1. Az Európai Tanács (a továbbiakban EiT) 2020. július 17-21. között megtartott rendkívüli ülésének következtetéseit[1] nagy érdeklődéssel várta az európai közvélemény a Covid-19 világjárvány okozta válság közepette. A tét nagysága nem volt kérdéses: a recesszióba tartó európai gazdaság elemi érdeke a következő uniós költségvetés és járványügyi mentőcsomag elfogadása, az ehhez szükséges tagállami konszenzus elérése. A számokon és az arányokon túl a legfontosabb vitapont az volt, hogy az állam- és kormányfők tanácskozásán összekapcsolják-e a költségvetés és a jogállamiság kérdését, azaz az uniós pénzek tagállami lehívásának feltétele lesz-e a jogállami követelmények tagállami tiszteletben tartása.
Az alábbiakban azt tekintjük át, miként jelent meg a jogállamiság követelménye az EiT következtetéseiben, és ez milyen értelmezési lehetőségeket vet fel, figyelemmel a jogállami kondicionalitás vizsgálata érdekében eddig megtett uniós lépésekre. Az elemzés az uniós alkotmányjog keretei között marad, nem vállalkozik a tagállami kormányok politikai pozícióinak értékelésére.
2. Az EiT következtetéseiről készült feljegyzésben a jogállamiság követelménye implicit és explicit formában is megjelenik: "Az Unió pénzügyi érdekeit az uniós szerződésekben foglalt általános elvekkel, különösen az EUSZ 2. cikkében foglalt értékekkel összhangban kell védeni. Az Európai Tanács hangsúlyozza az Unió pénzügyi érdekei védelmének fontosságát. Az Európai Tanács hangsúlyozza a jogállamiság tiszteletben tartásának fontosságát."[2]
Az uniós pénzügyi érdekek védelmének mércéi tehát az alapértékek, amelyek között szerepel a jogállamiság az EUSZ 2. cikkében (implicit forma): "Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok - ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait - tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség társadalmában." Az uniós értékrendben - mivel az Unió jogközösség - a joguralom olyan kiemelkedő érték, hogy a következtetések külön is kiemelik tiszteletben tartásának fontosságát (explicit forma). Az állam- és kormányfők által elfogadott szöveg a következőképpen folytatódik: "Mindezek fényében a költségvetés és a Next Generation EU[3] védelmét szolgáló feltételrendszer kerül majd bevezetésre. Ezzel összefüggésben a Bizottság a jogsértések esetére intézkedéseket fog javasolni, amelyeket a Tanács
- 398/399 -
minősített többséggel fogad el. Az Európai Tanács rövidesen vissza fog térni a kérdésre."[4]
Az EiT nem részletezi azt a feltételrendszert, amely a pénzügyi érdekek - konkrétan a következő többéves költségvetés és a járványügyi mentőcsomag - védelmét szolgálja, ami érthető, mivel az EiT nem jogalkotó szerv, hanem politikai döntéshozó, amely impulzusokat ad az uniós jogalkotásnak és meghatározza a kereteket. Ezek között jelen esetben az uniós alapértékek és külön nevesítetten a jogállamiság is szerepel. A konkrét feltételrendszert - miként a többéves pénzügyi keret részleteit is - nemzetek feletti jogalkotási mechanizmusban kell kidolgozni, a Bizottság javaslatai alapján, az e félévben német elnökséggel eljáró Tanács minősített többségű döntésével. Az EU miniszteri szintű Tanácsában a bizottsági javaslat elfogadásához tehát 15 szavazat szükséges az EU lakosságának 65%-át képviselő tagállamokból, a minősített többség blokkolásához pedig 13 állam szavazata kellene vagy az EU népességének 36%-a (ez kb. 160 millió lakost jelent). Az EUMSZ 312. cikke értelmében az Európai Parlament egyetértése szükséges a többéves pénzügyi keretről szóló rendeletre vonatkozó megállapodáshoz.
3. Ez utóbbi azért lényeges, mert az Európai Parlament 2020. július 23-án állásfoglalást fogadott el (465 igen, 150 nem és 67 tartózkodás mellett), amelyben az EiT politikai megállapodását elutasította, a jogállamisággal kapcsolatban pedig a következőket emelte ki: [az Európai Parlament] "határozott sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy az Európai Tanács jelentősen gyengítette a Bizottság és a Parlament arra irányuló erőfeszítéseit, hogy a többéves pénzügyi keret és az Európai Uniós Helyreállítási Eszköz keretében fenntartsák a jogállamiságot, az alapvető jogokat és a demokráciát; ismételten kéri a társjogalkotói munka teljesítését a Bizottság által javasolt mechanizmussal kapcsolatban, amelynek célja az uniós költségvetés védelme abban az esetben, ha az EUSZ 2. cikkében foglalt értékeket rendszerszintű veszély fenyegeti, és ha az Unió pénzügyi érdekei forognak kockán; hangsúlyozza, hogy az eredményesség biztosítása érdekében ezt a mechanizmust fordított minősített többséggel kell aktiválni; hangsúlyozza, hogy e mechanizmusnak nem szabad érintenie kormányzati szervek vagy tagállamok azon kötelezettségét, hogy a végső kedvezményezettek részére kifizetéseket teljesítsenek; hangsúlyozza, hogy a jogállamiságról szóló [XXX/XXX] rendelet elfogadása együttdöntési eljárás keretében történik majd."
Az Európai Parlament állásfoglalása szemlélteti, hogy a nemzetek feletti jogalkotási mechanizmusban van mozgástér, és amikor a Bizottság megteszi a javaslatait, támaszkodhat az eddigi tapasztalatokra. Az előzmények közül a jogállamiság keretet, valamint "a jogállamiság tekintetében fennálló, általánossá vált hiányosságok esetén az Unió költségvetésének védelméről szóló" rendelettervezetet emeljük ki, de érdemes megemlíteni, hogy a jogállamiság-kontroll eszköztárába sorolható megoldások és javaslatok továbbá az éves jogállamiság-dialógus (Annual Dialogues on the Rule of Law, 2014 óta), amely a tagállami kormányok számára teszi lehetővé, hogy megvitassák a Tanácsban a jogállamisággal kapcsolatos ügyeket; az Európai Parlamentnek a demokrácia, a jogállamiság és az alapvető jogok védelmét szolgáló átfogó uniós mechanizmusról szóló állásfoglalásai;[5] vagy a Bizottság által javasolt jogállamiság-felülvizsgálati ciklus.[6] Ezen túlmenően a hagyományos kötelezettségszegési eljárások is alkalmasak a joguralom elvének érvényesítésére.[7]
A jogállami standardok tagállami betartásának uniós szintű ellenőrzésére irányuló igény nem új. A joguralom - avagy jogállamiság - az uniós és a tagállami jogrendszerek olyan közös alapelve, amely a hatalomgyakorlást hivatott szabályozni, és azt biztosítja, hogy a közhatalom gyakorlása a jogi keretek között marad, a demokrácia és az alapvető jogok értékeivel összhangban, független és pártatlan bíróságok kontrollja alatt. Nemcsak a csatlakozásnak, hanem a tagságnak is feltétele. A 2010-es évek elején azonban kiderült, hogy a csatlakozás utáni kondicionalitás fenntartását szolgáló EUSZ 7. cikk praktikusan alkalmazhatatlan bizonyos politikai szituációban.[8]
1. Az Európai Unió első közelítésben alapvetően politikai mechanizmust alakított ki, puha eszközt talált a tagállami jogállamiság konszolidálására: az ún. jogállamiság-keretet (rule of law framework),[9] amelyet óvatosan alkalmazott.[10] Az utóbbi években a leggyakrabban Magyarországgal és Lengyelországgal összefüggésben merült fel az uniós intervenció eshetőleges lehetősége az uniós alapértékek veszélyeztetése miatt. Lengyelországgal szemben indult is mo-
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
