Publicum Europaeum. Band IV. Verwaltungsrecht in Europa: Wissenschaft (Heidelberg: C.F. Müller 2011) 385.
[3] Józsa Zoltán: "A magyar közigazgatás-tudomány helyzetéről" Magyar Közigazgatás-tudományi Közlöny 2009/1-2. 4-20.
[4] A Horváth M. Tamás által vezetett debreceni közszolgáltatási kutatócsoportra mint már egy jól körvonalazható közigazgatás-tudományi iskolára lehet tekinteni, amely a kortárs politikai gazdaságtani és szociológiai módszerek alkalmazásával egészíti ki a jogi anyag elemzését. Az ugyanezen a karon működő Balázs István vezette közigazgatási jogi tanszék, ahová Barta Attila is tartozik, egyértelműen a hagyományos jogászi módszer követője a közigazgatási jogban.
[5] A kötet címválasztása pontatlan, hiszen nem csupán az államigazgatási rendszert tárgyalja, hanem az önkormányzati struktúra változásaira is folyamatosan kitér.
[6] Arthur Benz: "Die territorialle Dimension von Verwaltung" in Klaus König (szerk.): Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert (Baden-Baden: Nomos 2002) 207-228.
[7] Az államigazgatás centralizált és hierarchikus rendszere történetileg arra alakult ki, hogy a központhoz kötődő szervezeti egységei útján a döntéseket az ország teljes terültén egységesen érvényesítse (16. o.). Olyan közigazgatási szervek, amelyek a központi államigazgatási szervek végrehajtó funkcióját látják el, és tevékenységüket - amelynek legfőbb jellemzője a közhatalmi irányultság - a felettes szerv irányítása és ellenőrzése mellett, végrehajtási önállósággal végzik (17. o.).
[8] "Mi a magyarázata a területi államigazgatás rendszerváltás utáni sajátos fejlődésének Magyarországon? [...] Belpolitikai okokból, megfontolásokból és nemzetközi indíttatásból szakított a jogalkotó a korabeli közigazgatási megoldások jelentős részével. [...] Az erőteljes decentralizáció, a területi helyett a települési szint előtérbe helyezése, az államigazgatás helyett az önkormányzatok priorálása, a Kormány területi képviseletének rendezetlensége együttesen okozták a területi államigazgatás sajátos fejlődését." (22. o.) "Nem láttam ugyanis közvetlen okozatosságot a 2010-ben megindult látványos strukturális átalakítások, valamint az azt megelőző reformkísérletek kudarcai között." (23. o.)
[9] "Munkám fő célkitűzése a magyar közigazgatás fejlődésének meghatározó időszakaiban a területi államigazgatást érintő korszerűsítési kísérletek elemzése és összevetése a nemzetközi folyamatokkal, majd ezek alapján következtetések levonása. Alapvető kérdésnek tekintem, hogy vajon a magyar területi államigazgatás fejlődése illeszkedik-e az európai tendenciákhoz, vagy sajátos utat jelent?" (20. o.)
[10] Pedig annak, hogy milyen tényezők lehetnek hatással ezekre a folyamatokra, meglehetősen jól feltárt irodalma van. Lásd pl. Christopher Pollitt - Geert Bouckaert: Public Management Reform. A Comparative Analysis - New Public Management, Governance and Neo-Weberian State (Oxford: Oxford University Press 32011); Zupkó Gábor: Közigazgatási reformirányzatok az ezredfordulón (Budapest: Századvég 2002).
[11] "A közigazgatás középső szintjére egészen az 1980-as évekig egy viszonylagos állandóság és egyensúly volt jellemző, ezen belül a területi államigazgatás a közigazgatás szűk értelemben vett intézményrendszerének egyik legstabilabb elemeként funkcionált. [...] Ezen a helyzeten változtatott a nyolcvanas évek decentralizációs hulláma. [...] Ehhez a folyamathoz kapcsolódott a versenyszférából átvett hatékonysági és költségcsökkentő megoldásokat hirdető New Public Management. [...] Az irányzat gyors elterjedéséhez jelentősen hozzájárult, hogy az OECD, a Világbank és az EU támogatta megoldásainak az átvételét.[...] Az NPM államtalanító attitűdjének következménye az állami szerep fokozatos leépítése, néhol az állami karakter önellentmondásokkal terhelt kialakulása lett. A neoliberális államfelfogás és az ennek keretében alul- vagy egyáltalán nem szabályozott piaci mechanizmusok ugyanis elgyengítették az államot és annak végrehajtó apparátusát." (41. o.)
[12] Hajnal György: "Adminisztratív politika a 2000-es években. Az ügynökség-típusú államigazgatási szervek dinamikája 2002-2009 között" Politikatudományi Szemle 2011/3. 54-74.
[13] A jogászi módszer határairól szóló vita a német közigazgatás-jogi diskurzusban volt igazán jelentős, amely az NPM német változatának az ún. Steuerungswissenschaftnak a hatására bonatkozott ki. Lásd erről Claudio FranziüS: "Funktionen des Verwaltungsrechts im Steuerungsparadigma der Neuen Verwaltungswissenschaft" Die Verwaltung 2006. 335, ill. Helmut Schulze-Fielitz: "Staatsrechtslehre als Wissenschaft: Dimensionen einer nur scheinbar akademischen Fragestellung. Eine einführende Problemskizze" in Helmut Schulze-Fielitz:Staatsrechtslehre als Mikrokosmos (Tübingen: Mohr Siebeck 2013) 219-254, kül. 246-248.
[14] G. Fodor Gábor - Stumpf István: "Neoweberi állam és jó kormányzás" Nemzeti Érdek2008/3. 5-26.
[15] Jenei György: "Válaszút? Neoweberianus szintézis vagy neopatrimonális elfajulás" Nemzeti Érdek 2008/4. 44-66.
[16] Lásd erről Pollitt-Boückaert (10. lj.) 118-119.
Lábjegyzetek:
[1] Sólyom Péter, PhD, egyetemi adjunktus, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, 4028 Debrecen, Kassai út 26. E-mail: solyom.peter@law.unideb.hu.
Visszaugrás
