A jogalkotásra vonatkozó szabályok korábban szankciót nem tartalmazó, lex imperfecta jellegűnek voltak mondhatók, mivel csak a legkomolyabb normasértések okozták a jogszabállyal szemben alkalmazható legsúlyosabb szankciót: a közjogi érvénytelenséget, melynek megállapítása hosszadalmas folyamat. Egy 2022-ben történt törvénymódosítással olyan módon változott meg a jogalkotási eljárás, amely a jogszabály-előkészítésben való társadalmi részvétel elmulasztását pönalizálja. Az eljárás is rendhagyó, mivel a kormányzati ellenőrzési szerv évente vizsgálja a kötelezettség teljesítését, és a mulasztó szervezetre jelentős mértékű bírságot ró ki. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) és a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény (a továbbiakban: Jet.) módosításáról szóló 2022. évi XXX. törvény módosította a Jat. és a Jet. szabályait. A jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló törvény módosításának alapja a Kormány azon vállalása, mely szerint a törvény hatálya alá tartozó jogszabálytervezetek esetében - ha ezek a Magyar Közlönyben kihirdetésre kerülnek - kilencven százalék lesz azon jogszabálytervezetek aránya, amelyek társadalmi egyeztetésen vesznek részt. A KEHI évente összegzi, hogy a megelőző évben kihirdetett törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet esetében - ha előkészítésük a törvény hatálya alá tartozott - társadalmi egyeztetése megtörtént-e. A KEHI erről jelentést készít, amelyet a következő év január 31-ig az igazságügyi miniszter tesz közzé. Eddig két jogalkotási időszakot vizsgált a KEHI, 2022 4. negyedévét és a teljes 2023. évet. Tanulmányomban a vizsgálat eredményeit és az abból levont jogi következtetéseket kívánom bemutatni, reflektálva a korábbi szakirodalmi megállapításokra is. Emellett ki kívánok térni arra a 2022. évi XXX. törvény parlamenti tárgyalása során benyújtott módostó javaslatra, amely kötelezővé tette volna a képviselői indítvánnyal benyújtott törvényjavaslatok társadalmi egyeztetését. Az elképzelés jogalkotástani szempontból azért vizsgálandó, mert egyrészt nem a Kormány által előkészített törvényjavaslat esetében tette volna kötelezővé a társadalmi egyeztetést, másrészt a törvényalkotás parlamenti szakaszát olyan módon szakította volna meg, hogy a tervezet kikerült volna a közigazgatásba, majd újból vissza a parlamenti szakba. Bár a módosító javaslat nem került elfogadásra, azonban úgy gondolom, a jogtudomány számára fontos tanulságok vonhatók le belőle.
The rules on legislation were previously lex imperfecta, lacking sanction, since only the most serious breaches of law triggered the application of the gravest sanction against the law, namely public-law invalidity, which takes a lengthy process to establish.
With the legislative amendment in 2022, the legislative procedure has been altered so that the absence of public participation should be penalised. The procedure itself is also unusual: the Government's controlling body examines each year the fulfilment of the obligations, and imposes substantial fines on organisations in default.
Act CXXX of 2010 on Legislation (hereinafter: Jat.) and Act CXXXI of 2010 on Public Participation in the Preparation of Legislation (hereinafter: Jet.) were amended by the Act XXX of 2022. The amendment to the Act on Public Participation in the Preparation of Legislation is based on the Government's commitment that, in the case of draft laws covered by the Act, the proportion of draft laws that published in the Hungarian Official Gazette, have been subject to public consultation will be at least ninety per cent. Each year, the Hungarian Government Control Office (hereinafter: KEHI) summarises whether public consultation was held on laws, government decrees and ministerial regulations promulgated in the previous year, provided that their preparation was within the scope of the law. The KEHI prepares a report which is published by the Minister of Justice by 31 January of the following year. So far, KEHI has had a look at two legislative periods, the fourth quarter of 2022 and the full year of 2023. My study aims to present the results of the KEHI study and the legal conclusions drawn from it, reflecting on previous findings in the literature. In addition, I would like to refer to the amendment to Act XXX of 2022, which was tabled during the parliamentary debate, which would have made the public consultation of bills submitted by parliamentary motion mandatory. The idea should be examined from a legislative point of view because, on the one hand, it would have made public consultation compulsory for a bill prepared not by the Government, and on the other hand, it would have interrupted the parliamentary stage of lawmaking in such a way that the draft would have been passed to the administration and then back to the parliamentary stage. Although the amendment was not adopted, I believe that important lessons can be drawn from it for jurisprudence.
Keywords: Legislation, public consultation, Hungarian Government Control Office, lex imperfecta, fine
A jogalkotás jogi szabályozása többszintű, alaptörvényi rendelkezésektől kezdve kormányrendeleti szintig találhatók anyagi és eljárási szabályok. A jól szabályozottság ebben az esetben azért fontos, mert a létrejött jogszabály érvényességének
- 45/46 -
egyik eleme, hogy megfelelő szabályok szerint fogadták el. Azonban jogelméleti szempontból mégis volt egy szépségfolt, méghozzá a jogalkotási folyamatot szabályozó rendelkezések lex imperfecta[1] jellege, mivel azoknak csak nagyon súlyos megsértése eredményezi az egyetlen elképzelhető szankciót, a közjogi érvénytelenséget. A szankciót nem tartalmazó jogszabályokról Szászy-Schwarz Gusztáv azt írta, hogy sokan az ilyen szabályoktól megtagadják a jog jellegét, az állami kikényszeríthetőség hiánya miatt. Cáfolta ezt a nézetet, álláspontja szerint az állam kényszerítő eszközei olyan sorozattá állnak össze, melynek a végén szükségképp szankció nélküli szabály marad, azonban ez nem befolyásolja érvényesíthetőségüket.[2] Szászy-Schwarz nézetei alapján Peschka Vilmos kifejti, hogy "a jogkövetkezménnyel nem rendelkező szankcionált és az ún. szankcionáló jogi normákat mint önállótlan jogszabályokat egyáltalán nem tekintjük jogi normáknak, illetve ezekben az esetekben rendszerint jogi normákkal állunk szemben, amelyek csupán a tételezés során váltak egyes elemeikben úgy el, hogy önállótlan jogi normák látszatát keltik"[3] Tévesnek tartja azt a megközelítést, hogy "az engedő diszpozíciójú, szankcióval nem rendelkező jogszabályok azáltal válnak teljessé, hogy a jogrendszer egészébe illeszkedve, annak szankcionáltsága rájuk is kisugárzik", tehát a szankciót nem tartalmazó jogszabályok nem minősülnek jogi normának, a jogszabály diszpozíciójának legyen jellegét társadalmilag semmi sem támasztja alá, s az csak mint puszta kijelentés, nyelvi-logikai megfogalmazásában legyen jellegű.[4] Szilágyi Péter jogi norma fogalma szerint az olyan szabály, amelynek semmiféle jogkövetkezménye nincs, nem tekinthető jogi normának; de hozzáteszi, hogy a modern jogelmélet képviselői ezt a nézetet többnyire túlhaladottnak tekintik.[5] Tóth J. Zoltán a jogkövetkezmény nélküli normákat három csoportba sorolja: (i) fogalmilag nincs (nem lehet) szankciója, (ii) szándékosan nincs szankciója, (iii) azért nincs szankciója, mert a joghatás gyakorlati realizálásához szükséges eljárási szabályok hiányoznak. A jogalkotásra vonatkozó normák esetében az utóbbi eset áll fenn, illetve ennek az a speciális alesete, hogy nem készültek hatásköri, illetékességi szabályok, amelyek a norma kikényszerítését meghatározott szervek feladatává tennék.[6]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
