A jogalkotásra vonatkozó szabályok korábban szankciót nem tartalmazó, lex imperfecta jellegűnek voltak mondhatók, mivel csak a legkomolyabb normasértések okozták a jogszabállyal szemben alkalmazható legsúlyosabb szankciót: a közjogi érvénytelenséget, melynek megállapítása hosszadalmas folyamat. Egy 2022-ben történt törvénymódosítással olyan módon változott meg a jogalkotási eljárás, amely a jogszabály-előkészítésben való társadalmi részvétel elmulasztását pönalizálja. Az eljárás is rendhagyó, mivel a kormányzati ellenőrzési szerv évente vizsgálja a kötelezettség teljesítését, és a mulasztó szervezetre jelentős mértékű bírságot ró ki. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) és a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény (a továbbiakban: Jet.) módosításáról szóló 2022. évi XXX. törvény módosította a Jat. és a Jet. szabályait. A jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló törvény módosításának alapja a Kormány azon vállalása, mely szerint a törvény hatálya alá tartozó jogszabálytervezetek esetében - ha ezek a Magyar Közlönyben kihirdetésre kerülnek - kilencven százalék lesz azon jogszabálytervezetek aránya, amelyek társadalmi egyeztetésen vesznek részt. A KEHI évente összegzi, hogy a megelőző évben kihirdetett törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet esetében - ha előkészítésük a törvény hatálya alá tartozott - társadalmi egyeztetése megtörtént-e. A KEHI erről jelentést készít, amelyet a következő év január 31-ig az igazságügyi miniszter tesz közzé. Eddig két jogalkotási időszakot vizsgált a KEHI, 2022 4. negyedévét és a teljes 2023. évet. Tanulmányomban a vizsgálat eredményeit és az abból levont jogi következtetéseket kívánom bemutatni, reflektálva a korábbi szakirodalmi megállapításokra is. Emellett ki kívánok térni arra a 2022. évi XXX. törvény parlamenti tárgyalása során benyújtott módostó javaslatra, amely kötelezővé tette volna a képviselői indítvánnyal benyújtott törvényjavaslatok társadalmi egyeztetését. Az elképzelés jogalkotástani szempontból azért vizsgálandó, mert egyrészt nem a Kormány által előkészített törvényjavaslat esetében tette volna kötelezővé a társadalmi egyeztetést, másrészt a törvényalkotás parlamenti szakaszát olyan módon szakította volna meg, hogy a tervezet kikerült volna a közigazgatásba, majd újból vissza a parlamenti szakba. Bár a módosító javaslat nem került elfogadásra, azonban úgy gondolom, a jogtudomány számára fontos tanulságok vonhatók le belőle.
A jogalkotás jogi szabályozása többszintű, alaptörvényi rendelkezésektől kezdve kormányrendeleti szintig találhatók anyagi és eljárási szabályok. A jól szabályozottság ebben az esetben azért fontos, mert a létrejött jogszabály érvényességének
- 45/46 -
egyik eleme, hogy megfelelő szabályok szerint fogadták el. Azonban jogelméleti szempontból mégis volt egy szépségfolt, méghozzá a jogalkotási folyamatot szabályozó rendelkezések lex imperfecta[1] jellege, mivel azoknak csak nagyon súlyos megsértése eredményezi az egyetlen elképzelhető szankciót, a közjogi érvénytelenséget. A szankciót nem tartalmazó jogszabályokról Szászy-Schwarz Gusztáv azt írta, hogy sokan az ilyen szabályoktól megtagadják a jog jellegét, az állami kikényszeríthetőség hiánya miatt. Cáfolta ezt a nézetet, álláspontja szerint az állam kényszerítő eszközei olyan sorozattá állnak össze, melynek a végén szükségképp szankció nélküli szabály marad, azonban ez nem befolyásolja érvényesíthetőségüket.[2] Szászy-Schwarz nézetei alapján Peschka Vilmos kifejti, hogy "a jogkövetkezménnyel nem rendelkező szankcionált és az ún. szankcionáló jogi normákat mint önállótlan jogszabályokat egyáltalán nem tekintjük jogi normáknak, illetve ezekben az esetekben rendszerint jogi normákkal állunk szemben, amelyek csupán a tételezés során váltak egyes elemeikben úgy el, hogy önállótlan jogi normák látszatát keltik"[3] Tévesnek tartja azt a megközelítést, hogy "az engedő diszpozíciójú, szankcióval nem rendelkező jogszabályok azáltal válnak teljessé, hogy a jogrendszer egészébe illeszkedve, annak szankcionáltsága rájuk is kisugárzik", tehát a szankciót nem tartalmazó jogszabályok nem minősülnek jogi normának, a jogszabály diszpozíciójának legyen jellegét társadalmilag semmi sem támasztja alá, s az csak mint puszta kijelentés, nyelvi-logikai megfogalmazásában legyen jellegű.[4] Szilágyi Péter jogi norma fogalma szerint az olyan szabály, amelynek semmiféle jogkövetkezménye nincs, nem tekinthető jogi normának; de hozzáteszi, hogy a modern jogelmélet képviselői ezt a nézetet többnyire túlhaladottnak tekintik.[5] Tóth J. Zoltán a jogkövetkezmény nélküli normákat három csoportba sorolja: (i) fogalmilag nincs (nem lehet) szankciója, (ii) szándékosan nincs szankciója, (iii) azért nincs szankciója, mert a joghatás gyakorlati realizálásához szükséges eljárási szabályok hiányoznak. A jogalkotásra vonatkozó normák esetében az utóbbi eset áll fenn, illetve ennek az a speciális alesete, hogy nem készültek hatásköri, illetékességi szabályok, amelyek a norma kikényszerítését meghatározott szervek feladatává tennék.[6]
A jogszabály érvényességének egyik fontos kelléke, hogy az adott jogi norma alkotására vonatkozó, érvényes és a jogi norma alkotásakor hatályos jogi normáknak megfelelően alkották meg. Az Alkotmánybíróság is több határozatában megállapította, hogy "a jogalkotás eljárási garanciái a jogállamiság és a jogbiztonság elvéből fakadnak, így csak a formalizált eljárás szabályainak betartásával jöhet létre
- 46/47 -
érvényes jogszabály."[7] Ez formai feltétel, ezért megítélése viszonylag egyszerű azok számára, akik rálátással rendelkeznek a teljes jogalkotási folyamatra. A formai érvényességi kritériumok meghatározásának célja a jogbizonytalanság csökkentése a tekintetben, hogy az adott rendelkezés jogi normának minősül-e, így jogilag kötelező-e vagy sem.[8]
A jogalkotást befolyásoló tényezők között fontos megemlíteni az állampolgárok direkt, közvetlen részvételét biztosító formákat mint sajátos érdekérvényesítő lehetőségeket, amelyek általában az alapvető jogok között vannak szabályozva. Ezek közé tartozik a társadalmi-szakmai vita intézménye is.[9] A törvényi rendelkezések végrehajtását azonban hivatalból nem felügyeli egyetlen szervezet sem, végső soron az Alkotmánybíróság jár el az ilyen ügyekben.
Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata, hogy a jogalkotási eljárás garanciális szabályainak betartását is vizsgálhatja, s ennek révén a súlyos formai hibás, törvényhozási eljárásban született törvényt közjogi érvénytelenség címén megsemmisítheti.[10] A súlyos formai hiba törvények estében az országgyűlési szakban történő hibákat tételezi. A jogszabály előkészítési szakaszában formai hibára adhat okot a törvényben előírt társadalmi egyeztetés, vagy az előzetes hatásvizsgálat elmaradása. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint azonban önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során az érintettek véleménynyilvánítását a jogalkotási törvény szerint jogosult szervektől a jogalkotó nem szerezte be, a jogszabályt általában nem teszi alkotmányellenessé, kivéve, ha külön jogszabály ír elő konkrét és intézményesített véleményezési kötelezettséget.[11] Az Alkotmánybíróság határozata alapján egy másik fontos jogalkotási eszköz, az előzetes hatásvizsgálat elmaradása sem eredményez közjogi érvénytelenséget.[12]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
