Az Alaptörvény kilencedik módosítása új jogintézménnyel bővítette a magyar közjogi rendszert: alkotmányos szinten konstituálta a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokat. Tanulmányomban az új intézménnyel összefüggő alkotmányjogi - azon belül is a jogállási és gazdálkodási - kérdésekre keresem a választ, a jogszabályi rendelkezések elemzésén keresztül.
Az Alaptörvény kilencedik módosítása unikális változást hozott a magyar jogrendszer egészét illetően. Olyan jogi entitást emelt konstitucionális szintre az Országgyűlés, amely a korábbi alkotmányjogi tendenciákat felülírja: az Alaptörvény eddig kizárólag közjogi jogi személyiséggel (is) rendelkező szerveket tartalmazó normaanyag volt, amely jogintézmények államtól való távolságának legszélső értéke a köztestületek - ti. Magyar Tudományos Akadémia és Magyar Művészeti Akadémia -, valamint az állami tulajdonban álló, gazdasági társasági formában működő Magyar Nemzeti Bank voltak. A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok alaptörvényi deklarálásával azonban az állammal alá-fölérendeltségi viszonyban nem álló, magánjogi entitások kerültek az alkotmányos rendszerbe. Ezt igazolja az indokolás is, amely kimondja, hogy "az alkotmányozó az Alaptörvény 38. cikkének kiegészítésével a hosszú távú társadalmi folyamatok stabilitása és a jogbiztonság érdekében hitet tesz a közjogi és a magánjogi viszonyok elválasztása mellett."[2]
Az Alaptörvény 38. cikkének új (6) bekezdése kifejezésre juttatja a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány kiemelkedő társadalmi értékteremtő szerepét. Ennek részletezésekor jelentékeny kérdés, hogy milyen jogi követelményeket állít a jogrendszer az új jogintézménnyel szemben. Alkotmányjogi dimenzióban a szóban forgó entitások két konjunktív feltételnek kell, hogy megfeleljenek, amelyre az alkotmánymódosító hatalom is felhívja a figyelmet az alaptörvény-módosítás indokolásában: "[e]z a védelem azonban csak akkor illeti meg a vagyonkezelő alapítványt, ha alapító okirata szerint egyrészt közérdekű vagyonkezelő alapítványi minőséggel rendelkezik, másrészt az általa ellátott közfeladat jelentősége miatt a törvényhozó sarkalatos törvényben közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvánnyá minősíti."
Az alkotmányjogi oltalom alatt nem csupán az alkotmányossági mércét értem, de a sarkalatossági követelményt is, amely a mindenkori törvényhozót köti. Ennél fogva fundamentális jogbiztonsági kérdés a sarkalatosságban rejlő közjogi védelem pontos tartalma. E körben az alaptörvény-módosítás indokolása egyértelmű interpretációt nyújt a jogalkotás számára:
"Az alaptörvényi védelem tartalma kiterjed e jogalany létrehozására és megszüntetésére, a működés körében pedig a belső szervezeti szabályait érintő módosításokra. Tehát a működés tekintetében azon szabályok megalkotása vagy módosítása válik sarkalatos tárgykörré, amelyek e különleges jogi személy típus belső szervezetére, a jogi személy szerveinek egymáshoz való viszonyára, a tisztségviselők jogköreire vonatkoznak. A megszüntetésre vonatkozóan pedig csak azon szabályok esnek sarkalatosságot igénylő körbe, amelyek a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok megszűnéséhez vezető jogi aktust szabályozzák. Mivel a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány által ellátott közfeladat társadalmi értékteremtő jelentőséggel bír majd, a közfeladat megnevezésére, annak ellátásához szükséges feltételek biztosítására, továbbá a közfeladat ellátására közvetlenül hatást gyakorló minden, a jogi személy szervezetét érintő kérdés sarkalatos törvényi szabályozást igényel."[3]
A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány egy olyan köz- és magánjogi elemekkel átszőtt sui generis jogalany, olyan "összetett jogintézmény", amelynek közjogi (közfeladat-ellátás) és magánjogi jellege (alapítványi forma) egyaránt kiemelhető. Az intézmény megteremtése során a jogalkotó arra törekedett, hogy e jogalanyt a külső körülmények minél kevésbé befolyásolhassák, a szervezetrendszere, működése pedig minél rugalmasabb legyen. Megállapítható, hogy az alapítás során ugyan a "külső" körülmények dominálnak leginkább, a működés során azonban kizárólag az autonómia érvényesül. A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány az alapításkor tehát nyilvánvalóan nem lehet független az alapítójától (az államtól), az alapítást követően viszont teljes mértékben önállóvá válik, amely tulajdonsága az
- 696/697 -
alapítvány jogintézményének évszázados hagyományából ered. A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány ugyanakkor olyan közfeladatot lát el, amelynek jellege és annak részleges finanszírozása által összekötheti az állammal (de ez nem szükségszerű) - ám kizárólag ezen a szálon keresztül marad fenn kapcsolat.
Fontos hangsúlyozni, hogy ezek az alapítványok teljes mértékben magánjogi jogalanyok. Az alapítványnak a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényben (a továbbiakban: Ptk.) meghatározott fogalma a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok esetében is irányadó,[4] hiszen az ilyen alapítványokat is az alapító okiratban meghatározott valamely tartós cél és a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló 2021. évi IX. törvényben (a továbbiakban: KEKVA tv.) meghatározott közfeladat folyamatos megvalósítására hozza létre az alapító - továbbá az alapító okiratban természetesen az ilyen alapítvány esetén is meg kell határozni az alapítvány szervezetét és a számára juttatandó vagyont. Mivel az alapítványi célok igen sokfélék lehetnek, ennek megfelelően a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok is számtalan közérdekű célt és közfeladat-ellátást szolgálhatnak. A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány a Ptk.-ban szabályozott alapítvány altípusát képezi, amelynek esetében persze az alapítási célok, de leginkább az alapítvány tevékenysége a meghatározó, a megkülönböztetésre leginkább alkalmas elem. Fogalmi szempontból ezért e körben elsősorban annak van jelentősége, hogy a vagyonkezelő alapítvány az alapító okiratban meghatározott célok és közfeladatok megvalósítása, illetve az alapító okiratban meghatározott kedvezményezett, illetve kedvezményezettek juttatásban részesítése érdekében kifejezetten vagyonkezelési tevékenység folytatására jön létre, és e tevékenysége hozamából biztosítja céljainak és közfeladatának megvalósulását.[5]
A közfeladat-ellátás mellett felülmerül a kérdés: a rendelkezésükre bocsátott eszközök tükrében a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok mennyiben gyakorolnak közhatalmat?
Mindenekelőtt az tisztázandó, hogy a hatalommegosztás elve milyen körben, mely szervekre vonatkozó követelmény. Az Alaptörvényben a B) és C) cikk nem a "Szabadság és felelősség" címet viselő részben, vagyis nem az alapjogok között helyezkedik el, azok Magyarország állami berendezkedésének demokratikus alapjait rögzítik, a hatalommegosztás elve az állam működésére vonatkozik. Közhatalom alatt az állami, avagy az állam által más szervre ruházott hatalom értendő. Ilyennek minősül különösen a jogalkotási, jogalkalmazói, ítélkező, valamint az államigazgatási szervező-intézkedő (hatósági) tevékenység. Elvi éllel rögzítendő, hogy a hatalmi ágak megosztása a közhatalom gyakorlással összefüggő alkotmányos garancia: a hatalommegosztás nem akármely, hanem a közhatalmat gyakorló szervek feladat- és hatásköreinek szétválasztását, egyben a közöttük fennálló kapcsolatok rögzítését jelenti. A közhatalom gyakorlása pedig olyan döntés meghozatalát, illetve aktus kibocsátását jelenti, amely a jogalanyok egészét vagy meghatározott körét jogi érvénnyel kötelezi, és amelynek érvényesítéséhez állami kényszer vehető igénybe. A közhatalmi jelleg elsődlegesen az egyoldalú döntésben fejeződik ki, amely ennél fogva alá-fölérendeltséget feltételez.[6]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
