A helyi önkormányzatok - Magyary Zoltán szavaival élve - az egységes nemzeti közigazgatás kulcsfontosságú szereplői, mondhatjuk úgy is, hogy a magyar államszervezetben a decentralizáció letéteményesei. Az 1989-90-ben bekövetkezett gazdasági-politikai-társadalmi rendszervált(oztat)ás történelmi adósságot pótolt azzal, hogy - a tanácsrendszer önkormányzati szempontból "keserű évtizedei után" - visszaállította az önkormányzatiságot, közelebbről a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) elfogadásával (újra) létrehozta a magyar kétszintű helyi önkormányzati rendszert.
A helyi önkormányzatoknak az egységes közigazgatási intézményrendszerben történő pozícionálása a vázolt időszakban nem vetett fel dilemmákat, a rendszerváltó hangulat egyértelműen abba az irányba mutatott, hogy a helyi önkormányzatok érdemi szereplői legyenek a megújuló magyar közigazgatásnak, egyúttal ellenpólusként működjenek a központi államhatalom ténykedésének kiegyensúlyozása érdekében. Természetesen nem volt előzmény nélküli a rendszerváltó alapállás, elegendő ebben a körben Magyary Zoltán gondolatait felidézni, aki a decentralizációnak - mint szervezési elvnek - két formája között tett különbséget: elhatárolta egymástól a dekoncentrációt és az önkormányzatot.[1] Ebből következően a magyar közigazgatás decentralizált szerveivé váltak a helyi önkormányzatok az átmenetet követő években, amely lényegében egyet jelentett a közfeladatok decentralizálásával, más szóval kötelező feladatok előírásával az önkormányzati alrendszer számára.[2]
- 225/226 -
Nem szorul igazolásra az a tény, miszerint a közfeladatok decentralizálásának - ideális esetben - szükségszerű együtt járnia a feladatellátáshoz szükséges pénzügyi források átadásával, mivel a rendelkezésre bocsátott pénzeszközök szűkössége és a közfeladatok decentralizálása "bizonyos esetekben az önkormányzatok függetlenségének csökkenéséhez vezethet".[3] Itt lényegében annak a lineáris folyamatnak a veszélyéről van szó, amellyel akkor kezdetek szembesülni a helyi önkormányzatok, amikor a kötelező feladatok telepítésével fokozatosan nőtt a saját bevételeik és a delegált feladatok ellátásához szükséges pénzügyi források közötti különbség, ezzel pedig az önkormányzatok pénzügyi szempontból függővé váltak a központi költségvetéstől, mivel egyre inkább rászorultak az állami támogatásokra.[4]
Ezen a ponton jutunk el a helyi önkormányzati rendszer finanszírozásának legneuralgikusabb pontjához, az önkormányzati autonómia kérdésköréhez.[5] Magyary Zoltán szavaival élve "[a]z önkormányzat (autonómia) szó szerint az ellentétét jelenti annak, hogy valakit más kormányoz".[6] Talán nem szorul igazolásra, hogy a - legáltalánosabb értelemben vett - autonómia elképzelhetetlen szervezeti, működési és pénzügyi önállóság nélkül. Megfelelően érzékelteti ezt az a Berényi Sándor nevéhez köthető megállapítás, amely szerint a pénzügyi források biztosítása az önkormányzati rendszer lényegi kérdésének tekinthető, amely egyszerre juttatja kifejezésre az állam által garantálni kívánt önállóságot, valamint az önkormányzati szférának a közfeladatok ellátásában betöltött szerepét.[7]
Ez a realitás érződik ki Csefkó Ferenc megfogalmazásából is, aki szerint "amennyiben a helyi önkormányzatok oly erős köldökzsinórral kapcsolódnak a központi költségvetéshez, úgy a politikai függetlenségük is megkérdőjelezhető".[8] Lényegében ez a tétel kristályosodott ki a magyar Alkotmánybíróság
- 226/227 -
korábbi jogfejlesztő gyakorlatában is, amikor a Testület arra az álláspontra helyezkedett, hogy "az önkormányzatokat megillető önállóság csak akkor valósulhat meg, ha adottak annak gazdasági feltételei, az igazgatási önállóság gazdasági önállósággal párosul".[9]
A jelzett tendenciák komoly anomáliákat eredményeztek a helyi önkormányzatok finanszírozásának hazai rendszerében, valamint több alkalommal is "újratervezésre" késztették a jogalkotót, amelynek legradikálisabb alakváltozata Magyarország Alaptörvényének és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvénynek (a továbbiakban: Mötv.) az elfogadásával köszöntött a helyi önkormányzati szférára. A jelzett változtatások alapvetően két kérdéskört érintenek:
• Túlságosan szoros-e a kormányzat és a helyi önkormányzatok közötti pénzügyi kapcsolat?
• Biztosítja-e a Kormány az önkormányzati feladat-ellátáshoz szükséges forrásokat? Előbbi kérdéskör az önkormányzati autonómiával mutat kapcsolódást, míg a második az önkormányzatok adósságproblémáira adhat választ.
Mindezekre tekintettel jelen tanulmányban a helyi önkormányzatok pénzügyi helyzetének átalakulását tesszük vizsgálat tárgyává a teljesség igénye nélkül, alapvetően azokra a kérdésekre helyezve a hangsúlyt, amelyek szorosabbra fűzik az állam és a helyi önkormányzatok közötti viszonyt, ezzel szűkítve az önkormányzati szféra pénzügyi autonómiáját.
A fentebb írtakra tekintettel kiemelhető, hogy - divatos szóhasználattal élve - 1990-ben széles körű nemzeti konszenzus szülte azt a helyi önkormányzati rendszert, amely a demokratikus átmenet nélkülözhetetlen állomása volt. Napjainkban számos kritikai vélemény fogalmazódik meg az Ötv. által életre hívott szisztéma működésével kapcsolatban, és a szerzők közül többen odáig mennek, hogy "tévút" volt az 1990-ben kialakított önkormányzati rendszer. Nem eldöntve a vitát annyi rögzíthető, hogy az Ötv. - nagyrészt a konszenzus szülte kényszerpályán mozogva - egyrészt korszerű, másrészt liberális önkor-
- 227/228 -
mányzati rendszert alakított ki.[10] A korszerű jelleg érhető tetten egyrészt abban a sajátosságban, hogy a kialakított rendszer teret engedett az önszabályozó folyamatoknak, másrészt abban, hogy az Ötv. zsinórmértékként tekintett a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában (a továbbiakban: Charta) foglalt általános követelményekre.[11] A liberális jellegzetesség alapvetően abban manifesztálódott, hogy a szabályozás megteremtette a demokratikus helyi hatalomgyakorlás feltételeit.
A Charta megalkotásának hátterében 1985-ben a helyi önkormányzatok autonómiájának védelme húzódott meg, ennek érdekében került sor a követendő európai gyakorlat összefoglalására, amelyet megalkotói zsinórmértékül szántak az európai önkormányzati rendszerek kialakításához. A Charta 9. cikke rendelkezik az önkormányzatok gazdasági önállóságának garanciarendszeréről, amely magában foglalja az alábbiakat:
• a helyi önkormányzatok a nemzeti gazdaságpolitika keretein belül megfelelő saját pénzügyi forrásokra jogosultak,
• a helyi önkormányzat pénzügyi forrásainak az Alkotmányban és jogszabályokban meghatározott feladataikkal arányban kell állnia,
• a helyi önkormányzatok pénzügyi forrásainak legalább egy részét olyan helyi adók és díjbevételek teszik ki, amelyek mértékének meghatározására - jogszabályi keretek között - e szerveknek van hatáskörük,
• szükséges olyan sokrétű és rugalmas pénzügyi rendszerek kialakítása, amelyek a helyi önkormányzatok pénzügyi forrásain alapulnak,
• a pénzügyileg gyengébb helyi önkormányzatok védelme szükségessé teszi egyes pénzügyi kiegyenlítési eljárások intézményesítését,
• a források rájuk eső részének meghatározásakor megfelelő formában ki kell kérni a helyi önkormányzatok véleményét,
• a támogatások juttatása nem korlátozhatja a helyi önkormányzatoknak a hatáskörükön belüli önálló döntéshozatali jogát,
• a beruházási célú hitelfelvétel érdekében a helyi önkormányzatok a jogszabályi kereteken belül jogosultak a nemzeti tőkepiacon megjelenni.[12]
Mindezek alapján rögzíthető, hogy az Ötv. széles felelősséget és - ehhez mérten - nagyfokú önállóságot biztosított az újjászülető helyi önkormányzati
- 228/229 -
rendszernek. A következő évek törvényhozói gyakorlata azonban nehéz helyzetbe hozta vagy sodorta az önkormányzatokat: a parlament folyamatosan telepített kötelező feladatokat az önkormányzati szektorra, ezt a volument nem követte azonban a finanszírozás mértéke.[13] Emiatt a tendencia miatt lényegében kódolva lett a helyi önkormányzati rendszerben a pénzügyi függés, hosszabb távon a hiány állandósulásának (értsd: eladósodásnak) a veszélye. A jelenség kezdeti tapasztalatai már az önkormányzati működés korai szakaszában megnehezítették a hatékony gazdálkodó tevékenység realizálását a helyi önkormányzatok részéről.
Tovább rontott a helyzeten az említett gyakorlat egyenes következménye, ami gazdálkodási-pénzügyi anomáliákhoz vezetett: mivel a közfeladatok decentralizációját nem követte a központi források decentralizációja, a helyi önkormányzatok kénytelenek lettek "betömni" a költségvetésükben keletkezett lyukakat. Ennek egy, az önkormányzatok körében népszerű megoldása lett az a gyakorlat, hogy a különböző jogcímeken fejlesztésekre juttatott pénzeszközöket az önkormányzatok elkezdték a működés finanszírozására felhasználni.[14] Szükséges megemlíteni, hogy - egyéb számos és komoly mértékű pozitív hatásai mellett - hasonló következmények társultak több önkormányzat esetében 2004-től kezdődően az Európai Uniós tagság keretében "lehívható" pályázatok némelyikéhez is, amikor a pályázaton való részvétel feltételének számító önrész biztosítása érdekében devizahitelek felvételébe, majd kötvények kibocsátásába kezdtek egyes helyi önkormányzatok.[15]
A vázolt tendenciák egymást erősítve azt eredményezték, hogy a helyi önkormányzatok többsége folyamatosan "a túlélésért küzdött". Mivel az önkormányzatok számára előírt kötelező feladatok száma messze meghaladta a rendelkezésre álló bevételeket, lényegében annak lehettünk szemtanúi, ahogy "a központi költségvetés a hiányát rátolta a helyi önkormányzatok-
- 229/230 -
ra". A jelzett rendszerszintű tendenciák a gyakorlatban számos visszásságot és problémát jelentettek, amelyekre számos önkormányzati konferencia és empirikus kutatás rávilágított. A teljesség igénye nélkül - példálózó jelleggel - kiemelhető, hogy a feladatokkal arányban álló költségvetési támogatás soha nem fedezte az ellátandó feladatok pénzügyi igényeit, a helyi adók kivetése hatalmas különbségeket mutat(ott) az egyes helyi önkormányzatok között, a cél- és címzett támogatások rendszere nem egy alkalommal politikai feszültségekhez vezettek, és ezáltal a helyi önkormányzatok stabil, gazdaságos működése hiú ábránd maradt.[16]
A helyi önkormányzatok működésének majd' két évtizedes tapasztalatai alapján a 2010. évi országgyűlési választásokon többséget szerzett Kormány célul tűzte ki a magyar közigazgatás megújítását, és ennek érdekében elsőként a helyi önkormányzati rendszerben eszközölt kardinális, rendszerszintű átalakításokat. Ennek első lépéseként az Országgyűlés elfogadta az Mötv.-t, amely - a preambulumban rögzítettek szerint - az "Alaptörvényben meghatározott önkormányzati jogok kiteljesítése, a helyi önkormányzáshoz szükséges feltételek megteremtése, a nemzeti együttműködés erősítése, a települések önfenntartási képességének elősegítése, valamint a helyi közösség öngondoskodásra való képességének erősítése" érdekében született meg (figyelembe véve a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában foglalt alapelveket).[17]
Az önkormányzati rendszert az Mötv. alapján ért változtatások teljes körű tárgyalását mellőzve két megjegyzés kívánkozik ide a törvény értékelésével összefüggésben. Egyrészt a törvény preambulumából és az Mötv.-hez fűzött indokolásból egyaránt kiolvasható az újraszabályozás mögött meghúzódó jogalkotói célkitűzés, nevezetesen egy modern, költséghatékony, feladat-orientált önkormányzati rendszer kialakítása, amely azonban az Ötv. rendszeréhez képest szigorúbb keretet szab az önkormányzati autonómiának.[18] Ez a törvényhozói döntés összefüggésbe hozható azzal a jelenséggel, amelyet úgy írhatunk le, hogy - ahogy erre az Állami Számvevőszék is több alkalommal rámutatott - az önkormányzati szektor pénzügyi egyensúlya jelentősen megbomlott.
- 230/231 -
Másrészt - a rendszerszintű átalakításokkal összefüggésben - szükséges szólni a folytatásról, közelebbről arról a tendenciáról, amely a helyi közszolgáltatások közel kétharmadának központosításával, valamint a helyi önkormányzati szervezeten belül realizálódó államigazgatási kompetenciák radikális csökkentésével erőteljesebb központi igazgatási kontrollt épített ki a helyi önkormányzatok működése felett.[19] A következőkben az Mötv. által bevezetett újítások közül a téma szempontjából legszorosabban kötődő feladat-finanszírozás rendszeréről, valamint a kölcsönfelvétel korlátozásáról értekezünk.
A helyi önkormányzatok működésének gazdasági alapjaival összefüggésben kétségbevonhatatlan nóvumként értékelhető, az Mötv. által bevezetett feladat-finanszírozás rendszere, amely - több tekintetben is - új időszámítást eredményez(ett) az önkormányzati szektorban. Általánosságban annyi mindenképpen rögzíthető, hogy az Ötv. alapvetően szabad, kötelezettség nélküli támogatási rendszerét egy kötött, feladat-finanszírozási rezsim váltotta fel.[20] A forrásfinanszírozás rendszerének alapvető kereteit "tervezte újra" az Mötv. hatályba lépése, amely - lényegét tekintve - a központi költségvetési támogatások radikális csökkenését hozta. Ebben a megváltozott atmoszférában az önkormányzatok gazdálkodó tevékenységének is más keretek között kell érvényesülnie. A megváltozott jogszabályi környezet nem csupán a költségvetési rendeletek "finomhangolását" tette szükségszerűvé, hanem az önkormányzatok kénytelenek átgondolni korábbi gazdálkodási gyakorlatukat, átalakítani a helyi adóztatási tevékenységet, valamint újrarangsorolni a különböző kiadásokat.[21]
A helyi önkormányzatok feladat-finanszírozásával kapcsolatban az Mötv. akként rendelkezik, hogy "[a] feladatfinanszírozási rendszer keretében az Országgyűlés a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott módon a helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó, törvényben előírt egyes feladatainak - felhasználási kötöttséggel - a feladatot meghatározó jogszabályban megjelölt közszolgáltatási szintnek megfelelő ellátását feladatalapú támogatással biztosítja, vagy azok ellátásához a feladat, a helyi szükségletek alapján jellemző mutatószámok, illetve a lakosságszám alapján támogatást
- 231/232 -
biztosít".[22] A hivatkozott törvényhely megalkotása mögött meghúzódó jogalkotói szándék abban ragadható meg, hogy a kötelezően ellátandó önkormányzati feladatok meghatározott feltételek szerinti ellátásához szükséges működési kiadások fedezete álljon a helyi önkormányzatok rendelkezésére.
A hivatkozott rendelkezéssel összefüggésben két megjegyzés kívánkozik ide. Egyrészt rögzíthető, hogy a szabályozás meghatározott szempontok figyelembe vételét teszi a jogalkotó kötelezettségévé a támogatás összegszerűségének meghatározásakor, ezek - az Mötv. 117. § (2) bekezdése értelmében - a következők: a takarékos gazdálkodás, a helyi önkormányzat jogszabályon alapuló elvárható saját bevétele, valamint a helyi önkormányzat tényleges saját bevétele. Ebből a megfogalmazásból kiolvasható, hogy a kiadási szükségletek meghatározásán keresztül történik a konkrét költségvetési támogatás kalkulációja.[23] Másrészt rögzítendő a feladat-finanszírozás sajátosságaként felhasználási kötelezettség is, amelynek értelmében a költségvetési támogatás kizárólag az önkormányzat működési kiadásokra fordítható, ennélfogva például a fejlesztési vagy beruházási költségek fedezésére nem használható fel. Ezt a sajátosságot juttatja kifejezésre a törvény ama rendelkezése is, amely szerint a jelzett támogatást "a helyi önkormányzat éves szinten kizárólag az ellátandó feladatainak kiadásaira fordíthatja. Az ettől eltérő felhasználás esetén a helyi önkormányzat köteles a támogatás összegét - az államháztartásról szóló törvényben meghatározott kamatokkal terhelve - a központi költségvetésbe visszafizetni".[24] A felhasználási kötelezettség garantálása érdekében kilátásba helyezett pénzügyi szankción enyhít a törvény "éves szinten" kitétele. Ennek értelmében nem arról van szó, hogy a feladat-finanszírozás keretében az önkormányzathoz került összegből csak az adott feladattal kapcsolatban lehet utalást teljesíteni, hanem arról, hogy éves szinten valamennyi feladatalapú támogatást a kötelező önkormányzati feladatok biztosítására kell fordítani, köteles továbbá az önkormányzat a felhasznált összeggel elszámolni.[25]
A szabályozással összefüggésben szükséges szólni két, a fenti feszességet oldó rendelkezésről. A 117. § (1) bekezdés b) pontja lehetővé teszi - a köte-
- 232/233 -
lező feladatok normatív finanszírozási kötelezettsége mellett - az ilyennek nem minősülő, prioritásként értékelt önként vállalt feladatok ellátásához felhasználási kötöttséggel járó, vagy felhasználási kötöttség nélküli támogatást nyújtását.[26] Szólnunk kell továbbá az Mötv. másik kiterjesztést tartalmazó rendelkezéséről is, amelynek értelmében "[k]ivételes esetben jogszabályban meghatározott módon a helyi önkormányzat működőképessége megőrzése érdekében kiegészítő támogatás adható".[27] Megjegyzendő, hogy az Mötv. hatályba lépése előtt számos jogcímen juthattak kiegészítő támogatáshoz a helyi önkormányzatok, ezzel szemben a hatályos szabályozás lényegében szabad mérlegelési jogkörbe utalja a kiegészítő állami támogatásról szóló döntést, ebben a körben a (mindenkori) költségvetési törvény csupán az Mötv. tényállási elemeire utal vissza.[28] Ezzel összefüggésben megjegyzendő, hogy a feladat-finanszírozás rendszerének fent jelzett intézményesítése nem valósítható meg az ASP rendszer nélkül.[29]
Korábban említettük, hogy a helyi önkormányzati gazdálkodás "kis magyar fejlődéstörténete" felszínre hozott olyan anomáliákat, amelyek működési zavarokat, unikális gazdálkodási megoldásokat és - több esetben - egyes önkormányzatok eladósodását (is) eredményezte. Ezt felismerve a 2010. évi országgyűlési választásokat követően megindult alkotmányozás keretében prioritásként jelentkezett a helyi önkormányzatok újbóli vagy további eladósodásának megakadályozása.
A jelzett cél elérése érdekében Magyarország Alaptörvénye két helyen is kitér az önkormányzatok pénzügyi-gazdálkodási autonómiájának egyes kérdéseire. A N) cikk (1) bekezdése akként fogalmaz, miszerint "Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti". A hivatkozott rendelkezés a (költségvetési) gazdálkodás alapelve-
- 233/234 -
ként emeli ki a kiegyensúlyozottságot, az átláthatóságot és fenntarthatóságot, lényegét tekintve megmaradva a deklaráció szintjén.[30] Tekintettel azonban arra, hogy az Alkotmány (Alaptörvény) minden rendelkezése normatív parancsként értelmezhető, kiemelt jelentősége van annak, hogy az alkotmányozó kinek a felelősségi körében helyezi el ennek az elvnek a realizálását. A normaszöveg ennek konkretizálása érdekében rögzíti, hogy a fenti "elv érvényesítéséért elsődlegesen az Országgyűlés és a Kormány felelős", valamint azt is, hogy "[az] Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek feladatuk ellátása során [...] kötelesek tiszteletben tartani".[31]
A helyi önkormányzatok működési rendszerébe beiktatott ún. adósságfék intézményesítése szempontjából kiemelkedő jelentősége van az Alaptörvény 34. cikke (5) bekezdésében foglalt rendelkezésnek, amely szerint "[t]örvény a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét vagy más kötelezettségvállalását feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kötheti".
Az Alaptörvény rendelkezésével összefüggésben az alábbi megjegyzések kívánkoznak ide. A normaszöveg "törvény" kitétele az adósságfék kialakításának jogforrási szintjét határozza meg, amellyel szemben nem alkotmányos elvárás a minősített többséggel elfogadott törvény alkotása, az Alaptörvény felhatalmazása alapján ún. "feles" törvény által is lehetősége van az Országgyűlésnek az önkormányzati kölcsönfelvétel ilyen irányú korlátozására. Az adósságfék bevezetésének célját a normaszöveg a költségvetési egyensúly megőrzésében jelöli meg, amely követelmény - általános értelemben - akként ragadható meg, hogy a helyi önkormányzat bevételei és kiadásai az adott költségvetési évben egyensúlyban legyenek. Kritikaként fogalmazható meg, hogy az alaptörvényi rendelkezés nem kapcsolja össze ezt a felhatalmazást a fentebb citált, fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét deklaráló rendelkezéssel, pedig az adott költségvetési évben érvényesülő egyensúlyi helyzet hosszabb távon lehet fenntarthatatlan.
Értelmezési kérdéseket vethet fel a "kölcsönfelvételét vagy más kötelezettségvállalását" fordulat, amely lényegében az adósságfék tárgyát jelenti. A nyelvtani értelmezés alapján minden, valamely önkormányzati bevétel felhasználásáról szóló nyilatkozat vagy döntés esetén érvényesíthető
- 234/235 -
lenne az Alaptörvényben rögzített korlátozás, ez azonban súlyosan korlátozná a helyi önkormányzatok pénzügyi autonómiáját, megbéníthatná a gazdálkodó tevékenységet. Éppen ezért olyan értelmezés tekinthető meghatározónak, amely szerint a kölcsönfelvételre és "más hasonló"[32] kötelezettségvállalásra terjed ki a törvényhozónak címzett felhatalmazás.[33] Indokoltnak mutatkozik továbbá azt is jelezni, hogy a hivatkozott alaptörvényi rendelkezés két típusú korlát alkalmazását teszi lehetővé: a normatív korlátot, valamint a Kormány előzetes hozzájárulásának érvényességi feltételként történő előírását.[34]
Magyarország Alaptörvénye tehát lényegében megnyitotta a lehetőséget arra vonatkozóan, hogy a törvényhozó - amennyiben indokoltnak tartja - alkothasson olyan törvényt, amelyben feltételhez vagy a Kormány hozzájárulásához köti a helyi önkormányzatok meghatározott adósságot keletkeztető ügyleteinek érvényességét. A parlament élt az Alaptörvényben rögzített felhatalmazással és ennek érdekében elfogadta a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvényt (a továbbiakban: Gst.), majd - a részletszabályokat meghatározandó - megszületett az adósságot keletkeztető ügyletekhez történő hozzájárulás részletes szabályairól szóló 353/2011. (XII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Gsr.).[35] A törvényi szabályozás főszabálya értelmében az önkormányzat érvényesen kizárólag a Kormány előzetes hozzájárulásával vállalhat a Polgári Törvénykönyv szerinti kezességet és garanciát, valamint köthet adósságot keletkeztető ügyletet.[36] A történeti hűség kedvéért indokoltnak mutatkozik kiemelni, hogy a törvény maga enyhít a generális klauzulán, amikor rögzíti, hogy "az önkormányzat meghatározott kötelezettséget keletkeztető ügyleteihez [n]incs szükség a Kormány hozzájárulására".[37] A kivételek rendszere a szabályozásban differenciáltnak tekinthető:
- 235/236 -
a törvényhozó egyrészt kötelezettségvállalások fajtái, másrészt azok mértéke alapján ad mentesítést a főszabály alól.[38]
A jogintézmény korai gyakorlata alapján rögzíthető, hogy a Kormány nem formális monitoring tevékenységet végez, amely az önkormányzati adósság-állomány alakulására történő kormányzati rálátás biztosítását jelentené, hanem aktív formálója kíván lenni az egyes önkormányzatok pénzügyi mozgásterének. Ezt támasztják alá a jogintézmény bevezetését követő egyedi döntések is, amelyek hol zöld utat adtak egyes adósságot keletkeztető ügyletek megkötésének, hol pedig akadályt gördítettek a tervezett aktusok elé.[39]
A fenti tanulmányban - rövid - áttekintést adtunk a helyi önkormányzatok pénzügyi-gazdasági alapjairól, ennek keretében történeti nézőpontot is tükröző szemléletmóddal az önkormányzati szféra pénzügyi mozgásterét és annak hazai metamorfózisát tettük vizsgálat tárgyává. A kirajzolódó tendenciák egyértelműen abba az irányba mutatnak, hogy az állam (jogalkotó) a korábbiakhoz képest szorosabban fogja az "aranygyeplőt", intenzívebb kapcsolatrendszert épít ki az önkormányzati közigazgatással.
Az állam és az önkormányzatok viszonyának átértékelődése tetten érhető a feladat- és hatáskörök telepítésében bekövetkezett változtatásokban, a járási hivatalok 2013. január 1-jént történt létrehozásában, a helyi közszolgáltatások meghatározó részének centralizálásában, a megyei önkormányzatok - nem kifejezetten önkéntes - "profilváltásában", valamint a pénzügyi-gazdasági keretrendszer újratervezésében. Mindkét korábban tárgyalt jogintézmény - az objektivitás és kiszámíthatóság ígérete ellenére - számos szubjektív
- 236/237 -
elemet tartalmaz, amely - a kezdetben deklarált jogalkotói célkitűzésekkel szemben - bizonytalan helyzetet teremthet a helyi önkormányzatok számára. Felvetődik a kérdés, hogy milyen mértékű lesz egyik vagy másik településen adott kötelező feladat normatív támogatása vagy milyen feltételek mellet adja meg a Kormány egy adósságot keletkeztető kötelezettség-vállaláshoz az előzetes hozzájárulást - túl a normaszövegen.
Az egységes közigazgatáson belül - természetszerűleg - elkerülhetetlen, sőt bizonyos vonatkozásban kifejezetten indokolt kapcsolódási pontok kialakítása a központi hatalom (állam) és a helyi hatalom (önkormányzatok) között, amelynek azonban egyetlen, ám megkerülhetetlen korlátja az önkormányzati önállóság biztosítása.[40] Magyary Zoltán így fogalmazott 1942-ben megjelent alapművében: "[a]z önkormányzat alapgondolata: ha azt akarjuk, hogy valami jó legyen, csináljuk meg magunk".[41] Ez a küldetés azonban csak az önkormányzatiság lényegét jelentő autonómia sértetlenségének garantálása által képes realizálódni. ■
JEGYZETEK
[1] Vö. Magyary Zoltán: Magyar Közigazgatás. Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1942, 112.
[2] A decentralizáció és a helyi-területi önkormányzatok összefüggéséről ld. bővebben Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész I, Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2019, 119-120.
[3] Vö. Hoffman István - Nagy Marianna (szerk.): A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata, Budapest, HVG-ORAC Kiadó, 2012, 350.
[4] Az önkormányzatiság és a gazdasági autonómia összefüggésrendszerének nemzetközi modelljeiről ld. bővebben Bencsik András: A közigazgatás törvényességétől a technológiai innovációig, Pécs, Harthmedia Kft., 2015, 116., 135.
[5] A helyi önkormányzatok pénzügyi önállóságának alaptörvényi szabályaihoz ld. Hoffman, István: Only a Theoretical Possibility of the Ad Valorem Property Tax System - the Regulation on Immovable Property Taxes in Hungary. Analyses and Studies, 2019/2, 68-70.
[6] Ld. Magyary i. m. 112.
[7] Ehhez bővebben ld. Berényi Sándor: Az európai közigazgatási rendszerek intézményei. Autonómiák és önkormányzatok. Budapest, Rejtjel Kiadó, 2003, 323.
[8] Vö. Csefkó Ferenc: Az álmodozások kora - 20 éves a magyar önkormányzati rendszer. In: Fábián Adrián (szerk.): 20 éves a magyar önkormányzati rendszer. Pécs, A Jövő Közigazgatásáért Alapítvány, 2011, 111.
[9] 67/1991. (XII. 21.) AB határozat.
[10] Vö. Fábián Adrián: A magyar önkormányzati rendszer húsz éve. In: Fábián Adrián (szerk.): 20 éves a magyar önkormányzati rendszer. Pécs, A Jövő Közigazgatásáért Alapítvány, 2011, 130.
[11] Formálisan az 1997. évi XV. törvényi hirdette ki hazánkban az egyezményt.
[12] http://adattar.adatbank.transindex.ro/nemzetkozi/851015h.htm (2020.01.22.)
[13] Gasparics Emese - Horváth Erika - Lentner Csaba: A magyar önkormányzati rendszer gazdasági irányítása és koordinációja. In: Lentner Csaba (szerk.): Adózási pénzügytan és államháztartási gazdálkodás. Budapest, NKE Szolgáltató Kft., 2015, 612.
[14] Erről bővebben ld. Lentner Csaba: Önkormányzatok pénzügyi konszolidációja és működőképes állapotban tartásuk eszközrendszere. In: Lentner Csaba (szerk.): Adózási pénzügytan és államháztartási gazdálkodás. Budapest, NKE Szolgáltató Kft., 2015, 639-640.
[15] Megjegyzendő, hogy még ingoványosabbá tették - gazdálkodási szempontból - a helyi önkormányzatok helyzetét a jogalkotó részéről folyamatosan felbukkanó, a helyi adóztatási lehetőségeket célzó átalakítási- és reformkísérletek. Ezek részletesebb tárgyalásához ld. Szilovics Csaba: Az ingatlanadóztatás aktuális kérdései. In: Csefkó Ferenc (szerk.): Ünnepi kötet Ivancsics Imre egyetemi docens, decan emeritus 70. születésnapjára. Pécs, PTE ÁJK, 2008, 394-403.
[16] Ennek részletesebb tárgyalásához ld. Csefkó Ferenc: A helyi önkormányzati rendszer. Budapest-Pécs, Dialóg-Campus Kiadó, 1997, 101.
[17] Vö. az Mötv. preambulumával
[18] Ehhez bővebben ld. Rixer Ádám: A köz természete. Budapest, Patrocinium Kiadó, 2013, 95.
[19] Vö. Rixer i. m. 96.
[20] Ehhez bővebben ld. Hoffman - Nagy i. m. 409.
[21] Ezzel összefüggésben bővebben ld. Bencsik András: A helyi önkormányzatok (pénzügyi) autonómiájáról, Pro Publico Bono, 2017/1, 62-64.
[23] A részletek ismertetését mellőzve megjegyzendő, hogy a központi költségvetésről szóló törvények tartalmából az a jogalkotói szándék olvasható ki, amely az adott települési önkormányzat gépjárműadó-bevételének, valamint egyéb helyi adóbevételeinek meghatározott hányada függvényében tartja meghatározandónak a következő évi támogatási összeget.
[25] Vö. Hoffman - Nagy i. m. 416.
[26] Példának okáért az előadó-művészeti szervezetek támogatása tekinthető ilyen államilag támogatható önként vállalt feladatnak.
[28] Ehhez bővebben ld. Hoffman - Nagy i. m. 417.
[29] Kiemeljük ezzel összefüggésben azt, hogy az önkormányzati rendszer alkotmányos helyzetének megváltozása tette értelmezhetővé a mai formájában az ASP rendszert, ami az Alaptörvény szabályozási konstrukciójának egyenes következménye: ezzel gyakorlatilag megvalósul az egységes államszervezet integráns részeként működő helyi önkormányzatok gazdálkodásának (totális) állami kontrollja.
[30] Ennek részletesebb tárgyalásához ld. Petrétei József: Magyarország alkotmányjoga II. Államszervezet. Pécs, Kodifikátor Alapítvány, 2013, 239.
[31] Alaptörvény N) cikk (2)-(3) bek. Eme rendelkezés rendszerszintű, a kiegyensúlyozott és fenntartható gazdálkodás elvéhez kapcsolódását tárgyaló elemzéséhez ld. Ercsey Zsombor: Az adóztatás igazságossága. Budapest, Patrocinium Kiadó, 2016, 83.
[32] 2011. évi CXCIV. törvény Magyarország gazdasági stabilitásáról.
[33] Uo.
[34] Ebből az is következik, hogy az alkotmányozó célja a kölcsönfelvétel - a kormányzati figyelemmel kísérés gördülékeny biztosítása érdekében történő - korlátozása és nem annak feltétlen tiltása volt.
[35] Megjegyezzük, hogy a szabályozás filozófiája némi metamorfózison ment keresztül, mivel a kezdeti elképzelés szerint csak a Kormány előzetes hozzájárulása alapján voltak a helyi önkormányzatok jogosultak az említett ügyletek megkötésére. A Gsr. azonban lazított ezen a koncepción, amelynek eredményeképpen a Gst. eredeti normaszövege is módosításra került annak érdekében, hogy (először) a 2012. évben az érintett önkormányzatok számára nyíljon lehetőség egy évnél hosszabb lejáratú működési hitelek felvételére.
[36] Gst. 10. § (1) bek.
[37] Gst. 10. § (3) bek.
[38] Ennek megfelelően nincs szükség a Kormány előzetes hozzájárulásának beszerzésére, ha az adósságot keletkeztető ügylet a központi költségvetésből nyújtott európai uniós vagy más nemzetközi szervezettől az önkormányzat által elnyert, fejlesztési célú támogatás előfinanszírozásának biztosítására szolgál, ha az adósságrendezési eljárás során a hitelezői egyezség megkötéséhez igénybe vett reorganizációs hitelre vonatkozik, valamint - egyebek mellett - fejlesztési célt szolgál és nem haladja meg a fővárosi önkormányzat és megyei jogú város önkormányzata esetében a 100 millió forintot, országos nemzetiségi önkormányzat esetében a 20 millió forintot, egyéb önkormányzat esetében az adott évi saját bevételeinek 20%-át, de legfeljebb a 10 millió forintot.
[39] A Kormány 2012 júniusában 21 önkormányzatnak (pl. Veresegyház, Sopron, Hódmezővásárhely, Lánycsók) adott hozzájárulást, míg nem járult hozzá Köblény és Vékény adósságmegújításához és Budapest XI. Kerület Önkormányzatának fejlesztési célú hitel-megállapodásához.
[40] Vö. Ercsey i. m. 104.
[41] Vö. Magyary i. m. 116.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi adjunktus, ELTE ÁJK, egyetemi docens, KRE ÁJK.
[2] A szerző egyetemi docens, KRE ÁJK.
Visszaugrás
