"A visszásságnak sem tudományos, sem pedig jogszabályi definíciója nincsen. Jó volna ismerni a törvény szövegezőinek szándékát, nem tudom, hogyan került a szövegbe ez a szó, bár én találónak érzem. A jogalkotók talán a maladministration fogalmát akarták átültetni a magyar jogba, ami számos külföldi ombudsman eljárásában központi kategória. A maladministration némileg más, mint a jogszabálysértés. Ez abból adódik, hogy az ombudsman nem törvényességi jogkört gyakorló szerv, tehát nem pusztán azt vizsgálja, hogy a hatóságok a jogszabályoknak megfelelően járnak-e el. Persze a visszásság körébe tartozik a jogszabályellenes eljárás is, de egy kicsit többről van szó: a legszabályosabb eljárás esetén is érheti sérelem a polgárokat." (Polt Péter)
"Az ombudsmannak nem feladata, hogy az Alkotmánybíróságot gyorsabb eljárásra sarkallja. Egyébként sem látok semmiféle garanciát arra, hogy az Alkotmánybíróság nyomban határozatot hozna, például, a kegyeleti jogokról, csak azért, mert az ombudsmantól érkezett a beadvány. Természetesen ez idáig is fordultunk az Alkotmánybírósághoz, de csak akkor, ha nem láttunk hatékonyabb megoldást." (Gönczöl Katalin)
Azt kérem, hogy elöljáróban tisztázzuk, miben különbözik az ombudsmannak és helyettesének jogköre. Számomra nem világos a helyzet: az Alkotmány csak az állampolgári jogok országgyűlési biztosát említi, ugyanakkor a róla szóló törvény alapján a helyettese is rendelkezik az ombudsman minden jogosítványával. A javadalmazásukat leszámítva nem találtam különbséget.
P. P.: Szerintem a törvény tisztázza a viszonyunkat. Persze a jogszabály készítői nem láthattak mindent előre, és valószínű, hogy egy új intézménynél nem is akartak mindent szabályozni. Az Alkotmány valóban csak az országgyűlési biztosról szól, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosáról. Emellett azonban azt is kimondja, hogy az egyes jogok védelmére törvényben újabb biztosi pozíciók hozhatók létre. Ez történt az adatvédelmi biztos esetében, és ezt az alkotmányos szabályt alapul véve lehetetett létrehozni az általános helyettesi posztot is. Nem egy szakterület biztosaként, hanem az országgyűlési biztos segítésére. Egyébként ez a megoldás nem egyedülálló, például Finnországban is hasonló a szabályozás. Ott ugyan nincsenek külön biztosok, egy általános biztos van és a helyettese.
Mi úgy értelmezzük a törvényt, hogy szakmai tekintetben az általános helyettes hasonló felelősséget visel, mint a biztos, tehát önállóan foglalkozik a saját ügyeivel, önállóan folytatja a vizsgálatokat, és önállóan teszi meg a kezdeményezéseket. Egyértelmű, hogy munkajogilag a két biztos között nincsen alá-fölé rendeltség. A különbséget az jelenti, hogy az ombudsmani hivatalt az állampolgári jogok országgyűlési biztosa irányítja, továbbá az adatvédelmi ombudsmannal és a kisebbségi ombudsmannal együtt ő gyakorolja a hivatalvezető felett a munkáltatói jogokat. Tehát a hivatali ügyekben helyettesi feladataim vannak, de szakmai tekintetben nincsen közöttünk hierarchia.
Jól értem, hogy a másikuk által kiadott jelentésekbe, ajánlásokba nem szólnak bele? Nem is viselnek felelősséget egymás tevékenységéért?
P. P.: Így van. A törvény szerint az állampolgári jogok biztosait, tehát a két általános biztost és a két szakombudsmant az Országgyűlés választja, és mindannyian kizárólag a törvényhozóknak tartozunk felelősséggel. Ebből következik, hogy Gönczöl Katalin nem bírálja felül az én általam elkészített jelentéseket.
G. K.: A szakmai felelősségünk elkülönítését szolgálja, hogy az éves parlamenti jelentéseinkben egyértelművé tesszük, hogy az egyes ügyekben, ügytípusokban melyikünk lépett fel, melyikünk fogalmazta meg az ajánlást.
Hogyan osztják meg egymás között az ügyeket?
G. K.: A szignálás automatikus. Ahogy a különböző napokon bejönnek a vizsgálandó ügyek, úgy kerülnek véletlenszerűen egyik vagy másik biztoshoz. Hétfőn Péter kapja a szignálni való ügyeket, kedden én, és így tovább. Ezt követően mindketten a stábunk szakértőire szignáljuk a beadványokat. Természetesen mindketten kapcsolatban állunk az összes munkatársunkkal, s ez biztosítja, hogy ne képviseljünk egymásnak ellentmondó álláspontot.
P. P.: A hivatalból indított vizsgálatoknál némileg más a gyakorlat. A saját tapasztalataink és saját információink alapján mindketten önállóan döntjük el, hogy eljárást indítunk-e. Persze egyeztetni szoktuk, hogy ki mit vizsgál. Bizonyos területeken én folytatok több vizsgálatot, más ügycsoportokban pedig Gönczöl Katalin. Például én foglalkozom a honvédségen belüli emberi jogi problémákkal és a gyermekjogokkal, de már a diákjogok érvényesülését ő vizsgálja. A rendőrséggel kapcsolatos ügyekben pedig mindketten eljárunk. Tehát az ügyek megosztásában bizonyos tendenciák vannak, de ezek nem jelentenek sem éles határokat, sem teljes elkülönülést.
G. K.: A hivatalból indított vizsgálatainkban szerzett tapasztalatainkat hasznosítjuk a beérkezett panaszok elbírálásakor. Így, ha katonai tárgyú beadvány kerül hozzám, akkor azt átadom Polt Péternek. Viszont ő kevésbé ismeri a szociális otthonok helyzetét, ezért
- 37/38 -
ezekben az ügyekben rendszerint én vizsgálom meg a panaszokat. Vagyis a szakosodás csak az átfogó vizsgálataink mentén valósul meg. E tekintetben fontos, hogy megosszuk az ügyeket, hiszen a beérkező panaszok kapcsán módunk nyílik a nagy vizsgálatok utóellenőrzésére is.
Önök az "állampolgári jogok" országgyűlési biztosai, akiknek a törvény szerint az "alkotmányos jogokkal" kapcsolatos visszásságokat kell vizsgálniuk. A két fogalom nem ugyanazt jelenti.
G. K.: Mi az Alkotmányban megfogalmazott emberi jogokkal kapcsolatos sérelem gyanúja esetén indítunk vizsgálatot. Ebbe a körbe nemcsak a magyar állampolgárok jogsérelmei tartoznak, hanem - többek között - az idegenrendészeti, menekültügyi problémák is. Az Alkotmány 70/A. §-a világosan kimondja, hogy a magyar állam a területén tartózkodó minden személy számára biztosítja az emberi jogokat. Én ezt tekintem kiindulási pontnak. Az Alkotmányban felsorolt jogokat mi nem önmagukban vizsgáljuk, hanem a jogok katalógusát egységes egésznek fogjuk fel. Ezért az egyes jogokat nem külön-külön szemléljük, hanem mindig egymásra vonatkoztatva. Némileg kiterjesztő értelmezést követünk: az Alkotmánynak az emberi jogokkal kapcsolatos valamennyi rendelkezését alkalmazzuk, függetlenül attól, hogy a jogok katalógusában található-e vagy az alaptörvény más pontján. Remélem, hogy a határvonal azért jól látható: csak akkor állapítunk meg alkotmányos sérelmet, ha az emberi jogi sérelmet jelent.
Az igazat megvallva, nem szeretem, hogy az állampolgári jogok biztosának neveznek, hiszen egyikünk feladata sem kötődik az állampolgársághoz. Az angol nyelvű névjegyemen, és Polt Péterén is, a "human rights commissioner" szerepel, mert ez pontosabban fejezi ki a tevékenységünket.
P. P.: Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese elnevezés valóban félreérthető. Nyilvánvaló, hogy nem csak az állampolgárokra vonatkozó jogokat vizsgáljuk, ez egyértelmű a törvényben is. Gönczöl Katalin utalt arra, hogy alkotmányos jog mindaz, amit az Alkotmány tartalmaz. Én ezt azzal egészíteném ki, hogy mi az Alkotmány rendelkezései közül kizárólag az alanyi jogokkal foglalkozunk. És persze nem feltétlenül csak az Alkotmányba foglalt jogokról van szó, hiszen az ombudsman vizsgálódási körébe tartoznak azok a jogok is, amelyeket az állam nemzetközi szerződésekben ismert el. Úgyszintén azok az egyéni jogok, amelyeket az Alkotmány alapján alacsonyabb szintű jogszabályok nevesítenek, de amelyek nincsenek az Alkotmányban.
És mit jelent a "visszásság"? A törvény szerint az ombudsman az alkotmányos jogokkal kapcsolatos "visszásság" esetén léphet fel.
G. K.: Hogy a visszásság szó nekem mint a magyar nyelvet szerető embernek okozott-e problémát? Rengeteget. Mivel a magyar jogban ismeretlen fogalomról van szó, ezért gyakorlatiasan közelítünk hozzá. Visszásságnak tekintjük, ha a hatóság eljárása indokolatlanul elhúzódik, ha a hatóság hallgat, vagyis nem válaszol az ügyfél beadványára, vagy ha az állami szerv túllépi a rendelkezésére álló határidőt. Jogszabály is okozhat alkotmányos visszásságot. Ha a hatóság döntése jogszerű, de az alkalmazott törvény vagy rendelet sérelmes az állampolgár számára, akkor ezt jelezzük a jogszabály megalkotójának.
P. P.: A visszásságnak sem tudományos, sem pedig jogszabályi definíciója nincsen. Jó volna ismerni a törvény szövegezőinek szándékát, nem tudom, hogyan került a szövegbe ez a szó, bár én találónak érzem. A jogalkotók talán a maladministration fogalmát akarták átültetni a magyar jogba, ami számos külföldi ombudsman eljárásában központi kategória. A maladministration némileg más, mint a jogszabálysértés. Ez abból adódik, hogy az ombudsman nem törvényességi jogkört gyakorló szerv, tehát nem pusztán azt vizsgálja, hogy a hatóságok a jogszabályoknak megfelelően járnak-e el. Persze a visszásság körébe tartozik a jogszabályellenes eljárás is, de egy kicsit többről van szó: a legszabályosabb eljárás esetén is érheti sérelem a polgárokat, ha a közigazgatási tisztviselő elfogult, önkényes, hanyag, és így tovább. Az ombudsman épp azért különleges intézmény, hogy ezt a többletet derítse fel, és hozza összefüggésbe valamelyik alkotmányos joggal. Tehát csak akkor léphet fel az állampolgár sérelmének orvoslására, ha azt vissza tudja vezetni valamelyik alkotmányos jog megsértésére.
Külföldön többféle felsorolás is létezik a maladministration körülhatárolására. Ahogy Gönczöl Katalin is említette, mi elsősorban a beérkező panaszok alapján tapasztalunk olyan jelenségeket, amelyek megítélésünk szerint beletartoznak a visszásság fogalmába. Vagyis a gyakorlatunk alakítja az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság kategóriáját. Az állampolgár számára sérelmes lehet a hatóság döntése, és a döntéstől függetlenül a hatóság eljárása is. A gyakorlatunk úgy összegezhető, hogy az eljárást akkor kifogásoljuk, ha nem felel meg a méltányosság követelményének. Magának a közigazgatási döntésnek pedig összhangban kell lennie az Alkotmányból levezethető jogokkal: a tulajdonhoz való joggal, az élethez való joggal, és így tovább. Úgy gondolom, hogy eddigi tevékenységünk során kísérletet tettünk a visszás-
- 38/39 -
ság fogalmának körülhatárolására. Emellett megjelent már néhány tanulmány, amely igyekezett tudományosan megközelíteni a visszásság fogalmát.
G. K.: Péter, engedd meg, hogy helyesbítselek. A maladministrationt és az alkotmányos visszásságot párhuzamba állítottad, de ezeket csak mint két definíciós nehézséget lehet párhuzamba állítani. Néhány európai ombudsman, például a francia és a spanyol hatásköre nem terjed túl a maladministration vizsgálatán. Ők az emberi jogokhoz csak óvatosan közelíthetnek. Mi a skandináv modell szerint dolgozunk, ezért nekünk lényegesen szélesebb a jogkörünk. Tehát csak a nehézség szempontjából hasonlítható össze a maladministration és az alkotmányos visszásság, de egyébként a két kategória elválik egymástól, mint két ombudsman-modell definíciós háttere.
Nyilvánvaló, hogy ezekkel a meghatározási nehézségekkel csak hosszú évek gyakorlata alapján lehet megbirkózni. Jöhetnek új ombudsmanok, akik esetleg másként értelmezik a fogalmakat, és a dolog majd kiforrja magát. Mi nehéz helyzetben voltunk 1995-ben, mert ahogy beléptünk a házba, elöntöttek bennünket a panaszok, és nekünk válaszolnunk kellett a beadványokra. Egyikünk sem ért rá jogfilozófiai tanulmányokat írni, jelentéseket, ajánlásokat kellett fogalmaznunk. Az első időkben rendkívül gyakran ültünk össze, hogy egységesítsük a tevékenységünket. Munkatársainkkal szinte heti sűrűséggel foglalkoztunk a hatáskörünkkel, akkor formálódott ez a fogalomkör is. Olyan ez, mint egy agyagdarab, amelyik még nincs kiégetve.
Önök azt mondják, hogy csak az egyéni jogok, az alanyi jogosultságok sérelme esetén lépnek fel. Ezzel szemben az esetek egyharmadában "a jogállamisághoz és a jogbiztonsághoz való joggal" kapcsolatos visszásságot állapítják meg. Az Alkotmány és az Alkotmánybíróság sem tekinti a jogállamiság követelményét egyéni jognak. Előfordult, hogy "a közbiztonsághoz való jogot" említették ...
G. K.: Ez így a gyakorlatunkban, a vizsgálatainkban nem jelenik meg. A közbiztonság követelményét nem tekintjük alanyi jognak.
A '96-os beszámolójuk szerint "a közbiztonsághoz való jog érvényesítése a növekvő bűnözéstől való félelem miatt egyre hangsúlyosabbá válik" az ombudsman gyakorlatában. Ennek kapcsán említik meg a nyolcadik kerületi prostitúció okozta visszásságokat, és egy körzeti megbízotti iroda megszüntetése miatt indult vizsgálatukat. A közelmúltban két ügyben is "a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjához való jogra" hivatkoztak. Úgy látom, hogy különféle alkotmányos követelményeket egyéni jogként fogalmaznak meg.
G. K.: Először is, a jogbiztonsághoz való jog sérelmét általában nem állapítjuk meg önmagában, csak akkor, ha más alkotmányos jog is csorbult. Ehhez hasonlóan, diszkriminációról is kizárólag akkor beszélünk, ha valamelyik emberi joggal összefüggésben történt hátrányos megkülönböztetés. A jogbiztonsághoz való jog azért fordul elő olyan gyakran a jelentéseinkben, mert rendkívül sokszor a törvényben biztosított egyéni jog megsértése miatt megállapítható a jogbiztonság sérelme is. Ez a kettő együtt, egymást felerősítve eredményezheti azt, hogy a jogbiztonság alanyi joggá váljon. Lehet, hogy e tekintetben elmarasztalhatóak vagyunk, de éppen ezért mondtam azt, hogy az alkotmányos jogokat nem egyenként értelmezzük, hanem egymással összhangban. Sok esetben a hatóság nem csak azért hibáztatható, mert figyelmen kívül hagyta a panaszos szociális jogait vagy más alkotmányos jogát, hanem azért is, mert hallgatásával a panaszos helyzetét bizonytalanná tette, vagy bizonytalanságát tovább erősítette. Ilyenkor beszélünk a jogbiztonsághoz való jog sérelméről.
Azért előfordul, hogy egy-egy ombudsmani jelentés egyedül a jogbiztonságra hivatkozik. Ilyenek jellemzően a polgármesteri hivatalok és a nagy közszolgáltatók méltánytalan eljárását kifogásoló jelentések. Szintén a jogbiztonság sérelmeként jelenik meg, ha formai hibát találnak az alkalmazott jogszabályban.
P. P.: Amikor ez a hivatal elkezdett működni, és mi elkezdtünk dolgozni, mindenfajta előzmény nélkül rögtön az esetek sokaságával találtuk szemben magunkat. Ismét hangsúlyozom, hogy a törvényalkotó sem látta előre, hogyan illeszkedik majd a magyar jogrendbe az ombudsman intézménye. Éppen ezért többféle értelmezést tett lehetővé, ami nem baj. Valóban, különösen a tevékenységünk elején a jogbiztonság követelménye nagyon kézenfekvő megoldásnak tűnt az állampolgárok sérelmeinek orvoslásához. Természetesen ma is hivatkozunk rá, de egyre több figyelmet fordítunk arra, hogy megtaláljuk azokat az alkotmányos jogokat, amelyeket Gönczöl Katalin is említett. És itt nemcsak az Alkotmányban és a törvényekben megnevezett jogokról van szó, hanem olyan jogos érdekekről is, amelyek e szabályokban nincsenek benne. Vannak esetek, amikor nem mondhatjuk azt, hogy a hatóság megszegte az írott szabályokat, de az Alkotmányból, a jogállamiság követelményéből mégis levezethető valamifajta jogos érdek. Úgy gondolom, az újabb jelentéseink ebből a szempontból
- 39/40 -
sokkal világosabbak, és sokkal jobban követhetőek: megjelölik azt a másik jogot vagy azt a jogos érdeket, amely alátámasztja, hogy miért találtuk a panaszos helyzetét sérelmesnek. Olyan jelentéseket is lehet már találni, ahol megállapítjuk, hogy a hatóság jogszabályt sértett, és mégsem mondjuk ki, hogy az alkotmányos jogokkal összefüggésben visszásságot okozott volna a hatóság eljárása. Éppen azért, mert nem találtunk a jogszabály megszegése mellett olyan sérelmet, amely visszavezethető lenne alanyi jogra. Tisztában vagyunk azzal, hogy mi nem törvényességi felügyeletet látunk el, önmagában a jogszabálysértés nem jelenthet nálunk visszásságot. Erre már nagyon vigyázunk.
Véleményem szerint alaptalan bennünket aktivizmussal vádolni. Persze értelmezzük az Alkotmányt, mást nem is tehetünk, hiszen az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságokkal foglalkozunk. De az ombudsman nem lehet aktivista, már csak azért sem, mert nem hoz kötelező határozatokat. Tehát nincs arra lehetőség, hogy az ombudsman véleménye - általános elfogadottság híján - irányadó alkotmányértelmezésként beépüljön a magyar jogrendszerbe.
G. K.: A jogbiztonsággal kapcsolatban évről évre kevesebb sérelmet állapítunk meg. 1997-ben még a vizsgálatok harmincöt százaléka érintette ezt a jogot, de tavaly már kevesebb, mint harminc százaléka. Az Alkotmány a közigazgatással összefüggésben bizonyos jogokat megnevez: ilyen a panaszjog, a jogorvoslathoz való jog, a bírósághoz fordulás joga. Nincs nehéz dolgunk, ha a beadvány ezek valamelyikével kapcsolatos. Amióta az Alkotmánybíróság kialakította álláspontját a hatóság hallgatásáról, azóta sokkal könnyebb helyzetben vagyunk, de még mindig nem tudunk minden esetben alkotmányos jogra hivatkozni, mert a korrekt ügyintézéshez való jog nem írott alkotmányos jog. Rá vagyunk kényszerülve, hogy az emberi jogok védelmében a jogbiztonsághoz való jogot alkalmazzuk. Az Alkotmánybíróság világossá tette, hogy a hatósághoz forduló polgárnak joga van arra, hogy ügyében döntés szülessen. Ehhez hasonlóan előbb-utóbb a maladministration kérdésében is ki kell alakítani valamilyen álláspontot. Több ország emberi jogi katalógusában szerepel, hogy az embereknek joguk van a tisztességes ügyintézéshez.
P. P.: A büntetőeljárásban a fair eljárás követelménye alanyi jogként fogalmazódik meg. Ez vitán felül áll. A méltányosság és a tisztességes eljárás elve kiterjeszthető a szabálysértési eljárásra is. Tulajdonképpen a helyzet nagyon hasonló az egyéb hatósági ügyintézéseknél. Az Alkotmány és a nemzetközi egyezmények a büntetőeljárásban követelik meg a méltányos eljárást. Úgy gondolom, ennek mindenfajta hatósági eljárásban alanyi jogként kell megjelennie.
Szembetűnő, hogy sokkal nagyobb számban érkeznek önökhöz olyan panaszok, amelyek különböző szociális és gazdasági igényeket fogalmaznak meg, mint szabadságjogi tárgyú beadványok. Mivel magyarázható, hogy a polgárok nincsenek tisztában a jogaikkal?
G. K.: Erre a kérdésre elsősorban a szociológusok adhatják meg a választ.
P. P.: Azt gondolom, hogy a jogtudat erősödéséhez el kell telnie egy kis időnek. Még tíz év sem múlt el a rendszerváltás óta, ami rendkívül nagy szemléletváltást hozott ezen a téren. Ez idővel megjelenik a társadalomban is.
G. K. Az emberi jogi biztosok találkozóin gyakran szóba kerül ez a kérdés. Az összes közép-európai ombudsman azt tapasztalja, hogy az állampolgároknak a demokráciával együtt kialakult piaci viszonyok okoznak fájó sérelmeket. A legnagyobb számban a piacgazdaság vesztesei keresik fel az emberi jogok biztosait. A volt szocialista országok közül leghamarabb Lengyelországban kezdte meg a tevékenységét az ombudsman. Ő az első években a beadványok nyolcvan százalékában szociális panaszokkal találkozott. Mi most hatvan százalék körül tartunk. Az ombudsmanok tapasztalatai megegyeznek a társadalomkutatók megállapításaival: Kolosi Tamásék felmérései és a Szociológiai Intézet kutatásai is arra a következtetésre jutottak, hogy a szociális veszteségek miatt a megszerzett szabadság élménye sok esetben háttérbe szorul.
Nyilván a sok szociális tárgyú beadvány okozza, hogy a jogbiztonság után a szociális jogok szerepelnek legtöbbet az ajánlásaikban. Ha azonban önök a különféle anyagi igényeket jogi védelemben részesítik, akkor nem segítik elő az állampolgárok jogtudatának fejlődését.
G. K.: Nézze, mi "hozott anyaggal" dolgozunk, így a beérkezett panaszok tartalma nagyban meghatározza a jelentéseinkben előforduló jogsérelmek arányát. Az ombudsman a panaszokból meríthet, a beadványokból válogathatja ki azokat, amelyek vizsgálatára van hatásköre, és amelyek alkotmányos jogokat érintenek. Feladatunknak tekintjük, hogy a polgárok emberi jogi érzékenységét fokozzuk: az ajánlásainkban igyekszünk megjeleníteni a szabadság értékét. Óvatosan, nem kultúraidegen módon, nem ráerőltetve, de befolyásoljuk a jogkereső közönséget. Erre a hiva-
- 40/41 -
talból indított vizsgálataink a legalkalmasabbak. A munkamegosztásunk úgy alakult, hogy én valamivel több eljárást indítok hivatalból, mint Polt Péter. Fellépek, ha súlyos, sokakat érintő sérelmet tapasztalok, és akkor is, ha apró, de az állampolgári jogok szempontjából üzenet értékű sérelemmel találkozom. Például az a tapasztalatom, hogy az emberi méltósággal kapcsolatban alig érkezik panasz. Elsősorban ezért indítottam eljárást annak a kéményseprő tanulónak az ügyében, akit Veszprémben nem engedtek felszállni a buszra, mert bepiszkolja mások ruháját. Észlelve az emberi méltóság megsértését, elindultam, és végül megoldottuk a problémát: szolgálati viseletté vált a nylonköpeny, amelynek ára 350 forint, és ettől kezdve nincs probléma. Ez tipikusan olyan apró ügy, amely alkalmas a közvélemény emberi jogi érzékenységének növelésére.
A másik példa a közelmúltban befejezett diákjogi vizsgálat lehet. Ott éppen az derült ki, hogy sem a tanárnak, sem a szülőnek, sem a diáknak nem fáj a legalapvetőbb emberi jogok nyilvánvaló megsértése. Az iskolákban gyakori a fülhúzás, a fizikai bántalmazás, a megszégyenítés, a diákok teljesítményét sokszor önkényesen értékelik, a fegyelmi eljárások szabálytalanul folynak. Egyre több ügyben úgy zárom le a vizsgálatot, hogy kifogást emelek az elfogadott szokássá vált, de egyébként megengedhetetlen jogsértések miatt. Így olyan üzeneteket küldök a társadalomnak, amelyeknek előbb-utóbb hatásuk lesz. Semmiképpen sem akarom gerjeszteni a panaszok számát, inkább azt szeretném, ha hosszú távon, mondjuk a holland ombudsmanéhoz hasonló ügyfélkörünk és panaszminőségünk lenne. Ehhez persze az is kell, hogy az alapvető szociális bajok ne érintsék a társadalom ilyen nagy tömegét.
A Sonda Ipsos ombudsmanokról készített felmérése sajátos kettősségre derített fényt. A hozzánk fordulók döntő része a magát szociálisan hátrányos helyzetben érzők vagy ténylegesen hátrányos helyzetben lévők közül kerül ki. Ennek ellenére ez a réteg kevesebbet tud rólunk, mint az értelmiségiek, a középosztálybeliek, a városiak, akik viszont ritkábban fordulnak hozzánk.
P. P.: Meg kell különböztetnünk a szociológiai értelemben vett és az alkotmányjogi értelemben vett szociális jellegű panaszokat. Most szociológiai értelemben beszélünk arról, hogy nagyon sok a szociális jellegű panasz, de ez nem jelenti azt, hogy a panaszok kívül esnek az alanyi alkotmányos jogokon, amelyeket mi alapvetően vizsgálunk. Például: szociális jellegű a panasz, ha valaki azt kifogásolja, hogy a társadalombiztosítás nem részesíti őt megfelelő nyugdíjban, noha ő a biztosítási jogviszony alapján magasabb nyugdíjra szerzett jogosultságot. Ez nyilván súlyosan érinti az ő szociális biztonságát, de nem pusztán szociológiai értelemben, hiszen az Alkotmányban is szerepel a "szociális biztonsághoz való jog". Ugyanakkor, ha a kényszeríthető alanyi jogok oldaláról vizsgáljuk ezt a panaszt, akkor megállapíthatjuk a tulajdonhoz való jog sérelmét is, hiszen a panaszos tulajdoni jogosultságot szerzett a nyugdíjára. Így egészen más megvilágításba kerül a kérdés, hiszen nem egy második vagy harmadik generációs jog, hanem egy szabadságjog sérelmével állunk szemben. Mindkét éves beszámolónkban leírtuk, hogy mi sokkal szigorúbban kérhetjük számon az államtól az első generációs jogokat, mint a második és harmadik generációs jogokat. Az ombudsman felhívhatja a figyelmet ez utóbbi jogok megsértésére is, de nem volna helyes, ha állami kikényszerítésükre tenne ajánlást. Nem járható út, hogy mindenkit állandóan segélyezzünk, aki rosszul él. Viszont gyakori eset, hogy valaki azért fordul hozzánk, mert rendkívül rossz szociális helyzetbe került, és mégsem kap segélyt az önkormányzattól. A vizsgálatunk pedig arra derít fényt, hogy a panaszos azért nem kap támogatást, mert az önkormányzat nem alkotta meg a segélyezést szabályozó rendeletét. Vagyis a panaszosunk eleve el van zárva attól, hogy bármikor bármilyen segélyt kapjon. Ilyenkor egyrészt megállapíthatjuk a jogbiztonság sérelmét, mert az önkormányzat nem alkotta meg a rendeletet, másrészt kimondhatjuk, hogy az önkormányzat mulasztása a szociális biztonsághoz való joggal kapcsolatos visszásságnak minősül. Nem azt javasoljuk, hogy adjanak támogatást a panaszosnak, hanem azt, hogy határozzák meg a segélyezés feltételeit, és tegyék lehetővé mindenki számára, így a panaszos számára is, hogy támogatást kérhessen. De ebből még nem következik, hogy ő jogosult lesz a segélyre.
G. K.: Úgy foglalnám össze, hogy akkor fogalmazunk meg ajánlást, ha a szociális jog és a jogbiztonsághoz való jog sérelme együtt jelentkezik. Ilyenkor előfordulhat, hogy a szociális jogra helyezzük a fő hangsúlyt.
P. P.: Persze egy minimális ellátási szint felett nem lehet bármit követelni. Ugyanakkor, ha az állam törvényben vállalja, hogy magasabb szinten biztosít ellátást, akkor arra mint törvényes jogosultságra már hivatkozhatnak az állampolgárok. Az ombudsman pedig felhívhatja a figyelmet a vállalt juttatások teljesítésére.
Az egyéni panaszok elbírálása mellett egyre gyakoribbak a hivatalból indított átfogó vizsgálatok. Végigjártak pszichiátriai intézeteket, elmeszociális-otthono-
- 41/42 -
kat, börtönöket, vizsgálódtak a határőrség közösségi szállásain és rendőrségi objektumokban. A zárt intézmények iránti különös figyelem mennyiben tulajdonítható annak, hogy Gönczöl Katalin korábban kriminológusként ezzel foglalkozott?
G. K.: Nem vagyok a zárt intézményekre szakosodott ombudsman. Igaz, hogy magammal hoztam kriminológusi tapasztalataimat, az empirikus vizsgálatok iránti fogékonyságomat. Ezeket hasznosítani tudom. Statisztikai táblákat tudok készíteni, átfogó felméréseket tudok előkészíteni és vezetni. De szeretném pontosítani: a totális intézmény fogalmába csak azok az intézmények tartoznak, amelyek hierarchikus rendszerükben tökéletesen zártak. A jelentős vizsgálataink nem támasztják alá, hogy nem tudtam kibújni a bőrömből. Az elmeszociális-otthonok, a fogyatékos-otthonok, a diákjogok, valamint az öngyilkossági kísérletet elkövetők, vagy akár a régi OTP-hitelek vizsgálata nem zárt intézményekben zajlott. A diákvizsgálat alkalmával például teljesen hierarchizált, de a világra mégis nyitott rendszerben kellett tetten érnem bizonyos emberi jogi problémákat és jogsérelmeket. Ez egy nyitott intézményben lényegesen nehezebb, mint egy szűkebb, zárt világban, ahol jobban észrevehetőek a legkiszolgáltatottabbak sérelmei. Megjegyzem még, hogy Foucault is csak a zárt pszichiátriai osztályokat sorolta a totális intézmények közé, és a katonaság hierarhizált rendszerének is csak egy részét, a laktanya belső világát.
A kérdésemben nem volt rejtett bírálat.
G. K.: Akkor engedje meg, hogy büszkélkedjem: az Európa Tanács által az emberi jogi intézmények és az ombudsmanok számára szervezett találkozón példa értékűnek tartották a megtervezett, átfogó vizsgálatainkat. Gyakorlatunk majdnem egyedülálló az ombudsmani világban. Többen meg is rémültek, hogy ezentúl velük szemben is ez lesz az elvárás. Azt gondolom, Magyarországon az első ombudsman feladata, hogy eljusson a leggyengébb érdekérvényesítő képességgel rendelkező csoportokhoz, és feltérképezze a legkiszolgáltatottabbak emberi jogi helyzetét. Lehet, hogy később nem lesz szükség ennyi átfogó vizsgálatra, de most fel kell állítanunk az első diagnózist.
Miért foglalkoznak annyit a hierarchikus rendszerek hivatásos munkatársaival? Együtt vizsgálták a sorkatonák és a hivatásos katonák jogait, a rabok és a börtönőrök jogait, külön ellenőrzést tartottak a rendőrök jogainak érvényesüléséről. A diákjogi vizsgálat után Gönczöl Katalin nyomban közölte, hogy a pedagógusok emberi jogi helyzetét is fel kívánja tárni.
G. K.: A panaszaink 10-15 százaléka rendőrök ellen irányul, egy másik 5-6 százaléka büntetés-végrehajtási dolgozók ellen. Ezek a számok már önmagukban is mutatják, hogy a hierarchikus rendszerekben sok minden nincs rendben. A szigorú alá-fölérendeltségben élők jogai könnyen háttérbe szorulnak, hiszen "parancsuralmi" rendszer van. Nem kriminológusként, hanem egyszerű, gondolkodó emberként azt mondom, hogy a hierarchikus rendszerekben a feletteseiknek kiszolgáltatott beosztottak maguk is kiszolgáltatottá teszik a nekik alárendelteket. Így kerülnek a legelnyomottabb helyzetbe a rabok, a letartóztatottak, a kényszergyógykezeltek. Ez a gyakorlatias gondolatmenet vezetett bennünket arra, hogy megvizsgáljuk az emberi jogait azoknak, akik az állampolgárok jogait korlátozhatják. Ha az ő helyzetük javul, akkor várhatóan a polgárok helyzete is javulni fog. Emellett számomra a rendőr és a büntetés-végrehajtási dolgozó is állampolgár, és Polt Péter számára állampolgár a katona.
Legutóbb a határőrség közösségi szállásain jártunk. Vizsgálatunkban nemcsak a fogva tartott külföldiekkel kellett foglalkoznunk, mert láttuk a kiszolgáltatott helyzetben lévő, feladatokkal túlterhelt, eszköztelen, nyelvtudás és szaktudás nélkül vergődő, egészségügyileg veszélyeztetett határőröket is. Ezt ugyanúgy szóvá kell tennünk, mint a menekültek problémáit. Találkoztam Nyírbátor vezetőivel, akik elmesélték, milyen félelmet keltett az ott lakókban, amikor kétszáz menekült kitört a közösségi szállásról: a kertek alatt bujkáltak, ott szereztek, ahol tudtak, magánlaksértést és más, kisebb súlyú rendzavarásokat követtek el. Vagyis a vizsgálatomban tekintettel kellett lennem egyfelől a menekültek jogaira, másfelől a határőrök jogaira, és nem hagyhattam figyelmen kívül a lakosságot sem. Nekik ugyan nincs alanyi joguk a közbiztonságra, de azért valamilyen módon az ő érdekeiket is figyelembe kell venni.
Véleményem szerint világossá kell tenni a különbséget: nem a járókelők bilincselik meg a rendőröket, nem a rabok tartják fogva az őröket, és nem a betegek operálják meg az orvosokat. Az emberi jogok természetéből következik, hogy különböző súlyú jogosultságokról van szó. Ha a jogkorlátozó hatalommal felruházott közalkalmazottak jogait hangsúlyozzuk, akkor azt a hibás szemléletet erősítjük, hogy ne a "bűnözők jogaival" foglalkozzunk, amíg a rendőröknek kevés a fizetésük, és leromlott az egészségi állapotuk.
G. K.: A rendőrök fizetését soha nem kértem számon, csak a túlmunkát vizsgáltam. Kimutattam, hogy sem szabadnappal, sem bérrel nem ellentételezik a rendőrök túlóráit. Erről az állampolgári jogsérelemről szól
- 42/43 -
a jelentésem, szikáran és határozottan. Sajnálom, hogy sokan pénzkérdéssé egyszerűsítették le a számomra egyértelműen emberi jogi kérdéseket. Az ombudsman nem foglalkozhat azzal, hogy az emberi jogok érvényre juttatása mennyi pénzbe kerül.
És megkérdezem: a rendőröknek nincsenek jogaik? A rendőröknek is joguk van az egészségre, az emberhez méltó életre, őket is megilleti a jogorvoslathoz való jog, a panaszkodáshoz való jog, a szociális biztonsághoz való jog. Ha ezek a jogok nem érvényesülnek, akkor a rendőrök nem tudják megvédeni az állampolgárokat. Amikor szóvá teszem az alkalmatlan lőfegyvereiket, a lejárt szavatossági idejű golyóálló mellényeket, az évi öt lőgyakorlatot, akkor a rendőrök életét és egészségét védem, és ezzel együtt az állampolgárok életét és egészségét is.
Az élethez való jog védelmében többször is felléptek sajtóhírek alapján: ilyen eset volt, amikor a rendőrök megöltek egy pszichiátriai beteget Rumban, amikor egy kiskatonát agyonlőtt az őrparancsnoka a laktanyában, amikor két tűzszerész halt meg Dunaharasztiban, amikor lezuhant egy katonai repülőgép Kecskeméten, vagy amikor az idősek házából eltűnt nyugdíjast holtan találták egy kórház területén.
P. P.: Ezek többségében én indítottam eljárást. A sajtóból értesültünk az esetekről, és annak ellenére lefolytattuk a vizsgálatot, hogy más szervek is felléptek az adott ügyben. Utólag úgy ítélem meg, jól döntöttünk, amikor végigvittük a vizsgálatunkat. A miénk ugyanis teljesen másfajta eljárás volt, mint a többi intézményé. Azok a konkrét ügyben vizsgálódtak, megállapították a tényeket, esetleg felelősségre vonást kezdeményeztek. Mi ezzel szemben mindig túlléptünk az adott eseten, és általános következtetésekre is jutottunk. A rumi ügyet követően a mi ajánlásunkra született meg az a rendőrségi körlevél, amely meghatározza, hogy a rendőröknek mit kell tenniük, ha másokat vagy önmagát közvetlenül veszélyeztető pszichiátriai beteggel szemben intézkednek. Azt is sikerült elérnünk, hogy a rendőröknek oktatják a megfelelő fellépés módját. Részben az akkori ajánlásainknak is köszönhető, hogy a rendőröknek az elmúlt években többször is sikerült megoldaniuk olyan konfliktust, amely Rumban még egy ártatlan ember halálához vezetett. Azt gondolom, semmilyen más vizsgálat nem lett volna alkalmas ezeknek a céloknak az elérésére. Hasonlóakat mondhatok a tűzszerészek ügyéről is. Egyik legnagyobb sikeremnek tartom, hogy kivonták a sorkatonákat a tűzszerész-zászlóaljból. Ajánlásunkra a magyar honvédség hadrendjét változtatták meg. A kiskatona agyonlövése után azt kifogásoltuk, hogy nem megfelelő a pszichológiai szűrés a katonai alkalmassági vizsgálatnál. E területen is változás történt. Ezeknek a hivatalból indított vizsgálatoknak a legfontosabb tanulsága az, hogy mi ugyan párhuzamosan vizsgálódunk, de egészen másfajta vizsgálatot folytatunk le, és egészen más eredményt is érünk el: általános eredményeket. A többi hivatalos szerv vizsgálata nem zárul általános következtetésekkel. Mindez abból következik, hogy mi nem egy meghatározott szempontú törvényességi felügyeletet látunk el.
G. K.: Ha az élethez való jogról és a hivatalból indított vizsgálatokról beszélünk, akkor meg kell említeni két kudarcunkat is. 1996-ban történt, hogy az egyik megyei rendőr-főkapitányságon felakasztva találtak rá egy fogva tartott férfira. Megállapítottuk, hogy a jogszabályok szerint a rendőrségen bekövetkezett rendkívüli haláleseteket maguk a rendőrök vizsgálják ki. Ezt elfogadhatatlannak tartottuk, ezért megpróbáltuk elérni, hogy a jövőben az ügyészség vizsgálja az ilyen eseteket. Hivatkoztunk garanciális szempontokra, az elfogulatlanságra, az európai gyakorlatra, mégis sikertelenek maradtunk: az ügyészség nem vállalta fel ezt a feladatot, és az Országgyűlés sem mutatott elég határozottságot.
A másik esetben egy idős néni megfagyott a kórház udvarán. Azt javasoltuk, hogy ezentúl a kórházak felújításakor vagy átalakításakor legalább a traumatológiai osztályokon alakítsanak ki nyílt recepciót. Mi történik ma? Behozzák a beteget hordágyon, magára hagyják, majd leesik, eszméletét veszti, de ez senkinek nem tűnik fel. Ígéreteket kaptunk, hogy megváltoztatják a betegfelvétel rendjét, de szinte semmi sem történt, a kórházakban ma sem követik figyelemmel a beérkező betegeket. Csoda, hogy nem történt több baleset, több tragédia. Talán, ha napirenden tartjuk a kérdést, érhetünk el eredményeket.
Gönczöl Katalin következetesen visszautasítja, hogy a "nép ügyvédjének" nevezzék. Ugyanakkor a magyar ombudsman tevékenysége messze túllép a szabadságjogok védelmén. Úgy tűnik, hogy leginkább a közigazgatás és a nagy közszolgáltató cégek jogszerű működését kívánja elérni. Ön hogyan fogalmazná meg szerepfelfogását?
G. K.: Tagadom, hogy a közigazgatást helyezem előtérbe. Azt gondolom, hogy az emberi jogok számontartója és számonkérője vagyok, nem más. Nem vagyok a nép ügyvédje, nem vagyok csupán a szabadságjogok védelmezője, de nem is csak a közigazgatással foglalkozom. Például évente 250-300 esetben fogalmazunk meg ajánlást jogszabályok módosítására, ami szép szám. Ezt a jogosítványt elsősorban a skan-
- 43/44 -
dináv ombudsmanok használják, míg az angolszász jogrendszerben dolgozó ombudsmanok nagyon korlátozottan élhetnek vele.
És ön miként fogalmazza meg a magyar ombudsman szerepét?
P. P.: Én is úgy látom, hogy a magyar ombudsman szabályozása és eddigi gyakorlata leginkább a jogvédő típusú ombudsman modelljének felel meg. Az eredeti svéd modell főleg a közigazgatás javítását szolgálta, tehát a hatalom oldaláról közelített. Egyes szerzők szerint ez máig így van, noha Svédországban is sok változás történt. Amióta az ombudsman intézménye elterjedt a világon, és nagyon sokfajta ombudsman létezik, jelentős elmozdulás történt a jogvédő szerepű biztosok felé. Azt hiszem, hogy a magyar ombudsman esetében is a polgárok jogainak védelme a legfőbb szempont. Természetesen ebbe a közigazgatás javítása is beletartozik.
A törvény hatáskört biztosít önöknek arra, hogy jogszabályok megalkotását vagy módosítását kezdeményezzék a parlamentnek, a kormánynak és a minisztereknek. Eredményesnek tekintik-e ezt a tevékenységüket?
G. K.: A jogszabályokkal kapcsolatos ajánlásainknak hozzávetőleg hatvan százalékát fogadják el a jogalkotók. Ez a szám 15-16 százalékkal kisebb, mint a jogalkalmazó hatóságoknak tett ajánlásaink elfogadottsága. A rosszabb eredménynek két oka van. Egyrészt a jogszabályok megalkotása időigényes folyamat. Ebből következik, hogy a statisztikákban később jelennek meg a sikeres jogszabálymódosító javaslataink. Másrészt előfordul, hogy az ajánlásunkkal nem értenek egyet. Ha a politika szándékai nem egyeznek a mi elképzeléseinkkel, akkor hosszú tárgyalás kezdődik. Bár gyakran megegyezünk a jogszabályok előkészítőivel, de ez sok időbe telik. Az éves beszámolóinkban mindig felsoroljuk a parlament számára a befejezetlen, megoldatlan ügyeinket. Több kérdésben folyamatos kapcsolatot tartunk. Az előző Országgyűlés például a szükségbérlők ügyében negyedévenként tájékoztatott, így mi is közreműködhettünk a jogi megoldás kidolgozásában. Vannak régóta visszatérő javaslataink. A súlyos erőszakos bűncselekmények áldozatainak állami kárenyhítésére vonatkozó indítványunk most harmadszor kerül be az éves beszámolónkba. A törvény koncepciója elkészült, annak kidolgozásában szakértőinkkel mi is közreműködtünk, de egyelőre nincs politikai szándék a törvény elfogadására. Pedig fontosnak tartanám, hogy az európai államokhoz hasonlóan Magyarország is kifejezze legalább jelképes szolidaritását a legsúlyosabb bűncselekmények rászoruló áldozataival, egyben megjelenítse felelősségét a rossz közbiztonság miatt.
Ez a juttatás a szolidaritás alapján vagy emberi jogi alapon járna a bűncselekmények sértetteinek?
G. K.: Természetesen a szolidaritás alapján. Nem alanyi jogi igényről van szó, és akkor sem válna minden bűncselekmény sértettje jogosulttá, ha elfogadnák a törvényt. A rászorultságot és a bűntett súlyosságát mindig mérlegelni kellene. A jogalkotók vonakodása ellenére sem adom fel, ismét szóba hozom a képviselők előtt, hogy adósak ennek a törvénynek az elfogadásával.
Szerencsére vannak sikertörténeteink is. 1995 decemberében például néhány nap alatt elértük, hogy a társadalombiztosítás kamatot fizessen, ha a rosszul kiszámított nyugdíjak utólag kifizetett különbözetét késedelmesen utalta át. Számos panasz érkezett hozzánk a hibásan megállapított nyugdíjak miatt. A különbözetet mindenki megkapta, de a késedelmi kamat iránti igényt külön polgári peres eljárásban kellett érvényesíteni. A képviselőknek jeleztük a visszásságot, s ők az éppen előttük lévő törvényt a mi javaslatunk figyelembe vételével módosították. Így ma már nemcsak az állampolgárnak kell kamatot fizetnie, ha késedelembe kerül, hanem a tb is peren kívül kifizeti a késedelmi kamatot a rosszul számolt nyugdíj után. Ezt jelentős sikernek tartom.
A hatályban lévő jogszabályok mellett olykor véleményezik a készülő jogszabályok tervezeteit is. Bár a törvény furcsa módon önöknek - az adatvédelmi biztossal ellentétben - nem biztosít véleményezési hatáskört.
G. K.: Nem ismerjük a törvény alkotóinak szándékait, nem tudjuk, miért maradt ki a jogszabálytervezetek véleményezése. Ennek ellenére úgy értelmezzük a törvényt, hogy lehetőségünk van a készülő jogszabályok minősítésére. Abból indulunk ki, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság veszélye esetén is felléphetünk. Megítélésünk szerint az alkotmányos jogokat csorbító jogszabályok tervezetei pontosan ezt a veszélyt hordozzák magukban. Tehát jogunk van az előzetes véleményezésre, de e jogunkkal általában csak akkor szoktunk élni, ha a jogszabály előkészítői megkérnek rá bennünket. Az előző parlamenti ciklusban többször kikérték a véleményünket a jelentősebb állampolgári jogi tárgyú törvényjavaslatokról, most viszont nem. Komoly fejtörést okoz számomra, hogy mit tegyek, hiszen ha nem kíváncsiak a véleményünkre, akkor mi már csak utó-
- 44/45 -
lag, a konkrét jogsérelmek megjelenésekor szólalhatunk meg. A jogszabályok sokszor kutyafuttában készülnek, így nincs idő az emberi jogi garanciák kimunkálására.
Talán megoldást jelenthetne, ha az ombudsman el tudná mondani észrevételeit a törvényjavaslatok parlamenti vitájakor. Az Országgyűlés másik szerve, az Állami Számvevőszék véleménye és javaslatai nélkül nem folyhat le a költségvetés és a zárszámadás vitája. Bár az ombudsman is felszólalhat a parlamentben, erre eddig nemigen volt példa. Mit szólnának ahhoz, ha a számvevőszék mintájára, mondjuk, az Alkotmányban említett, kétharmados emberi jogi törvények módosításáról csak az ombudsman véleményének ismeretében szavazhatna az Országgyűlés?
P. P.: Az Állami Számvevőszék kedvezőbb helyzetben van, hiszen egyfajta jogszabályokat vizsgál. Ezzel szemben az országgyűlési biztosokkal sokféle jogszabály hozható kapcsolatba. Azt hiszem, nem is tudnánk ellátni ilyen feladatot, mert nincs külön apparátusunk a jogszabálytervezetek értékelésére. Emellett ne felejtsük el, hogy a törvény szerint az ombudsman feladatai a hatósági jogalkalmazáshoz kapcsolódnak. Eddig is csak felkérésre véleményeztük a tervezeteket, és mindig hangsúlyoztuk, hogy később adódhatnak problémák, amelyeket nem láttunk előre. Ezért az előzetes véleményünk nem köt bennünket az elfogadott törvénnyel kapcsolatos panaszok vizsgálatakor. Meggyőződésem szerint csak kivételesen, a jogalkotók, kodifikátorok felkérése alapján, és csak az alkotmányos jogokkal összefüggésbe hozható jogszabályok tervezeteiről mondhatunk véleményt. Ez elől eddig sem zárkóztunk el, és ha megkeresnek minket, a jövőben is elmondjuk észrevételeinket. Egyébként a felkérések gyakorisága változó. Néhány minisztérium mostanában sokkal több tervezetet küld el, mint korábban.
G. K.: Törvénytervezetet viszont alig kaptunk az utóbbi háromnegyed évben. Igaz, befogadóképességünk nem korlátlan. Például a büntetőeljárási törvényt sem tudtuk teljes egészében áttekinteni. Viszont a gyermekjogi törvényről és az egészségügyi törvényről részletes véleményt mondtunk. De ezek a kivételek. Általában arra tudunk vállalkozni, hogy saját tapasztalatainkat összegezzük a jogalkotók számára. Emellett fontos módot találni arra, hogy ellenőrizhessük, vajon bekerültek-e a megfogalmazott ajánlásaink a végső szövegtervezetbe.
Egyetértenek-e azzal, hogy az utóbbi években az alkotmányos jogok korlátozása van napirenden? Véleményem szerint a rendőrség és a többi nyomozó hatóság megengedhetetlenül széles jogosítványokat kapott, és a hatóságok újabb és újabb jogköröket követelnek. Egyre szigorodik a Büntető törvénykönyv, napirendre kerülhet a felekezeti egyenjogúság korlátozása, és a sajtószabadság csorbítása. A sort sokáig folytathatnám.
G. K.: A politikai felelősséget el kell választanunk a saját szakmai felelősségünktől. Egy példával szemléltetve: én nem kifogásolhatom azt a politikai döntést, hogy a határőrség közösségi szállásain kijárási tilalmat vezetnek be. Más országokban is előfordul, hogy csak kivételesen lehet elhagyni az idegenrendészeti szállásokat. Azt tehetem szóvá, ha nem a megfelelő jogszabályi szinten akarják szabályozni a kérdést, valamint kifogásolhatom a jogorvoslati lehetőség és a panaszhoz való jog hiányát. A döntés érdeméért azonban a politikusok viselik a felelősséget. Az állampolgári jogok biztosa elsősorban a politikai döntés nyomán kialakuló joggyakorlatot bírálhatja. Ön a saját véleményét említette, számomra azonban még kevés idő telt el ahhoz, hogy bírálatot mondjak. A folyamatok nálunk később összegezhetőek, amikor a vizsgálataink az egyes ügyekben befejeződnek. Mi csak ekkor mondhatjuk, hogy gyakrabban vagy kevésbé gyakran sérülnek az állampolgári jogok.
Így viszont paradox helyzetbe kerülhetnek, mivel a panaszokat a hatályos törvények alapján bírálják el. Ha a törvények szigorodnak, akkor egyre többször kényszerülhetnek arra, hogy emberi jogokat sértő egyedi döntéseket és eljárásokat törvényesnek kell minősíteniük.
P. P.: Az országgyűlési biztosok a hatóságok jogalkalmazó és részben jogalkotó tevékenységét ellenőrzik az egyéni jogok nézőpontjából. Minden, ami az Alkotmány keretein belül marad, az ombudsman szempontjából nem bírálható. Természetesen változhatnak jogszabályok, de ez politikai döntés kérdése. Az ombudsman nem alkotmányos szűrője a jogszabályoknak, nem állapíthatja meg absztrakt módon egy törvényről, hogy alkotmányellenes. Ez kizárólag az Alkotmánybíróság hatásköre. Nagyon szigorúan kell vennünk azt a semleges szerepet, amit az ombudsmanok mindenhol betöltenek. Távol kell tartanunk magunkat a politikától.
Az ombudsmannak joga van arra, hogy az Alkotmánybíróságtól kérje az alapjogokat sértő jogszabályok megsemmisítését, és indítványozhatja az Alkotmány szabályainak értelmezését is. Ha a jogalkotók
- 45/46 -
figyelmen kívül hagyják az önök észrevételeit, érdemes volna az Alkotmánybírósághoz fordulniuk.
G. K.: Akkor fordulunk az Alkotmánybírósághoz, ha az ajánlásainkkal nem érünk célt. Ennek nem elvi, hanem gyakorlati oka van. Szerintem gyorsabban eredményre jutunk, ha a jogszabályok előkészítőivel próbálunk megegyezni, mint ha kivárnánk az Alkotmánybíróság valószínűleg hosszadalmas eljárását. Ez már több esetben is beigazolódott. Vegyük például a bírósági végrehajtásról szóló törvényt, amelyet régóta bírálunk. Vagy itt van a temetkezési törvény ügye. Évek óta mondjuk, hogy a kegyeleti jogokról részletes törvényt kell alkotni. Ezekben a témákban a jogszabály előkészítői dolgoznak, és folyamatosan konzultálnak velünk, csak éppen elhúzódik az eljárás. Amíg reményt látok arra, hogy a jogalkotás folyamata nem áll le teljesen, addig nem kívánom bevonni az Alkotmánybíróságot. Inkább dörömbölök a parlament és a kormány ajtaján, mint az Alkotmánybíróság ajtaján. Miért várnám el az alkotmánybíráktól, hogy helyettem lépjenek fel a jogalkotók előtt, mikor az ombudsman is alkotmányos intézmény?
Éppen azért, mert az ombudsman is fontos alkotmányos intézmény, talán gyorsabb eljárásra sarkallná az Alkotmánybíróságot, ha önök is jeleznék az alkotmányos aggályokat.
G. K.: Az ombudsmannak nem feladata, hogy az Alkotmánybíróságot gyorsabb eljárásra sarkallja. Egyébként sem látok semmiféle garanciát arra, hogy az Alkotmánybíróság nyomban határozatot hozna, például, a kegyeleti jogokról, csak azért, mert az ombudsmantól érkezett a beadvány. Természetesen ez idáig is fordultunk az Alkotmánybírósághoz, de csak akkor, ha nem láttunk hatékonyabb megoldást.
P. P.: Többször kértünk utólagos normakontrollt. Én indítványoztam, hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg egy kormányrendeletnek és egy ügyészségi iránymutatásnak azokat a paragrafusait, amelyek lehetővé tették, hogy a rendőrök az egyik panaszosunk kocsiját átkutassák, és ellene szabálysértési eljárást indítsanak, mert az autóban tartotta a baseball-ütőjét. Ebben az ügyben még nem született határozat. Két esetben önkormányzati rendeletet támadtunk meg, csatlakozva közigazgatási hivatalok korábbi beadványaihoz. Egyik indítványunkban Gárdony szemétszállítási rendeletét kifogásoltuk, a másikban a tizennyolcadik kerületi adórendeletet. Mindkét esetben döntés született: indítványainknak helyt adott az Alkotmánybíróság, sőt érvelésünket is elfogadta a jogállamisággal és a diszkrimináció tilalmával kapcsolatban.
Két beadványunkban az Alkotmány értelmezését kértük. Gönczöl Katalin a kisebbségi ombudsmannal együtt azt kérdezte, hogy a szociális biztonsághoz való jog magában foglalja-e a lakhatáshoz való jogot, illetve az államnak milyen felelőssége van a lakhatáshoz való joggal kapcsolatban. Ezt az indítványt az Alkotmánybíróság még nem tárgyalta. Viszont hamar határozat született a népszavazással kapcsolatos közismert beadványunkról.
Ebből a leltárból az derül ki, hogy az ombudsman beadványai között nincsenek alkotmányjogi szempontból "nehéz esetek". Egyebek mellett a szólásszabadság kérdéseire, a gyógyíthatatlan betegek kezelésére, a rendőrök fegyverhasználatára gondolok.
G. K.: Nem minden alkotmányjogi, emberi jogi probléma jelenik meg az ombudsman esetei között. Ugyanakkor több alkalommal is jeleztünk egy-egy fontos kérdést az Alkotmánybíróságnak, anélkül, hogy formális beadványt készítettünk volna. Még egyszer hangsúlyozom: nem feladatunk az alkotmánybírákat befolyásolni. Az ügyeink során az a gyakorlati szempont vezérel, hogy mindig megtaláljuk a leggyorsabb és legkézenfekvőbb megoldást az emberi jogi sérelmekre.
Az adatvédelmi és a kisebbségi biztossal együtt önök azt kérték az Alkotmánybíróságtól, hogy döntse el az ombudsmanok hatásköri vitáját az ügyészséggel. Miben nem értettek egyet?
P. P.: Működésünk kezdetén az ügyészség arra az álláspontra helyezkedett, hogy az ombudsmanoknak nincs hatáskörük náluk vizsgálódni. Az állampolgári jogok biztosáról szóló törvény felsorolja a hatóságokat, amelyekkel szemben az ombudsman felléphet. Nos, ezen a listán nem szerepel az ügyészség. Mi mégis úgy véljük, hogy hatáskörünk kiterjed az ügyészségre is. A felsorolás szerint hatóságnak számít - többek között - valamennyi "igazságügyi szerv - kivéve a bíróságot -" és valamennyi "államhatalmi szerv". Az ügyészség mindkét csoportba beletartozik, és más jogszabályok szerint is igazságügyi hatóságnak számít. Akár a jogalkotó célját, akár a jogszabály rendszerét, akár a külföldi példákat vizsgáljuk, azt látjuk, hogy az ombudsman az ügyészségen is felléphet az emberi jogok védelmében. A nézeteltérés nemcsak a köztünk folyó levelezésben jelent meg, hanem tudományos szinten is. Tehát alapvetően elméleti vita volt közöttünk. Ugyanakkor a mindennapok során nem okozott gondot, hogy az ügyészséggel együttműködjünk.
- 46/47 -
Pusztán egy elméleti vita eldöntését várták az Alkotmánybíróságtól?
G. K.: Tény, hogy számunkra - legalábbis kettőnk számára - a gyakorlatban nem jelentett nehézséget az ügyészséggel kapcsolatot tartani. Bár az ügyészségnek mint felügyeleti szervnek nem fogalmazunk meg ajánlást, néhány ügyben kifejezetten az ügyészség munkáját vizsgáltuk, és azzal kapcsolatban tettük meg javaslatainkat. Vagyis a hatásköri és talán hiúsági vitát úgy simítottuk el, hogy nem ajánlunk, hanem kérünk és indítványozunk. A legtöbbször nem mi folytatjuk le a vizsgálatot, hanem megkérjük az ügyészséget, hogy járjon utána a feltételezett jogsértésnek. Megkapjuk a dokumentumokat és minden szükséges információt. Az sincs kizárva, hogy az iratok alapján más következtetésre jussunk, mint az ügyészség. Előfordult, hogy egy helyi ügyészség által megszüntetett nyomozás újraindítását javasoltuk. Az együttműködés tényleg nem okoz gondot, kezdeményezéseinkre mindig választ kapunk. Igaz, előfordult, hogy a válaszlevélben jelezték az elvi fenntartásaikat. Azzal természetesen tisztában vagyunk, hogy az ombudsman kizárólag a nyomozással kapcsolatos ügyészi tevékenységet vizsgálhatja. Amikor az eljárás bírósági szakba kerül, a mi szerepünk véget ér.
Miért vonták vissza az alkotmánybírósági beadványt?
G. K.: Szóba került az ügyészség kormány alá rendelése, és az ombudsmanok nem akartak részt venni ennek a politikai kérdésnek az eldöntésében.
Ez a kérdés nem most került először napirendre. Másrészt nem értem, hogyan függ össze az önök hatásköri vitája az ügyészség kormány alá rendelésével. Az ombudsman a kormány irányítása alá tartozó szerveknél is vizsgálódik.
G. K.: Ha jobban végiggondolja, van összefüggés. Nem szerencsés, ha az ombudsman politikai vita részesévé válik. Sem erősíteni, sem gyengíteni nem kívántuk az ügyészség helyzetét. Mivel a konfliktusunkra megtaláltuk a gyakorlati megoldást, indítványunk okafogyottá vált.
P. P.: Igaz, hogy korábban is voltak ilyen irányú felvetések, de az ügyészség kormányzati irányításának terve tavaly nyáron vált kézzelfoghatóvá. Úgy gondoltuk, nem időszerű, hogy indítványunkat fenntartsuk. Ez persze nem zárja ki azt, hogy ha a hatásköri vita újból felszínre kerül, az ombudsmanok ismét előterjesszék a beadványt.
Végül nem sokon múlott, hogy az Alkotmánybíróság az ombudsmanok visszakozása ellenére is elbírálja az indítványt.
P. P.: Erről nem tudunk nyilatkozni.
Hogyan értékelik, hogy az oktatási minisztérium keretei között oktatási ombudsman kezdi meg működését?
G. K.: A diákjogi vizsgálat azt bizonyította, hogy rengeteg a tennivaló az oktatási intézményekben. Éppen ezért jónak tartom a miniszter úr kezdeményezését. Európában nem példa nélküli, hogy saját ombudsmanja van a kormánynak, minisztereknek, büntetésvégrehajtási intézményeknek, vagy egyes szakmáknak, mint a bankszakma, az ügyvédi szakma, és így tovább. Úgy tudom, az oktatási minisztérium ombudsmanja nem kizárólag emberi jogi vizsgálatokat végez majd, hanem az oktatás területén felmerülő különféle panaszokkal foglalkozik. Tehát konfliktuskezelő intézmény lesz, amely meggyőződésem szerint nagyon jól fogja szolgálni az oktatás ügyét. Nyitottak vagyunk az együttműködésre, tapasztalatainkkal, ismereteinkkel az oktatási ombudsman rendelkezésére állunk. Hasznos lett volna, ha az egészségügyi törvény és a gyermekvédelmi törvény elfogadásakor is létrehoztak volna az érintett minisztériumokon belül ombudsman-szerű, konfliktuskezelő intézményeket: betegjogi és gyermekjogi ombudsmant. Természetesen ezek nem parlamenti biztosok, hanem a minisztérium köztisztviselő jogállású alkalmazottai, akik a miniszternek vannak alárendelve, és csak az adott szektor konfliktusaival foglalkoznak.
P. P.: Hangsúlyoznunk kell, hogy jelentős különbség van az országgyűlési biztos és a minisztériumi ombudsman hatásköre és eljárása között. A kormányzat keretei között működő ombudsmanok valóban a közigazgatás munkáját segítik. Céljuk az, hogy az adott szakterületen az ügyek intézése gördülékenyebbé váljon, és a panaszokat az intézményen belül orvosolják. Tehát az ügyintézést gyorsítják, ami a panaszosoknak és az adott kormányzati szervnek is érdeke. Azt gondolom, hogy újfajta kiegészítő szolgáltatásról van szó, amire szerintem is nagy szükség van. Mindez azt is mutatja, hogy az ombudsman szót sok mindenre lehet használni. Bár az egészségügyben végül nem lett betegjogi ombudsman, a kórházakban 2000-től működő betegjogi képviselők is hasonló, mediátor szerepet látnak majd el.
G. K.: Mediátor, vagyis közvetítő, érdekképviselő szerepről van szó. A példánál maradva, a kórházi om-
- 47/48 -
budsmanok ellátnak majd szociális munkás feladatokat is. Nemcsak a kórházon belüli vitás esetekben lesz szerepük, hanem a kórházból való kikerüléskor, a beteg és családja közötti konfliktusok feloldásában is közreműködhetnek.
P. P.: A külföldi tapasztalatok azt mutatják, hogy a kormányzati és a parlamenti ombudsmani tevékenység egymásra épül. Azok a jogi problémák, amelyeket nem sikerül, vagy nem lehet kormányzati szinten elintézni, felkerülnek a parlamenti ombudsmanhoz. A két intézmény jól kiegészítheti egymást.
G. K.: Persze az országgyűlési biztostól nem kerülhetnek át panaszok a minisztériumi ombudsmanhoz. Az ügyfél megválaszthatja, hogy kihez fordul, de a mi hatáskörünket nem érinti a kormányzati szakombudsman tevékenysége.
P. P.: Így van. Az ügyek áramlása csak egyirányú lehet: a minisztériumi ombudsmantól kerülhetnek át esetek hozzánk.
És mit szólnának ahhoz, ha valamelyik szakterületre az Országgyűlés választana új ombudsmant?
P. P.: Már többször felmerült, hogy legyen külön parlamenti ombudsmanja a katonáknak, a gyermekeknek, a nőknek, a fogyasztóvédelemnek, és még sorolhatnám tovább. Ez, nincs rá jobb kifejezés, ombudsman-infláció lenne. A külföldi tapasztalatok is arra figyelmeztetnek, hogy nem szabad sok országgyűlési biztosi tisztséget létrehozni, mert csökkenne az intézmény jelentősége és hatékonysága. Azt hiszem, a világon sehol nincs négy parlamenti ombudsmannál több.
G. K.: Egyedül Svédország a kivétel, ahol még a régióknak is vannak helyi - csak a régiónak alárendelt - ombudsmanjaik. Nálunk szükségtelen újabb hivatalokat létrehozni, ezt sikerült megértetnünk a parlamenti pártokkal is. Viszont megpróbáltam elérni, hogy az ügyvédi tevékenységgel összefüggő panaszok kivizsgálására hozzanak létre önálló szakmai biztost. Számos érvet sorakoztattam fel, beszéltem a kedvező külföldi tapasztalatokról, dokumentumokat hoztam.
Ez az ombudsman az ügyvédek és ügyfeleik közötti konfliktusokat vizsgálná?
G. K.: Igen. Ahol létrehozták ezt a tisztséget, ott csökkent az ügyvédek elleni perek száma. Angliában ez az ombudsman a konfliktusok feloldása érdekében kötelező döntést hoz, akár az ügyvédnek a kamarából való kizárását is elrendelheti. Itthon kevesen támogatták a javaslatomat, és az ügyvédi kamara is ellenezte az elképzelést.
Az önök megbízatása 2001 júniusában lejár. Mi az, amit addig mindenképpen szeretnének elérni az emberi jogok védelmében?
G. K.: Én a hátralévő, rendkívül rövid időben sokat szeretnék foglalkozni az utóellenőrzésekkel. Számos átfogó vizsgálatot végeztünk, nagyon sok ajánlást fogalmaztunk meg. Vizsgálnunk kell azt is, hogy sor került-e azokra a változtatásokra, amelyekben az érintettekkel megállapodtunk. Néhány panasz már jelzi, hogy egyes területeken továbbra is előfordulnak jogsértések. A hatodik évet szeretném úgy befejezni, hogy számos emberi jogi kérdésről jól megrajzolt kép álljon rendelkezésére annak, aki a helyembe lép. Emellett még legalább két átfogó vizsgálatot tervezek. Meg kell ismernem a hajléktalanok állampolgári jogi helyzetét. Ezt nem az idei télen lezajlott politikai viták nyomán határoztam el, hanem az eddig több részkérdésben lefolytatott vizsgálatunk indokolja a teljes áttekintést. Vizsgálatot indítok a mozgássérültek jogainak védelmében is. Megítélésem szerint a közelmúltbeli törvénymódosítások ellenére ma sem fordítanak figyelmet arra, hogy a mozgáskorlátozottak bejuthassanak a középületekbe. Érzéketlenek vagyunk a fogyatékosok, különösen a mozgássérültek és a vakok jogai iránt: nem törődünk azzal, hogy lakásaikat elhagyhassák, és a közterületen tájékozódni, közlekedni tudjanak. Feladatomnak tekintem továbbá az állampolgári jogi kultúra terjesztését. Ahogy eddig is, ezután is megpróbálom a közgondolkodást befolyásolni. Számos vizsgálatunknak üzenetértéke lehet, és ezt ki kell használnunk. A sajtó, persze nem a bulvársajtó, ebben nagyszerű partner. Jó volna, ha mind kevesebben csodálkoznának ránk, amikor megjelenünk valahol helyszíni vizsgálaton.
P. P.: Két olyan terület van, ahol már elkezdtem dolgozni, de még sok a teendő, mert mindkét terület jelentős átalakuláson megy keresztül. Az egyik a gyermekek jogainak világa, ahol nagyon sok az ombudsman feladata, különösen a gyermekvédelmi törvény elfogadása óta. A másik a hadsereg, ahol a változások idején nagy figyelmet kell fordítani az egyéni jogok érvényesülésére. Szeretném, ha ezeken a területeken az eddig lefolytatott vizsgálatok szellemében hozzájárulhatnék az alkotmányos jogok védelméhez. ■
Visszaugrás
