Kovácsy Zsombor[1]: A dereguláció lehetőségei a magyar jogban (JURA, 2004/2., 74-91. o.)

I. Bevezetés

A deregulációról sokan sejtik, hogy mit jelent, azonban kiforrott elmélete, módszertana, használható gyakorlati útmutatója egyáltalán nem állt rendelkezésemre igazságügyi minisztériumi tevékenységem megkezdésekor. A magyar jogi irodalom számára sem vált népszerű értekezési tárgykörré a szóban forgó terület: néhány megjelent tanulmány jelzi jogtudósaink munkálkodását, azonban nem jött létre a deregulációra vonatkozó, ténylegesen elfogadott, alkalmazott ismeretanyag.

A nemzetközi tapasztalatok felhasználhatóságát illetően alapvető korlátozó tényezőt jelent a jogalkotásra vonatkozó szabályok sokszínűsége, különös tekintettel arra a tényezőre, hogy a kontinentális jogrendszerrel rendelkező országok között hazánk véleményem szerint már az 1987. évi XI. törvényt, valamint a gyakorlatot tekintve is sok tekintetben kiemelkedően jó alapokra építkezhet, például a jogszabályok egységes szerkezetben való hozzáférhetősége vonatkozásában. Inkább a később bemutatásra kerülő "deregulációs szemléletmód" megvilágítását, mintsem a dereguláció fogalmának magyarországi viszonyokhoz igazított meghatározását segítik elő, és a jövőbeni dereguláció szakmai fegyvertárát feltétlenül erősíthetik például a jogszabályokból fakadó adminisztratív teherrel, illetve a bizonyos időtartamra szóló vagy a modellszabályozással kapcsolatos külföldi tapasztalatok.

A fentiekben említett elégtelen elméleti megalapozás ellenére a rendszerváltás időszakától kezdődően több hullámban is megfigyelhető kifejezett deregulációs aktivitás, illetve folyamatosan sor kerül fölöslegessé vált szabályok kiküszöbölésére. E deregulációs tevékenység alkalmas volt az elavult joganyag jelentős részének felszámolására, azonban az egységes rendezőelvek hiánya és a többnyire mennyiségi típusú elvárások nem tették lehetővé a deregulációs szemlélet megerősödését és folyamatos alkalmazását, a módszertani problémák megoldását. Többszöri szervezeti és eljárási megújítás nyomán 2002 októberében jött létre az Igazságügyi Minisztérium Hatásvizsgálati, Deregulációs és Jogszabály-nyilvántartási Főosztálya, amelynek vezetőjeként feladatomnak tekintem az egységes deregulációs módszertan kialakítását, fejlesztését és széles körű alkalmazásának elősegítését. Jelen tanulmány keretei között a deregulációs tevékenységem során is alkalmazott elméleti és gyakorlati alapok legfontosabbnak vélt elemeit szeretném bemutatni.

II. Alapkérdések

1. A dereguláció fogalma

A dereguláció a szó értelméből adódóan valamiféle "negatív" szabályozási tevékenységet, a szabályozás redukcióját, meglévő szabályok hatályon kívül helyezését, egyszerűsítését jelenti.

A dereguláció mindennemű szabályozás mennyiségének csökkentéseként, egyszerűsítéseként értelmezhető, a jog szempontjából azonban elsősorban az állampolgárok számára jogokat és kötelezettségeket megállapító jogszabályok vonatkozásában alkalmazott fogalom. Mindemellett a jogi dereguláció során nem feledkezhetünk meg az állami irányítás egyéb jogi eszközeiről sem, amelyek a jogszabályokhoz sok esetben szervesen kapcsolódnak. A dereguláció elveinek jelentős része alkalmazható továbbá szervezeti belső szabályrendszerek, szabályzatok megalkotásakor, illetve a deregulációs szemlélet kisugározhat a magánjogi viszonyok széles területeire is.

A deregulációra (a jogban) egyrészt azért van szükség, hogy az alkalmazandó jogszabálytömeg mennyiségi egyensúlyi állapotát megőrizzük, és ne engedjünk teret a joganyag állandó bővülésének. A változó életviszonyok a szabályozás hatókörének folyamatos felülvizsgálatát, a szabályok tartalmának újragondolását igénylik, az új szabályok megalkotásakor viszont figyelembe kell venni az elavult, rossz hatásfokkal, illetve már egyáltalán nem alkalmazható szabályok eltávolításának szükségességét. Másrészről a dereguláció ugyan nem öncél, de a jogrend egyszerűsége, átláthatósága önmagában is olyan érték, amely a jogbiztonság fogalmi összetevői közé sorolható, továbbá a dereguláció sokrétűen befolyásolja pozitív módon a jog hatékonyságát.[1] Ezért fontos a jogszabálytömeg mennyiségének folyamatos kordában tartása. A jogkövetés pszichoszociális faktorai közül egyebek mellett a jogszabályok áttekinthetősége, a jogrend működésébe vetett bizalom, az állampolgárok életébe való túlzott beavatkozás elkerülése, a társadalmi értékítéletet is figyelembe vevő szabályok megalkotása lehetnek azok, amelyek a dereguláció segítéségével kedvező irányba befolyásolhatók.

A dereguláció eredményeinek mérését különböző

- 74/75 -

dimenziókban végezhetjük el. Tisztán mennyiségi szemlélettel (ti. a jogszabályok számának, terjedelmének vizsgálatával) átfogó képet kaphatunk arról, hogy mekkora szabálytömeg nehezedik az állampolgárokra, azonban mindez keveset mond a szabályozottság ténylegesen tetten érhető szintjéről. A napjainkban sokhelyütt alkalmazott vizsgálati módszerekkel viszonylag egyszerűen számszerűsíthető a jogszabályok által eredményezett ún. adminisztratív teher (engedélyezési, bejelentési, adatközlési stb. tevékenységek tényleges költségei) mértéke. Az egyes szabályozási területeken a jog dereguláció általi visszahúzódása pedig az érintett életviszonyok körében történő változásokkal jellemezhető, lehetőség szerint kvantitatív eszközökkel.

A dereguláció mint fogalom közkeletűségén túl két alapvető válfaja, a technikai és az érdemi dereguláció létezése is közismert. A fenti kettősségből világosan következik, hogy a technikai az, ami "nem érdemi", azonban további fogódzó most sem áll rendelkezésre. A magam részéről a két formát akként különböztetem meg, hogy a technikai dereguláció nem jár érdemi jogalkalmazási következménnyel, az egyébként sem alkalmazható szabályok kiküszöbölését szolgálja, míg az érdemi dereguláció tényleges jogalkalmazási relevanciával rendelkezik: elsősorban a szabályozás tartalmi egyszerűsítését értjük alatta.

Alapkérdés, hogy mi történik a deregulációt elszenvedő jogszabállyal. A jogszabályok szintjén a dereguláció elsődleges közvetlen megjelenési formája a hatályon kívül helyezés. A dereguláció után a hatályon kívül helyezett jogszabályok nem tűnnek el nyomtalanul: a jogszabály-nyilvántartások lehetővé teszik, hogy korábbi időszakok hatályos joganyaga visszakereshető maradjon a múltbéli eseményeket érintő jogalkalmazás és a jogtörténeti munkálatok lehetővé tétele érdekében. Mindemellett természetesen elképzelhető olyan (érdemi) deregulációs folyamat, amelynek következtében alapvetően megváltozik az adott szabályozási területre vonatkozó joganyag, tehát a dereguláció bizonyos szabályok hatályon kívül helyezésén túl új, a korábbiaknál valamilyen szempontból kisebb szabályozási terhet jelentő, egyszerűbb szabályok megalkotását is magában foglalja.

A dereguláció ugyan a jogalkotás oldaláról változtatja meg a jogrendet, nem függetleníthető azonban a jogalkalmazástól, sőt létjogosultságát és eredményességét is alapvetően befolyásolják a jogszabályok tényleges érvényesülésével kapcsolatos jelenségek.

2. Miért a jogszabálytömeg csökkentése a megfogalmazott cél?

Felvethető, hogy miért vizsgáljuk önállóan a szabálytömeg csökkentésének irányában ható folyamatot, és miért nem a teljesebb körű szemléletet tükröző dinamikus egyensúlyi állapotról, az ideális mértékű szabályozás folyamatos fenntartásáról beszélünk.

A jog akkor lehet megfelelő eszköz, ha kizárólag azokat az életviszonyokat szabályozza, amelyek befolyásolására nem áll rendelkezésre hatékonyabb módszer, továbbá a megvalósított szabályozás a jogalkotói szándékoknak megfelelő hatások kiváltására alkalmas.

A kontinentális jogrend zárt, valamennyi, jogilag potenciálisan jelentős életviszony szabályozását célul kitűző sajátossága folytán sokszor túlkapásokra kerül sor: a jog túlburjánzik, az élet olyan területeire is beszivárog, ahol más eszköz alkalmazása célravezetőbb volna.

A jogi szempontból laikus személyek és a professzionális jogalkotás, jogalkalmazás közötti szakadék, a jog iránti bizalmatlanság egyik legjelentősebb oka az egyén számára átláthatatlan szabálytömeg, amely mind mennyiségileg, mind belső összefüggéseinek vélt vagy valós kuszasága miatt alkalmatlan az önálló tájékozódásra.

A jogismeret fejlesztésére irányuló tevékenységek fontosságán túl "a másik oldalon" a joganyag egyszerűsítésével tehetünk lépéseket az említett szakadék eltüntetése érdekében.

Nem teszi szükségtelenné a deregulációs szemlélet érvényesítését az sem, ha a jogalkotás ideális hatókörét megtaláljuk. Az általános szabályalkotással, a "regulációval" párhuzamosan mindig meg kell jelennie ugyanis a deregulációnak mint negatív jogalkotásnak a jogszabálytömeg dinamikus egyensúlyának megőrzése érdekében.

Tehát a dereguláció a szabályozás egyensúlyának egyik (sokszor háttérbe szoruló) oldalaként, a másik, produktív oldal mindennapjainkban érzékelhető, már-már a jogbiztonságot is veszélyeztető dominanciájának ellensúlyozására szolgáló eszközként kerül kiemelésre a szabályozási folyamatok közül.

3. A "preventív dereguláció"

A dereguláció kifejezés meglévő szabályok eltávolítására, egyszerűsítésére utal, a szabályozás szükséges mértékűre történő szorítása érdekében azonban proaktív szemlélet érvényesítése szükséges: a jogszabály-előkészítés során úgy kell eljárni, hogy a megalkotásra kerülő jogszabályok időtállóságát, a fölösleges túlszabályozás elkerülését biztosíthassuk.

A szabályozási célok megválasztásánál figyelembe kell venni a társadalom várható hozzáállását. A jogalkotói szándékok érvényesülése, a várható hatályosulás megítélése szempontjából fel kell térképezni az érintettek viszonyulását a javasolt szabályozáshoz.

A hatásvizsgálat eszközrendszerével felmérhetők a különböző, nem csak pénzügyi értelemben vett

- 75/76 -

hasznok és költségek, a szabályozási célrendszer keretében várható, valamint az ún. externális hatások. A jogszabály-szerkesztési elvek konzekvens alkalmazása, továbbá az elérendő céloknak leginkább megfelelő szabályozástechnikai eszközök használata alapvetően javíthatja a jogszabály hosszú távú hatékonyságának esélyeit.

III. A technikai dereguláció

A technikai dereguláció a valamilyen oknál fogva már nem alkalmazható szabályok hatályon kívül helyezését jelenti. Az ilyen deregulációnak jogalkalmazási típusú relevanciája a szabálytömeg csökkentésén túl nincs.

Az alkalmazhatatlanság egyfelől a szabályozás tartalma és a valóság közötti logikai kapcsolat megszűnéséből, azaz a jogszabály és egyedi tényállások egymásnak való megfeleltetésének bármely okból történő lehetetlenné válásából, másfelől a szabály felülírásából, tehát az adott életviszony újraszabályozásából adódhat.

A technikai dereguláció legfontosabb lehetőségeinek ismertetése előtt szükséges a jogszabályok időbeli hatályára vonatkozó rendelkezések összegzése, néhány kapcsolódó jogelméleti és a jogalkalmazás gyakorlatát illető kérdéskör áttekintése.

1. Érvényesség és hatályosság

A jogszabályok érvényessége lényegében azok szabályszerű, a jogalkotásra vonatkozó rendelkezéseknek megfelelő megalkotását jelenti. Az érvényes jogszabály tehát jogilag korrekt módon került megalkotásra. A fogalom összetevői a felhatalmazás alapján történő szabályalkotás, a jogforrások hierarchiájának tiszteletben tartása, továbbá a szabályszerű jogalkotási eljárás és a jogszabályok kihirdetése.

A jogszabályok hatálya ezzel szemben a tényleges alkalmazhatóságot jelenti, amely elsősorban személyi, tárgyi, területi és időbeli vonatkozásban határolandó körül.

A technikai dereguláció szempontjából a továbbiakban a hatály időbeli dimenzióját vizsgálom ("hatály" alatt a továbbiakban "időbeli hatályt" értek), elismerve ugyanakkor azt, hogy - elsősorban érdemi - deregulációs tekintetben például a személyi és tárgyi hatály mozgásterének változásai is kifejezetten jelentősek lehetnek.

2. A hatály feléledésének kérdése

A jogalkotásról szóló új törvényben várhatóan szabályozásra kerül az a helyzet, amikor a hatályon kívül helyező rendelkezés hatályon kívül helyezésére kerül sor.

A logika szabályai szerint elképzelhető volna (a tagadás tagadására vonatkozó elv alkalmazásával) ebben az esetben az alapjogszabály "feléledése". A hatályon kívül helyezés joghatásának mibenléte ugyanis nem tisztázott: pusztán logikai megközelítésből a fenti következtetés adódhat: ha eltűnik a hatályon kívül helyező rendelkezés, akkor a hatály "visszaáll".

Két, további szempontokat értékelő ellenérv adódik a leírtakkal szemben:

Egyfelől a tanulmány elkészítésekor hatályos Jat.[2] a hatályba lépésre vonatkozó rendelkezések körében nem említi a hatály feléledésének lehetőségét, márpedig az fennállása esetén lényegében (újra) hatálybaléptető hatású volna.

A másik érv a jogszabálytömeg karbantartásának gyakorlati lehetőségével kapcsolatos. Ha ugyanis valóban feléledhet az alapjogszabály hatálya a tárgyalt esetkörben, ez azt jelenti, hogy az érintett alapjogszabály vagy az azt hatályon kívül helyező rendelkezés az idők végezetéig a hatályos jogrend részét kell, hogy képezze, további lehetőség nincs. Ebből adódik az, hogy a jogszabályok számát ugyan csökkenthetjük összevont deregulációs normákkal, a szabálytömeg egyensúlyi állapotban tartása mégis lehetetlen, hiszen a hatályon kívül helyező rendelkezések folyamatosan bővülő tömege egyre inkább rátelepszik a jogrendre.

A hatály feléledésének elfogadása a fentiek alapján a dereguláció mozgásterét jelentős mértékben beszűkítené.

A jogelméleti viták gyakorlati jogalkalmazástól való elhatárolása, az egyértelmű megállapodás, végeredményben a jogbiztonság érdekében szükséges az új Jat. kifejezett rendelkezése a hatályon kívül helyezés visszafordíthatatlanságáról.

A fenti kérdéskör végiggondolható a módosító rendelkezések esetében is: Feléled-e a korábbi rendelkezés hatálya, ha a módosítást hatályon kívül helyezzük? A módosítás - a hatályon kívül helyezéshez hasonlóan - felfogható egyszeri aktusként, amely célját eléri, mihelyt hatályba lép, így ezt követően hatályon kívül helyezhető. Ezen elgondolás szerint a jogszabály ténylegesen valamennyi módosításával egységes szerkezetbe foglalt állapotában létezik, és nincs külön életük az egyes módosításoknak. Az új Jat. Javaslata elfogadja ezt az - érzésem szerint nemzetközi szinten is haladó szellemű - megoldást a korábbi jogalkotási gyakorlattal ellentétben, amelynek keretében a módosító rendelkezések hatályban tartása a rendelkezések alkalmazhatóságának feltételeként volt elfogadott.

- 76/77 -

1. ábra: a deregulációs tevékenység helye a jogalkotási folyamatban

3. Hatály és alkalmazhatóság

Az érvényesen megalkotott jogszabályok hatálya az, ami eldönti, hogy adott személyi körben, adott ügycsoportban, illetve (a technikai dereguláció szempontjából legjelentősebb megközelítésből) adott időpontban alkalmazható-e a szabály. Fölösleges terminológiai bonyodalmakat okoz, és ezáltal a jogalkalmazást is megnehezíti az alkalmazhatóság fogalmának a hatály fogalom mellett, azétól eltérő tartalommal történő használata.

Amennyiben a hatálybalépés időpontjától eltérő időponttól kezdődően kell a jogszabályt alkalmazni bizonyos személyi, illetve tárgyi körben, valamint ha az időbeli hatály megállapítására vonatkozóan speciális szabályra (például átmeneti rendelkezésre) van szükség, továbbá ha bármilyen okból a hatály pontosítása szükséges, és ezekben az esetekben az alkalmazhatóság fogalma megjelenik a jogszabályban, lényegében nem a fentebb említett fogalmi összekuszá-lódásról van szó. Ekkor a hatályra vonatkozó speciális szabályok megfogalmazása az "alkalmazhatóság" fogalomnak mint a "hatály" szinonímájának használatával történik, ami nem kifogásolható.

Így a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény 56. § (3) bekezdése szerint "A törvény rendelkezéseit a hatálybalépéskor meglévő, érvényes környezetvédelmi hatósági engedély alapján üzemeltetett hulladékkezelőlétesítmények üzemeltetési feltételeire a hatálybalépést követő egy év türelmi idő elteltével kell alkalmazni."

Nem fogadható el ugyanakkor a hatályosság és az alkalmazhatóság fogalmi különválasztása. Fokozottan elvetendő az a megoldás, amellyel más jogszabály rendelkezik egy, már hatályba lépett rendelkezés időbeli alkalmazhatóságának a hatálybalépéstől eltérő kezdetéről, ahogyan ere a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény módosításáról szóló 2002. évi XXIII. törvény 35. §-ának (1) bekezdésében sor került:

"E törvény hatálybalépését követően az egészségügyi közszolgáltatások nyújtásáról, valamint az orvosi tevékenység végzésének formáiról szóló 2001. évi CVII. törvénynek (a továbbiakban: Ekszt.) a 4-10. §-ai (...) 2003. július 1-jétől alkalmazhatóak."

4. A hatályon kívül helyezés joghatása

A hatály előzőekben megvizsgált jellegzetességeiből következően a hatályon kívül helyezés lényegében az alkalmazhatóság lehetőségét szünteti meg. A hatályon kívül helyezett szabály nem alkalmazható, az abból fakadó jogok, illetve kötelezettségek nem

- 77/78 -

érvényesíthetők. Gyakorta megfigyelhető viszont az a tendencia, hogy jogszabályok hatályban tartását valamilyen egyéb indokból tartják szükségesnek.

A jogtörténeti érték semmiképpen nem lehet a hatályosság alapja. Amint az a hatály fogalmának értelmezéséből következik, a már időszerűségüket vesztett szabályok nem képezhetik a hatályos joganyag részét. A hatályon kívül helyezés azonban természetesen nem jelenti a jogszabályok nyom nélküli eltüntetését. A korábbi jogviszonyok bírói megítélése, a jogtörténeti munkálatok, vagyis összességében a jogrend rekonstruálhatósága szempontjából elengedhetetlen, hogy a hatályon kívül helyezett normákat tartalmazzák a jogszabálygyűjtemények, a papíralapú és elektronikus jogtárak. Utóbbiak "időgép" funkciója kiválóan alkalmas a bármikor hatályos joganyag megkeresésére. Mindez aláhúzza a jogszabálytárak jelentőségét, hiszen a jogrendnek csak pillanatképét adja a hatályos joganyag: a rendszer fejlődése, egésze csak a jogállam időhorizontjának teljességét átfogó jogszabálytömeg birtokában ismerhető meg.

Büntetőjogunk egyik legfontosabb alapelve szerint a bűncselekményt az elkövetése idején hatályban lévő törvény szerint kell elbírálni. Ha a cselekmény elbírálásakor hatályban lévő új büntetőtörvény szerint a cselekmény már nem bűncselekmény, vagy enyhébben bírálandó el, akkor az új törvényt kell alkalmazni; egyébként az új büntetőtörvénynek nincs visszaható ereje. (1978. évi IV. törvény a Büntető Törvénykönyvről, 2. §) Gyakran tapasztalható az - a fentebb leírtak alapján hibás - érvelés, amely szerint a bűnelkövetők privilegizálásának lehetősége érdekében a maximális elévülési határidőig hatályban kell tartani a korábbi büntetőszabályt. A büntetőjogi alapelv ugyanis az alkalmazhatóság különös szabályára utal, amely így a hatályfogalommal megegyező általános alkalmazhatóságétól eltérő értelmet hordoz: az elkövetéskor hatályos szabály - a törvényben foglalt feltételek megléte esetén - aggálymentesen alkalmazható akkor is, ha az elbíráláskor már nincs hatályban.

Egyéb, elsősorban nyilvántartási okokból sokak számára megnyugtatónak tűnik adott szabályok hatályban tartása. Ezzel kapcsolatban rendezőelvként az szolgálhat, hogy ha a jogszabályban található jogok és kötelezettségek érvényesülése szükséges, akkor indokolt a jogszabály hatályban tartása, viszont ha a jogszabály rendelkezéseinek mint adott időszakra vonatkozó szabályoknak valamilyen nyilvántartásban való feltüntetésére, illetve adatként való felhasználására van szükség, továbbá ha a korábbi jogviszonyok megítélése érdekében van szükség a szabály alkalmazására, akkor a hatályban tartás nem indokolt. Így a hipotetikus vegytiszta éves költségvetési törvény hatálya - a következő évre vonatkozó költségvetés elfogadása esetén - az év végével megszűnhet, és mindezt álláspontom szerint a zárszámadási kötelezettség létezése sem vonja kétségbe.

5. A sommás hatályon kívül helyezés problémája

Főként a korábbi jogalkotási gyakorlatban került sor a taxatív dereguláció mellőzésével a hatályon kívül helyezés körülíró módjának alkalmazására. Bizonyos esetekben az ilyen dereguláció joghatása viszonylag könnyen megállapítható. Kiemelkedő államtörténeti értékű normánk, az "1867. évi XVII. Törvény-czikk" 1-2. §-a az alábbiakról rendelkezik:

"Az ország izraelita lakosai a keresztény lakosokkal minden polgári és politikai jog gyakorlására egyaránt jogosítottnak nyilvánittatnak. Minden ezzel ellenkező törvény, szokás vagy rendelet, ezennel megszüntettetik."

A rendelkezés tehát minden, az izraelita felekezethez való tartozás alapján diszkrimináló szabály megszüntetését mondja ki. A szabályozás személyi, tárgyi, területi és időbeli hatálya alapján a korabeli joganyagban egyértelműen meg lehetett ítélni, hogy melyek voltak a továbbiakban már nem alkalmazható, a jogegyenlőség elvével ellentétes szabályok.

Máskor nehezebb eldönteni, hogy mely rendelkezésekre vonatkozik a dereguláció. A körzeti és közegészségügyi orvosi szolgálatról szóló 95/1952. (X. 13.) MT számú rendelet 6. §-ának (2) bekezdése értelmében "a jogszabályoknak a jelen rendelettel ellentétes rendelkezései hatályukat vesztik." A jogalkalmazónak kell tehát elbírálnia, hogy valamely rendelkezés ellentétes-e a hivatkozott rendelettel. A Ptk. hatálybaléptetéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet 95. §-a pedig annak megítélését bízza a jogalkalmazóra, hogy egy adott, korábbi jogszabály polgári jogi tartalmú-e.

A fenti típusú példák némelyike kapcsán előadódhatnak olyan határesetek, amelyekben a professzionális jogalkalmazó sem tudja egyértelműen eldönteni, hogy adott szabály ellentétes-e egy másik szabállyal, illetve hogy a jogszabály melyik jogág körébe sorolandó.

A félreértések megelőzése, végső soron a jogbiztonság érdekében a jövőben tehát szükséges a hatályon kívül helyezni kívánt rendelkezések egyértelmű megjelölése.

6. A technikai dereguláció alapvető esetei

A fentebb bemutatott alapfogalmakat alkalmazva a technikai dereguláció tehát jogalkalmazási relevanciával már nem rendelkező szabályok hatályon kívül helyezését jelenti. A következőkben a technikai

- 78/79 -

alapú dereguláció - számos esetben nem problémamentes - alapesetei kerülnek bemutatásra.

6.1 A szabályozás tartalma és a valóság közötti logikai kapcsolat megszűnése

a) A társadalmi viszonyok változásai miatt bekövetkező alkalmazhatatlanság

Amennyiben megszűnik, átalakul vagy a továbbiakban már nem fordul elő egy jogintézmény, illetve jogszabályban szereplő bármely entitás, jelenség, élethelyzet, akkor az arra vonatkozó szabály értelemszerűen a továbbiakban már nem alkalmazható.

A szabályozás ilyenkor szükségtelenné válik, így az érintett rendelkezés minden további nélkül deregulálható.

Gyakoribb azonban az, hogy átszervezés, névváltozás okán a jogalkotói szándék szerint más címzettje lesz az eredeti szabálynak. Ezekben az esetekben a rendelkezés szövegének módosítása szükséges. A módosítási kényszer általában elkerülhető, ha például konkrét intézménynév helyett olyan körülírást alkalmazunk, amely várhatóan minden időpillanatra vonatkozóan egyértelműen következtetni enged a valóság konkrét összetevőjére, például a feladatkörre történik utalás a jogszabályban (ld. "felügyeleti szerv").

A jogalkalmazás szempontjából bizonytalan helyzetet, végeláthatatlan szabálykutatási szükségletet teremt a sommás értelmezésmódosító szabályok elnevezés-változás esetén igen gyakran alkalmazott módszere.

Példaként a gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvény 46. §-a a következőképpen fogalmaz:

"Ahol jogszabály területi kereskedelmi és iparkamarát vagy területi kézműves kamarát, illetve Magyar Kereskedelmi és Iparkamarát vagy Magyar Kézműves Kamarát említ, azon 2000. március 31. napjától kereskedelmi és iparkamarát, illetve Magyar Kereskedelmi és Iparkamarát kell érteni."

Ha valaki tehát a Magyar Kereskedelmi és Iparkamarával kapcsolatos szabályozást kívánja áttekinteni, tudnia kell arról, hogy ha adott esetben a "területi kézműves kamarára" vonatkozó szabályt talál, azt is a Magyar Kereskedelmi és Iparkamarára kell vonatkoztatnia. Külön - mintegy kódszótárként használandó - jogszabályhely ismerete szükséges tehát ahhoz, hogy megtudjuk, hogy a leírtakon mit is kell érteni, ahelyett, hogy ezt egyszerű értelmezés alapján is megállapíthassuk.

A fenti esetben az elnevezések változása a bizonyos alapismeretekkel rendelkezők számára egyértelmű helyzetet teremthet, hasonló esetekben azonban előfordulhatnak még inkább félreérthető megoldások. A szőlőtermesztésről és a borgazdálkodásról szóló 1997. évi CXXI. törvény módosításáról szóló 2000. évi CXI. törvény 6. §-a szerint "...ahol jogszabály szőlőkataszter szerinti II., illetve III. osztályt említ, azokon illetve II/2. osztályokat kell érteni." A hivatkozott szakasz ismerete tehát elengedhetetlen ahhoz, hogy más jogszabályokban szereplő rendelkezések megfelelően kerüljenek alkalmazásra.

A fenti problémakör elkerülése érdekében javasolható a sommás értelmezésmódosítás mellőzése és valamennyi, a változással érintett jogszabályhely feltüntetése módosuló rendelkezésekként.

b) A jogszabály időbeli hatókörének korlátozott volta miatt bekövetkező alkalmazhatatlanság

Ez elsősorban a bizonyos időszakra vonatkozó (pl. éves költségvetési) jogszabályok esetében előforduló jelenség. Az alkalmazás határnapjának elmúltával a jogalkalmazási relevancia nyilvánvalóan elenyészik.

A rendszerváltás utáni néhány év szabályozási tárgykörök elkülönülése szempontjából tiszta jogalkotása helyébe egyre inkább fegyelmezetlen, "saláta" jellegű jogalkotási termékeket eredményező gyakorlat lépett, ezért sok esetben az adott időszakra szóló jogszabályok is tartalmaznak - elsősorban a záró rendelkezések között - olyan szabályokat, amelyek nem osztják a jogszabály fő szabályozási vonulatának sorsát az időbeli alkalmazhatóság tekintetében. Különösen az egyébként bizonyos időpontban végrehajtottnak tekinthető és azután aggálymentesen hatályon kívül helyezhető jogszabályok esetében ajánlatos elkerülni az egyéb tárgyú, hosszabb távon, illetve időhatározás nélkül alkalmazandó rendelkezések beillesztését. Ez a problémakör egyébiránt nem csak a bizonyos időszakra vonatkozó szabályozás esetében jelentkezik: a "saláta" jogszabályalkotás legnagyobb hátránya deregulációs szempontból az adott esetben a szabályozás elsődleges céljához nem is kapcsolódó rendelkezéseknek a szabályozás fő vonulatát túlélő jogalkalmazási relevanciája miatt fennálló hatályban tartási szükséglet.

A bizonyos időszakra vonatkozó szabályok esetében javasolható továbbá a hatályon kívül helyezés időpontjának meghatározása már a jogszabály megalkotásakor: ezzel egyfelől a jogalkalmazás számára is egyértelmű időkeret kerül megjelenítésre, másfelől a dereguláció úgymond "önjáró" módon, további jogalkotási aktust szükségtelenné téve valósulhat meg.

A fentieken túl a bizonyos időszakra szóló jogszabályok deregulációjának legnagyobb korlátját az a - véleményem szerint helytelen - szemlélet képezi, amely szerint bármely, a rendelkezés által sza-

- 79/80 -

bályozott időszakban, a rendelkezés nyomán keletkezett jogviszonnyal kapcsolatos későbbi jogalkalmazási ténykedés feltétele a rendelkezés hatályban tartása. Álláspontom szerint a hatályosság csak abban az esetben szükséges, ha maga a múltbéli eseményekkel kapcsolatos, aktuálisan végzett feladat létjogosultsága is a rendelkezésből ered, nem csak a feladatellátás tárgyát képező jogviszony.

c) Az egyszeri aktus jellegű jogszabályok rendeltetésének betöltése miatti alkalmazhatatlanság

Kinevezés, alapítás, hozzájárulás, elfogadás, megszüntetés, áthelyezés gyakorta megjelenik az állami irányítás egyéb jogi eszközeiben, de jogszabályokban is találkozhatunk ilyen, szabálynak kevéssé nevezhető entitásokkal. Ezen, jelentőségük alapján a jogalkotó által a normatív aktusoknak megfelelő formában kifejezett cselekmények mellett a jogszabályok alkalmazhatóságával, változásaival összefüggő rendelkezések is felfoghatók egy időpillanatra összesűrített hatással rendelkező előírásokként. Jogalkotási tapasztalataim alapján a lezáró jellegű aktusok alkalmazhatóságának az időtengelyen pontszerűként leírható hatás kifejtését követő elenyészése sokkal inkább elfogadható a jogalkalmazók számára, mint a konstitutív rendelkezések további relevanciájának megszűnése. Konkrétabban: ha egy intézmény megszűnését mondja ki a jogszabály, a megszüntető rendelkezés hatályon kívül helyezhetősége tekintetében általában egyetértés mutatkozik, míg a feladatváltozásról, netán az alapításról rendelkező "szabály" eliminálása súlyos aggályokat vált ki. Ugyanez a kettősség figyelhető meg a hatályon kívül helyezés versus módosítás és hatálybaléptetés kérdéskör esetében: ma már a jogalkotók szinte teljes köre egyetért a hatály feléledésének tagadásában a hatályon kívül helyező rendelkezés hatályon kívül helyezése esetén, azonban az új Jat. által várhatóan nyújtandó egyértelmű lehetőség ellenére a módosítás rendeltetésének hatálybalépést követő azonnali betöltésének gondolatától sokan idegenkednek, nem is beszélve a hatálybalépés továbbra sem feszegetett, hasonló vonatkozásáról.

Álláspontom szerint a polémia elsősorban az időtengely egy pontba való összesűrítésének az emberi lélek sajátosságaiból adódó igényével magyarázható. Világosabban: a jogalkalmazók szeretik, ha a látóterükbe került szabályok teljes köre hatályos a vizsgálódás pillanatában, mivel ebben az esetben az alkalmazhatóság nem kérdéses. Ha azonban belegondolunk, logikailag teljesen fölösleges az egyszeri aktus jellegű rendelkezések hatályban tartása, hiszen ezek hatálybalépésük (és ennek következményeként feladatuk teljesítése) után már képtelenek további joghatás kiváltására, eredményük viszont (újabb aktus hiányában) nem enyészik el hatályon kívül helyezésük esetén. Az ellenérvek abszurditásának érzékeltetése végett hétköznapi hasonlattal élve: a labda berúgása a kapuba egyszeri esemény, megtörténte után a gól a mérkőzés eredményében végérvényesen megjelenik, emlékezhetünk rá, felvételről visszajátszhatjuk, de azt nem állíthatjuk, hogy a cselekmény bekövetkezte után is "folyamatosan rúgódik a labda a kapuba", hiszen ez egyfelől nem lehetséges, másfelől pedig nem feltétele a következmény továbbélésének.

Más a helyzet természetesen akkor, ha egyszeri aktus helyett folyamatos működés, feladatmeghatározás stb. előírása jelenik meg a jogszabályban, hiszen ekkor a tevékenység alapját folyamatosan az adott rendelkezés képezi. Az első, egyszeri aktus jellegű megfogalmazásra példa egy feladat átadásáról való rendelkezés, míg ugyanez a változás folyamatos jelleggel megfogalmazható a további feladatellátás címzettjének megnevezésével. A fentiek alapján a jogalkalmazás szempontjából ekvivalens, deregulációs oldalról viszont más elbírálást igényel a két eset!

d) A jogszabály által kihirdetett nemzetközi egyezmény megszűnése

Nemzetközi egyezmények magyar jogrendbe illesztése a jogszabályban történő kihirdetés által történik meg. Amennyiben az egyezmény hatálya megszűnik, a szerződést kihirdető jogszabály önmagában alkalmazhatatlanná válik, mivel nem létező nemzetközi megállapodás - ha úgy tetszik, megszűnt életviszony - jogrendbe helyezéséről rendelkezik. Az ilyen jogszabályok technikai alapon deregulálhatók.

6.2 Az adott életviszony újraszabályozása

a) Későbbi szabályozás által felülírt alapjogszabály

Az alapeset a jogszabályok összeütközésének egyik klasszikus lehetősége, amikor is több, azonos szintű (vagy a korábbi mellett egy annál magasabb szintű későbbi) jogszabály rendelkezik az adott kérdésről. Ebben az esetben - amennyiben nem került sor az eredeti szabály kifejezett hatályon kívül helyezésére, az formálisan hatályos, azonban az összeütköző jogszabályok közül a későbbi szabály alkalmazására vonatkozó alapelvi kötelezettség miatt a gyakorlatban már nem alkalmazható.

Az alkalmazhatóság szempontjából érdektelen, hogy az adott életviszonyra vonatkozó különböző szabályok tartalmukban mennyiben azonosak, illetve térnek el egymástól, ugyanakkor az elv csak a ténylegesen azonos szabályozási tárgyra vonatkozó rendelkezések esetében alkalmazható. Adott vi-

- 80/81 -

szonyrendszer átfogó újraszabályozása nem adhat alapot arra, hogy a tárgykörben korábban született, még hatályban lévő és az új szabályozással kifejezetten felül nem írt rendelkezések alkalmazhatóságát kétségbe vonjuk, hiszen ez szabályok egymáshoz való viszonyára vonatkozó szubjektív megítélések melegágyát képezné, végeredményben a jogbiztonság veszélyeztetésével.

A vázolt helyzet elkerülhető az életviszonyok újraszabályozása esetében alkalmazott következetes hatályon kívül helyezési gyakorlattal.

b) A különböző rangú jogszabályok által történő szabályozás

A jogszabályok érvényességéhez fűzött, a rangsor tiszteletben tartását illető feltétel nem teszi lehetővé, hogy alacsonyabb rangú jogszabály újraszabályozzon valamely, azelőtt magasabb rangú szabállyal rendezett életviszonyt.[3] Ha ez mégis megtörténik, a rangsorban előrébb álló szabály rendelkezései irányadók.

Amennyiben a magasabb rangú szabály kerül megalkotásra utóbb, a fenti 1. pontban foglaltak megfelelően irányadók, ideértve a következetes hatályon kívül helyezés szükségességét is.

A különböző rangú jogszabályok okozta kollízió speciális esete az Európai Unióhoz történő csatlakozás időpontjában előállt helyzet, amikor a közvetlenül alkalmazandó közösségi rendeletek és más szabályok a társadalmi viszonyok olyan területein lettek irányadók, amelyek ezt megelőzően a magyar jogalkotás keretében kerültek szabályozásra. A kérdés jelentőségét, az érintett szabályok volumenét fokozza az a tény, hogy sok esetben kifejezetten jogharmonizációs céllal születtek magyar jogszabályok, amelyek így - a csatlakozás időpontjában - hatályon kívül helyezés nélkül is alkalmazhatatlanok-ká, sőt a közösségi jogalkotási rendelkezések szerint tiltottakká váltak volna.

Az uniós csatlakozással párhuzamosan tehát a következő deregulációs tevékenységeket kellett elvégezni:

- hatályon kívül kellett helyezni azokat a magyar jogszabályi rendelkezéseket, amelyek a csatlakozás napjától Magyarországon közvetlenül alkalmazott közösségi szabályokkal azonos tartalmúak voltak,

- hatályon kívül helyezni vagy módosítani kellett azokat a magyar jogszabályi rendelkezéseket, amelyek ellentétesek voltak a közösségi joggal, illetve más módon hátráltatták a közösségi rendeletek érvényesülését.

Elsősorban a második esetkörben már tartalmi elemzési szempontok is felmerülnek, azonban az elsődleges deregulációs ok végső soron itt is a magasabb rendű szabályba ütközés, illetve a gyakorlati alkalmazás ebből adódó tilalma.

c) A módosító szabály által érintett alaprendelkezés újabb módosítása, illetve hatályon kívül helyezése

Szintén a később kihirdetett jogszabály irányadó voltának alapelvéből fakad az a következmény, amely szerint ha egy jogszabály módosítása után a jogszabály újabb módosítására, illetve hatályon kívül helyezésére kerül sor, az eredeti módosítás jogalkalmazási relevanciája megszűnik, ezért az aggálymentesen formálisan is hatályon kívül helyezhető.

Hasonló a helyzet, ha a módosítással érintett jogszabály teljes egészében hatályon kívül helyezésre kerül. A módosító rendelkezéseket tehát az alapjogszabály újabb módosításakor, illetve hatályon kívül helyezésekor hatályon kívül kell helyezni, ebből adódóan teljes jogszabály hatályon kívül helyezése esetén az adott jogszabályt módosító valamennyi jogszabályt deregulálni kell.

Kisebb terjedelmű módosító jogszabályok esetében gyakran előfordul, hogy az alapjogszabály újabb módosítása(i) az eredeti módosító jogszabály egésze tekintetében a fent leírt alkalmazhatatlanságot idézi(k) elő. Például a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény módosításáról szóló 1993. évi LXIX. törvény egyetlen módosító rendelkezése később felülíratott, így a törvény bárminemű érdemi jogalkalmazási következmény nélkül hatályon kívül helyezhetővé vált. A hatályon kívül helyezés az egyes törvények és törvényerejű rendeletek hatályon kívül helyezéséről szóló 2003. évi VIII. törvény által valósult meg.

A tárgyalt deregulációs esetkör az új Jat. fényében előbb-utóbb már a múlté: a módosítás egyszeri aktusként való elismerése kiüresíti a problémát, mivel a továbbiakban a módosítás nem csak a módosított rendelkezés újabb felülírása esetén, hanem minden körülmények között - a hatályba lépést követően haladéktalanul - hatályon kívül helyezhető.

d) A jogszabály valamennyi érdemi joghatás kiváltására alkalmas rendelkezésének hatályon kívül helyezése

Előfordul, hogy a jogszabály valamennyi érdemi rendelkezése utóbb hatályát veszti, azonban maga a jogszabály formálisan továbbra is hatályos, és a hatálybalépését meghatározó szakasz az egyetlen, hatályon kívül nem helyezett rendelkezése. Az ilyen jogszabályok (mint például a szőlő- és gyümölcstermesztésről, valamint a borgazdálkodásról szóló 1970. évi 36. törvényerejű rendelet módosításáról szóló 1997. évi IX. törvény) az előző pontban foglaltakhoz hasonlóan technikai alapon deregulálhatók.

e) Megszűnt felhatalmazás alapján megalkotott jogszabály

Amennyiben a jogszabály megalkotásának alapjául szolgáló felhatalmazó rendelkezés hatályon kívül

- 81/82 -

helyezésre kerül, megszűnik a jogszabály megalkotásának jogalapja. Így a jogszabály érvényét veszti, nem alkalmazható, tehát hatályon kívül helyezendő. Előfordulhat az, hogy tartalmilag továbbra is - akár változtatás nélkül - szükség van a végrehajtási jogszabályra, mivel az általa rendezett életviszonyok a magasabb rangú alapjogszabályban nem kerültek érdemi újraszabályozásra. Nem vitás azonban, hogy a jogbiztonság érdekében mégis szükséges a felhatalmazás és az annak alapján létrehozott szabályozás mindenkori összhangja, mivel annak hiányában nincs jogalapja a végrehajtási norma megalkotásának. Felvethető, hogy mivel a felhatalmazás a jogszabály megalkotására és nem annak hatályban tartására szól, megléte elégséges a jogalkotáskor. Mivel azonban a jogszabályoknak a folyamatosan változó szabályozási környezetben mindenkor meg kell felelniük a jogalkotói szándékoknak, a felhatalmazás megszűnésével a jogalkotás (és ezzel a módosítások) lehetetlenné tétele súlyosan veszélyeztetné a jogbiztonságot, ezért csak a folyamatosan hatályban lévő felhatalmazás alapján várható el a jogrend vertikális konzisztenciája. A felhatalmazás nélkül maradt jogszabályok deregulációjakor körültekintően kell eljárni a dereguláció jogalapját esetlegesen megteremtő, a hatályon kívül helyezés idején is hatályban lévő (másik) felhatalmazásra való hivatkozás tekintetében.

f) Hatályon kívül helyező jogszabály

Mivel - "a hatály feléledése" részben is kifejtettek szerint - a hatályon kívül helyező jogszabály hatályon kívül helyezése nem járhat az alapjogszabály feléledésével, a hatályon kívül helyezés felfogható egyszeri jogi aktusként, amelynek hatása a hatályon kívül helyezett rendelkezés végérvényes eltüntetése a hatályos szabályok köréből. Nem szükséges tehát a hatályon kívül helyező rendelkezések hatályban tartása, azok hatályba lépésük pillanatában betöltik rendeltetésüket, így a hatályba lépést követően bármikor - akár "haladéktalanul" is - hatályon kívül helyezhetők.

g) Módosító jogszabály

A jogalkotásról szóló új törvény alapján a módosítás várhatóan az előző pontban foglaltakhoz hasonlóan egyszeri aktusnak minősül. Ezen a ponton ismételten ki kell emelni az egységes szerkezetbe foglalás jelentőségét: a módosítás egyszeri aktus, amelynek következtében a módosított rendelkezés a módosításban foglaltak szerint változik meg, a módosítás beépül az alapjogszabályba, és az alapjogszabály a módosítás hatályba lépésétől kezdődően a módosítással egységes szerkezetben lesz hatályos.

h) Hivatkozott jogszabály módosulása, hatályon kívül helyezése

Ha egy jogszabályban másik jogszabályra, illetve annak valamely konkrét rendelkezésére történik hivatkozás, akkor a hivatkozott normának a - hivatkozás szempontjából lényeges - változása módosítja, illetve értelmezhetetlenné teszi a hivatkozás tartalmát. Alapeset az adott életviszony újraszabályozásakor a tárgykörre vonatkozóan rendelkezéseket tartalmazó jogszabály számozásának megváltozása miatt megszűnő kapcsolat. Mivel a hatályosság igényével alapvetően csak a hatályos jogszabályra való utalás helyes (illetve legfeljebb viszonylag összetett kodifikációs fordulatokkal érhető el korábban hatályban volt szabályokra való aggálymentes konkrét, jogalkalmazási relevanciát is keletkeztető utalás), ezekben az esetekben hatályon kívül kell helyezni, illetve módosítani szükséges a hivatkozást. Elkerülhető a módosítás, ha a jogszabályban nem konkrét jogszabályra, illetve jogszabályhelyre, hanem a tárgyra vonatkozó mindenkori szabályozásra más, egyértelmű módon utalunk. Ez természetesen nem minden esetben lehetséges, ezért a módosítások alkalmával mindig körültekintően kell eljárnunk annak érdekében, hogy azon kapcsolódó normák, amelyeknek a módosuló jogszabály hivatkozási alapjuk, megfelelően hatályon kívül helyezésre, módosításra kerülhessenek.

A tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény 219. §-ának (4) bekezdése szerint: "Amennyiben az Alap csak hitelfelvétel útján képes biztosítani a kártalanítási kötelezettség fenti határidők szerinti teljesítését, a Kormány a kártalanítási fedezet biztosítása érdekében a hitelfelvételhez - az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 33. §-ának (3) bekezdésére tekintettel - készfizető kezességet vállal." Amennyiben tehát módosításra kerül a hivatkozott rendelkezés számozása, a hivatkozó norma módosítása is szükséges lesz, mivel eredeti formájában a továbbiakban alkalmazhatatlanná válik. A felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény 124/B. §-a az előzőekkel szemben a következőképpen fogalmaz: "A felsőoktatási intézmény vezetője (rektor, főiskolai rektor, főigazgató) a gazdasági feladatok tekintetében az intézmény - az államháztartásról szóló törvényben meghatározott szabályok szerinti - egyszemélyi felelős vezetője." Itt tehát az államháztartási törvényben foglalt, a tárgyra vonatkozó szabályok módosítása nem teszi szükségessé a hivatkozó rendelkezés felülvizsgálatát, elősegítve ezzel a hivatkozó szabály időtállóságát.

IV. Az érdemi dereguláció

A dereguláció érdemi formája olyan hatályon kívül

- 82/83 -

helyezési aktusokban ölt testet, amelyek érdemi jogalkalmazási jelentőséggel bírnak. Ezekben az esetekben tehát a norma hatályon kívül helyezése a szabályozott társadalmi viszonyokra vonatkozó, ténylegesen alkalmazható rendelkezések tartalmának változásával jár.

Az érdemi deregulációt a bizonyos rendezőelvek alapján mechanikusan végezhető technikai dereguláció ellentétpárjaként, tényleges elemző-jogfejlesztő tevékenységet igénylő feladatként szokás jellemezni.

Az érdemi jogtisztítás célja az, hogy a jogi szabályozás csak a szükséges területeken és a lehető legegyszerűbb, leghatékonyabb formában legyen jelen.

1. A jogi szabályozás alternatívái

Az alattvalók minden ténykedésének szabályozására törekvő, e tekintetben szélsőséges abszolutizmust követően a liberális állam eszménye az állam legszükségesebb mértékűre korlátozódó, elsősorban a szabadságjogok biztosításához szükséges szerepvállalását tűzte ki célul. Napjainkban a magánautonómia, az egyre szélesebb tartalmi körben elismert alapvető jogok érvényesülésének elősegítése számos jogosítvány biztosítását teszi szükségessé, illetve az egymás szabadsága tiszteletben tartásának követelménye is egyre inkább kifinomult jogi szabályozást indokol.

A szabad piaci verseny számos területen a fejlődés záloga, azonban a résztvevők helyzetének sajátosságai, a kiszolgáltatottság ellensúlyozása miatt nem kerülhető meg a szabályozás keretében a jogi védelem biztosítása. A legtöbb ágazatban szükségszerű a piaci és a jogi eszközök változó arányú, de mindenképpen együttes jelenléte. Az egészségügy leginkább elfogadott modelljének elnevezése ("szabályozott piac") például kifejezetten utal a jogi szabályozási eszközök és a piaci mechanizmusok együttes megjelenésére.

Világszerte az utóbbi évszázad egyik legfontosabb társadalmi változása a kisebb közösségek, szakmai testületek önszerveződésének fokozódása. Számos esetben kiderült, hogy az önszabályozás hatékonyabb lehet a felülről a közösségre kényszerített, a helyi sajátosságokat figyelmen kívül hagyó központi szabályoknál. A helyi szokások, területi, vallási, egyesületi közösségek szabályai elsősorban akkor vizsgálandók felül, ha azok ellentétesek a nagyobb közösség elveivel, az össztársadalmi értékrendbe ütköznek. Az önszerveződési készség fejlődésével a meglévő joganyag átvizsgálása során felmerülhet a jog visszafogásának, az önigazgatás biztosításának lehetősége.

A szubszidiaritás érvényesítése a közigazgatás vertikumában is lényeges. A központosítás és a decentralizáció közötti választás kérdésében egyre inkább szerepet játszanak a helyi ügyek irányításának sajátos közösségi szempontjai.

Azokon a határterületeken, ahol a jog bizonyos, korlátozott mértékű jelenléte indokoltnak tűnik, érdemes a "puha jog" eszközeivel élni. Egyebek mellett a méltányosság, a diszpozitivitás, az alternatív jogkövetkezmények későbbiekben bemutatásra kerülő eszköze segítheti elő a jog határkijelölésének finomhangolását.

2. Az érdemi dereguláció eszközrendszere

Összehasonlítva a technikai dereguláció lehetőségeivel, az érdemi jogtisztítás sokkal kevésbé algoritmizálható folyamat. A fogalom meghatározása is világossá teszi azt, hogy az érdemi dereguláció mindenkor a szabályozás tartalmi elemeinek alapos átvizsgálását, az adott életviszony rendezésére legalkalmasabb eszközrendszer kiválasztását igényli, tehát az adott szabályozási helyzet dönti el, hogy milyen szempontokat milyen mértékben kell figyelembe venni a hatékony szabályozás kialakításakor. Mindazonáltal meghatározhatók olyan alapelvek, technikák, amelyek a szabályalkotásban általános jelleggel segítséget nyújthatnak.

Bár a dereguláció egésze a jogtisztítás, a szabályozás mennyiségének csökkentése és az egyszerűsítés jegyében zajlik, a szabályozás tartalmi felülvizsgálata kapcsán helyesebb az ideális mértékűre korlátozott szabályozást célként meghatározni. Igaz, hogy ez -a magyar jogrend tapasztalható jellegzetességeiből adódóan - általában a jog visszafogásának irányába mutató tevékenységekben ölthet testet, a szabályozási terület megvizsgálása eredményének tükrében azonban nem zárható ki helyenként a finomabb szabályozás, részletesebb speciális rendelkezések megalkotása, joghézagok kitöltése, eddig rendezetlen területek szabályozása sem.

A preventív és a "rendes", utólagos dereguláció eszközrendszere alapjában véve nem különbözik egymástól. Értelemszerűen amikor utólagos dereguláció esetében a meglévő szabályok bizonyos szempontok szerinti megvizsgálásáról beszélünk, ennek "preventív megfelelőjeként" az adott szempontok jogszabályelőkészítésben történő érvényesítését kell érteni. Az említett párhuzamosság miatt az érdemi dereguláció módszereinek tárgyalásakor nem különül el szerkezetileg két részre a preventív és a reparatív irány, viszont jelzem, ha adott esetben valamelyik alkalmazási terület speciális vonatkozásairól esik szó.

Az érdemi dereguláció jogegyszerűsítésre irányuló jellegénél fogva a hatályon kívül helyezés mellett tartalmi redukciót jelentő módosításban, a meglévő

- 83/84 -

helyett új jogszabály megalkotásában is megnyilvánulhat a tényleges jogalkotási eredmény.

3. Mikor kell érdemi deregulációt végezni?

A kérdésre adott egyszerűbb válasz azt tükrözi, hogy a jogszabály előkészítésétől kezdődően a hatályosulás folyamatában mindvégig, azaz "mindig" érvényesíteni kell a deregulációs (nem is kizárólag az érdemi) szempontokat. Bizonyos körülmények azonban aláhúzhatják adott szabályok érdemi deregulálásának kiemelt szükségességét. Elsősorban a gyakorlati jogalkalmazási tapasztalatokra támaszkodhatunk, amikor megítéljük a szabályozás egyszerűsítésének igényét.

Ügyfélszolgálati irodák, panaszirodák ügyeinek feldolgozása, illetve a közigazgatási szakapparátus munkavégzése során előforduló problémák elemzése jelentős segítséget nyújthat a dereguláció célterületeinek kiválasztásához.

A következőket feltétlenül figyelembe kell venni a jogalkalmazási tapasztalatok felhasználásakor:

- A probléma súlya nem feltétlenül egyenesen arányos előfordulási gyakoriságával.

- Ítéljük meg, hogy milyen természetű a probléma! Nem mindegy, hogy a jogismeret hiánya, nehezen értelmezhető jogszabályi háttér, a szabály nem megfelelő alkalmazása az adott élethelyzetre, visszaélés vagy más tényező okozott gondot a jogalkalmazásban. Igen gyakori a fenti tényezők együttes előfordulása, az elemző felelőssége, hogy kiválassza a tényleges jelentőséggel rendelkező elemeket. Ezekután a feltárt problémának megfelelő javaslatot kell tenni a megoldásra, amely lehet a felek tájékoztatása hibás feltételezésükről, az illetékes szerv értesítése, jogszabály-módosítás, hatályon kívül helyezés stb. (ld. a 2. ábrát).

- A jogszabály által előidézett jogalkalmazási nehézség nem szükségszerű-e nagyobb, esetleg érdemi természetű sérelem megelőzése érdekében? Előfordulhat például, hogy rendkívül részletes adatszolgáltatás ténylegesen szükséges valamely jogosultság szabályszerű megállapításához.

A tetten érhető jogalkalmazási problémák esetkörén túl életviszonyok bármilyen okból történő átfogó újraszabályozása esetén is feltétlenül szükséges a deregulációs szemlélet érvényesítése.

Mivel a preventív dereguláció során természetszerűleg nem állnak rendelkezésünkre jogalkotási tapasztalatok, a minden lehetséges érintettre, élethelyzetre vonatkozóan modelleznünk kell a tervezett szabályozás következményeit, és a felvázoltak alapján ítélhetők meg bizonyos mértékig a várható jogalkalmazási nehézségek. Alapkövetelmény, hogy a jogszabály előkészítője világosan lássa a szabály algoritmusát (ld. később, "Több feltétel egyidejű alkalmazása") és valamennyi elképzelhető esetre alkalmazni tudja a szabályt.

4. Az érdemi dereguláció folyamata

Az érdemi felülvizsgálat megkezdésekor először is körül kell határolni azt a konkrét szabályozási területet, amelyre vonatkozóan a dereguláció szempontrendszerét érvényesíteni kívánjuk.

A legismertebb jogirodalmi álláspont[4] szerint "az anyagi jogban fellelhető inkonzisztenciák jelentős része a mechanikus - és a szabályozás organikus jellegét figyelmen kívül hagyó - ágazati jogalkotás eredménye. A bonyolult anyagi jogi szabályozási funkciók által megteremtett szabályozási témák komplexitása, a szabályozás organikus jellege a jog hagyományos jogcsoportosítási megoldásaitól eltérő, sőt számos ponton azokkal ellentmondó jogrétegződést jelent. A tételes jog e pontos, illetve éles szerkezeti határokkal körül nem rajzolható funkcionális-tematikus rétegződése elsősorban a tevékenységszempontú szabályozási témákat követi."

A hivatkozott szerző szerint az újfajta klasszifikáció több lépésben végezhető el. Az első lépés a főtevékenységek katalógusának elkészítése. A második lépcső "a centrális főtevékenység teljes szabályzási környezetének feltárása és összetartozó normacsoportként kezelése." A folyamat harmadik lépcsője a tartalmilag összetartozó normaanyag újrastrukturálása. Végül az újrastrukturált joganyag szembesítésére kerülhet sor az időszerű szabályozási igényekkel, a jogalkalmazói gyakorlattal.

A felvázolt, a dereguláció teljes spektrumán végigvezető módszertani megközelítést alapjaiban elfogadva a preventív és az utólagos dereguláció számára is alkalmazható konkrét ajánlásokként a következők elfogadását javasolom:

1. Kerüljön körülhatárolásra a szabályozás középpontjában álló centrális tevékenység, illetve jogalkotói cél (például "a felsőoktatás szabályozása").

2. A centrális tevékenységtől annak alkotóelemeihez több konkrétsági szinten keresztül, fokozatosan eljutva végül soroljuk fel a központi probléma keretében, illetve ahhoz kapcsolódóan szabályozni kívánt valamennyi jelenséget, életviszonyt anyagi és eljárásjogi tekintetben egyaránt.

3. Jelöljük ki az előkészítendő/módosításra kerülő jogszabály tartalmi határait horizontálisan a meglévő vagy előkészítés alatt álló más szabályok tartalmi jellemzőinek ismeretében, valamint vertikálisan a szükséges végrehajtási szintek megállapításával. Gondoskodjunk a jogszabályból így esetleg kimaradó, a fenti 2. pontban azonban feltérképezett területek szükség szerinti alternatív - más jogszabály keretében történő, rendszertanilag vagy gya-

- 84/85 -

korlati szempontokból adódóan előnyösebb - szabályozásáról!

4. Fogalmazzuk meg a "jogalkotói szándékot" valamennyi szabályozási kérdés (nagyjából a leendő szakaszok, illetve néhány szakaszból álló egységek szintje) tekintetében!

5. A továbbiakban bemutatásra kerülő szabályozástechnikai elvek segítségével foglaljunk állást a jogi szabályozás szükségességéről, szükséges szintjéről, fogalmazzuk meg a lehető legegyszerűbb, az adott életviszonyoknak leginkább megfelelő, azonban a jogalkotói szándékokat is messzemenően tükröző szabályokat!

Az egyes szabályozási kérdések tekintetében (fenti 4. pont) elengedhetetlen, hogy valamennyi lehetséges élethelyzetet modellezzünk, elemezzünk. Minden lehetséges eset-, illetve érintett személycsoportra nézve a szövegezés, illetve szövegelemzés során meg kell állapítani

- a jogok, kötelezettségek körét,

- a szankciórendszert,

- az igényérvényesítés lehetőségeit, továbbá

- minden olyan speciális szabályt, amely az adott életviszony tekintetében jelentőséggel rendelkezik.

A fentieket nem kell feltétlenül írásban kifejteni, sok esetben azonban segíthet az áttekinthető megjelenítés. A lényeg ezen a ponton a logikailag hézagmentes szabályozás megteremtése, illetve elérése. A teljes körű témafeldolgozást segíthetik elő a csoportmunkában rejlő lehetőségek (pl. ötletbörze), az adott szabályozási terület különböző aspektusait ismerő szakemberek bevonása.

A leírt elvek által tehát elérhető a tevékenységszempontú szabályalkotás és a jogrend szerkezeti jellegzetességei közötti összhang megteremtése.

Ezekután lehet tehát elvégezni (a fenti 5. pont szerint) a lehetőség szerinti szabályegyszerűsítést, illetve a szabályalkotást. Az egyes életviszonyokra vonatkozó szabályozás szükséges mértékűre korlátozása, az áttekinthető, adekvát szabályok kialakítása az érdemi dereguláció tényleges megvalósítása a következőkben bemutatásra kerülő elvek figyelembevételével történhet meg.

5. Az ideális szabályozás kialakítása[5]

A jogalkotói szándékoknak leginkább megfelelő, ugyanakkor lehetőség szerint egyszerű rendelkezések alkotásának bizonyos technikai kérdései kerülnek röviden bemutatásra a következőkben. A teljes körű gyakorlati útmutatás igényével összeállított, példákat is tartalmazó, bővebb változat közreadásától jelen tanulmány terjedelmi kereti között el kell tekintenem.

a) Intervallumok meghatározása

Gyakran előforduló feladat az adott tényező különböző értékei esetére irányadó szabályok meghatározása. Ennek egyik alapvető lehetősége az arányosítás, amikor valamilyen matematikai művelet elvégzésével kaphatjuk meg a tényező értékéből a mérhető jogkövetkezmény mértékét. Például 10%-os adókulcs esetén az adóalap mint tényező 10%-ával egyenlő az adó mértéke (a jogkövetkezmény). Má-

2. ábra: A jogalkalmazási problémák feltérképezése (egyszerűsített séma)

- 85/86 -

sik megoldás a tényező értékei alapján intervallumok (sávok) meghatározása. Ennek szélső formája az, amikor az adott tényező attól függően, hogy értéke elér-e egy bizonyos határt vagy teljes egészében kiváltja az adott joghatást, vagy egyáltalán nem.

Abban a tekintetben, hogy az intervallumképzésnek milyen formáját válasszuk, a következő elvek lehetnek segítségünkre.

- Amennyiben az értékelt tényező sok különböző értéket vehet fel, az egyszerűbb szabályozás érdekében érdemes valamilyen matematikai összefüggéssel meghatározni a számszerű jogkövetkezményt.

- A kialakítandó intervallumok számának, tartományainak tekintetében az alábbi rendezőelvek hívhatók segítségül:

• meg kell vizsgálni az értékelni kívánt tényező jellemzőit (számszerűsíthetőség, lehetséges értékek, mérhetőség),

• értékelni kell a lehetséges jogkövetkezmények fajtáit, differenciáltságukat, a teljes és részleges bekövetkezés, elmaradás mibenlétét, hatásait, ° meg kell vizsgálni az előforduló értékek eloszlását, majd ezek alapján meg kell becsülni, hogy a létrehozandó sávok külön-külön az összes előforduló érték mekkora hányadát tartalmazzák.

- A gyakorlatban előforduló értékek eloszlásának vizsgálata alapján meghatározható, hogy különböző megoldások esetén a vizsgált értékek mekkora hányada kerül az egyes intervallumokba.

- A határesetek megfelelő kezelése szükséges. Sokszor méltánytalannak tűnik az érték kismértékű változásához rendelt jelentős jogkövetkezménybeli eltérés. Ennek kiküszöbölésére jó megoldás az adójogban alkalmazott frakcionált sávozás, amelynek keretében az adóalapnak csak a magasabb sávra eső részére kell a magasabb sávban alkalmazott adókulcsot alkalmazni.

b) Több feltétel egyidejű alkalmazása

A szabályozás során az egyes esettípusokra alkalmazandó jogkövetkezmények gyakran több feltétel párhuzamos vizsgálata alapján kerülnek meghatározásra. Egyszerűbb esetben több, egyenként két érték (általában: fennáll - nem áll fenn) felvételére alkalmas tényező között "és", illetve "vagy" kapcsolatot hozunk létre. Ez a kapcsolatrendszer helyenként azonnal látható módon kerül megfogalmazásra, másutt csak a rendelkezés mélyebb logikai értelmezése enged következtetni a feltételrendszer tényleges belső viszonyaira. Bonyolultabb feladat a többszintű kapcsolatrendszer megfogalmazása. A szállítmányozó a fuvarozás körében bekövetkezett kárért például csak akkor felel, ha maga fuvarozta, vagy ún. gyűjtőforgalomban továbbíttatta a küldeményt, és a kár ennek (bármelyik előzőnek) során keletkezett.[6]

Bonyolultabb feltételrendszert érdemes grafikusan megjeleníteni (ld. a 3. ábrát).

Több feltétel egyidejű megjelenítése esetén a következők szerint járjunk el:

- Ki kell alakítani az adott életviszony szabályozásához leginkább megfelelő feltételeket:

• ennek első lépéseként meg kell határozni az adott jogosultság, kötelezettség feltételeként szóba jövő tényezőket, dimenziókat, majd

• a meghatározott dimenziókhoz a feltétel konkrét kereteit biztosító értékeket kell rendelni. Ezek az értékek lehetnek számszerűek, de a legegyszerűbb esetben "teljesül" - "nem teljesül" változatok felvázolása is elegendő lehet.

- Fel kell tárni az egyes feltételek között meghúzódó logikai kapcsolatrendszert, így többek között azt, hogy

• az egyes feltételek természeténél fogva nem ugyanazt[7] az eredményt kapjuk-e több feltétel alkalmazásától is (ha igen, akkor a feltételek egy része elhagyható), továbbá

• a megadott feltételek elvileg vagy gyakorlatilag nem zárják-e ki egymást,[8] elemet nem tartalmazó eredményhalmazt létrehozva ezáltal,

• vannak-e olyan feltételek, amelyek nem egyértelműek,[9] így félreértésre adhatnak okot,

• a felhasznált feltételek szükségesek, illetve elégségesek-e? Mely feltételek együttes teljesülése szükséges, illetve mely feltételek közül elegendő valamely(ek) teljesülése?

- Össze kell állítani a bemutatott ábrának megfelelően azt az algoritmust, logikai láncot vagy

- amennyiben a feltételhalmaz így jobban kezelhető

- többdimenziós táblázatot, amely alapján valamennyi esetben megállapítható, hogy a feltételrendszer teljesül vagy sem.

- Végül a leginkább közérthető eszközöket választva kell megszövegezni a feltételrendszert, amelynek esetében fokozottan kell törekedni a fölösleges elemeket nem tartalmazó, pontos és egyértelmű megfogalmazásra.

c) Fakultatív, illetve alternatív jogkövetkezmények

A jogi beavatkozás kártékony hatása sokszor abban nyilvánul meg, hogy egy bizonyos, nem mindig kellő körültekintéssel kiválasztott megoldást kíván erőltetni az adott probléma megoldására. Sok esetben a jogalkotó nem mérheti fel az alkalmazás során előadódó körülmények összességét biztonsággal, és érdemes a jogkövetkezmények eltérést nem engedő megállapítása helyett alternatív megoldási módokat is lehetővé tenni a szabályozás keretében.

Mindennek legismertebb és legnagyobb szabadságot biztosító formája a diszpozitív rendelkezések alkalmazása, vagyis a jogszabálytól való eltérés megengedése. Ilyenkor a jogszabály jelentősége

- 86/87 -

egyfelől az, hogy mintegy zsinórmértékként felvázolja a "törvényes középhelyzetet", és az ettől való eltérést atipikusként megengedi, felfedve például kétoldalú jogügyletek esetére az e középhelyzettől való eltérésből adódó hátrányok kompenzálásának méltányos voltát.

A diszpozitivitás másik alapvető funkciója a jogbiztonságot érinti: ha a jogalkalmazás során nem kerül sor a szabályt fölöslegessé tevő kifejezett eltérésre, akkor a megfogalmazott rendelkezés alkalmazandó.

A diszpozitivitás alkalmazása mögött meghúzódhat a szabályozás mérséklésének célja. Azokon a területeken, ahol a jog hagyományosan jelen van, de az életviszonyok fejlődése már csökkenő mértékben igényli a beavatkozást, hatásos átmeneti eszköz lehet a korlátozás helyett a segítségnyújtás ilyetén biztosítása.

A jog erőteljesebb szerepvállalása és a rugalmasság egyidejű megtartása valósul meg akkor, amikor valamilyen kötelező rendelkezés mindenképpen jelen van, azonban több lehetőség közül lehet választani az eljárás, a jogkövetkezmények tekintetében. Előfordul, hogy a felkínált jogkövetkezmények közül maga az érintett választ, más esetekben hivatalos szerv belátására bízza a jogalkotó a legmegfelelőbb megoldás (például büntetés, intézkedés) kiválasztását.

A feltételes, illetve alternatív szabályozási eszköztár alkalmazása során a következő lépések elvégzése szükséges:

- el kell dönteni, hogy milyen mértékben kíván a jogalkotó beavatkozni a társadalmi viszonyokba,

- meg kell vizsgálni, hogy mely jogkövetkezményekkel lehetséges megvalósítani a jogalkotói szándékot, mérhető jogkövetkezmények esetén a választható intervallumot a jogalkotói szándék alapján pontosan meg kell határozni,

- több lehetséges jogkövetkezmény esetén el kell dönteni, hogy kire bízzuk a választás felelősségét, ezzel kapcsolatos - a szabályozási tárgykörtől nagymértékben függő - alapvető lehetőségek:

• a jogszabály tartalmaz egyértelmű rendelkezést,

• a jogalkalmazó szerv dönt,

• az érintett jogalany dönt.

- Mérlegelni kell, hogy a felkínált alternatívák valósak-e a várható választási hajlandóság figyelembevételével.

Megfelelően kell rendezni a különböző alternatívák kapcsolatát (ld. fentebb, a 3. pontban leírtakat is):

• logikai kapcsolatok - "és", illetve "vagy" viszony,

• adott alternatíva meghiúsulása esetén követendő eljárás (helyettesítés).

- Felmerül a nem kötelező rendelkezések helyett

alkalmazható eljárásokra vonatkozó keretek kijelölésének szükségessége (pl. "...ha a felek másként nem rendelkeznek...")

d) Méltányosság

A közgazdaságtan méltányosság-fogalmától - ha gyökerét tekintve nem is, elsődleges jelentéstartalmát illetően mindenképpen - eltérően jogi értelemben a méltányosság leginkább a létező szabályrendszer egyeduralmát korlátozó, a szabályokban fog-

3. ábra: egy többváltozós feltételrendszer értelmezésének logikai folyamata

laltakon túli tényezőket az egyéniesítés magasabb foka jegyében értékelő, végső soron természetjogi alapállásból a teljes igazságosság elérése érdekében alkalmazott, párhuzamos intézmény. A különböző jogrendszerek fejlődéstörténete kialakította a méltányosság fogalmának a fentiektől némileg eltérő értelmezéseit is, ezzel a kérdéskörrel azonban ezúttal nem foglalkozom részletesebben.

A méltányosság rendkívül összetett szempontrendszerének helyes alkalmazása érdekében a következőket tartsuk szem előtt:

- Vizsgáljuk meg, hogy az alkalmazandó főszabály által előreláthatólag érintett esetkörök mindegyikére nézve igazságosnak tartjuk-e a rendelkezést!

- A főszabály által méltánytalanul érintett körben tervezzük meg a lehetséges beavatkozást!

- Mérlegeljük, hogy a méltányos elbírálás szempontjából méltányossági jogkör meghatározása vagy konkrét speciális szabályok megalkotása az előnyösebb. A kérdést a tervezett méltányossági jogkör kereteinek és lehetséges gyakorlója személyének

- 87/88 -

meghatározása után, az esetleges visszásságok figyelembevételével ítélhetjük meg.

Amennyiben a fentiek alapján nem találunk megfelelő megoldást, a feltételrendszer módosítása, esetleg alapjaiban új szabályozási technika javasolható.

e) Feltételek időtállósága

A társadalmi viszonyok folyamatos formálódása és ezzel összefüggésben a szabályok időtállóságának korlátozott volta a jogalkotás ismert tényezője. Adott szabály élettartamát gyakorta a jogszabályok előkészítésének látóterén kívül eső tényezők: politikai rendszerváltások, gazdasági-társadalmi átalakulás korlátozzák. Van azonban néhány olyan szabályozástechnikai eszköz, amely alkalmas arra, hogy segítséget nyújtson a jogszabályok gyakori módosításának elkerülésére, illetve arra, hogy a jogszabály a változó társadalmi viszonyok között is megállja a helyét.

A jogszabályi rendelkezések időtállóságának elősegítése érdekében a következő lehetőségek adódnak:

- Mérjük fel az adott intézkedéshez rendelkezésre álló forrásokat, és olyan szabályozási megoldásokat válasszunk, amelyek várhatóan hathatós megoldást jelentenek a kezelendő problémára. Az érintettek köre, a meghatározandó összegek, mentességek tekintetében a hatékony forrásfelhasználás, az arányosság elveinek alkalmazása mellett a súlytalan intézkedések kiküszöbölése is szükséges.

- Becsüljük meg a szabályozás szempontjából lényeges paraméterek várható változásait rövid és hosszabb távon is! Amennyiben hosszú távú intézkedést tervezünk és a körülmények lényeges módosulása várható, érdemes a szabályozást valamely, az értékelendő körülményekkel párhuzamosan változó tényezőhöz igazítani (pl. a minimálbér egyhavi összege).

- Hosszabb távra szánt rendelkezés esetén érdemes elvégezni az adott paraméterek - indokolt időtávon belül végbemenő - változására vonatkozó előrejelzést, továbbá vegyük figyelembe a kérdéses terület vizsgálatával foglalkozó intézetek, szervek becsléseit, és igazítsuk azokhoz az intézkedést.

- A lényeget kifejező, de a konkrét megnevezést mellőző megfogalmazást (pl. "felügyeleti szerv") alkalmazhatunk potenciálisan változó elnevezésű intézmények vagy átadásra kerülő feladat esetén a módosítás elkerülése érdekében (ld. még a technikai deregulációnál leírtakat - "A társadalmi viszonyok változásai miatt bekövetkező alkalmazhatatlanság").

- Gyakran változó terület szabályozása esetén "biztosítékként" előírható a vonatkozó szabály meghatározott időközönként történő felülvizsgálata.

f) A nehezen mérhető tényező helyettesítése

Gyakran előfordul, hogy valamely, elviekben mennyiségileg jellemezhető tulajdonság alapján kívánunk differenciálni valamely jogosultság, illetve kötelezettség tekintetében. Ha a választott tulajdonság nehezen mérhető, az adott tulajdonsággal korreláló más jellegzetességet választhatunk a differenciálás alapjaként. Ilyenkor fontos annak megítélése, hogy a helyettesítő jellegzetesség milyen mértékben korrelál az alaptulajdonsággal, az esetleges eltérés következményeképpen milyen eltérés várható a jogalkalmazás során az eredeti szándékhoz képest.

Milyen elveket kell tehát figyelembe venni, és milyen lehetőségek adódnak tehát a közvetett tényezők alapján történő szabályozásnál?

- Törekedjünk az értékelni kívánt tényező minél tökéletesebb helyettesítésére!

- Vizsgáljuk meg, hogy a helyettesítés következtében az érintettek köre, jogosultságaik, illetve kötelezettségeik mértéke mennyiben változik, és az így kimaradók, valamint a "potyautasok"[10] problémáját milyen szabályfinomítással, kiegészítő szabállyal lehet kezelni.

- Amennyiben a tényező egyedi értékeinek mérése problematikus, az helyettesíthető átalányértékkel. Kiegészítő megoldásként alkalmazható az átalány megállapításától mérés esetén való eltérés lehetővé tétele.[11]

g) Szervezet és eljárások egyszerűsítése[12]

A szolgáltató állammal szemben felmerülő kritikai észrevételek jelentős része a bürokratikus eljárásrendet, az ügyfelekkel szemben megfogalmazott fölösleges követelményeket érintik. Mindez rávilágít az államapparátus szervezetével és működésével kapcsolatos problématerületekre.

A hatósági és egyéb hivatali ügyintézés szervezeti és eljárási szabályai körében a következők szem előtt tartása szükséges:

- Törekedni kell az adott célt megvalósító szervezet egyszerűsítésére, felesleges szervezeti szintek kiküszöbölésére, párhuzamos vagy hasonló feladatokat ellátó szervezetek összevonására.

- Az eljárás legyen minél gyorsabb, az eljárási határidők minél rövidebbek!

- Lehetőség szerint alkalmazzunk formanyomtatványokat, tájékoztatókat!

- Az engedélyezésre vonatkozó szabályozás felülvizsgálata keretében meg kell vizsgálni, hogy

• az engedélyezés kiváltható-e bejelentéssel és utólagos ellenőrzéssel,

• feltétlenül szükséges-e az adott szakhatósági közreműködés,

• hatósági igazolás helyett alkalmazható-e az ügyfél nyilatkozata, továbbá

• lehetséges-e az önkéntes jogkövetést leginkább biztosító egyéniesítés érdekében mérlegelési

- 88/89 -

jogkör, méltányosság engedélyezése.

V. A dereguláció szervezeten belüli rendje

Ebben a részben néhány ajánlás megfogalmazására kerül sor a deregulációs tevékenység intézményen belüli végzésével kapcsolatban.

1. A dereguláció folyamatos tevékenység

Nem felel meg a dereguláció minőségi követelményeinek, továbbá működési zavarokat és kapkodó feladatellátást eredményezhet a kampányszerű deregulációs tevékenység. A korábbi deregulációs hullámok részleges kudarcaiért is talán legfőképpen a nem tervezett, egyszeri feladatellátás okolható. A folyamatos dereguláció jegyében a következők betartása szükséges.

- A jogszabály-előkészítés során minden esetben jelenjenek meg a technikai deregulációs szempontok. Nem fogadható el, ha a "jogalkotási lázban" például fölösleges párhuzamosságok jönnek létre a különböző jogforrási szinteken, vagy nem kerül sor fölöslegessé váló rendelkezések hatályon kívül helyezésére. Minden esetben szükséges valamennyi módosítási, végrehajtási kapcsolat figyelemmel kísérése. Amennyiben a helyi jogszabály-nyilvántartás, rendelkezésre álló jogszabálytárak alapján nem ítélhető meg egyértelműen a hatályosság, a hatályon kívül helyezés szükségessége, az Igazságügyi Minisztérium jogszabály-nyilvántartása alapján lehet pótolni a hiányzó információkat.

- A fentebb leírt elvek alapján fogalmilag szükségszerű a jogalkotói szándék normaszövegbe öntése alkalmával az érdemi dereguláció szemléletének mindenkori érvényesítése. A felvázolt viszonyrendszer túlmutat a "reguláció - dereguláció" ellentétpáron, hiszen a szabályozás egyszerűsége mint cél mellett más értékek (igazságosság, a jogbiztonság további összetevői) figyelembevételével, adott esetben ellentétes szabályozási érdekek közötti konfliktusok feloldásával kell megteremteni az ideális (mértékű) szabályozást.

2. A szervezeti egységek együttműködése a dereguláció területén

A technikai dereguláció túlnyomórészt jogi tevékenység, ezért ajánlatos azt az intézmény általános jogi feladatokat ellátó egysége(i) által elvégezni. Más a helyzet az érdemi deregulációval, amely nem valósulhat meg az adott szabályozási terület szakértőinek aktív közreműködése nélkül.

Az érdemi dereguláció esetében tehát a következő feladatmegosztás javasolható:

- A jogalkotói szándék felvázolása a szakmapolitikai vezetés felelőssége.

- A részletes szabályozási kérdések megfogalmazása a szakmai egységek feladata. Ez azt jelenti, hogy a normaszöveg alapjául szolgáló (a szabályozási egységeknek megfelelő részletezettségű) vázlat és a szakmai indokolás elkészítése egyértelműen szakmai feladat.

- Szabályozástechnikai lehetőségek megállapítása tekintetében jogász általi állásfoglalás szükséges.

- Különböző szabályozástechnikai lehetőségek (a jogalkotói szándék megvalósításának eltérő módjai) közötti választás a deregulációs és egyéb érvek ütköztetésével, tehát a szakmai és a jogi terület együttműködésében valósulhat meg. A munka során figyelemmel kell lenni arra, hogy az egyes álláspontok értéktartalma, az alternatívák közötti választás indokolása, a szakmai és a jogi érvrendszer teljessége minél konkrétabban meghatározottá váljon.

3. A deregulátorok kiválasztása

Az eddig leírtakból világosan kiderül, hogy a dereguláció nem választható le az egyéb jogszabályelőkészítési tevékenységekről. Nem támogatható tehát egy olyan koncepció, amely szerint a jogi feladatokat ellátó egységeken belül deregulációs osztályt, csoportot kell elkülöníteni. Más kérdés az, hogy nem árt, ha a hatály, a dereguláció kérdésében kifejezetten jártas jogászok végzik a jogszabály-előkészítést.

Általános jelleggel valamennyi, a jogszabályelőkészítésben részt vevő jogász szakember részére fontos a szabályozás egyszerűsítésére, a jogi mértékletességre sarkalló elvrendszer alapos ismerete, megértése és képviselete.

A jogszabály-előkészítés technikai megvalósítását olyan jogászokra kell bízni, akik az ágazati szakértőkkel történő egyeztetések során érvényesíteni tudják a deregulációs szempontokat, azonban tisztában vannak azzal, hogy a szabályozás egyszerűsége ugyan jelentős és folyamatosan védelemre szoruló érték, de időnként joggal marad alul a részletekbe menő szabályozással vívott küzdelmében, mivel - ahogyan arra fentebb számos hivatkozás található - nem az egyetlen a jogrend színvonalát meghatározó tényezők között.

VI. A kormányzati deregulációs program tapasztalatai, további teendők

- 89/90 -

1. A kormányzati dereguláció új szervezeti és eljárásrendje

A korábbi időszakok deregulációs feladatellátásának hiányosságaiból okulva 2003-ban a Kormány elfogadta az összehangolt kormányzati dereguláció rendjéről szóló előterjesztést.

A deregulációs tevékenység szervezeti és eljárási rendjéről, valamint a 2003. évi deregulációs programról szóló 1046/2003. (V. 28.) Korm. határozatban foglalt rendszer lényegi eleme az éves deregulációs program, amely az időszerű deregulációs súlyponti területeket határozza meg. A szaktárcák egyéni feladatai mellett szakmai-koordinatív tevékenységével az Igazságügyi Minisztérium felelős elsősorban a dereguláció kormányzati összehangolásáért.

Az eljárásrend két legfontosabb új eleme az évenként programozott feladatellátás, valamint a tárcák koordinált feladatellátása.

A megelőző deregulációs "hullámokra" általában véve a lehető legnagyobb mértékű dereguláció jegyében került sor. Vitathatatlan, hogy szükség volt a - nem utolsósorban a rendszerváltás következményeként tömegesen előfordult - idejétmúlt joganyag felszámolására, azonban a mennyiségi szemlélet uralkodása mellett nem állt rendelkezésre egységes szempontrendszer. Az éves program által lehetőség kínálkozik a súlyponti, aktuális problémák rendezésére amellett, hogy a program csak a legfontosabb területeket emeli ki a dereguláció egyéb, akár a jogalkotók által önállóan is felvállalható vonatkozásainak érintetlenül hagyása mellett.

A tapasztalatok rámutattak a teljes mértékben centralizált és a túlzottan szabadjára engedett feladatellátás hibáira egyaránt. A kialakított új rendszerben a szereplők konkrét feladatmeghatározás alapján, reális határidőkeretben, a konzultáció lehetősége mellett végezhetik munkájukat.

A szervezeti és eljárásrend további fontos elemei az önkormányzati szférával való szakmai kapcsolattartás (jogalkotásunk e minden tekintetben messze legnagyobb tömegű szegmenséről gyakorta megfe-

- 90/91 -

ledkezünk), továbbá az igazságügy-miniszter tanácsadó testületeként létrehozandó Deregulációs Tanács.

2. Az első deregulációs program eredményei

A 2003. évi deregulációs program értékelésekor a legszembetűnőbb az a tapasztalat, hogy a technikai dereguláció tekintetében viszonylag könnyen megteremthető az egységes szakmai elveken nyugvó kormányzati együttműködés, az érdemi dereguláció vonatkozásában viszont az első program végrehajtása során nem történt lényegi előrelépés.

Legjelentősebb eredményként a Magyar Köztársaság Európai Unióhoz történt csatlakozásával párhuzamosan - nagyobbrészt azonban attól függetlenül - a rendeleti szintű joganyag mintegy 13 % -a volt deregulálható pusztán technikai alapon. A mennyiségi szemponton túl számos, fentebb bemutatott problémakör kiküszöbölése megtörtént e technikai hatályon kívül helyezési művelet során.

Az érdemi dereguláció nehézkes megkezdésében a módszertani alapok hiányán túl a közigazgatásra jellemző folyamatos túlterheltség is szerepet játszik.

3. A dereguláció gyakorlatának továbbfejlesztése

A további deregulációs feladatkijelölések tekintetében egyre jelentősebb szerepet kell szánni az érdemi deregulációnak. A közigazgatási szervek együttműködési készségének megalapozásában segítségünkre lehet a teendők konkrétabb meghatározása, továbbá a módszertani segítségnyújtás.

Gyakorta felmerülő probléma, hogy a deregulációs tevékenység kormányzati összehangolása többletterheket ró a közigazgatási szervekre: eddig nem végzett, esetleg ismeretlen feladatok folyamatos, időszakos vagy egyszeri ellátását igényli. Való igaz, hogy a mechanikus, a következményekkel keveset törődő kodifikációs szemlélet alapján történő munkavégzéshez képest nagyobb körültekintést igényel a "reguláció" és "dereguláció" mindenkori dinamikus egyensúlyának fontosságát szem előtt tartó, megalapozott jogszabály-előkészítés. A magas szakmai színvonalú munka azonban alapvető feltétele a jogszabálytömeg egészét érintő fejlesztési, egyszerűsítési folyamatnak, és hosszabb távon a jogszabály-előkészítés terheit is csökkentjük azzal, ha folyamatos odafigyeléssel kiküszöböljük azokat a hibákat, amelyek a jogszabályokba tévedve előbb-utóbb jelentős problémákat, ezzel párhuzamosan pedig "helyreállító" kodifikációs munkálatokat igényelnek.

A deregulációs szemlélet felvállalása nem kerülhető meg akkor, ha komolyan képviselni akarjuk az Európai Unió és tagállamai jogszabályelőkészítési folyamatainak egyre inkább szerves részét képező, azokat átható, a jogalkotás minőségének javítására irányuló eszmét.[13]

A feladat és a lehetőség tehát adott. A dereguláció iránt elhivatott szakemberek együttműködésével mindig lesz tennivaló a jogbiztonság fontos összetevője, az egyszerűen alkalmazható, mindenki számára áttekinthető joganyag megteremtése és fenntartása érdekében. ■

JEGYZETEK

[1] Visegrády Antal: A jog hatékonysága, Unió, Budapest 1997. 110. o.

[2] 1987. évi XI. törvény a jogalkotásról

[3] Természetesen ez nem zárja ki a végrehajtási típusú szabályok lehetőségét: az említett tilalom a vetélkedő, átfedéseket, illetve ellentmondásokat okozó szabály-összeütközések esetkörét érinti.

[4] Dr. Ficzere Lajos: A hatályos joganyag deregulációs szempontú felülvizsgálatáról és csoportosításáról - összefoglaló tanulmány, Magyar Közigazgatás 1996 március, 168-179. o. A módszer alkalmazásáról részletesebben ld. a hivatkozott tanulmányt.

[5] Ebben a részben részletek kerülnek felhasználásra Kovácsy Zsombor-Orbán Krisztián: A szabályozás hatásvizsgálata c. munkájának kéziratából.

[6] A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény, 520. § (2) bekezdés.

[7] Például a "18. életévét be nem töltött" és "kiskorú" feltételrendszer.

[8] Lényegében gyakorlati kizárásra példa a "70. életévét betöltött" és általános iskolai tanuló"

[9] Például: "csak a feladat ellátására alkalmas személy"

[10] Itt: a szabálymegállapítás technikai sajátosságai következtében a jogosulti (tágabb értelemben bármilyen érintett) körbe a jogalkotói szándéktól eltérően bekerülők.

[11] A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény 59. § (4) bekezdésének b) pontja például akként rendelkezik, hogy amennyiben az egészségügyi ügyelet alatti munkavégzés tartamát nem mérik, úgy a szokásos átlag-időtartam alapulvételével a szakminiszter vagy kollektív szerződés meghatározhatja a figyelembe vehető időtartamot.

[12] Felhasználva: Szempontrendszer a jogszabályok deregulációs célú felülvizsgálatához, az Igazságügyi Minisztérium tervezete 2002

[13] Az említett, az angol nyelvű hivatalos dokumentumokban és szakirodalomban 'Better regulation' elnevezéssel előforduló fogalomkör az EU intézményeinek számos döntésében, programjában, munkaanyagában megtalálható, elsődleges célterületei a szabályozás hatásvizsgálata, a jogalkalmazási terhek csökkentése, a jogalkotás során alkalmazandó konzultációs mechanizmusok.