Az Igazságügyi Minisztérium által üzemeltetett Ákr.-Helpdesk[1] felületre nagy számú tájékoztatást kérő jogértelmezési kérdés érkezik. A felület célja az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvénnyel (a továbbiakban: Ákr.) és a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvénnyel kapcsolatban felmerült konkrét kérdések megválaszolása, és ezzel egy általánosabb tudásbázis - quasi GYIK - közreadása, kereshető formában az ügyfelek számára. Erre a felületre érkezett többek közt egy olyan kérdés, melyben a megkereső arra keresett választ, hogy egy közigazgatási szabálysértésre alkalmazható-e két közigazgatási szankció? Például egy helyszíni ellenőrzés eredményeképpen, ha közigazgatási helyszíni bírság kerül kiszabásra, melynek alanya a gazdálkodó szervezet vezető tisztségviselője, akkor ugyanazon közigazgatási szabálysértés megszüntetése érdekében adható-e figyelmeztetés szankció a gazdálkodó szervezetnek is?
Erre vonatkozólag általánosságban elmondható, hogy a kétféle szankció egyszerre történő alkalmazásával kapcsolatban felmerülhet az ún. kettős szankcionálás tilalma. Ezzel összefüggésben mindenképpen utalni szükséges az Alkotmánybíróság 8/2017. (IV. 18.) AB határozatában foglaltakra. Az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy alkotmányosan összeegyeztethető-e a kétszeres eljárás alá vonás és büntetés tilalmával annak a lehetősége, hogy meghatározott személy által elkövetett cselekményt két, egyébként más jogágba tartozó eljárás (egymás utáni vagy párhuzamos) lefolytatását követően - mindkét eljárásban - külön szankcióval sújtsanak. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a közigazgatási szankciók a büntető- és szabálysértési joghoz hasonlóan az állam büntetőigényét juttatják érvényre. Ebből következően a közigazgatási szabályszegések esetében is érvényesülni kell nemcsak annak a garanciának, hogy ugyanazon cselekmény tekintetében más jogág szerinti - így például büntetőjogi - szankciót ne szabjanak ki, hanem annak is, hogy egy közigazgatási szabályszegés ne kerüljön kétszeresen szankcionálásra.
A kérdés megválaszolásához, a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Szankció tv.) figyelmeztetésre, illetve helyszíni bírságra irányadó rendelkezéseinek vizsgálata is szükséges. A figyelmeztetés olyan, a hatóság által érdemi döntésben kiszabott és önálló jogorvoslattal megtámadható, a hatóság rosszallását kifejező, preventív hatás kiváltására irányuló szankció, amely rámutat az adott cselekménnyel elkövetett jogszabálysértésre, egyben felhívja az ügyfelet a jövőbeli jogsértő cselekményektől való tartózkodásra [vö. Szankció tv. 6. § (1) bekezdés]. A helyszíni bírság a közigazgatási bírság csökkentett összegű altípusaként határozható meg. A hatóság mérlegelési jogkörében közigazgatási bírságként helyszíni bírságot szabhat ki, ha a helyszíni intézkedés alkalmával az ügyfél a jogsértést teljes mértékben elismeri, és törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet ezt lehetővé teszi [vö. Szankció tv. 11. § (1) és (5) bekezdés].
Egyrészt szükséges azt leszögezni, hogy a figyelmeztetés megelőző, azaz ún. preventív funkciójára tekintettel, "kiváltja" a bírság kiszabását a tipikusan kisebb súlyú, csekélyebb jogsértések esetén. Másrészt a Szankció tv. 6. § (3) bekezdése, valamint a 9. § (2) bekezdés b) pontja szerinti rendelkezéseiből következik, hogy figyelmeztetés szankció alkalmazása mellett más közigazgatási szankció (így például közigazgatási bírság) alkalmazásának nincs helye.
Végezetül a megkereséssel összefüggésben felmerülhet a kérdés, hogy ugyanazon közigazgatási szabályszegés esetén, alkalmazható-e egyidejűleg kétféle közigazgatási szankció, amennyiben az egyik a gazdálkodó szervezettel, míg a másik a gazdálkodó szervezet vezető tisztségviselőjével szemben kerül kiszabásra. Itt két esetkört érdemes elkülöníteni.
a) Egyrészt előfordulhat, hogy a jogsértést több személy követte el. Ebben az esetben a Szankció tv. 9. § (2) bekezdés a) pontja szerinti szankciós előzmények - azaz a Közigazgatási Szankciók Nyilvántartásába korábban bejegyzett szankciók - személyenként külön-külön vizsgálandóak. Így például elképzelhető, hogy az egyik félre korábban még nem szabtak ki szankciót, így vele szemben adott esetben figyelmeztetés alkalmazható, míg a másik féllel szemben - akire kiszabtak már korábban közigazgatási szankciót - közigazgatási bírságot alkalmaznak.
b) Másrészt előfordulhat olyan esetkör is, hogy az ágazati jogszabályok értelmében mind a gazdálkodó szervezettel, mind annak vezető tisztségviselőjével szemben külön-külön közigazgatási szankció alkalmazásának lehet helye. Ennek megfelelően - habár általában a gazdálkodó szervezet nevében, alapvetően a vezető tisztségviselő jár el - előfordulhat olyan esetkör, amelyben a gazdálkodó szervezet és a vezető tisztségviselő felelőssége egymástól elkülöníthető. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy ilyenkor jogtechnikailag két közigazgatási szabályszegés típust kapcsolnak egybe, amelyeket az eltérő alanyi kör különböztet meg egymástól.
Összegezve a fentebb leírtakat, főszabály szerint ugyanazon közigazgatási szabálysértés miatt nem lehet kétféle közigazgatási szankciót megállapítani. Kivételesen azonban elő-
- 54/55 -
fordulhatnak olyan esetkörök, amikor ugyanazon jogsértés miatt, a figyelmeztetéssel egyidejűleg, más közigazgatási szankció alkalmazására is sor kerülhet, ha a jogsértést elkövetők külön-külön felelősségre vonhatóak. Egyfelől, amikor többen követik el ugyanazt a jogsértést, másfelől, amikor egy gazdálkodó szervezet felelősségre vonásával egyidejűleg, a vezető tisztségviselőt külön is felelősségre vonják.
* * *
Az Igazságügyi Minisztériumhoz több olyan állampolgári megkeresés érkezett, amely a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) Családjogi Könyvében szabályozott, közös szülői felügyelet egyoldalú kérelemre való elrendelése lehetőségének, 2022. január 1-jei bevezetésével kapcsolatos. A megkeresők többsége arról érdeklődött, hogy lehetőség van-e az új szabályok folyamatban lévő perekben való alkalmazására, vagyis akkor is dönthet-e a bíró a házasság felbontására vagy a szülői felügyelet gyakorlásának rendezésére irányuló eljárásban az egyik fél kérelmére a közös szülői felügyelet elrendeléséről, ha a polgári eljárás a Ptk. módosításának hatálybalépése - 2022. január 1. - előtt indult.
A Ptk. 4:164. §-a főszabályként tartalmazza a szülői felügyeleti jog közös gyakorlását. "A szülői felügyeletet a szülők - megállapodásuk vagy a gyámhatóság vagy a bíróság eltérő rendelkezése hiányában - közösen gyakorolják akkor is, ha már nem élnek együtt." Ez a főszabály a külön élő szülők esetén is érvényesül, ami azt jelenti, hogy a szülői felügyelet "magánügy" marad, a szülők a felügyeleti jogaik gyakorlását olyan módon rendezik, olyan rendszert és életvitelt alakítanak ki a gyermekük számára, amilyet jónak látnak, a lényeg csupán az, hogy ebben - kifejezetten vagy hallgatólagosan - mindketten egyetértsenek. Amennyiben a szülők a különválásukat követően is együtt tudnak működni gyermekük gondozásában, nevelésében, vagyonának kezelésében, törvényes képviseletében, akkor ezt minden további nélkül megtehetik. A szülői felügyeletre irányuló együttes szülői kérelem esetén a bíróságnak nem kell a gyermeket egyik vagy másik szülőnél elhelyeznie ahhoz, hogy a közös szülői felügyeletről döntést hozzon. Nem kell egyik szülőt sem kijelölnie, aki a közös szülői felügyelet deklarálása mellett ténylegesen a szülői felügyeleti jogok összességét gyakorolja. Így - megállapodás esetén - lehetőség van arra, hogy a külön élő szülők azonos intenzitással vegyenek részt gyermekük gondozásában, nevelésében, akár a gyermek "váltott" elhelyezését eredményezően is. A külön élő szülők azon túl, hogy a szülői felügyeleti jogok közös gyakorlásában állapodnak meg, dönthetnek úgy is, hogy megosztják egymás között a szülői felügyeleti jogokat és kötelezettségeket (természetesen nemcsak a törvény szerinti bontásban és kategóriák szerint, hanem egyes feladatokat is egymás között), vagy megállapodhatnak abban, hogy azokat teljeskörűen csak az egyikük gyakorolja.
Abban az esetben, ha a külön élő szülők a szülői felügyelet közös gyakorlásában nem tudnak megállapodni, a szülői felügyelet rendezéséről kérelemre vagy a gyermek érdekében hivatalból a bíróság dönt (Ptk. 4:167. §). A Ptk. szerint a bíróság a szülői felügyelet "teljes körű gyakorlására" jogosíthatja fel az egyik szülőt, aminek az a következménye, hogy a másik szülő a szülői felügyeleti jogokat nem gyakorolhatja, törvény alapján megilleti azonban a fentiek szerint - a bíróság eltérő rendelkezésének hiányában - a gyermek sorsát érintő lényeges kérdésekben az együttdöntés joga. Ugyanakkor arra is van mód, hogy a bíróság a külön élő szülőnek többletjogokat adjon (Ptk. 4:168. §). A külön élő szülőt feljogosíthatja a gyermek gondozásával, nevelésével összefüggő feladatok ellátására és kivételesen a vagyonkezelés és a gyermek vagyoni ügyeiben a törvényes képviselet teljes körű vagy részleges gyakorlására is. Például a gyermek vagyonát a külön élő szülő is kezelheti, vagy ha sportol a gyerek, akkor ezzel kapcsolatos döntéseket a külön élő szülő is meghozhat. A bíróságnak a gyermek érdekében arra is módja van, hogy a gyermek sorsát érintő valamely lényeges kérdésben való döntés jogát korlátozza, megvonja vagy meghatározza, hogy egyes szülői felügyeleti jogokat és kötelezettségeket melyik szülő milyen módon gyakorolhat. Következésképp a bíróságnak lehetősége van arra, hogy az eset összes körülményét mérlegelve döntsön, de - a szülők erre vonatkozó megállapodásának hiányában - közös szülői felügyeletet nem rendelhet el.
2021. november 17-én hirdették ki az egyes igazságügyi tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2021. évi CXXII. törvényt (a továbbiakban: Módtv.), amelynek 86-88. §-ai 2022. január 1-jei hatállyal módosítják a Ptk. szülői felügyeletet érintő rendelkezéseit.
A Módtv. 86-88. §-ai úgy módosítják a Ptk. szülői felügyeletre vonatkozó normáit, hogy lehetőséget biztosítanak a bíróság számára arra, hogy - a szülők megállapodása hiányában - az egyik szülő kérelmére is dönthessen a szülői felügyelet közös gyakorlásáról; a jövőben már nem szükséges erre kizárólag az egyik szülőt feljogosítania. Ennek elrendelésére a körülmények széles körű bírói mérlegelését követően akkor kerülhet sor, ha a bíró a gyermeket meghallgatva meggyőződik arról, hogy valóban ez a döntés a számára a legkedvezőbb. A javasolt szabályozás tehát nem azt jelenti, hogy a házasság felbontását követően a közös szülői felügyelet automatikusan fennmaradna a szülők között, hanem arra lenne mód, hogy a bíróság - mérlegelve, hogy a gyermek testi, szellemi és erkölcsi fejlődése miként biztosítható a legkedvezőbben - erről döntsön. Hangsúlyozandó, hogy a közös szülői felügyelet elrendelése csak egy lehetőség, lényeges, hogy ennek fenntartása minden esetben a gyermek érdekével messzemenőkig összhangban álljon, és semmiképpen ne okozzon zavart a gyermek fejlődésében, mindennapjaiban. A bíróságnak - a gyermek érdekére és a szülők körülményeire figyelemmel - továbbra is
- 55/56 -
módja van arra is, hogy a szülői felügyelet gyakorlására csak az egyik szülőt jogosítsa fel vagy bizonyos szülői felügyeleti jogokat a szülők között megosszon.
Amíg a szülők közötti közös szülői felügyelet fennállása önmagában nem feltétlenül jelenti a gyermekkel való fizikai értelemben való együttlétet, addig a Módtv. alapján arra is van mód, hogy a bíróság a kiskorú gyermek érdekére figyelemmel elrendelje, hogy a szülők a gyermekről felváltva, azonos időtartamban gondoskodjanak. Ez a lehetőség már egyértelműen azt eredményezi, hogy a gyermek számára a házasság felbontása nem jár azzal, hogy egyik szülőjétől hosszabb időre el kell, hogy váljon. Nyilvánvaló, hogy ennek elrendelésére is alapos bírói mérlegelését követően akkor kerülhet sor, ha a gyermek és a szülők meghallgatása is azt igazolják, hogy valóban ez a döntés a gyermek számára a legkedvezőbb, illetve az azonos időtartamú gondoskodást a szülők életkörülményei is lehetővé teszik. A Ptk. módosított rendelkezései részletesen kitérnek arra, hogy abban az esetben, ha a közös szülői felügyelet gyakorlását a bíróság rendeli el, miről kell határoznia.
Figyelemmel arra, hogy a 2022. január 1. előtt hatályos szabályozás alapján a közös szülői felügyelet elrendelésére csak abban az esetben van mód, ha a szülők ebben megállapodnak, így a Módtv. egy átmeneti rendelkezést is megállapít az új szabályok alkalmazására. Ennek megfelelően a Módtv. 93. §-a a Ptk.-módosításhoz kapcsolódóan a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény hatálybalépésével összefüggő átmeneti és felhatalmazó rendelkezésekről szóló 2013. évi CLXXVII. törvényt kiegészítette egy új 36/A. §-sal, amely egyértelművé teszi, hogy az új szabályokat a 2022. január 1. napján és azt követően indult bírósági eljárásokban kell alkalmazni.
A jogalkotó célja e hatályba léptető rendelkezés megállapításával az volt, hogy az új szabályokat - az anyagi jogi jogszabályok hatálybalépésére jellemző módon - felmenő rendszerben vezessék be, ami azt jelenti, hogy a Ptk. módosított rendelkezéseit a 2022. január 1-je után indult bírósági eljárásokban lehet alkalmazni, a folyamatban lévő ügyekben nem. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 15. § (1) bekezdése szerint "a jogszabályi rendelkezést - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - a hatálybalépését követően a) keletkezett tényekre és jogviszonyokra, valamint b) megkezdett eljárási cselekményekre kell alkalmazni".
Új anyagi jogi jogszabályt mindenképpen indokolt a még el nem kezdett eljárásokra bevezetni, így az eljárás megindításakor hatályban lévő jogszabályok ismeretében dönthetnek arról a felek, hogy milyen tartalmú kereseti kérelmet, ellenkérelmet nyújtanak be a bírósághoz, illetve egyáltalán megindítják-e az eljárást. Ellenkező esetben teljesen kiszámíthatatlan lenne mind a felek, mind a jogi képviselőjük számára, hogy milyen végkimenetellel járhat az adott eljárás, továbbá, ha a jogalkotó a folyamatban lévő eljárásokra vezetne be olyan új szabályokat, amelyek adott esetben teljesen új ténybeli és jogi alapra helyeznék az eljárást, új bizonyítást tennének szükségessé, ami mindenképpen az eljárás elhúzásához vezetne, az pedig ellentétes lenne a gyermek érdekével.
A hivatkozott jogszabályi rendelkezések alapján tehát egyértelmű, hogy a Ptk. által bevezetett 2022. január 1-jétől hatályos, új szabályokat csak azokban a perekben lehet alkalmazni, amelyek 2022. január 1. napja után indulnak.
* * *
Egy megkeresésben kérdésként merült fel, hogy a köztisztviselőt 30 év közszolgálati jogviszonyban töltött idő után mekkora összegű jubileumi jutalom illeti meg, annak kiszámítása során mely illetmény-összetevőket kell figyelembe venni.
A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) 150. § (1) bekezdése és (2) bekezdése b) pontja alapján a kormánytisztviselő 25, 30, 35, illetve 40 évi kormányzati szolgálati jogviszonyban töltött idő után jubileumi jutalomra jogosult, ami a kormányzati szolgálati jogviszonyban töltött idő betöltésének a napján esedékes. A jubileumi jutalom 30 évi jogviszony esetén háromhavi illetménynek megfelelő összeg. A Kttv. 131. § (2) bekezdése értelmében az illetmény a Kttv. 133. § (1) bekezdése szerint megállapított alapilletményből, valamint - az e törvényben meghatározott feltételek esetén - illetménykiegészítésből és illetménypótlékból áll. Ezeket a rendelkezéseket a Kttv. 226. § (1) bekezdésére figyelemmel a köztisztviselőkre is alkalmazni kell.
A jubileumi jutalom számítási alapja az illetmény, melynek összetevőit a törvény határozza meg azzal, hogy az alapilletményen felüli egyes illetményelemek a Kttv.-ben meghatározott feltételeknek való megfelelés esetén képezik az illetmény részét [pl. idegennyelv-tudási pótlékra az jogosult, aki a Kttv. 141. §-ában foglalt feltételeknek megfelel, illetménykiegészítésre akkor jogosult a köztisztviselő, ha a Kttv. 234. § (3)-(6) bekezdése alapján a helyi önkormányzat rendeletben azt megállapította stb.]. Amennyiben a köztisztviselő ezeknek a feltételeknek megfelel, az adott illetményösszetevőre jogosult. A köztisztviselőt megillető illetmény összetevőit a kinevezési okiratban is rögzíteni kell.
Mindezek alapján tehát a 30 éves jubileumi jutalom összegének a Kttv. 150. § (2) bekezdés b) pontja szerinti megállapítása során a köztisztviselő fentieknek megfelelően megállapított - kinevezési okiratban is rögzített - illetményét kell alapul venni háromszoros szorzóval. Az illetmény összetevői közül nem lehet válogatni, a törvény nem teszi lehetővé, hogy a jubileumi jutalom megállapítása során a munkáltató egyes illetmény-összetevőket ne vegyen figyelembe.
* * * Az Igazságügyi Minisztérium állásfoglalásai, jogértelmezései az Alkotmánybíróság 60/1992. (XI. 17.) AB határozata értelmében kizárólag szakmai tájékoztatás érdekében készültek, azoknak bíróságra vagy más hatóságra nézve nincs kötelező ereje. * * * ■
JEGYZETEK
* Az Igazságügyi Minisztérium állásfoglalásai, jogértelmezései az Alkotmánybíróság 60/1992. (XI. 17.) AB határozata értelmében kizárólag szakmai tájékoztatás érdekében készültek, azoknak bíróságra vagy más hatóságra nézve nincs kötelező ereje.
Visszaugrás
