A kormány a múlt év októberében nyújtotta be a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (Nbtv.) módosítására irányuló javaslatot, amelyről az Országgyűlés várhatóan ez év első ülésszakán határoz.
A javaslat a sajtóban nem kapott különösebb visszhangot, szakmai körökben is inkább csak a bírák és az alkotmányjogászok körében váltott ki érdeklődést, pedig véleményem szerint a jogállamiság egyik alapvető pillérét jelentő bírói függetlenség kérdéséről van szó, nevezetesen arról, hogy a javaslat elfogadása esetén ezen alkotmányos alapelv sérül-e vagy sem.
A kérdés megválaszolása rendkívül nehéz, hiszen a bírói függetlenség fogalmát és a bírói hatalmi ág intézményét minden részletére kiterjedően szinte lehetetlen definiálni. A függetlenség tényleges megvalósulása nemcsak az adott törvények szövegében foglaltaktól függ, hanem azok gyakorlatban történő érvényesülésétől, az általános jogi környezettől, az egyéb hatalmi ágak magatartásától, a közvetlen vagy a közvetett beavatkozások [ehetőségét kizáró politikai, jogi kultúra fejlettségétől is.
Egyértelmű választ a javaslat kapcsán felmerülő problémákra nyilvánvalóan magam sem adhatok, aggályaimat azonban a vonatkozó írott joganyag vizsgálatára korlátozva - nem tagadva, hogy mindezt bírói szemszögből teszem - megkísérlem megfogalmazni.
Az Nbtv. - amelynek megszületése önmagában is a jogállamiság egyik fontos tényezőjeként értékelhető - részletesen és differenciáltan tartalmazza a nemzetbiztonsági védelemre, illetve a nemzetbiztonsági ellenőrzésre vonatkozó szabályokat. Hatályos rendelkezései szerint védelem alá esik a nemzetbiztonsági feladatok ellátása során titkos információgyűjtést engedélyező bíró (1. sz. melléklet 11. pont), aki nem más, mint a Fővárosi Bíróság elnöke által kijelölt bíró (bírák). A kijelölés előtt a Fővárosi Bíróság elnökének a jelölt bíró tekintetében egyszeri nemzetbiztonsági ellenőrzést kell kezdeményezni. A 70. § (3)-(6) bekezdéseinek értelmében az adott tisztség betöltésére felkért személyt (jelen esetben a bírót) előre tájékoztatni kell az ellenőrzés elrendelésének lehetőségéről, ellenőrzés csak a jelölt előzetes írásbeli hozzájárulásával folytatható, hozzájárulás hiányában a jelölt fontos és bizalmas munkakörben nem alkalmazható. (Megjegyzem, hogy a hozzájárulás hiánya nyilvánvalóan csak a kijelölést zárhatja ki, ellenkező esetben a bírói tisztséget kellene megszüntetni.) A bírónak az ellenőrzés kezdetekor - hasonlóan például a "miniszterjelöltekhez" - a legrészletesebb biztonsági ellenőrzést lehetővé tevő "C" típusú kérdőívet kell kitöltenie.
Az Nbtv. módosításának célja - a törvényjavaslat indokolásából kitűnően - az állami működés szempontjából kiemelt területek védelme, a nyomásgyakorlási lehetőségek feltárása és visszaszorítása. Ahogy az indokolás fogalmaz, a közigazgatás területén ezt a védelmet az Nbtv. már biztosítja, ugyanilyen védelmet kell biztosítani azonban az igazságszolgáltatás - mint az állami működés szempontjából egyik legfontosabb terület - vonatkozásában is. Mindezekre figyelemmel az ellenőrzés kiterjedne a szervezett bűnözéssel összefüggő ügyekben eljáró hatóságok tagjaira (bírák, ügyészek). Már most szükségesnek tartom megemlíteni, hogy a normaszöveg - az indokolással nem egyezően - az olyan kiemelt súlyú büntetőügyekben eljáró bírákról szól, amely ügyekben a bírói tevékenység jogellenes céllal történő befolyásolásának a veszélye fennáll (javaslat 5. §). Az úgynevezett kiemelt súlyú büntetőügyek fogalmát a javaslat nem határozza meg. Az Nbtv. hatálya alá tartozó bírák körét a javaslat tovább bővíti, amikor a titkos információgyűjtést engedélyező valamennyi bíró vonatkozásában előírná a nemzetbiztonsági ellenőrzést, és egyben a védelmet is biztosítaná. A kiterjesztés gyakorlatilag a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 71. §-ának (1) bekezdésében meghatározott bírákra terjed ki. Eszerint; "A különleges eszköz alkalmazását az engedélyt kérő nyomozóhatóság székhelye szerint illetékes helyi bíróságnak a megyei (fővárosi) bíróság elnöke által kijelölt bírája (a továbbiakban: bíró) engedélyezi."
Jelentős változtatás, hogy a jövőben a kezdeményezésre jogosultnak az ellenőrzést nemcsak a kijelölés előtt, hanem ezután is legalább ötévenként kezdeményeznie kell. Az ellenőrzést - mérlegelési jogkörben eljárva - az ötéves határidőn belül is kezdeményezni lehet.
- 123/124 -
A javaslat további szabályai módosítanák a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvényt (Bszi.), valamint a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény (Bjj.) egyes rendelkezéseit is (7-8. §-ok). A Bszi. 11. §-ának új (3) bekezdése a "törvényes bíróhoz való jog" szabályozása körében kimondaná, hogy az előre megállapított ügyelosztási rendtől az Nbtv.-ben meghatározott esetekben is el lehet térni. A hatályos jog szerint erre csak az eljárási törvények szerinti esetben (például: kizárás), illetve igazgatási úton, a bíróság működését érintő fontos okból (például: betegség) van lehetőség. A Bjj. 100. § (6) bekezdésére irányuló módosítás lényege, hogy a bírónak a személyi nyilvántartásban szereplő adataihoz és az iratok tartalmához az igazságügyi szerveken kívül az ellenőrzést végző nemzetbiztonsági szolgálat is hozzájuthat.
Az előzőekben írtakból következően bizonyos, hogy a büntetőügyekben eljáró bírák jelentős részét ellenőrizni kellene, arányuk a megyei (fővárosi) bíróságokon, az ítélőtáblákon és a Legfelsőbb Bíróságon még magasabb lenne. Ez az arány elsősorban attól függ, hogy mely ügyeket kell "kiemelt súlyúnak" tekinteni. Ilyen fogalmat egyetlen jogszabály sem határoz meg, ennek hiánya viszont legenyhébben fogalmazva is jogbizonytalanságot okoz a jogalkalmazásban. Olyan, talán végletesnek sem tekinthető értelmezés is elképzelhető, amelynek alapján a megyei (fővárosi) bíróságok valamennyi első fokon ítélkező büntetőbírája érintettnek minősül. A büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény (Be.) a hatáskörök elosztásánál ugyanis alapvetően a jelentős tárgyi súlyú ügyeket (bűncselekményeket) telepítette e bírósági szintre, így ezek kiemelt súlyúnak is tekinthetők. Ilyen megközelítésben a jogorvoslati fórumként eljáró ítélőtáblák és a Legfelsőbb Bíróság bírái gyakorlatilag szintén mindannyian ellenőrzés alá esnének. Megjegyzem, hogy amennyiben a kiemelt súlyú ügyek szűkebb körét sikerülne meghatározni, e két bírósági szinten a helyzet megközelítőleg ugyanígy alakulna, mivel a bírák létszáma egyrészt kisebb, másreszt pedig az ítélkezést hivatásos bírákból álló tanácsok végzik.
Mindezek után nézzük, hogy az ellenőrzés és a védelem az Nbtv. alkalmazása során mit jelent, és hogyan valósul meg. Már említettem, hogy a bíráknak az ellenőrzés kezdeményezését megelőzően "C" típusú kérdőívet kell kitölteniük. E kérdőív számos olyan adatot tartalmaz, amelyekre nézve a Bjj. 100. §-ának (2) bekezdése alapján adatszerzés nem végezhető, és a nyilvántartás is kizárt. Ilyen - többek között - a házastárs és a gyermekek foglalkozására, munkakörére és munkahelyük megnevezésére, a külföldön élő hozzátartozóra vonatkozó adatok, a belföldi és külföldi lakcímek, a külföldi tartózkodás okainak a feltüntetése 15 évre visszamenőleg, az adóhatósággal, társadalombiztosítással, pénzintézetekkel szemben fennálló tartozások szintén IS évre visszamenőleg, a bíróval vagy a házastársával szemben indult büntetőeljárás, szabálysértési eljárás, fegyelmi, illetve kártérítési eljárás adatai, külföldi hírszerzőszolgálat esetleges beszervezési és kompromittálási kísérletei, a külföldi állampolgárokkal fenntartott magánjellegű kapcsolatok részletezése, az alkoholfogyasztásra, a házasságon kívüli partnerkapcsolatra (ideértve a homoszexuális kapcsolatot is) vonatkozó adatok, illetve annak ismertetése, hogy volt vagy van-e kapcsolata a demokratikus jogállam alkotmányos alapelveit tagadó szervezettel. A kérdőív végén a bírón kívül a házastársának (élettársának) és a közös háztartásban élő nagykorú hozzátartozójának is nyilatkoznia kell arról, hogy az ellenőrzés az ő személyét érintheti, szükség esetén titkos információgyűjtésre is sor kerülhet.
Az ellenőrzés az Nbtv. 71. §-ának (5) bekezdése szerint a kérdőívben megadott adatok valódiságának vizsgálatára és értékelésére, valamint egyéb kockázati tényezők felderítésére terjed ki. Az ellenőrzés tehát a kérdőívben nem szereplő adatokra is kiterjedhet, annak tartalmát és terjedelmét gyakorlatilag az ellenőrzést végző szolgálat dönti el. Az ellenőrzés során az Nbtv. 71. §-nak (7) bekezdése alapján konzultálni lehet az érintett személlyel, úgynevezett referens személyeket lehet meghallgatni, felhasználhatók a személyügyi nyilvántartások és a korábbi ellenőrzések, valamint bármely adatkezelési rendszer adatai, indokolt esetben titkos információgyűjtési eszközök és módszerek is alkalmazhatók. Az Nbtv. 56. §-ában meghatározott eszközök alkalmazására - lakás titokban történő átkutatása, az ott észleltek technikai eszközökkel való rögzítése és figyelése, levelek, postai küldemények felbontása, telefon lehallgatása és az elhangzottak rögzítése - csak külső engedély alapján kerülhet sor. Emlékeztetőül jegyzem meg, hogy az engedélyt is az erre kijelölt bíró adja meg, ami elég bizarr szituációt teremt.
Már említettem, hogy a hatályos Bjj. nem ad lehetőséget a "C" típusú kérdőívben szereplő több adat felvételére és nyilvántartására, a 100. § (4) bekezdése azonban ezen túlmenően megtiltja a bírák személyi nyilvántartásának más nyilvántartási rendszerekkel való összekapcsolását is. Mindkét esetben úgy rendelkezik, hogy a tilalmaktól csak e törvény - tehát maga a Bjj. - adhat eltérési lehetőséget. A javaslat ezen szabályokat nem módosítja, így a két törvény
- 124/125 -
azonos jogintézmények tekintetében egymásnak ellentmondó rendelkezéseket írna elő.
A nemzetbiztonsági védelem tartalmának a lényegét az Nbtv. indokolása fejti ki. Eszerint a védelem célja nem az állandó fizikai védelem, hanem egy általános szűrő-kutató jellegű felderítő tevékenység. A védelem ellátása során a szolgálatok azokat a jelzéseket, információkat kutatják és dolgozzák fel, amelyek a védendő személyek környezetében történő ellenséges szándékú "beépülésre", befolyásolásra utalnak. Titkosszolgálati eszköz csak a védendő személy beleegyezésével alkalmazható.
Mielőtt a javaslat (és ezzel együtt az Nbtv.), valamint a bírói függetlenség közötti viszonyt vizsgálnánk, az eddigiekből is levonhatók bizonyos részkövetkeztetések.
A büntetőügyekben eljáró bírák jelentős része nemzetbiztonsági ellenőrzés és védelem alá esne.
Az érintett bírák köre pontosan nem állapítható meg, mivel a javaslat nem tartalmaz egyértelmű meghatározást.
Az ellenőrzés és a védelem az érintett bírák esetében gyakorlatilag folyamatos.
A javaslat az említett kérdésekben a Bjj. hatályos szabályaival ellentétes rendelkezéseket tartalmaz.
A javaslat nemzetbiztonsági szempontból a hivatásos bírákat két részre osztja, működésük tekintetében megkülönböztető jellegű. (A polgári ügyekben eljáró bíráknál ezek szerint nem áll fenn a jogellenes céllal történő befolyásolás veszélye.)
Ugyancsak megkülönböztetésre utal, hogy az ítélkezésben a hivatásos bírákkal azonos jogokkal és kötelezettségekkel rendelkező ülnökökkel a javaslat egyáltalán nem foglalkozik. Mindez azért fontos, mert a Be. szerint az első fokon eljáró bíróság - így a megyei bíróság is - főszabályként ülnökök részvételével ítélkezik.
A fenti problémák már önmagukban komoly, alkotmányosnak is nevezhető aggályokat vetnek fel. A következőkben a kérdéskört a bírói függetlenség oldaláról közelítem meg.
A bírói függetlenség tartalmát és fogalmát - amint már említettem - nehéz pontosan meghatározni, bizonyos azonban, hogy az Alkotmány irányadó rendelkezéseiből kell kiindulni.
A hatályos Alkotmány bírói szervezetről szóló X. fejezetének 50. § (3)-(5) bekezdései szerint a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve, a bírák nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet, a bíróságok igazgatását az Országos Igazságszolgáltatási Tanács végzi. A bírák szervezetéről és igazgatásáról, továbbá a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvények elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az Országgyűlés választja meg a Legfelsőbb Bíróság elnökét 19. § (3) bekezdés k) pont], képviselő nem lehet bíró (20. § (5) bekezdés), a 27. § szerint a Legfelsőbb Bíróság elnöke nem interpellálható, mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. Az Alkotmány - mintegy "vezérelvként" - kimondja, hogy a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Ezen alapverő szabályok összevetéséből is következik, hogy a bírói függetlenség nemcsak a konkrét ügyben eljáró bíró, hanem a bírói szervezet mint az egyik hatalmi ág függetlenségét is jelenti. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezésének megfelelően a bíró és a bírósági szervezet függetlenségére vonatkozó garanciális jellegű szabályokat a Bszi. és a Bjj. fejti ki és részletezi. Az 1997-ben megszületett két törvény véleményem szerint összhangban áll az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának 1994. október 13-án elfogadott R (94) 12. számú ajánlásában foglaltakkal. A bírói függetlenség intézményének részletekbe menő ismertetésére most természetesen nincs lehetőség, csak a javaslattal összefüggő problémákra szorítkozom.
Első helyre kívánkozik annak rögzítése, hogy a bírák kinevezésének feltételei között nem szerepei a nemzetbiztonsági ellenőrzés elvégzése. A bírósági szervezetről szóló, korábban hatályos 1972. évi IV. törvény ismerte a "feddhetetlenség" követelményét, ezt azonban a kinevezés feltételei közül már az Alkotmány módosításával összefüggésben az egyes törvények módosításáról szóló 1989. évi XLII. törvény - mint jogilag meghatározatlan, objektívnek nem tekinthető kritériumot - kivette. Ismereteim szerint mértékadónak nevezhető jogállamokban sem ismert ilyen jellegű feltétel előírása.
A kinevezési feltételek vizsgálata több szempontból is jelentőséggel bír. Úgy tudom, hogy a javaslat véleményezése során, illetve a vitában elhangzott olyan érvelés, miszerint a nemzetbiztonsági ellenőrzés elvégzését a bírói kinevezés egyik feltételeként lehetne meghatározni. E megoldás - azon túl, hogy a jogállamiság szempontjából véleményem szerint visszalépést jelentene - kétségkívül megszüntetné a büntetőbírák és az egyéb ügyekben eljáró bírák közötti különbségtételt, egyben azonban új problémákat gerjesztene. Kérdés, hogy az ellenőrzés csak az újonnan kinevezendő, vagy a már működő bírákra is kiterjedne-e. Előző esetben a megkülönböztetés, ha más megközelítésben, de továbbra is megmaradna, utóbbi esetben pedig az tűnik alkotmányos szempontból elfogadhatatlannak, hogy az új feltétel vissza-
- 125/126 -
ható hatállyal kerülne alkalmazásra, az ellenőrzéshez hozzá nem járuló bírák tekintetében pedig nem jöhetne szóba egyéb következmény, mint a bírói tisztség megszüntetése. Mindezek alapján úgy vélem, hogy ilyen kinevezési feltétel bevezetése nem jöhet szóba.
A kinevezés aktusa - amely a bírói hatalom új képviselőjét sajátos többletjogokkal ruházza fel, egyben minden más munkavégzésre irányuló jogviszonyban álló személyhez képest eltérő kötelezettségeket ír elő - a vonatkozó probléma szempontjából tartalmilag is meghatározó jelentőségű. A bírói függetlenség alapvétő kérdésének tartom a Bszi. és a Bjj. azon rendelkezéseit, amelyekből kitűnően a Magyar Köztársaság Elnökétől kinevezést kapott, majd az adott bíróságra beosztott bíró (a bíróság hatáskörében és illetékességi területén eljárva) az ügyelosztási rend alapján rá kiosztott ügyekben jogosult és köteles eljárni, a jogszolgáltatást nem tagadhatja meg. Az ügyelosztási rend kialakításánál kizárólag szakmai szempontok jöhetnek szóba, azt sem az ügyfelek, sem más hatalmi ág esetleges érdekei nem befolyásolhatják.
A Bszi. és a Bjj. nem ismeri a büntetőbíró, polgári bíró, stb. fogalmát, az ügyelosztási rend kialakításánál azonban a lehetőségek szerint mindenhol figyelembe veszik a bíró érdeklődési körét, érvényesül bizonyos szakosodás. Ezt a fajta szakosodást fejezi ki részben a Bjj. 14. § (3) bekezdésében szabályozott kijelölés intézménye. Az itt meghatározott ügyekben (adó-, vám-, illeték- és jövedéki ügyekben hozott határozatok bírósági felülvizsgálata, társadalombiztosítási ügyek, fiatalkorúak büntető ügyei) csak az OlT által kijelölt bíró járhat el. a kijelölés azonban kizárólag sajátos szakmai ismeretek alapján történik. A magam részéről elképzelhetőnek tartanám a nemzet biztonságát veszélyeztető (konkrétan meghatározott) ügyekben (ügytípusban) is a kijelölést, ehhez azonban előzetes ellenőrzés nem kapcsolódhat. A bírák oktatási és továbbképzési rendszerének a keretében a sajátos szakmai ismeretek megszerezhetők.
Az ügyelosztási rend meghatározza az adott ügytípusban eljáró (eljárható) bírák körét, ezen beiül a konkrét ügyeket az erre jogosult bírósági vezető osztja ki (szignálja). A már említett ajánlás szerint a kiosztást is valamiféle automatizmushoz kellene kötni, hogy a befolyásolásra, annak lehetőségére még "házon belül" se kerülhessen sor. A Bszi. és a Bjj. erre vonatkozó szabályokat nem tartalmaz, a megfelelő - elsősorban létszám - feltételek fennállása esetén azonban e törvények módosítását el kell végezni. Mindezek alapján az ügyelosztási rendtől nemzetbiztonsági okokból történő eltérésre nem látok törvényes lehetőséget.
Az ügyelosztási rend problémája szorosan összefügg a Bszi. 11. §-ának (1) bekezdésében rögzitett alapelv - a törvényes bíróhoz való jog - érvényesülésével, gyakorlatilag ezen alapelv megvalósítását szolgálja.
Mindeddig tulajdonképpen a törvényes bíróhoz való jog - senki nem vonható el a törvényes bírójától (Bszi. 11. § (1) bekezdés) - érvényesülésének a bírósági szervezeten belül megvalósítandó elemeit érintettem, ez az alapelv azonban legalább ennyire szól a bíróság előtt igazukat kereső természetes és jogi személyekhez, az eljárás valamennyi szereplőjéhez. Az előre meghatározott és értelemszerűen nyilvános ügyelosztási rend - ezen belül a szignálás módszere - teszi lehetővé a törvényes bíró "megismerését". A nemzetbiztonsági ellenőrzés adatai az Nbtv. szerint titkosak, ezért az ügyelosztási rendtől nemzetbiztonsági okokból való eltérés, egyes ügyeknek a törvényes bírótól ilyen okból történő elvonása ezt a nyilvánosságot sérti. A javaslat már többször említett 5. §-a véleményem szerint akár a folyamatban lévő ügyekben is alapot adhatna az elvonásra. Ez azokban az esetben fordulhatna elő, ha nem úgynevezett kiemelt súlyú ügyben később, már a tárgyalás folyamán merül fel a jogellenes céllal történő befolyásolás veszélye. Hasonló problémát jelent, ha a bíróság elnöke elmulasztaná az ellenőrzés kezdeményezését és (vagy) a kijelölést. így az ügy tárgyalását (bármely eljárási cselekményt) nem kijelölt bíró végezné. A törvényes bíróhoz való jog (ideértve az ügyelosztási rend kialakítására és megváltoztatására vonatkozó szabályokat is) tartalmának álláspontom szerint egyedüli helyes értelmezése alapján ilyen jellegű kizárásra és elvonásra nem kerülhet sor.
Az előzőekben írtakból következik, hogy amennyiben a javaslatot az Országgyűlés elfogadja, ezzel egyidejűleg nem mellőzhető a Be. megfelelő módosítása sem (új kizárási ok felvétele, az ehhez kapcsolódó sajátos eljárási kérdések részletes szabályozása).
A bírói függetlenség intézményének és a javaslat rendelkezéseinek az összevetéséből valószínűleg további aggályok is megfogalmazhatók lennének. Személyes véleményem, hogy a bírák jelentős részét érintő nemzetbiztonsági ellenőrzés - figyelembe véve az alkalmazható eszközök széles skáláját, az ellenőrzés tartalmát és annak folyamatosságát - önmagában is sérti a hatalmi ág függetlenségét. Ügy vélem, hogy a javaslat elfogadásából esetleg származó gyakorlati előny, nem áll arányban a felvetett - jórészt alkotmányos - aggályokkal, ezért az előterjesztő részéről indokolt lenne az egész kérdéskör újragondolása. ■
Visszaugrás
