"Nahát - gondolta Alice - én, aki ekkorát zuhantam,
ezután egyáltalán nem félek majd attól, hogy legurulok a lépcsőről.
Majd mondogatják otthon: micsoda bátor egy kislány.
Sőt, akkor se fogok megnyikkanni, ha leesem az ötödik emeletről.
(Ami elég valószínű.)"
Lewis Carroll: Alice Csodaországban
Az Egyesült Királyság kilépése olyan kihívást jelent mind az Európai Unió (a továbbiakban: EU), mind az uniós jogrend számára, amellyel eddig egyik sem szembesült. Mivel a kilépési folyamattal kapcsolatban eddig kevés, kifejezetten az uniós jogi kihívásokra vonatkozó áttekintő írás született, ezért jelen cikkben a Brexit uniós joggal való sajátos kapcsolatát kívánom bemutatni. A cikk nyújtotta keretek között lehetetlennek tartok kitérni minden uniós jogi kapcsolódásra, így szükségszerűen a leglényegesebb pontokat vizsgálom csak. Egyértelmű, hogy a kilépés jogalapjául szolgáló Európai Unióról szóló Szerződés (a továbbiakban: EUSZ) 50. cikke kerül így a fókuszpontba. Az egyes bekezdések szövegét szemügyre véve kitérek azonban az egyes, azokból következő jogi kérdésekre is, úgy, mint a kilépési szándéknyilatkozat visszavonhatóságának kérdése, a kilépési megállapodás természete, a kilépési folyamat meghosszabbítása és annak az európai parlamenti választásokkal való kapcsolata. A cikket az ebből levont következtetéseim zárják.
Az Egyesült Királyság, habár 1973-ban csatlakozott az Európai Unióhoz, sokáig tudatosan maradt ki az európai integráció folyamatából, mivel annak megindulásakor szorosan kapcsolódott a Brit Nemzetközösség államaihoz és az Amerikai Egyesült Államokkal is szoros kapcsolatot ápolt.[1] Később azonban, mivel érzékelte az EU jelentős gazdasági fejlődését, valamint attól is tartott, hogy Franciaország átvenné a vezető szerepet Európában, megváltoztatta az integráció kérdésében elfoglalt álláspontját.[2] Megjegyzendő azonban, hogy tagsága alatt szinte folyamatosan egy sajátos különutas politikát folytatott. Erre rámutat annak ténye is, hogy a csatlakozás után két évvel a tagságról népszavazást is tartottak, amely hiába erősítette meg annak tényét, az euroszkeptikus gondolkodás a belpolitikában fennmaradt.[3] Megjegyzendő, hogy ilyen ötletek a 80-as években megjelentek Görögország és Dánia esetében is.[4]
A 2008-as gazdasági válságból következő problémák miatt az euroszkeptikus hangok újból felerősödtek, ami főleg az Egyesült Királyság Függetlenségi Pártja (a továbbiakban: UKIP) egyre népszerűbbé válásában jelent meg. Hogy valamelyest úrrá legyen a folyamaton, az akkori miniszterelnök, David Cameron céljaként jelölte meg, hogy az Egyesült Királyság és az EU közötti viszonyt újratárgyalja.[5] David Cameron 2015-ös beszédében így az alábbi követeléseket fogalmazta meg:
1. az Egyesült Királyság ne legyen része az egyre szorosabban együttműködő EU koncepciójának;
2. a nemzeti parlamentek blokkolhassák az uniós jogalkotást;
3. azon tagállamok, amelyek nem részei az eurozónának, részesüljenek védelemben és
4. az Egyesült Királyság szabadon dönthessen arról, hogy megtagadja a bevándorlóktól a jóléti juttatásokat.[6]
A folyamat végül kompromisszummal zárult, amelyben jelentős engedményeket biztosítottak volna a tagállam számára.[7] 2016. június 23-án azonban megtartották az Egyesült Királyság uniós tagságáról szóló népszavazást, aminek eredményeként a szavazók 52%-a a tagállam uniós kilépése mellett tette le voksát.[8] Ennek egyrészről az államon belül is komoly következményei voltak: a brit font értéke 1985-ös mélypontjára zuhant, valamint Cameron lemondott, helyét a várakozásokkal
- 35/36 -
ellentétben nem Boris Johnson - akkor London polgármestere -, hanem Theresa May vette át. Az új kormány végül 2017. március 29. napján jelentette be kilépési szándékát, amely eljárás alapjául az EUSZ 50. cikke szolgált, mivel ez teremti meg a kilépés lehetőségét az uniós jogban, és fekteti le annak eljárási rendjét.[9]
A rendelkezés jelenlegi formája a Lisszaboni Szerződés módosításával került be az EUSZ rendelkezései közé, ugyanakkor azt megelőzően is léteztek különböző megközelítések a problémakörre vonatkozóan, amelyek főként a nemzetközi szerződésekre, illetve a nemzetközi szervezetekre vonatkozó nemzetközi jogi szabályozásból igyekeztek meríteni. Egyértelműen kizárható az a feltételezés, hogy azért nem létezett ilyen klauzula az uniós szerződésekben korábban, mivel az integráció megalkotói egy állam csatlakozását megmásíthatatlannak érezték. A Római Szerződés idején az NSZK fenntartotta magának a jogot arra vonatkozóan, hogy az NDK-val való lehetséges egyesülése esetén felülvizsgálja uniós tagságát.[10] Két további érv jelent meg ebben az időszakban, ami megindokolta az integrációból való kilépés megengedhetőségét. Az első párhuzamot vont az ENSZ intézményrendszerével, miszerint annak Alapokmánya sem tartalmazza annak lehetőségét, mégis lehetséges a szervezetből való kilépés.[11] A másik arra utalt, hogy a tagállamok szuverenitásából következik a kilépés "képessége". Ez utóbbi állítást a Lisszaboni Szerződéshez kapcsolódó európai alkotmánybírósági döntések is megerősítik.[12]
Az egyik legjelentősebb előzmény azonban a 2003. február 4-én nyilvánosságra hozott Alkotmányszerződés tervezetének 46. cikke volt, amely már nemcsak a kilépés lehetőségéről rendelkezett, de tartalmazott egy lehetséges mechanizmust is az önkéntes kilépésre vonatkozóan. A szóban forgó cikk több pontban is hasonlít az EUSZ 50. cikk szövegéhez. Elsőként a szöveg kiemeli, hogy a kilépésre vonatkozó döntés a kilépő állam alkotmányos kereteivel összhangban kell, hogy történjék. Másodszor, a szöveg szerint a Tanácsnak szerződést kell kötnie, amelyet a többi tagállamnak kell elfogadnia az Európai Parlament beleegyezésével. Harmadszor, a kilépési időszak két év időtartamú kell hogy legyen, amit a kilépési megállapodás módosíthat.[13] Ezt az Alkotmányszerződés erre vonatkozó rendelkezései is tükrözik.[14]
Megjegyzendő, hogy a nem végleges szöveg esetén a tervezetben szereplő eljárás mutat hasonlóságokat a nemzetközi szerződések jogáról szóló 1969. évi bécsi egyezmény rendelkezéseivel[15], ugyanakkor az uniós jogi rezsim alatt az egyszerű nemzetközi jogi joggyakorláshoz képest sokkal nagyobb hangsúlyt kap az önálló eljárás kialakítása és az intézmények által ellátott szerep.[16] Elmondható, hogy mind a jelenlegi szöveget megelőző változatoknál, mind a jelenlegi szöveg tárgyalásánál megosztottak voltak a tagállamok a szöveg szükségességét illetően. Egyes tagállamok a szöveg törlését, legalábbis további feltételek előírását javasolták. Az Alkotmányszerződés esetén is kijelenthető, hogy a szöveg sokkal inkább politikai megfontolásokhoz köthető, mivel az elsődleges cél az volt, hogy cáfolják az euroszkeptikus tábor azon kritikáját, hogy az Unió egy merev entitás, és nincs meg a kilépés lehetősége.[17]
A kilépésre vonatkozó rendelkezés ugyanakkor a Lisszaboni Szerződés által előirányzott módosítások közé is bekerült, amire vonatkozóan két okot érdemes rögzíteni. Elsődlegesen a cél az volt, hogy - ahogy az már említésre került - a kilépésre vonatkozó kérdéskört ne a nemzetközi jog, hanem az uniós jogi rezsim szabályozza. Elmondható, hogy a nemzetközi szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény szabályozza a nemzetközi szerződésből való kilépést, amelyhez képest az EUSZ 50. cikkében foglaltak különös jogként funkcionálnak, vagyis az uniós jogban rögzített szabályok kerülnek ilyen esetben alkalmazásra.[18] Felmerültek ezzel kapcsolatban olyan vélemények is, amelyek szerint a bécsi egyezményben foglalt clausula rebus sic stantibus elvére is hivatkozhatnak az uniós tagállamok. Erre vonatkozóan érdemes felhívni a figyelmet arra, hogy a hágai Nemzetközi Bíróság értelmezése szerint a szerződéses viszonyok stabilitása érdekében erre csak kivételes ügyekben lehet hivatkozni.[19] Az érvelést gyengíti az is, hogy a bécsi egyezménynek az EU nem tagja, csakúgy, mint egyes tagállamok sem.[20] Másrészről, a szóban forgó nemzetközi egyezmény kilépésre vonatkozó rendelkezései közül nem mindegyik tekinthető a nemzetközi szokásjog részének (értve itt kifejezetten az eljárásjogi rendelkezéseket).[21]
A másik okot maga a kilépésre vonatkozó rendelkezések megszövegezője és korábbi brit diplomata, John Kerr fogalmazta meg. Álláspontja szerint a cikk eredetileg arra szolgált volna, hogy ha egy uniós tagállam diktatórikus rendszert
- 36/37 -
vezetne be, akkor azon államnak biztosítani kell a lehetőséget arra, hogy kilépjen abban az esetben, ha az EU felfüggeszti jogait az integráción belül.[22]
Az EUSZ 50. cikkének (1) bekezdése rendelkezik arról, hogy egy tagállam a saját alkotmányos követelményeivel összhangban határozhat úgy, hogy kilép az Unióból.[23] Ebből egyenesen következik az, hogy ez nem lehet egyedül egy kormány egyoldalú döntése, hanem annak az alkotmányosan feljogosított tagállami intézményektől kell származnia, amely döntést az adott tagállam alkotmányos keretei között biztosított eljárás szabályainak megfelelően hoznak meg.[24] Megjegyzendő, hogy a cikk nem támaszt további követelményeket a kilépési eljárás megindításához, nem áll fenn indokolási kötelezettsége, továbbá az sem, hogy a többi tagállam erre beleegyezését adja.[25] Az is bizonytalan, hogy jogosult-e az adott tagállamon kívül az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: a Bíróság) vagy más tagállam vizsgálni ezt a kérdést.[26]
Az 50. cikk (2) bekezdése ismerteti a kilépésre vonatkozó eljárást, amely szerint a tagállam az Európai Tanácsnak bejelenti az erre irányuló szándékát.[27] A bejelentés az Egyesült Királyság részéről 2017. március 29-én történt meg. Fontos kiemelni, hogy egy ilyen közlésnek kifejezettnek és célzatosnak kell lennie.[28] A szóban forgó bekezdés azt is kimondja, hogy az EU az Európai Tanács iránymutatásai alapján tárgyalásokat folytat és megállapodást köt a kilépő tagállammal, amely megállapodásban az érintett államnak az Unióval való jövőbeli kapcsolataira tekintettel meghatározzák az illető állam kilépésének részletes szabályait.[29] A Brexit ügyében a 27 tagállam vezetői egy hónappal az 50. cikk aktiválása után ültek össze, amely során az Európai Tanács egyhangúlag elfogadta a Brexitről szóló tárgyalásokra vonatkozó iránymutatásokat. Az iránymutatásokban az alapelvek, a tárgyalásokra vonatkozó szakaszos megközelítés, a megállapodás a rendezett kilépés részletes szabályairól, az előkészítő megbeszélések a két fél közötti leendő viszonyrendszerének keretéről, a lojális együttműködés elve, valamint az 50. cikk szerinti tárgyalások eljárási szabályai kerültek rögzítésre.[30] Ezt a megállapodást az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) 218. cikk (3) bekezdésének rendelkezései alapján kell megtárgyalni. Magát a megállapodást az Unió nevében az Európai Unió Tanácsa (a továbbiakban: a Tanács) köti meg minősített többséggel eljárva, amelyhez szükséges az Európai Parlament egyetértése is.[31] Az 50. cikk (4) bekezdése kiegészítésképpen jegyzi meg, hogy az Európai Tanácsnak, illetve a Tanácsnak a kilépő tagállamot képviselő tagja a rá vonatkozó tanácskozásokon és a határozatok meghozatalában nem vesz részt.[32] Ezekből a rendelkezésekből következik, hogy valójában itt nem egy megállapodás köttetik meg a kilépő állam és a felek között: a szöveg alapján a felek a kilépésre vonatkozóan kötnek egy megállapodást, amely tekintettel van a jövőbeli kapcsolatukra, és amely további megállapodás(oka)t jelent majd.[33]
Megjegyzendő az is, hogy az uniós jog szükségszerűen úgy kezeli az ilyen megállapodást, mint amit harmadik államokkal szokott kötni, mivel az EUMSZ 218. cikke kifejezetten az ilyen nemzetközi megállapodások megkötésére szolgál.[34] Ez alapján az Európai Bizottság (a továbbiakban: Bizottság) ajánlásokat nyújt be a Tanácsnak, amely a tárgyalások megkezdéséről határozatot fogad el, amelyben a Tanács kijelöli az Unió főtárgyalóját vagy tárgyaló küldöttségének vezetőjét.[35] Az Egyesült Királyság ügye esetén a Bizottság lett a főtárgyaló. Az 50. cikk a megállapodásra vonatkozóan hallgat, azonban az EUMSZ 218. cikk (5) bekezdése megoldással szolgál arra vonatkozóan, hogy a Tanács felhatalmazást ad a főtárgyaló javaslata alapján a megállapodás aláírására.[36]
Megjegyzendő, hogy az EUSZ 50. cikk (2) bekezdésének szövege nem rendelkezik többek között arról, hogy milyen formában kell a szándék közlésének megtörténnie, mennyi időn belül kell bejelenteni a kilépési szándékot az Európai Tanácsnak, illetve, hogy maga a bejelentés módosítható, esetleg visszavonható-e. Egyes vélemények szerint ebből következően maga a szabályozás is "befejezetlen".[37] Az is igaz ugyanakkor, hogy egyes kérdésekre maga a gyakorlat adott választ a Brexit folyamata során.
Az EUSZ 50. cikkével kapcsolatban korábban is léteztek olyan vélemények, amelyek szerint nem lehetséges a nyilatkozat visszavonása[38], míg más szerzők valamely feltételhez, például a többi tagállam beleegyezéséhez kötötték annak visszavonását.[39] 2014-ben az edinburghi Court of Session előtt hat (ebből öt skót) előterjesztő arra kívánt választ adni, hogy az EUSZ 50. cikk alapján kinyilvánított kilépési szándék egyoldalúan
- 37/38 -
visszavonható-e az Egyesült Királyság által.[40] A kérdés előzetes döntéshozatali eljárás keretében 2018. október 3-án került a Bíróság elé. Azon túl azonban, hogy a tagállami bíróság rákérdezett arra, hogy az értesítő tagállam által egyoldalúan visszavonható-e az értesítés, arra is kíváncsi volt, hogy amennyiben a kérdésre igen a válasz, akkor az milyen feltételek mellett tehető meg, és az milyen hatással van a tagállamnak az Európai Unióban való maradására.[41]
Az ügy alperese, a Brexitért felelős miniszter volt, aki arra kérte a Bíróságot, hogy ne járjon el az ügyben, mivel nincs jogalapja a feltett kérdés megválaszolására annak elméleti jellege miatt, mivel a brit kormányzat sosem mutatta jelét annak, hogy vissza akarná vonni a kérelmet. Emellett álláspontja szerint a kérdés megválaszolása uniós jogba ütközik, mivel a Bíróság alkotmányos jellegű kérdésekben nem is adhatna tanácsadó véleményeket.[42] A Bizottság az ügyben szintén úgy vélte, hogy a kérdés elméleti jellegű, mivel az nem eredményez a felekre nézve kötelező erejű határozatot.[43]
Maga a döntés majdnem három hónap alatt született meg, amely mutatja a kérdéskör jelentőségét. A Bíróság először a befogadhatóságról döntött. Megjegyezte, hogy vélelmezni kell, hogy az alapügyben eljáró bíróság a nemzeti jog megfelelő szabályaival hozta meg az előzetes döntéshozatali eljárás megindulására vonatkozó határozatot. A Bíróság esetjogára hivatkozva megjegyezte, hogy csak akkor tagadhatja meg a határozathozatalt, ha nyilvánvalóan semmilyen összefüggésben sincs az alapügy tényállásával vagy tárgyával, ha a probléma hipotetikus jellegű, vagy ha a Bíróság számára nem állnak rendelkezésre azok a ténybeli és jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésre hasznos választ adhasson. A Bíróság ezen túl megerősítette, hogy itt nem egy elméleti kérdés áll fenn, ráadásul az Egyesült Királyság parlamentje tagjainak érdeke fűződik a jogkérdésre adott válaszhoz.[44] Ezt a megközelítést a főtanácsnok véleménye is megerősítette.[45]
Az ügy érdemi részére vonatkozóan a Bizottság és a Tanács osztotta a korábban ismertetett véleményekben foglaltakat, miszerint, ha a szándéknyilatkozat önkéntesen visszavonható lenne, akkor bármikor megkerülhetné az EUSZ 50. cikkében foglalt szabályokat, és lehetővé tenné az EU és intézményei kárára a visszaéléseket, így akár kevéssel a határidő letelte előtt visszaélhetne az állam e lehetőségével, majd újra megnyithatná az újabb kétéves tárgyalási időszakot, amelyet így korlátlanul gyakorolhatna.[46] A Bíróság nem értett egyet ezzel az érveléssel. Abból indult ki, hogy az EUSZ 50. cikk (2) bekezdése a szándék kifejezést használja, amikor arról rendelkezik, hogy tagállam bejelenti kilépési szándékát az Európai Tanácsnak. Márpedig "a szándék jellegénél fogva nem végleges, és nem is visszavonhatatlan".[47] A lehetőségre való utalás az (1) bekezdésre való hivatkozással is megjelenik, amikor arról rendelkezik a szerződés, hogy saját alkotmányos követelményeivel összhangban lép ki, ehhez pedig nem kell a többi tagállammal vagy az uniós intézményekkel együttműködve meghoznia a döntését. Az 50. cikk fő funkcióit is hangsúlyozta, azaz, hogy a szóban forgó rendelkezés egyrészt rögzíti a tagállamoknak az Unióból való kilépésre vonatkozó szuverén jogát, másrészt létrehozza az arra vonatkozó eljárást annak érdekében, hogy egy ilyen kilépésre szabályozott módon kerüljön sor. A Bíróság ezzel megerősítette a főtanácsnok véleményében foglaltakat is.[48] Ebből következően egy ilyen döntés az adott tagállam szuverén akaratától függ, amelyet az mindaddig visszavonhat, amíg a kilépés meg nem valósul. A Bíróság döntésében utal arra is, hogy az 50. cikk szövegének megalkotásakor nagymértékben figyelembe vették az Alkotmányszerződés erre vonatkozó rendelkezéseit is, ahol a megfontolások hasonlóak voltak.[49]
Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a Bíróság döntése, habár a főtanácsnok indítványában foglaltakkal azonos eredményre jut ebben a kérdésben, több tekintetben eltér attól: a Bíróság nem hagyatkozik nagymértékben a nemzetközi szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény rendelkezéseiben foglaltakra, nagyobbrészt az uniós jogi rendelkezésekből indul ki. Ennek oka, hogy a kilépésre vonatkozó szabályok - ahogy az a 2.1. pontban említésre került - különös jogként jelennek meg. A főtanácsnok ezzel szemben a nemzetközi szerződések értelmezésére vonatkozó módszerekkel elemzi az 50. cikk szövegét.[50] Megjegyzendő, hogy ezt nem ok nélkül teszi, mivel a szakirodalomban gyakori a bécsi egyezmény 68. cikkének hivatkozása, amely kitér a nemzetközi szerződésből való kilépésre vonatkozó értesítés visszavonására.[51] A második legjelentősebb különbség az, hogy amíg a fő-tanácsnok véleménye kitér arra, hogy a tagállam 50. cikkben foglalt szuverén jogának egyértelmű korlátai a jóhiszeműség és a lojális együttműködés elve, addig a Bíróság tartózkodik ezen alapelvek 50. cikkel való viszonyának vizsgálatától.[52] Erre a Bíróság csak finoman utal, amikor arra tér ki, hogy a visszavonásnak egyértelműnek és feltétel nélkülinek kell lennie.[53]
- 38/39 -
Az EUSZ 50. cikke rendelkezik a kilépési megállapodás megkötéséről is, aminek megkötési folyamatát a gyakorlat formálta ki, mivel annak kitárgyalási időtartamára vonatkozóan a rendelkezések csak annyit jegyeznek meg, hogy az uniós szerződések az érintett államra a kilépésről rendelkező megállapodás hatálybalépésének időpontjától, illetve ennek hiányában a bejelentéstől számított két év elteltével többé nem alkalmazhatók. Mivel az Egyesült Királyság ezt a szándékát 2017. március 29-én jelezte, a megállapodás határidejének elfogadása 2019. március 29. napja volt.[54]
Miután a Tanács megbízta a Bizottságot a tárgyalások lefolytatásával, megkezdődtek az Egyesült Királysággal az érdemi tárgyalások. A tárgyalási folyamat több szakaszra különült el: 2017 végéig zajlott le az első szakasz, melynek során feltételhez kötötte az EU, hogy megfelelő előrelépések történjenek a polgárok jogai, Írország kérdése, valamint a pénzügyi rendelkezések területén.[55] 2018. január 29-én került sor a Tanács EU27 formációjában történő ülésére, melynek fő témája az Egyesült Királyság kilépése utáni átmeneti időszak kérdése volt. Ennek értelmében az országban teljes egészében alkalmazandó lenne az uniós acquis, ugyanakkor nem vehetne részt az uniós intézmények munkájában, és így az uniós döntéshozatalban sem. Az uniós vívmányok alkalmazásának kérdésében a fő megközelítés az volt, hogy habár az Egyesült Királyság nem lesz tagállam az átmeneti időszak alatt, az uniós vívmányok egésze ugyanúgy vonatkozzon rá bizonyos ideig. A tárgyalások eredményeként végül 2018. november 14-én hozták nyilvánosságra az EU és Nagy-Britannia közötti megállapodás tervezetét.[56]
Maga a megállapodás felépítése rámutat arra, hogy menynyire komplex természete van az uniós jognak. A megállapodás 126. cikke rendelkezik az átmeneti időszakról, amely a megállapodás hatálybalépésének napján kezdődik és 2020. december 31-én ér véget.[57] Ez alatt az időszak alatt az uniós jog alkalmazandó az Egyesült Királyságra és az Egyesült Királyságban a megállapodás szövege szerint, kivéve ez alól az uniós jog egyes szabályait (főképp amiatt, hogy az állam az uniós intézmények munkájában már nem vesz részt ebben az időszakban).[58] A megállapodás külön részt szentel a polgárok jogaira (II. rész), valamint a pénzügyi rendelkezésekre (V. rész), ugyanakkor kitér az egyes szakpolitikai rendelkezésekre, mint például a közbeszerzés, a Bíróság függőben levő ügyei, a szellemi tulajdon védelme és az adatvédelem (III. rész). Ezek a rendelkezések főleg azokat a kérdéseket érintik, hogy milyen szabályok érvényesülnek abban az esetben, ha egy adott ügy tényanyaga vagy egyébként időtartama még az átmeneti időszak vége előtt merül fel, ugyanakkor túlnyúlik azon. A megállapodás VI. része ezen túl az intézményi és záró rendelkezéseket tartalmazza, amely magában foglalja többek között a vitarendezésre vonatkozó szabályrendszert is. Megjegyzendő ugyanakkor az is, hogy a megállapodáshoz három további jegyzőkönyv tartozik: az első, amely a leghangsúlyosabb, az ír határkérdéssel foglalkozik, míg a többi az Egyesült Királyság Ciprus területén levő bázisaira, valamint a Gibraltár sajátos helyzetére vonatkozó szabályozást rögzíti.[59]
Megjegyzendő azonban, hogy a kilépési megállapodás mellett kitárgyalásra került egy politikai nyilatkozat is, amely ezen jövőbeli kapcsolatok kereteit kívánja meghatározni. Maga a nyilatkozat több kérdéskört is érint, úgy mint az adatvédelem, a vámügyek, a szolgáltatások és a befektetések kérdésköre, a közlekedés, a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés, de kiterjed a külpolitikai, és a biztonsági és védelmi kérdésekre vonatkozó jövőbeli viszonyrendszer kereteire is.[60] Jól látható, hogy a kilépési megállapodás rendelkezései főleg az átmeneti időszakra vonatkozó rendelkezéseket állapítják meg, vagyis a két fél között a jövőbeli viszonyrendszerre vonatkozóan nem határoz meg szabályokat. További különbségként jelölhető meg az, hogy mindaddig, amíg a kilépési megállapodás esetén nem szükséges a tagállamok ratifikációja, addig a politikai nyilatkozatból következő egyes, későbbiekben megkötendő nemzetközi megállapodások ügyében a kérdés megválaszolása attól függ majd, hogy az egyes megállapodások milyen uniós szakpolitikához kötődnek.[61] Ebből következően, ha az adott egyezmény a közös kereskedelempolitikához kapcsolódik, az Unió hatáskörébe fog tartozni annak megkötése. Ezzel szemben, ha olyan témára vonatkozik a szerződés, amelynek egyes kérdéseire kiterjed a tagállamok hatásköre is, akkor mind az Unió, mind a tagállamok megkötik azt, vagyis vegyes szerződés születik majd.[62]
A két dokumentumot egymással összekapcsolták azért, hogy azok együtt kerüljenek elfogadásra.[63] Uniós oldalról az Általános Ügyek Tanácsa 2018. november 19-én, míg az Európai Tanács november 25-én hagyta jóvá. 2018. december 5-én a Bizottság elfogadta a Tanács határozatára szóló javaslatot a megállapodás aláírásáról és megkötéséről. A Tanács ezt követően 2019. január 11-én jóváhagyta a határozatot, majd jóváhagyás céljából megküldte az Európai Parlamentnek. A brit parlament részéről ugyanakkor több ízben is elutasításra került a dokumentumok elfogadása (főleg az ír kérdésre vonatkozó jegyzőkönyvben foglaltak miatt), ami növelte a megállapodás nélküli kilépés (ún. no-deal) veszélyét.[64]
- 39/40 -
Ahogy az a 2.2.2. pontban említésre került, az EUSZ 50. cikkének (3) bekezdése rögzíti az idejét, amikortól kezdve a Szerződések a kilépő államra többé nem alkalmazhatóak. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a szabály ez alól abban az esetben enged kivételt, ha "az Európai Tanács az érintett tagállammal egyetértésben ennek a határidőnek a meghosszabbításáról egyhangúlag határoz".[65] Az 50. cikk (4) bekezdése alapján ennek a határozatnak a meghozatalában a kilépő tagállam képviselője nem vesz részt.[66] Ezzel kapcsolatban megjegyzendő, hogy egyes vélemények már a Brexit előtt kevesellték a kétéves időszak előírását.[67] Ezt az aggályt a gyakorlat később igazolta is. Már a tárgyalások során megjelent a közbeszédben a megállapodás nélküli kilépés bekövetkezésének veszélye, ami annyit jelent, hogy a britek megállapodás nélkül mintegy "kizuhannak" az Európai Unióból. Ahogy arra utaltam, a kilépési megállapodás rendelkezései rámutatnak arra, hogy milyen kiterjedt az uniós szabályozás egy tagállam jogában. A no-deal esetén az Egyesült Királyság területén levő uniós polgárok helyzete bizonytalanná válna, de ugyanígy Észak-Írország jelenleg is kényes helyzete számos kérdést vetne fel.[68]
A brit alsóház 2018 decemberétől kezdődően több alkalommal is próbálkozott a kilépési megállapodás és a hozzá kapcsolódó politikai nyilatkozat elfogadásával, eredménytelenül.[69] Végül az Egyesült Királyság 2019. március 20-án levelében az Európai Tanácstól 2019. június 30-ig hosszabbítást kért a kilépési megállapodás megerősítése céljából.[70] Az Európai Tanács a 2019/476. számú határozatában úgy döntött, hogy május 22-ig hosszabbítja meg a határidőt, abban az esetben, ha az alsóház március 29-ig jóváhagyja a kilépésről rendelkező megállapodást. Ennek hiányában a határozat április 12-ig adott haladékot, hogy az Egyesült Királyság jelezze további terveit.[71] Miután március 29-én nem hagyta jóvá a megállapodást, az Egyesült Királyság újabb hosszabbítást kért június 30-ig.[72] Az Európai Tanács végül április 10-én újra jóváhagyta a határidő meghosszabbítását 2019. október 31-ig, de ha a felek hamarabb jóváhagyják azt, akkor hamarabb következik be a kilépés. Az Európai Tanács 2019/584. számú határozata alapján a megállapodás legkésőbb 2019. november 1-jén lép hatályba.[73] Az előzőekben rögzítettek alapján az következik, hogy a kilépés időpontjáig az Egyesült Királyság továbbra is az Európai Unió tagállama, ugyanolyan jogok illetik meg és kötelezettségek terhelik, mint a többi tagállamot. Ez azt is jelenti, hogy ezen időszak alatt továbbra is megvan a lehetősége arra, hogy visszavonja kilépési szándékát, amit maga a határozat is hangsúlyoz preambulumában.[74]
Érdemes kitérni azonban arra, hogy a második meghosszabbítást elrendelő határozat (9) prembulumbekezdése kiemeli annak fontosságát is, hogy a további meghosszabbítás ne ássa alá az Unió és intézményei rendes működését, ami felszínre hozta azt a kérdést, hogy az Egyesült Királyságnak részt kell-e vennie az európai parlamenti választásokban. A kérdés tekintetében az EUSZ 14. cikk (3) bekezdése rendelkezik úgy, hogy az EP tagjai ötévente közvetlenül kerülnek megválasztásra.[75] Az EUMSZ 20. cikkének (2) bekezdése szerint ez a jog valamennyi uniós polgárt megillet, erre vonatkozóan valamennyi uniós polgár egyenlő.[76] Az uniós polgároknak az európai parlamenti választásokra vonatkozó aktív és passzív választójogát a fentiek mellett az Európai Unió Alapjogi Chartája is rögzíti annak 39. cikkében, amely annak 52. cikk (2) bekezdése szerint csak a Chartában és a Szerződésekben meghatározottak szerint korlátozható.[77] A Bíróság ezt úgy értelmezte, hogy egy ilyen korlátozásra "a törvény által, a [...] jogok és szabadságok lényeges tartalmának, valamint az arányosság elvének tiszteletben tartásával kerül sor, továbbá a korlátozás elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja".[78] Másrészről az Emberi Jogok Európai Bírósága is kimondta, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményében foglalt szabad választásokhoz való jog kiterjed az európai parlamenti választások esetére is.[79] Ebből következően amennyiben az Egyesült Királyság 2019. május 23-26-án még mindig tagállam, és nem erősítette meg eddig a kilépési megállapodást, akkor az uniós joggal összhangban köteles megtartani az európai parlamenti választásokat. Ezt a 2019/584. számú európai tanácsi határozat 2. cikke is megerősíti.[80]
Az viszonylag ismert és gyakorta hangoztatott vélemény, hogy az Egyesült Királyság kilépésének folyamata egy szokatlanul új és sajátos természetű kihívás az Európai Unió számára. Ez nem is csoda, mivel eddig nem volt olyan, hogy egy tagállam kilépett volna az európai integrációból. Ráadásul azért is meglepő, mivel az Európai Unió maga egy sui generis képződmény, amely a problémák kezelését sajátos módon
- 40/41 -
teszi lehetővé, mégpedig úgy, ahogy eddig az államok nem voltak képesek.[81]
Azzal azonban kevéssé foglalkoznak, hogy a Brexit maga mekkora kihívást jelent az uniós jogrend számára. Borchardt szerint, ha uniós jogról beszélünk, akkor valójában az Európai Uniónak mint társadalmi konstrukciónak az "alkotmányáról" beszélünk. Ebbe beletartoznak a döntéshozatalra és az egymás közötti egyeztetésre vonatkozó szabályok csakúgy, mint az EU alapvető értékeit megjelenítő szabályok.[82] Ebből az következik, hogy egyrészről az uniós jog az azt alkotó intézményrendszer alapja, amely a döntéshozatalra vonatkozó eljárásokat és az egymás közötti kapcsolatot szabályozza. Az uniós jog egy másik sajátos jellemzője ugyanakkor az is, hogy szabályai közvetlenül határozzák meg mind az államok, mind az egyének egyes viszonyait is.[83] Az EUSZ 50. cikke valójában az uniós jogrend első, alkotmányos jellegét igazolja, ami magát az EU-t legitimálja.[84] A Brexit folyamatának elindulásával az uniós jog az első jellemzőhöz kapcsolódó olyan kihívásokkal szembesült, amelyekkel eddig a szabályrendszer soha, értve ez alatt a kilépési szándék természetét, az eljárás kidolgozását, a meghosszabbíthatóság kérdését, vagy az európai parlamenti választásokhoz való viszonyulását. Lényeges behatást gyakorolt a Brexit esetén ugyanakkor az uniós jog második jellemzője, vagyis annak sokrétűsége is, elegendő, ha a kilépési megállapodásban szereplő szabályok kiterjedtségére gondolunk. Ez is rámutat azonban arra, hogy valójában itt már nem egy egyszerű szabályrendszerről van szó, amely gazdasági kérdéseket ölel fel, de nem is egyszerű nemzetközi jogi rezsimről, hanem az uniós jog sajátos, hibrid jellegéről.
A Brexitnek az uniós joggal való kapcsolata egy másik sajátos jelenségre is rámutat. Bull szerint a nemzetközi rendnek öt olyan ún. intézménye van, amely annak alapjául szolgál. Ebből az egyik a nemzetközi jog, amelynek sajátos viszonya van a hatalmi egyensúly intézményével, mivel a nemzetközi jog megmaradása nagyban függ a hatalmi egyensúly valamilyen fokú létezésétől. Sokszor azonban a nemzetközi jog megőrzése azzal jár, hogy a hatalmi egyensúly keretében a nemzetközi jog szabályait megszegik vagy valamilyen módon semmibe veszik.[85] Az EU-n belül azonban ezek az intézmények átalakultak, a nemzetközi jognak az acquis communautaire adta át a helyét, és teljesen eltérő értékrendszert helyezett annak helyébe (alapvető jogok, egyének védelme), ahol a hatalmi egyensúly már kevéssé játszik szerepet, és pláne nincs olyan kapcsolatban az uniós joggal, mint a nemzetközi jog.[86] Ez a jellemző a Brexit esetén is tetten érhető. A tárgyalások során jelentős figyelmet kapott az uniós polgárok helyzete, amely kérdéskör már az elejétől kezdve "red line"-ként jelent meg az Unió oldaláról. Az uniós jog betartása ugyancsak előtérbe került a Brexit által okozott egyes kihívásoknál, elegendő, ha az európai parlamenti választások megtartásának kötelezettségét hozzuk fel példaként. Az Egyesült Királyság kilépésének folyamata ezekből következően talán iskolapélda lehet az uniós jog sajátos működésének absztraktabb vizsgálatára is a későbbiekben. ■
JEGYZETEK
[1] Jens Dammann: Revoking Brexit: Can Member States Rescind their Declaration of Withdrawal from the European Union, Columbia Journal of European Law. Vol. 23. Issue 2. (2017) 277.
[2] H. S. Chopra: De Gaulle and European Unity. Abhinav Publications, New Delhi (1974) 190.
[3] Dammann i. m. 278-280.
[4] Dammann i. m. 273.
[5] Lásd Craig, Paul P.: Brexit: A Drama in Six Acts. European Law Review (2016) 447-468.
[6] Whitte, Griff: Europe setting limits on retaining Brirain in EU. https://bit.ly/2VvlVVy, letöltve: [2019. 05. 12. 22:34].
[7] European Council meeting (18 and 19 February 2016) - Conclusions, https://bit.ly/2N4balq, letöltve: [2019. 01. 26. 16:44.].
[8] Thomas Sampson: Brexit: The Economics of International Disintegration (2017) . https://bit.ly/2TQf583, letöltve: [2019. 01. 10. 22:23.] 2.
[9] Dammann i. m. 267.; Tom McTague: How the UK lost the Brexit battle. https://politi.co/2OwqfwN letöltve: [2019. 05. 12. 22:34].
[10] Hermann-Josef Blanke - Stelio Mangiameli (szerk.): The Treaty on European Union (TEU) - A Commentary. Springer-Verlag Berlin, Heidelberg (2013) 1386.
[11] L. Oppenheim - H. Lauterpacht: International Law (3rd Ed.) (1948). Longman, London, 373-374.
[12] Spanyol Alkotmánybíróság: S.T.C., Dec. 13, 2018 (B.J.C. No. 1/2004); Német Alkotmánybíróság: June 30, 2009, 2 BvE 2/08 249. és 329-330. bekezdések; Lett Alkotmánybíróság: Case No. 2008-35-01, 15, (April 7, 2009); Cseh Alkotmánybíróság: Nález Ústavního soudu ze dne 26.11.2008, 55. bekezdés; megjegyzendő ugyanakkor, hogy a Francia Alkotmánybíróság hallgat a kérdésről döntésében.
[13] Draft Constitutional Treaty, TItle X: Union membership CONV 648/03, 2003. április 2. 46. cikk.
[14] Európai Alkotmányszerződés, 2003 O.J. C (169) 1. I-59.
[15] Magyarországon kihirdette: a szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május hó 23. napján kelt szerződés kihirdetéséről szóló 1987. évi 12. törvényerejű rendelet.
[16] Praesidium of the European Convention, Title X: Union membership, CONV 648/03 2., 9.; Praesidium of the European Convention, Draft Constitution Volume I - Revised text of Part One, CONV 724/03 ANNEX 2, 135.
[17] Lásd Dammann i. m. 275., 74. lábjegyzet.
[18] Blanke-Mangiameli i. m. 1396.
[19] Bős-Nagymaros vízlépcső ügye [1997] ICJ Rep 7., 104. bekezdés.
[20] United Nations Treaty Collection: https://bit.ly/2HgJnNy, letöltve: [2019. 05. 10. 19:28.].
[21] Lásd bővebben a nemzetközi szerződések jogáról szóló 1969. évi bécsi egyezmény kommentárjait.
[22] Andrew Gray: Article 50 author Lord Kerr: I didn't have UK in mind, https://politi.co/2WKPKy0, letöltve: [2019. 05. 10. 19:28.].
[23] EUSZ 50. cikk (1) bekezdés.
[24] Blanke-Mangiameli i. m. 1406.
[25] Német Alkotmánybíróság: June 30, 2009, 2 BvE 2/08 329. bekezdés.
[26] C-9/65. sz. Acciaierie San Michele SpA (in liquidation) v High Authority of the ECSC, ECLI:EU:C:1965:63 29. és azt követő bekezdések alapján ez nem lehetséges, ugyanakkor az alábbi tanulmány szerint ennek nincs akadálya: Bóka János - Halmai Péter - Koller Boglárka: Válás "angolosan" - A Brexit politikai, jogi és gazdasági agendái, Pro publico bonos. Magyar Közigazgatás, 2. (2016), 66.
[27] EUSZ 50. cikk (2) bekezdés első mondata.
[28] Bóka-Halmai-Koller i. m. 67.
[29] EUSZ 50. cikk (2) bekezdés első mondata.
[30] Prieger Adrienn - Klemm Dávid: A Brexit eddigi folyamata. Európai jog Vol. 19. Issue 1. (2019) 15.
[31] EUSZ 50. cikk (2) bekezdés.
[32] EUSZ 50. cikk (4) bekezdés első albekezdése.
[33] Kenneth A. Armstrong: Brexit Time - Leaving the EU - Why, How and When?, Cambridge University Press, Cambridge (2017) 204.
[34] Armstrong i. m. 205.
[35] EUMSZ 218. cikk (3) bekezdése.
[36] EUMSZ 218. cikk (5) bekezdése.
[37] H. Hofmeister: Should I stay or should I go? - A critical analysis of the right to withdraw from the EU (2010) 16 (5) European Law Journal 589.
[38] Lásd bővebben: J. V. Louis: Le droit de retrait de l'Union européenne', Cahiers de droit européen. Vol. 42, N° 3-4, 2006, 293-314.; Stephen Weatherhill: Why the withdrawal notification under Article 50 TEU is not unilaterally revocable. https://bit.ly/2ysURrvl, letöltve: [2019. 05. 10. 19:28.].
[39] The (ir-)revocability of the withdrawal notification under Article 50 TEU, Study for the AFCO committee, https://bit.ly/2WBPiSA, letöltve: [2019. 05. 10. 19:28.].
[40] Oliver Gamer: Case C-621/18. Wightman v Secretary of State for Exiting the European Union: The European Court of Justice confirms that Article 50 notification can be unilaterally revoked, https://bit.ly/2E4YwPW, letöltve: [2019. 05. 13. 17:24.].
[41] C-621/18. sz. Wightman és társai ügy, ECLI:EU:C:2018:999, 16. bekezdés.
[42] C-621/18. sz. Wightman és társai ügy, ECLI:EU:C:2018:999, 20-24. bekezdések.
[43] C-621/18. sz. Wightman és társai ügy, ECLI:EU:C:2018:999, 25. bekezdés.
[44] C-621/18. sz. Wightman és társai ügy, ECLI:EU:C:2018:999, 26-36. bekezdések.
[45] C-621/18. sz. Wightman és társai ügy főtanácsnoki indítvány, ECLI:EU:C:2018:978, 37-38., 41. és 52. bekezdések.
[46] C-621/18. sz. Wightman és társai ügy, ECLI:EU:C:2018:999, 38-42. bekezdések.
[47] C-621/18. sz. Wightman és társai ügy, ECLI:EU:C:2018:999, 47-49. bekezdések; Ferencz Barnabás: Egyoldalúan visszavonható-e az Európai Unióból való kilépésre vonatkozó szandéknyilatkozat? A C-621/18. Wightman és társai ügy ítélete, Európai No. 1. (2019), 40.
[48] C-621/18. sz. Wightman és társai ügy, ECLI:EU:C:2018:999, 50-53. bekezdések; C-621/18. sz. Wightman és társai ügy főtanácsnoki indítvány, ECLI:EU:C:2018:978, 90. és 102. bekezdések.
[49] C-621/18. sz. Wightman és társai ügy, ECLI:EU:C:2018:999, 68. bekezdés.
[50] Gamer i. m.
[51] Lásd C-621/18. sz. Wightman és társai ügy főtanácsnoki indítvány, ECLI:EU:C:2018:978, 68-76. bekezdések; Mark E. Villiger: Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties. Maninus Nijhoff Publishers, Leiden (2009); Oliver Dörr - Kirsten Schmalenbach (szerk.): Vienna Convention on the Law of Treaties - A Commentary. Springer-Verlag Berlin, Heidelberg (2012).
[52] Gamer i. m.
[53] C-621/18. sz. Wightman és társai ügy, ECLI:EU:C:2018:999, 75. bekezdés.
[54] EUSZ 50. cikk (3) bekezdés.
[55] Prieger-Klemm i. m. 17-18.
[56] Prieger-Klemm i. m. 17-18.
[57] Megállapodás a Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságának az Európai Unióból és az Európai Atomenergia-közösségből történő kilépéséről HL C 66I., 2019. 2. 19., 1-184. o. (a további lábjegyzetekben: Kilépési Megállapodás) 126. cikk.
[58] Kilépési megállapodás, 127. cikk.
[59] Kilépési megállapodás; Steve Peers: The Brexit Withdrawal Agremeent: Overview and First Observations. https://eulawanalysis.blogspot.com/2018/11/the-brexit-withdrawal-agreement.html, letöltve: [2019. 05. 13. 21:28.].
[60] Politikai nyilatkozat az Európai Unió és az Egyesült Királyság közötti jövőbeli kapcsolatok keretének meghatározásáról 2019/C 66 I/02 2019.
[61] Hugo Flavier - Sébastien Platon: Brexit: A tale of two agreements?, http://europeanlawblog.eu/2016/08/30/brexit-a-tale-of-two-agreements/, (2016) letöltve: [2019. 05. 13. 22:48.].
[62] Eleftheria Neframi: Mixed agreements as a source of European Union law. In: Enzo Cannizaro - Paolo Palchetti - Ramses A. Wessel: International Law as Law of the European Union. Brill-Nijhoff (2011) 325.
[63] Steve Peers: To Boldly Go? Analysis and annotation of the EU/UK Future Relationship declaration. https://bit.ly/2WNEalJ, letöltve: [2019. 05. 13. 22:48.].
[64] Prieger-Klemm i. m. 18-19.
[65] EUSZ 50. cikk (3) bekezdés.
[66] EUSZ 50. cikk (4) bekezdés első albekezdése.
[67] Blanke-Mangiameli i. m. 1407.
[68] Guntram B. Wolff: The implications of a no-deal Brexit: is the European Union prepared?, in: Policy Contribution Issue no. 2., January 2019.
[69] McTague i. m.
[70] May's Article 50 extension letter- annotated, https://ig.ft.com/article-50-extension-annotated/, letöltve: [2019. 05. 13. 22:48.].
[71] Az Európai Tanács az Egyesült Királysággal egyetértésben hozott (EU) 2019/476 határozata (2019. március 22.) az EUSZ 50. cikkének (3) bekezdése szerinti határidő meghosszabbításáról (HL L 80 I., 2019. 3. 22., 1. o.).
[72] Prime Minister's letter to President Tusk: 5 April 2019, https://bit.ly/2OQV27H letöltve: [2019. 05. 13. 22:48.].
[73] Az Európai Tanács az Egyesült Királysággal egyetértésben hozott (EU) 2019/584 határozata (2019. április 11.) az EUSZ 50. cikkének (3) bekezdése szerinti határidő meghosszabbításáról OJ L 101, 11.4.2019, p. 1-3.
[74] Steve Peers: Brexit and Extending EU Membership: The Legal Issues. https://bit.ly/2Q2JL4Q, letöltve: [2019. 05. 14. 12:24.].
[75] EUSZ 14. cikk (3) bekezdés.
[76] EUSZ 20. cikk (2) bekezdés.
[77] Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 39. cikk és 52. cikk (2) bekezdés.
[78] C-650/18. sz. Delvigne ügy, ECLI:EU:C:2015:648, 46. bekezdés.
[79] Eleanor Spaventa: Of extension of UK membership and basic democratic principles: why the UK will need to hold EP elections if its membership of the EU is prolonged beyond the 22nd of May. https://bit.ly/2YrJ4oH, letöltve: [2019. 05. 14. 12:24.].
[80] Az Európai Tanács az Egyesült Királysággal egyetértésben hozott (EU) 2019/584 határozata (2019. április 11.) az EUSZ 50. cikkének (3) bekezdése szerinti határidő meghosszabbításáról, (9) preambulumbekezdés és 2. cikk.
[81] M. Jachtenfuchs: The governance approach to European integration. Journal of Common Market Studies 39. no. 2. (2001), 245-264.; de utal erre lásd: Barry Buzan: From International to World Society? - English School Theory and the Social Structure of Globalisation. Cambridge University Press, Cambridge (2010).
[82] Lásd Borchardt, Klaus-Dieter: The ABC of European Union law. Publications Office of the European Union, Luxembourg (2010).
[83] Lásd Timothy Moorhead: European Union Law as International Law. In: European Journal of Legal Studies, Vol. 5. Issue 1. (2012), 126-143.
[84] Blanke-Mangiameli i. m. 1415.
[85] Lásd Hedley Bull: The Anarchical Society - A Study of Order in World Politics. 4th ed. Palgrave Macmillan, UK (2012) 97-155.
[86] Thomas Diez - Ian Manners - Richard G. Whitman: The Changing Nature of International Institutions in Europe: the Challenge of the European Union. Journal of European Integration, 33,2 (2011), 127-128.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogi szakreferens, Igazságügyi Minisztérium, Európai Uniós Jogi Ügyekért Felelős Helyettes Államtitkárság, Európai Uniós Jogi Főosztály.
Visszaugrás
