Az Európai Unió hatásköreinek bővülésével egyre nagyobb az olyan eljárások száma, amelyek során a polgárok kapcsolatba kerülnek az Unió szerveivel. Ennek során az uniós ügyfelekkel való bánásmód, az eljárási jogaik érvényesíthetőségének milyensége, az átláthatóság, a hatékonyság, a gyorsaság befolyásolja azt, hogy az uniós polgárok milyen véleményt alkotnak az Európai Unióról, meghatározva ezzel annak legitimációját. Ennek okán az Unió számára elengedhetetlen egy olyan általános közigazgatási eljárási kódex megalkotása, amely megfelelő garanciákat biztosít a hatékony uniós közigazgatás működéséhez.
1. Az eljárásjogi kérdések uniós szintű szabályozása nem előzmény nélküli, hiszen például a polgári vagy a büntető eljárásjog területén számos olyan uniós jogforrással találkozhatunk, amelyek eljárásjogi jogintézményeket szabályoznak.[1] Ugyanez nem mondható el a közigazgatási jog uniós szintű szabályozásáról: kezdetben az európai közigazgatási jog helyett az Európai Közigazgatási Térség fogalma terjedt el, amely a kilencvenes évek második felében az OECD Közigazgatási Bizottsága által kidolgozott olyan értékrendszer volt, amely különböző ajánlásokat tartalmazott a tagországok közigazgatási kapacitásának megfelelő biztosítása érdekében és idővel egy, az európai közigazgatási együttműködés és közigazgatási kultúra[2] kialakulásának és fejlődésének meghatározó tényezőjévé vált.[3] A közigazgatási eljárási szabályok gondolata azonban már ebben az időben felmerült, hiszen 1995-ben Christoph Vedder, majd 2008-ban Andris Piebalgs is az európai közigazgatási eljárás kodifikálásának lehetőségéről írt[4], majd a kétezres évek elején számos olyan dokumentum született, amely egyértelművé tette az Unió egységesítésre irányuló törekvéseit.[5]
Az európai közigazgatási jog eljárásjogi szabályainak elemzésével sokáig csak a közösségi majd az uniós ágazati jogterületek vonatkozásában találkozhattunk, mely elsődlegesen arra vezethető vissza, hogy az Európai Unió jogában a szakmapolitikai feladatok ellátásának igényéhez igazodott az egyes uniós szervtípusok létrejötte, hatáskörének és feladatkörének, valamint eljárásának szabályozása. Ennek eredményeként különböző felépítésű, eljárási metodika mentén eljáró uniós szervtípusok jöttek létre, olyannyira, hogy egyes szervek eljárásának szabályai gyakorta jogszabálynak nem minősülő dokumentumban kerültek lefektetésre, melyeket az érintett intézmények többnyire egyoldalúan módosíthatnak, ezért azokat nem lehet úgy tekinteni, hogy megfelelő jogi védelmet és garanciarendszert képeznek az ügyféli jogok tekintetében. Nem véletlen tehát, hogy az Európai Parlament részéről megfogalmazódott egy egységes uniós közigazgatási eljárási kódex elfogadásának igénye, amelynek első jelentősebb mérföldköve az Európai Parlament Jogi Bizottságának 2012. november 21-i ülésén elfogadott jelentés, amely megállapította, hogy az Unió intézményei, szervei, ügynökségei által alkalmazott igazgatási eljárások igen heterogén képet mutatnak és számos megválaszolandó kérdést vetnek fel az eljárásjogi gyakorlatban. Az
- 202/203 -
ügyféli (eljárási) jogok, valamint az uniós közigazgatás és közigazgatási jog nem kellő uniós szintű definiálása gyakran eltérő gyakorlati megoldásokhoz és ezen keresztül a hasonló tényállások különböző megítéléséhez vezet. Megfogalmazódott az is, hogy egy általános, minden uniós intézményre irányadó igazgatási szabályozás nagyobb fokú legitimitást adna az uniós igazgatás döntéseinek, ezáltal növelné a polgárok bizalmát az Unió működése iránt.
2. A Jogi Bizottság vizsgálatainak eredményeként a Parlament 2013. január 15-én elfogadott egy állásfoglalást (a továbbiakban: I. Állásfoglalás), amely meghatározta azokat a célokat és szabályozandó területeket, amelyeket a Bizottságnak célszerű megvizsgálnia a jogalkotási eljárás során, másrészt a szabályozandó területek vonatkozásában fogalmazott meg bizonyos ajánlásokat.
A Parlament szerint az uniós közigazgatási eljárásjog szabályait lefektető rendeleti szintű szabályozásnak a megfelelő ügyintézés alapelveit kell kodifikálnia, továbbá az uniós közigazgatás által olyan egyedi esetekben követendő eljárást kell szabályoznia, amikor az eljárásban részt vevő személyes kapcsolatba kerül az uniós közigazgatással. Ez azt jelenti, hogy az uniós eljárási kódexnek a Parlament olvasatában a szorosabb értelemben vett közvetlen uniós igazgatásra kell vonatkoznia és olyan egyetemes elveket kell tartalmaznia, valamint olyan eljárást kell megállapítania, amelyek lex specialis hiányában de minimis szabályként alkalmazhatók.
A Parlament állásfoglalásának jogalapját az Európai Unió működéséről szóló Szerződés (a továbbiakban: EUMSz.) 225. cikke és 298. cikke képezte, melynek helytállóságát is megkérdőjelezték egyes jogtudósok, így például Jürgen Schwarze is, aki kifejezetten úgy vélekedik, hogy a szóban forgó 298. cikk nem tekinthető egy, az egységes uniós közigazgatási eljárásjogot szabályozó, rendeleti szintű jogszabály kibocsátására vonatkozó felhatalmazásnak.[6]
Az bizonyos, hogy az EUMSz. 298. cikke expressis verbis nem szól ugyan az Unió közigazgatási eljárásjogáról, azonban kimondja, hogy "Feladataik ellátása során az Unió intézményei, szervei és hivatalai egy nyitott, hatékony és független európai igazgatásra támaszkodnak. A 336. cikk alapján elfogadott szabályzat és alkalmazási feltételek tiszteletben tartásával az Európai Parlament és a Tanács - rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben - rendelkezéseket állapít meg ennek érdekében."
3. Az I. Állásfoglalás nyomán az európai egyetemek, kutatóközpontok is megkezdték az európai közigazgatási eljárásjog szabályozási irányainak meghatározására irányuló munkájukat. Így például a svéd Államigazgatási Hivatal egy felmérést végzett a megfelelő ügyintézés uniós tagállamokban kialakult elveire vonatkozóan.[7] Az Európai Parlament Jogi Bizottságának Tematikus Főosztálya és a Leóni Egyetem közösen konferenciát szervezett az uniós közigazgatási jogról Leónban 2011 áprilisában[8], 2015-ben pedig a Pázmány Péter Katolikus Egyetem[9] is nagyszabású nemzetközi konferenciát rendezett a témában. Számos konferencia, tanulmánykötet látott napvilágot, de talán a legjelentősebb az Európai Unió Közigazgatási Jogi Kutatóhálózat (a továbbiakban: ReNEUAL) 2014-re kidolgozott modellszabálygyűjteménye volt (a továbbiakban: RN-Szabályok). Ez a tervezet és ahhoz kapcsolódó magyarázat ún. könyvekbe foglalta az egyes szabályozási tárgyakat, így szólt az általános rendelkezésekről (I. Könyv), a közigazgatási jogalkotásról (II. Könyv), az egyedi jogalkalmazói döntésekről (III. Könyv), a (közigazgatási) szerződésekről (IV. Könyv), a jogsegélyről és a tagállamok közötti együttműködés szabályairól (V. Könyv), valamint az adatkezelés kérdéseiről (VI. Könyv).
A hazai közigazgatási eljárásjoggal foglalkozó kutatók 2015-2016-ban elvégezték a RN-Szabályok javaslatainak áttekintését és álláspontjukat a Nemzeti Közszolgálati Egyetem tudományos kiadványában a Pro Publico Bonóban is közzétették[10], illetve 2017 májusában a Nemzeti Közszolgálati Egyetem szervezésében megrendezett konferencián is ismertették azokat.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
