Magyarországon a köztárságot 1989. október 23-án kiáltották ki, felváltva ezzel a korábbi, szocialista államberendezkedésre utaló népköztársasági elnevezést. A pénzügyi jogi reform egy része (az adóreform, áttérés a kétszintű bankrendszerre stb.) ezt megelőzően már megvalósult, valamint ezt követően is folytatódott. Tekintettel arra, hogy a köztársaság kikiáltására negyed évszázada került sor, úgy vélem, érdemes megvizsgálni, hogy egyrészt milyen fontos fejlődési állomások, jellemzők említhetőek a II. világháborút követően a magyar pénzügyi jog alakulásában, másrészt hogyan hatottak mindezek a rendszerváltást követően, az 1990-es években, azaz milyen jogintézmények, reformok jelentik a megelőző rendszer "hagyatékát".
A második világháborút követő időszakban - hasonlóan más jogágakhoz - a pénzügyi jogot is a korabeli szocialista hatalomgyakorlás jellegéhez igazították. Említhetőek azonban olyan intézkedések is értelemszerűen, amelyek megtételére a gazdasági-társadalmi ideológiától függetlenül került sor (pl. a hiperinfláció eredményeképpen értékét vesztett pengő felváltása a forinttal 1946-ban).
Vita tárgyává tehető, hogy Magyarországon a II. világháborút követően kiépült rendszer mennyiben felelt meg a filozófiai-ideológiai értelemben vett szocializmusnak. Elméletileg a szocializmus, illetve a kommunizmus a következőképpen határozható meg: "A szocializmus általános elnevezés, mely kifejez bizonyos módokat arra nézve, mikép avatkozzék az állam a termelők közti viszonyokba, vagy a termelők és fogyasztók közti viszonyokba. Ennek a beavatkozásnak nemcsak az volna a czélja, hogy biztosítsa az egyének által önként vállalt kötelezettségek hű teljesítését, hanem az is, hogy kiegyenlítse a társadalmi egyenlőtlenségeket, módosítsa a dolgok természetes menetét, a szabad alku folytán megkötött szerződések helyére hivatalos szerződési mintákat léptessen, a gyöngébbnek tartott felet segítse és elejét vegye annak, hogy az erősebbnek tartott szerződő fél természetes vagy gazdasági előnyeit tőle telhetőleg kiaknázza. A socialismus mindenre rendszabályokat alkot, vagy úgy jár el, hogy az állam versenyre kél a magániparral. A socialismusnak végnélküli tere van: a legváltozatosabb formákat ölti. Valóságos Proteus.
De a socialismus, vagyis az állam beavatkozása a magánemberek közti szerződésekbe, némileg fölületes, ép azért, mert szerfölött különböző és változó módok szerint alkalmazható. Többé-kevésbé nagymértékben módosítja a társadalmi viszonyokat, a termelés szervezését és a termelvények szétosztását, de nem forgatja föl teljesen. A communismus azonban megcselekszi ezt a teljes felforgatást. Megszüntet minden magánbirtoklást; a hatóság által határozhatja meg nemcsak azt, hogy a társadalom minden tagja mit dolgozik, és minő díjat kap, hanem azt is, hogy mindenkinek mi legyen a szükséglete, és a szükséglet miképp elégítendő ki. A gazdasági életben semmi tért sem enged a magán-kezdeményezésnek, a személyes felelősségnek és szabadságnak."[1] A szocialista rendszer - nemcsak hazánkban - a gyakorlatban eltérő módon (és az egyes országokban eltérő tartalommal) valósult meg, mintahogyan az a filozófiai-politikai gondolkodásban megjelent.
A szocialista hatalomgyakorlástól idegen volt egy olyan, az államhatalomtól független ellenőrző szervezet működtetése, amely kritikai álláspontotokat fogalmaz meg, így az 1870-ben létrehozott Állami Számvevőszék (ÁSZ, illetve LÁSZ) munkájába való beavatkozás már a második világháborút követően megkezdődött. 1946-ban a Gazdasági Főtanács főtitkára, Vass Zoltán az ellenőrzésekről másolatot, kivonatot, majd később rendszeres beszámolót kért. 1948-ban egy, a Számvevőszékkel párhuzamosan működő szervezetet - Állami Ellenőrzési Központot - hoztak létre, amely már a kormánynak alárendelve végezte tevékenységét. Az 1948. február 12. napján megtartott országgyűlési ülésen már megfogalmazták a következőket: "a LÁSZ szervezetében és munkásságában rég elavult ... az állami számvitel mind tágabb területekre terjed ki az államosítások folytán ... az elmaradott kamerális számviteli rendszer, amely a legformálisabb ellenőrzési rendszerhez kapcsolódik, már nem felel meg az igényeknek." Az ÁSZ működését 1949. december 31-én fejezte be. Az elnököt, Wensky Károlyt 1948-ban nyugdíjazták, majd ki is telepítették. A megszüntetés folyamatát a korábbi alelnök, Horváth István fejezte be.[2]
A fentiek szerint került sor tehát 1949-ben az Állami Számvevőszék megszüntetésére (1949. évi 17. tvr.), helyét pedig egyéb ellenőrzési formák vették át (pl. az ún. Népi Ellenőrzés, Központi Népi Ellenőrzési Bizottság).[3] Az 1957. évi VII. törvény, illetve az 1968. évi V. törvény rendelkezett a népi ellenőrzésről. Ez utóbbi törvény általános jelleggel deklarálta, hogy "A népi ellenőrzés általános hatáskörű
- 104/105 -
központi állami ellenőrző szerv, amely feladatait a dolgozó nép széles rétegeinek az ellenőrzési munkába való szervezett és közvetlen bevonásával oldja meg." A törvény többek között célként jelölte meg, hogy "küzdjön a korrupció, a felelőtlen, lélektelen ügyintézés, a pazarlás ellen, a visszaélések leleplezéséért, a hivatali beosztásukkal visszaélő személyek hatékony felelősségre vonásáért." Az Állami Számvevőszéket az 1989. évi XXXIV. törvény állította fel ismét, a rendszerváltás idején zajló jogi reformfolyamat keretében.
A pénzügyi jog fejlődésének tárgyalásakor nem hagyható figyelmen kívül az általános gazdasági-társadalmi, illetve nemzetközi háttér ismerete, ebből adódóan célszerű röviden ismertetni a tervgazdálkodás rendszerét, szabályozását, valamint a rendszer működésének reformkísérletét, amelyet Új Gazdasági Mechanizmusnak neveznek. Szükséges e rövid ismertetés arra is tekintettel, hogy az ötéves tervek hatással voltak a pénzügyi jogra (a költségvetésre) is.
A Magyar Népköztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény eredeti szövegének 5. §-a deklarálta, hogy "A Magyar Népköztársaság gazdasági életét állami népgazdasági terv határozza meg." A tervezés három fő szinten történt: a népgazdaság, a vállalatok és a tanácsok szintjén. A népgazdasági tervezésről szóló 1972. évi VII. törvény 1. § (1) bekezdése ennek megfelelően állapította meg, hogy "A Magyar Népköztársaság gazdasága szocialista termelési viszonyokon alapuló tervgazdaság."
A tervgazdálkodás és a szocialista rendszer kapcsolata a következőképpen volt meghatározható: "Szocialista viszonyok között a népgazdasági tervezés elsősorban politikai megfontolásokból szükségszerű, hiszen a szocialista forradalomnak éppen az a célja, hogy a termelőeszközök társadalmi tulajdonával lehetővé tegye a népgazdaság igényeinek megfelelő racionális termelés megszervezését. Ha a tervezés - mind vállalati, mind népgazdasági szinten - eredményesebb tud lenni, mint a termelőeszközök magántulajdonán alapuló társadalomban, akkor ennek az a magyarázata, hogy jobban be lehet látni - legalábbis belföldi vonatkozásaiban - a jövőt, ennek alakulása nagyobb mértékben függ magától a társadalomtól, és ennek alapján inkább lehet a cselekvéseket a kitűzött cél elérésének szolgálatába állítani."[4]
A költségvetés-készítés és a tervgazdálkodás nem volt egymástól elválasztható. Az 1972. évi VII. törvény meghatározta a tervezés és a költségvetés kapcsolatát is: a törvény 9. §-a rögzítette, hogy "a népgazdasági terv és az állami költségvetés között szoros összhangot kell biztosítani. Az állami költségvetés előirányzatainak kialakításánál a népgazdasági tervekben foglalt gazdaságpolitikai célokból és feladatokból, illetve a pénzügyi politikának a középtávú tervben meghatározott irányelveiből kell kiindulni." Ezen túlmenően az Országgyűlésnek az állami költségvetés tárgyalásakor át kellet tekintenie az állami költségvetés és a népgazdasági terv előirányzatait és rendszeresen értékelnie kellett a tervek évenkénti végrehajtását.
A pénzügyi jog és a tervgazdaság kapcsolódási pontjaként határozható meg az, hogy az egyes ötéves tervekről szóló törvények rendszerint tartalmaztak követelményeket a pénzügyi politikára és a hitelpolitikára is. Az 1972. évi VII. törvény módosított 10. §-a a következőket rögzítette: "A népgazdasági terv és az állami költségvetés, valamint a pénz-és hitelpolitikai irányelvek között összhangot kell biztosítani. Az állami költségvetés előirányzatainak, valamint a pénz- és hitelpolitikai irányelveknek a kialakításánál a népgazdasági tervekben foglalt gazdaságpolitikai célokból és feladatokból, illetve a pénzügyi politikának a középtávú tervben meghatározott irányelveiből kell kiindulni."
A tervgazdálkodásnak alapvetően két típusa létezett Magyarországon: a II. világháborút követően a közvetlen tervutasításos rendszer került kiépítésre, 1968-at követően pedig a közvetett irányítási rendszer volt a jellemző. Míg az előbbiben a döntéseket a központi szervek hozták, s a vállalatok feladata volt e döntések végrehajtása, addig az utóbbi rendszerben a gazdasági döntések több szinten valósultak meg, és kapcsolódtak az áru-pénz viszonyok aktív szerepéhez (a közgazdasági szabályozás vált a vállalati irányítás egyik fontos eszközévé). A változtatásra vonatkozó igényt a Magyar Szocialista Munkáspárt IX. Kongresszusa 1966-ban fogalmazta meg, így 1968-ban a széles körű és vállalatokra lebontott kötelező utasítások rendszere és számonkérése megszűnt, helyettük a közgazdasági szabályozás vált az irányítás egyik fontos eszközévé.[5]
Az ún. Új Gazdasági Mechanizmus tehát célul tűzte ki, hogy a szocialista rendszert hatékonyabbá tegye különböző piaci mechanizmusok rendszerbe történő beemelésével (pl. vállalati önállóság növelése, nyereségérdekeltség központi szerepe). A kidolgozásában részt vett például Nyers Rezső, Fock Jenő és Fehér Lajos. Politikai okok folytán a reformfolyamat nem tudott teljes körben megvalósulni.
Nyers Rezső az alábbiak szerint határozta meg a reform lényegét: "Összefoglaló jellemzésként azt mondhatjuk, hogy a reform révén szervesen összekapcsoljuk a népgazdaság tervszerű központi irányítását a piac aktív szerepével, a termelési eszközök szocialista tulajdona alapján. Mit jelent ez a gyakorlatban? Mindenekelőtt azt, hogy alapvetően gazdasági módszerekkel kívánunk irányítani, oly módon, hogy tágabb teret biztosítunk az áruviszonyoknak, s ezek jellemző kategóriáinak: a piacnak,
- 105/106 -
a pénznek, a hitelnek, az áraknak és jövedelmezőségnek. Ez annyit jelent, hogy megszüntetjük a gazdaságirányítás jelenlegi, úgynevezett tervlebontásos módszerét, felhagyunk azzal, hogy a jövőben a minisztériumok a népgazdasági tervet 'felaprózzák' vállalatokra, hogy kötelező tervmutatószámok formájában szétosszák a vállalati feladatokat és szétosszák a gazdasági eszközöket." A következők megvalósulását tűzték ki célul: nagyobb vállalati önállóság (a döntés ott szülessen, ahol a legnagyobb az informáltság és legközvetlenebb az érdek), a vállalatok fokozottabban keressék ésszerű kockázatvállalással a piaci igények kielégítésének lehetőségét, a kereslet és a termelés kapcsolata piaci alapokra épüljön, az alkalmazottak kezdeményezőkészsége növekedjen meg.[6]
A vállalatok és az állam viszonylatában Kornai János a paternalizmus fogalmát és szintjeit határozta meg ("valamely rendszer természetének fontos jellegzetessége, hogy a paternalizmus melyik fokozata érvényesül az állam és a mikroszervezet viszonylatában"). A függőség tekintetében öt fokozatot különböztetett meg. A reformot követően az "önellátó - kisegítéssel" fokozat vált elterjedtté: a vállalat önálló elszámolású egység lett, köteles lett saját értékesítési bevételeiből fedezni a kiadásait, de ha pénzügyi nehézségek támadnának, akkor azt állam - a pénzügyi támogatások sokféle formájával - a kihúzza a bajból, akárcsak a beruházások esetében: "Ha a gazdaság meghatározott pontjain - egyes ágazatokban, egyes termékek előállításában vagy külkereskedelmében - pénzügyi nehézségek mutatkoznak, akkor az állam segítségül siet: a terheket 'az állami költségvetés átvállalja'. Ez az 'átvállalás' a paternalizmus 1. fokozatának megnyilvánulása." A vállalatok nem voltak tehát önellátóak (nem váltak azzá a reformot követően), nem állhatott elő olyan helyzet, hogy a vállalat magára maradt volna, nehézségeibe belebukott volna.[7]
A rendszerváltás alkotmányozási (alkotmánymódosítási) folyamatának keretében 1989-ben még megtartandó eszközként hivatkoztak a tervgazdálkodásra. Az 1989. évi XXXI. törvény még akként határozta meg az Alkotmány 9. § (1) bekezdését, hogy "Magyarország gazdasága a tervezés előnyeit is felhasználó piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül." A tervezésre vonatkozó kitételt 1990-ben törölték az Alkotmány szövegéből.
Az adórendszert a politikai célkitűzések megvalósításának szolgálatába állították, azaz a magángazdaság visszaszorításának (a magánszektor felszámolásának, ellehetetlenítésének) eszközeként tekintettek rá. Az ideológiai környezetnek megfelelően a vagyon, az ajándék és az öröklés terhei megemelkedtek, a progresszivitás erősödött, a munkából származó jövedelmek adózása csökkent. Az ún. szektorális adórendszerből eredően az állami vállalatok terheit csökkenteni kívánták, a magánszektorét pedig növelték. Az adórendszert kiszámíthatatlanság jellemezte a gyakori módosítások folytán.[8]
A korszakban a nullum tributum sine lege elv nem érvényesült. Az illetékekről például pénzügyminiszteri rendeletek rendelkeztek az 1986. évi I. törvény hatályba lépéséig, a tanácsokat megillető - a mai adók előzményeinek tekinthető - bevételtípusokat különböző miniszteri rendeletek, az egyes jövedéki termékek adóztatását pedig minisztertanácsi rendeletek szabályozták. Egészen 1987-ig - az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvényt módosító 1987. IX. törvény hatályba lépéséig - kellett várni annak a szabálynak általános deklarálására, amelynek értelmében "Adót bevezetni, mértékét vagy az adóalanyok körét megváltoztatni csak törvényben lehet."[9]
Szintén problémás jellemzőnek volt tekinthető, hogy sokszor nem is jogszabályban, hanem egyéb iránymutatásokban, leiratokban, korlátozott módon hozzáférhető belső utasításokban rögzítettek olyan döntéseket, amelyek jelentősebb összegekről szóltak, vagy éppen normatív jelleget öltöttek. Ezek egyfajta "árnyékszabályozást" jelentettek az adó- és illetékjog területén (is), amelyekkel igyekeztek a jogszabályok hiányosságait korrigálni, a joghézagokat kitölteni, így a pénzügyi irányítás megkerülhetetlen eszközeiként működtek tekintettel arra, hogy sok esetben "kényelmesebb" volt ilyen megoldást választani, mint a hosszadalmasabb és nehézkesebb jogalkotási folyamatot.[10] A különböző iránymutatások a lakossági adók esetében csak elvétve jelentek meg hivatalos lapban, sokszor leirati formában közölték őket, így megismerésük csak az érdekelt jogalkalmazó szervek számára vált lehetővé. Azonban ezek általában nemcsak a hivatali apparátushoz szóltak, nemcsak jogértelmezésre vonatkoztak, hanem konkrét jogi előírásokat is megfogalmaztak (magatartási szabályokat írtak elő, jogokat, kötelezettségeket állapítottak meg az adóalanyok számára). Erre tekintettel a Pénzügyminisztérium az 1980-as években külön állásfoglalásgyűjteményeket is kiadott.[11]
E megállapításokat áttekintve megállapítható, hogy nemcsak az adó- és illetékjogi jogszabályok esetében volt megfigyelhető a modern jogelvek sérülése, hanem - jogállami nézőpontból szemlélve - az is kifogásolható volt, hogy az adóalanyok jogai és kötelezettségei nem kizárólag jogszabályi úton kerültek megállapításra, hanem egyéb, nem nyilvános csatornákon is.
Az 1980-as években a gazdasági, társadalmi problémák reformokat sürgettek. A rendszerváltást megelőzően született döntés a korszerű adónemeket bevezető, a piacgazdaság kiépítését megalapozó
- 106/107 -
adórendszer kialakításáról. Ennek jegyében fogadták el többek között a magánszemélyek jövedelemadójáról szóló 1987. évi VI. törvényt, az általános forgalmi adóról szóló 1987. évi V. törvényt, illetve a vállalkozási nyereségadóról szóló 1988. évi IX. törvényt, valamint 1988-ban megkezdte működését az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal. Egy fontos jogszabály megalkotása azonban elmaradt: az adóhatósági és adózói (eljárási) jogokat és kötelezettségeket egységesen szabályozó jogszabály - az adózás rendjéről szóló törvény - elfogadására csak 1990-ben került sor (1991-ben lépett hatályba az 1990. évi XCI. törvény).
A Kölcsönös Gazdasági Segítségnyújtás Tanácsa a keleti (szocialista) blokk országait tömörítő együttműködés volt (1991-ben szűnt meg). A KGST országai különböző egyezményeket kötöttek egymással a fizetési és pénzügyi műveletek összehangolására, a kereskedelmet - a kötött devizagazdálkodásra is tekintettel - ezen egyezmények határozták meg.[12]
Az együttműködés - a "szocialista integráció" - egyik fontos elemének tekintették a közös valutáris és pénzügyi rendszer kiépítését, mivel szükség volt egy olyan közös valutára, amellyel ki tudták fejezni a nemzetközi értelemben vett munkamennyiséget, azaz amelynek alkalmazásával össze lehetett mérni a teljesítményeket, és amely megfelelő módon közvetített a felek között. Ennek jegyében született meg a transzferábilis rubel, amellyel kapcsolatban arra törekedtek, hogy pénzfunkcióit folyamatosan fejlesszék (azaz, hogy minél jobban megfeleljen az értékmérő, az általános fizetési, a vásárlási és felhalmozási eszköz funkciónak).[13]
Az államháztartás jogi szabályozásának körében meg kell említeni az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvényt (Ápt.), amely célul tűzte ki az állami pénzügyek rendszerének, irányításának, működésének és ellenőrzésének alapvető szabályozását. Egy ilyen jellegű törvény, mint az ún. "államháztartási törvény", "régi vágya volt a pénzügyi jog tudománya művelőinek", azonban az 1980-as évek végére már nem feltétlenül volt korszerűnek tekinthető, mivel fontossá vált a monetáris és a fiskális politika megfelelő elhatárolása és az, hogy a költségvetés és a bankok pénzügyei önállósuljanak.[14]
Az Ápt. szabályozta az állami költségvetés céljait, bevételeit és kiadásait, a kapcsolódó eljárási szabályokat, a tanácsok költségvetését, a nemzetközi pénzügyeket, a bankrendszert, a vállalati pénzügyi rendszert, az ellenőrzést és a számvitelt. Az Ápt. a klasszikus államháztartási szabályozáshoz képest annyival volt speciálisabb, hogy nemcsak kifejezetten "állami pénzügyekre" vonatkozó szabályokat tartalmazott, hanem olyan szektorokra is tartalmazott előírásokat, mind például a bankrendszer. Az Ápt.-ről Szentiványi Iván így a következőket fogalmazta meg: "A Pénzügyi törvény - az elsődleges állami érdekből kiindulva - az állami pénzügyeknek mindenekelőtt a pénzügyi jog szabályozási körébe tartozó részével foglalkozik, azaz a pénzviszonyokhoz, pénzmozgásokhoz tapadó társadalmi viszonyok szabályozása közül azokat tartja a legfontosabbnak, tárgykörébe tartozónak, amelyiknél az egyértelmű állami parancsok, az alanyok fölé- és alárendeltsége, a hatalmi pozíció szükségszerű fenntartása a meghatározó. Ugyanakkor a Pénzügyi törvény nem kizárólag e most említett jogviszonyoknak a szabályozására szorítkozik, mivel rendelkezései - legalábbis részlegesen - kiterjednek azokra a pénzügyi (tehát nem pénzügyi jogi!) - viszonyokra is, amelyek az államhatalmi, államigazgatási szervezek, tanácsok, ezek szervei, a bankok és a pénzintézetek, illetőleg gazdálkodó szervezetek, más jogi személyek, valamint magánszemélyek egymás közötti viszonyában jönnek létre. E téren tehát a Pénzügyi törvény sajátos feladatot lát el, közhatalmi elemeket épít be egyes polgári jogviszonyok struktúrájába, a hitel, a kölcsönszerződés Ptk.-ba illeszkedő szerződési rendszerét a bankrendszer oldaláról támasztja alá, ezzel bizonyos mértékig a szerződéseket jellegükben meg is határozza a közhatalom oldaláról. [...] A kifejtettekből így egyrészt az állapítható meg, hogy az állami pénzügyekről szóló törvény nem tisztán a pénzügyi jog ágazatához tartozik, az vegyes ágazatba tartozóként is felfogható volna. Másrészt az állapítható meg, hogy a nem pénzügyi jogi szabályozás az állami pénzügyekről szóló törvény rendszerén belül viszonylag kis helyet foglal el és kivételes jellegű, ezért is volt végül is helyes a vegyes jogágazatba való besorolástól eltekinteni."[15]
Az Ápt. meghatározta az állami költségvetés fogalmát is: eszerint az állami költségvetés egyrészt az állami feladatokat szolgáló jövedelmek központosítását és újraelosztását megvalósítva a népgazdaság pénzügyi irányításának egyik eszköze, másrészt naptári évre szóló pénzügyi terv, amelyet a népgazdasági tervekkel összehangoltan és azokkal kölcsönhatásban alakítanak ki. Az állami költségvetés a központi költségvetést, a tanácsok költségvetését és az elkülönített állami pénzalapokat foglalta magában. A költségvetés fogalmával kapcsolatban Kupa Mihály a következőket fogalmazta meg: "A költségvetés a szocialista gazdaság egyik központi
- 107/108 -
kategóriája. Az állami költségvetés volumene, bevételének és kiadásainak struktúrája, a bevételeket biztosító és a kiadások elköltését meghatározó mechanizmus szorosan összefügg a gazdaságirányítás egész rendszerével, a követett gazdaságpolitikával, a tervezési gyakorlattal és nagymértékben meghatározza mindenkori életszínvonalunkat is. A költségvetés - mint a népgazdaság egyik alapvető jövedelemtulajdonosa - a gazdaságpolitikai célok megvalósításakor - a jövedelemszabályozási és elosztási folyamatok során - kapcsolatba kerül a gazdasági egységekkel és a lakossággal, befolyásolja jövedelmi helyzetüket, miközben a népgazdasági jövedelmi folyamatok hatnak saját pozíciójára. A költségvetés egyensúlyi helyzete meghatározott kapcsolatban áll a népgazdaság, valamint a gazdasági egységek, illetve a lakosság jövedelmi helyzetének alakulásával."[16]
Az Ápt. az Országgyűlés hatáskörébe utalta a költségvetési törvény megalkotását, illetve a költségvetési gazdálkodás átmeneti viteléről szóló döntés meghozatalát, ha az év költségvetéséről szóló törvényt nem hirdették ki a költségvetési időszak kezdete előtt. A törvényjavaslat, illetve a költségvetési törvény végrehajtására vonatkozó törvényjavaslat előterjesztése, valamint a költségvetés végrehajtása a Minisztertanács feladata volt. A költségvetés előkészítése tekintetében pontos határidőket az Ápt. nem állapított meg, pusztán annyit deklarált, hogy "az állami költségvetésről szóló törvényjavaslatot olyan időpontban kell előterjesztenie, hogy azt az Országgyűlés még a költségvetési időszak kezdete előtt megtárgyalhassa." A pénzügyminiszter feladata volt az állami költségvetési tervezés, a végrehajtás és a végrehajtásról szóló beszámolás részletes rendjének szabályozása, a törvényjavaslatok és a végrehajtás előkészítése, illetve az ellenőrzés. A tanácsok maguk állapították meg az éves működési költségvetésüket és a fejlesztési alap előirányzatait, valamint saját hatáskörükben gondoskodtak a költségvetésük végrehajtásáról.
Az Ápt. - alkotmányi alapelv hiányában - rögzítette a "közteherviselés elvét": "A Magyar Népköztársaság területén működő jogi személyek, az itt lakó vagy tartózkodó magánszemélyek és az itt vagyonnal vagy jövedelemmel rendelkező jogi és magánszemélyek az e törvényben és más jogszabályokban foglaltak szerint befizetéseikkel kötelesek hozzájárulni az állami költségvetés eszközeivel megvalósítandó feladatok teljesítéséhez." Az "említett feladatok teljesítéséhez szükséges bevételek elsősorban a gazdálkodó szervezetek adó-, illeték-, vám- és más kötelező költségvetési befizetései. Bevételek származnak további nemzetközi pénzügyi kapcsolatokból, hitelműveletekből, magánszemélyek befizetéseiből és egyéb - jogszabályban meghatározott - forrásokból is."[17]
Az 1947. évi XXX. törvény jelentős mértékben átalakította a bankviszonyokat Magyarországon: e törvény rendelte el a Magyar Nemzeti Bank és egyes további bankok magánkézben lévő részvényeinek a kincstári tulajdonba vételét (államosítását). 1948-tól 1987-ig Magyarországon egyszintű bankrendszer működött tekintettel arra, hogy ez a forma felelt meg a tervgazdasági modellnek (a pénz- és hitelfolyamatok közvetlenül szabályozhatóak a tervgazdasági célkitűzéseknek megfelelően). Az egyszintű bankrendszer azt jelentette, hogy a Magyar Nemzeti Bank kereskedelmi banki feladatokat is ellátott a jegybanki funkciók mellett. A bankrendszer több strukturális átalakításon is átesett, az 1980-as évek elején a következő egységek működtek: Magyar Nemzeti Bank, Állami Fejlesztési Bank, az OTP és a takarékszövetkezetek, valamint Magyar Külkereskedelmi Bank Rt. A rendszerváltást megelőző, illetve megalapozó reformok keretében - miután az egyszintű bankrendszer és a tényleges igények közötti ellentmondás másképpen nem volt már feloldható - megteremtették a kétszintű bank-rendszert.[18]
A Magyar Nemzeti Bank létesítéséről és szabadalmáról szóló 1924. évi V. törvénycikk kiegészítéséről és módosításáról szóló 1948. évi XXXII. törvény rendelkezett az új Alapszabályról, amely meghatározta többek között a tevékenységi köröket, valamint az MNB viszonyát a Kormányhoz. A jegybanki függetlenség értelemszerűen nem érvényesülhetett a következő rendelkezések mellett: "A kormány a pénzügyminiszter útján őrködik afelett, hogy a bank a törvényeknek és az alapszabályoknak megfelelően járjon el. A pénzügyminiszter képviselőjét a közgyűlésnek, a főtanácsnak, a végrehajtóbizottságnak és az üzletvezetőségnek az üléseire meg kell hívni; a képviselő a bank bármely más ülésén is megjelenhetik. A pénzügyminiszter, illetőleg képviselője részére az ellenőrzés gyakorlásához szükséges minden felvilágosítást meg kell adni." (Alapszabály 30. cikk). A későbbiekben a szabályozást a Magyar Nemzeti Bankról az 1967. évi 36. törvényerejű rendelet jelentette.
Az Ápt. rendelkezett a bankok, illetve pénzintézetek alapításának lehetőségéről is. Az Ápt. deklarálta a feladatellátás meghatározását: a bankrendszernek elsősorban a takarékbetétek gyűjtésével és az állami beruházások finanszírozásával kapcsolatos, valamint a jegybank tekintetében nem említett egyéb feladatait az állami bankok és pénzintézetek látták el. Meghatározott pénzintézeti tevékenységeket - a bankok és a pénzintézetek megbízásából vagy jogszabályban meghatározott egyéb esetekben - más jogi személy is végezhetett. A lakossági pénzügyi szolgáltatások körébe tartozó feladatokat takarékszövetkezet is elláthatott.
- 108/109 -
Állami bankoknak és pénzintézeteknek az alapítása a Minisztertanács hatáskörébe tartozott. Meghatározott tevékenység folytatására - engedély alapján - külföldi részvétellel is alapítható volt bank vagy pénzintézet, illetőleg külföldi bankok vagy pénzintézetek képviseletet létesíthettek alapvetően a Minisztertanács engedélyével.[19]
A szocialista bankrendszer főbb sajátosságait Meznerics Iván a következők szerint foglalta össze: a szocialista gazdasági rendben a "bankügy" az állam kezében összpontosul, a bankok állami intézményekké váltak, még ha - részben - meg is maradtak régi (részvénytársasági) formájukban. A bankjegykibocsátás mellett ösztönző hatást is gyakorol a szocialista gazdálkodó szervezetek (állami vállalatok, szövetkezetek stb.) gazdálkodására. A rendszer egyik alapvető jellemzője a szakosítás, a tervszerű munkamegosztás, ami könnyebbé teszi a feladatok ellátásának megszervezését. A szakosítás több szempontból - egymással kombinálva is - valósítható meg: ágazati szempontból (ipar, mezőgazdaság stb.), finanszírozási fajták szerint (beruházás-finanszírozás, forgóalap-finanszírozás), társadalmi szektor szerint (állami vállalati, szövetkezeti, lakossági bank). A központi állami irányítás azáltal érvényesül, hogy a bankrendszer valamennyi részének felügyeleti hatósága a kormány vagy a pénzügyminiszter.[20]
Az Ápt. 1979-ben még egyértelműen az egyszintű bankrendszert rögzítette, hiszen a hitelezési tevékenységet a központi bank volt hivatott végezni, és az egyéb bankok (pénzintézetek) csak kivételesen állhattak hitelezési kapcsolatban gazdálkodó szervezetekkel. A kétszintű bankrendszerre való átállást az Ápt.-t módosító 1984. évi 25. törvényerejű rendelet készítette elő, de a rendszer még változatlanul egyszintű maradt. Az ugyancsak az Ápt.-t módosító 1986. évi 28. törvényerejű rendelet tartalmazta azokat az 1987 január 1-jén hatályba lépett legszükségesebb változtatásokat, amelyek a kétszintű bankrendszer szervezeti kereteinek és működési elveinek megteremtését szolgálták. Ugyanakkor nem helyezték hatályon kívül a korábbi szabályozást, így az MNB továbbra is elláthatta elviekben a jellemzően kereskedelmi banki funkciókat. E jogával azonban önkorlátozással miatt nem élt, 1987 január 1-jétől megszüntette a hitelezési tevékenységét a gazdálkodó szervezetek viszonylatában.[21]
A kötött devizagazdálkodás nemcsak a szocialista korszak sajátossága[22] volt és nemcsak a keleteurópai országokban alkalmazták. A szocialista államokban a devizajog alapja a tervgazdálkodás volt, illetve része volt a tervgazdálkodásnak. A vonatkozó jogszabályok célja elsősorban a fizetési mérleg tervszerű alakításának biztosítása volt: nemcsak a fogyasztást és a termelést tervezték, hanem a behozatalt és a kivitelt, a külföldön kitermelendő deviza mennyiségét is. Az államot devizamonopólium jellemezte, amely kiegészítette az állami külkereskedelmi és pénzforgalmi monopóliumot: mindez azt jelentette, hogy minden - aranyban és külföldi pénznemben lebonyolítandó - művelet és elszámolás, külföldi valutára vagy devizaértékre szóló ügylet az állam (a devizahatóság) ellenőrzése alatt állt.[23]
A korszakban törvényerejű rendeletek alkották a devizajogi szabályozás alapját. Megemlítendő ebben a körben az 1950. évi 30. törvényerejű rendelet, amelyet a tervszerű devizagazdálkodásról szóló 1974. évi 1. törvényerejű rendelet követett. E törvényerejű rendelet szabályozását váltotta fel a Horn-kormány idején megalkotott, a devizajogról szóló 1995. évi XCV. törvény.
A devizagazdálkodás körében említést kell tenni két alapfogalomról, nevezetesen a devizáról és a valutáról. A deviza külföldi pénznemre szóló követelés (pénzhelyettesítő eszköz, bankszámla- és egyéb pénzkövetelés), a valuta a külföldi pénz (készpénz).[24] A devizajogi szabályozás hatálya - többek között - mindkettőre végzett jogügyletre, cselekményre kiterjedt, de a tárgyi hatály vonatkozott például az aranyra vonatkozó kötelezettségekre is.
Az 1974. évi 1. törvényerejű rendelet deklarálta, hogy "A devizagazdálkodás állami monopólium, a szocialista tervgazdálkodás része, amelyet az állam a devizahatóság és a devizagazdálkodási szervek útján gyakorol." A tvr. általános felajánlási kötelezettséget is megállapított: "A tulajdonos (birtokos, rendelkezésre jogosult) köteles a devizaértéket a megszerzéstől (birtokba jutástól), illetve annak a tudomásra jutásától számított 8 napon belül a Magyar Nemzeti Banknak vételre felajánlani és együttműködni abban, hogy a Bank a devizaértékkel rendelkezhessék. A Bank a felajánlott devizaértéket ellenérték fejében hivatalos árfolyamon megvásárolhatja, illetve a felajánlás alól hatósági jogkörében felmentést adhat." (Devizaértéknek számított az arany is, így erre is vonatkozott a kötelezettség). Ezen kívül egyes jogügyleteket, cselekményeket is devizahatósági engedélyhez kötöttek (pl. vagyoni érték külföldre vitele, illetőleg kijuttatása, devizaértékkel való fizetés, annak forintra átváltása, belföldi fizetőeszköz kivitele). A devizagazdálkodás megsértése bűncselekménynek, illetve szabálysértésnek minősült.[25]
A devizakorlátozások teljes megszüntetéséről a rendszerváltást követően több mint 10 évvel a 2001. évi XCIII. törvény rendelkezett. A jogalkotó a törvény általános indokolásában megfogalmazta, hogy "A magyar gazdaságban a megszerzett deviza, valuta birtokban tartása, felhasználása hosszú ideig szigorú szabályokhoz volt kötve. A rendszer-
- 109/110 -
váltás óta a piacgazdaság kiépülésével és megerősödésével létrejött a szükséges gazdasági háttér, amely lehetővé teszi a devizagazdálkodási rendszer immár teljes mértékű megszüntetését a piac szabályozó szerepére és makrogazdasági mechanizmusokra hagyva az ország devizaháztartásának szabályozását."
A Kádár-korszak igyekezett az életszínvonalat megfelelő mértékben emelni. Mindez az államadósságot olyan mértékben megnövelte az 1970-es évek végére, hogy Magyarország közel került a pénzügyi csődhöz, így nem maradt más választás (miután a Szovjetunió már nem volt képes valamennyi szocialista ország pénzügyi megsegítésére), mint az IMF-hez való csatlakozás 1982 májusában, amely a rendszer reformkísérletének kudarcát (annak beismerését) is jelentette. Az IMF-tagság különböző kötelezettségekkel jár(t): a valóságnak megfelelő adatok szolgáltatása, rendszeres konzultáció és meghatározott gazdaságpolitikai lépések megtétele (pl. árfolyam-intézkedések), amelyekhez az IMF egyetértése is szükséges volt (így már nemcsak a Szovjetuniótól függött az ország). Az egyes lépéseket sokan kritizálják a szociális érzéketlenségük folytán, viszont az IMF nem jóléti célból jött létre, hanem a pénzügyi világfolyamatok kezelésére. Ebből adódóan olyan feltételeket támaszt, amelyek biztosítják a nyújtott hitel visszafizetését. 1982-ben a kapott hitelek elhárították a fizetésképtelenség veszélyét, amelyekért cserébe reformok teljesítését vállalta a magyar vezetés. Mélyreható reformokra azonban nem került sor, a magyar gazdaság az 1980-as évek végére nem vált hatékonnyá, folytatódott az eladósodás. Az IMF és az ország kapcsolata megromlott, amikor 1989 végén kiderült, hogy a magyar fél által szolgáltatott fontos gazdasági adatok hamisítottak voltak.[26]
A szocializmus korszakában felhalmozott gazdasági és társadalmi problémák a rendszerváltást követő években is jelen voltak. Az elavult, nem túlságosan hatékony gazdasági szerkezet, a rendkívül magas államadósság és a piacgazdasághoz kapcsolódó kultúra hiánya évekre meghatározta a gazdaság és az államháztartás lehetőségeit. A rendszerváltást követő években - illetve évtizedekben - a magas államadósság és az ebből eredő kötelezettségek jelentették az egyik legjelentősebb terhet az államháztartás számára.[27]
A tanácsrendszer lebontásával a törvényhozás célul tűzte ki az önkormányzati rendszer kiépítését, amelyek - szemben a korábbi tanácsokkal - ténylegesen demokratikusan intézhették a helyi közügyeket. Ahhoz, hogy a központi hatalomtól nagymértékben független önkormányzatok létrejöhessenek és működhessenek, meg kellett teremteni a pénzügyi autonómiát. Ennek egyik feltétele volt a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény megalkotása, amely biztosítja a lehetőségét annak, hogy a települési önkormányzatok - a törvény keretei között - helyi adókat vethessenek ki.
Ezen túlmenően szükség volt arra, hogy a korábbi tanácsi, illetve a tanácsi kezelésben lévő vagyon helyzetét rendezze a jogalkotó, és ezzel biztosítsák az önkormányzatok működéséhez szükséges vagyont. E törekvés jegyében született meg az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény. A törvény meghatározta az önkormányzatok tulajdonába kerülő vagyontárgyakat, így rendelkezett többek között a lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségekről, a földekről, a tanácsi intézmények ingóvagyonáról és a közüzemek vagyonáról. A vagyonátadásban fontos szerepet játszottak a törvény által meghatározott megyei (fővárosi) vagyonátadó bizottságok. Az önkormányzatokat megillette a visszautasítás joga, azaz a felkínált vagyontárgyat nem voltak kötelesek átvenni.
A rendszerváltást követő időszakhoz kapcsolódóan szükséges megemlíteni a kárpótlás jogintézményét. A jogalkotó abból indult ki, hogy már a II. világháborút megelőző korszaktól kezdve olyan károkat okozott a magyar állam, amelyeket orvosolni kell, illetve amelyeket orvosolni kívánt. Ennek jegyében született meg a tulajdonviszonyok rendezése érdekében, az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló 1991. évi XXV. törvény. A törvény felsorolta azokat a jogszabályokat, amelyek alapján az állami vagyonszerzés végbement (pl. földrendezés és tagosítás, gyógyszertárak államosítása, a zsidó származásúak vagyonáról szóló törvények, pénzintézetek, telek- és lakóingatlanok állami tulajdonba vételéről szóló jogszabályok). A kár mértékét átalányértékben kellett meghatározni. Az egyes vagyonelemek átalányértékét a törvény melléklete tartalmazta.
A törvény politikai hátteréről is érdemes néhány gondolatot idézni. Balsai István a következőket fogalmazta meg: "Az MDF programja arról szólt,
- 110/111 -
hogy bár az Antall József vezette kormány nem felelős azért, ami történt, mert nem ő államosított és nem ő vette el a javakat, ennek ellenére mindent el fog követni, hogy a lehetséges módon, de nem az eredeti állapot helyreállításával oldódjanak meg azok a vagyoni sérelmek, amelyeket az elmúlt rendszer okozott. Itt éles konfliktus alakult ki a kisgazdákkal, a kormányból is kivonult egy részük. A földtulajdonnal kapcsolatban nagyon nehéz volt azt hitelesen képviselni, hogy most akkor melyik időponttól kezdve jogtalan valami. Az 1945-ös földosztás is jogtalanságon alapult, hiszen elvették másoktól a földet (mondjuk a csendőröktől), tehát ez sem igazán jogállami alap. Aztán 1948, 1949 - röpködtek a dátumok. Közben a termelőszövetkezeteket is mint alkotmányos tulajdonformát kellett figyelembe vennünk. Ennek a rendkívül sok zátony között hánykolódó hajónak, a vagyoni kárpótlási törvény hajójának végül is az Alkotmánybíróság döntései szabtak irányt. Sikeresnek nem mondhatnám, mert senki nem volt vele megelégedve. [...] Nem volt a társadalom számára elfogadott, sikeres történet. [...] Nem volt olyan példa se mellettünk, se előttünk, ami jobb megoldást eredményezett volna." Kövér László így fogalmazott: "Az MDF vezetése az intézmények átalakítására koncentrált, és meg is állt ott. Úgy gondolták, hogy a magyar polgári középosztály magától talpra fog állni. A kárpótlás volt az egyetlen kihívás, és ott is rossz választ adtak. (A mi válaszunk a radikális elutasítás volt, ami még rosszabb lett volna). Ez a kárpótlási jegyrendszer nem a sérelmeket szenvedetteknek adott támogatást arra, hogy a vagyonukat visszaszerezzék, vagy ahelyett valamilyen valóságos kárpótlást kapjanak, hanem újabb állami támogatást nyújtott azoknak, akik már addig is jobb viszonyokat tudtak maguknak kiküzdeni."[28]
A kárpótlás módja tekintetében a törvény rögzítette, hogy a kárpótlás összegéről - a kárérték meghatározott százalékának megfelelő értékű -kárpótlási jegyet kell kiállítani (a jegy értéke a kár értékének növekedésével fokozatosan csökkent). A kárpótlási jegy bemutatóra szóló, átruházható, a kárpótlás összegének megfelelő, az állammal szemben fennálló követelést névértékében megtestesítő értékpapír. A kárpótlási jegy 1991 augusztus 10. napjától 1994 december 31. napjáig kamatozott, a kamat mértéke a jegybanki kamat 75%-a volt. A törvény azt is tartalmazza, hogy a kárpótlási jegyet annak birtokosa a törvényben foglalt feltételekkel az állami tulajdon privatizációja során értékesítésre kerülő vagyontárgyak, részvények, üzletrészek megvásárlására, továbbá termőföld tulajdon megszerzésére felhasználhatja. A kárpótlás iránti kérelmet a jogosult 1991. december 16. napjáig nyújthatta be az illetékes területi kárrendezési kirendeltséghez (a határidő jogvesztő volt). A kérelemhez csatolni kellett a jogosultságot igazoló valamennyi okiratot vagy annak másolatát, illetőleg ezek hiányában hivatkozni kellett az egyéb bizonyítási eszközökre.
A kárpótlás tekintetében nyitva álló határidőket a 2006. évi XLVII. törvény újból megnyitotta, egyúttal rendelkezett a kárpótlás lezárásáról is. A kérelmet 2006 december 31-éig lehetett benyújtani a kárpótlási hatósághoz (a Közigazgatási és Igazságügyi Hivatalhoz).
A rendszerváltáshoz kapcsolódóan sor került az állami vagyon szerkezetének átalakítására is, a korábban állami tulajdonban álló gazdálkodó szervezetek magánosítása az állam egyik legfontosabb bevételi forrásává vált. A magánosítás folyamata már a '80-as évek végén megindult (ún. "spontán privatizáció"): megjelent 1988-ban a gazdasági társaságokról szóló törvény, az ún. átalakulási törvény (1989. évi XIII. törvény), de az állami vagyon kezelésére, védelmére vonatkozó törvények csak az 1990-es évek elejétől kezdve jelentek meg.
A spontán privatizáció azt jelentette, hogy hiányzott a központi állami döntés a magánosítás tekintetében: a vállalatvezetők döntésének eredményeképpen történtek az átszervezések, értékesítések. Az 1988 végéig működő kormányok (Lázár-, majd a Grósz-kormány) nem kívántak privatizálni. A privatizáció gondolata a Németh-kormányban merült fel 1989 tavaszán, de csak a szocialista piacgazdasági koncepció keretében és részlegesen. 1989 nyaráig nem a privatizációt tekintették fő célnak, hanem a pótlólagos tőkebevonást, a fizetésképtelenség elkerülését, a korszerűsítést. A jogszabályi lehetőségeket felhasználva azonban a folyamat megindult (visszaélésekkel terhelve), és csak 1990 végén volt képes leállítani azt az állami vezetés.[29]
A kiskereskedelmi, a vendéglátóipari és fogyasztási szolgáltató tevékenységet végző állami vállalatok vagyonának privatizálásáról (értékesítéséről, hasznosításáról) az 1990. évi LXXIV. törvény rendelkezett, és meghatározott üzletek értékesítését az Állami Vagyonügynökségre bízta nyilvános pályáztatási kötelezettség keretében. Az Állami Vagyonügynökségről az 1990. évi VII. törvény rendelkezett.
Az időlegesen állami tulajdonban levő vagyon értékesítéséről, hasznosításáról és védelméről szóló 1992. évi LIV. törvény preambulumában rögzítette, hogy az állam gazdasági szerepvállalásának csökkentése, a szociális piacgazdaságnak megfelelő tulajdonviszonyok létrehozása érdekében kerül sor az állam tulajdonában lévő vállalkozói vagyon értékesítésére, védelmére, illetve hasznosítására. A törvény az állami vagyon felügyeletére, értékesítésére az Állami Vagyonügynökséget mint költségvetési szervet jelölte ki. A jogszabály meghatározta az állami vállalatok gazdasági társasággá történő át-
- 111/112 -
alakításának szabályait (követelményeit), továbbá az elidegenítésre és a kezelésre vonatkozó előírásokat. A 67. § rögzítette, hogy "A Vagyonügynökség köteles az állami vagyont az Irányelvek keretei között - az érintett ágazati miniszter véleményét is figyelembe véve - értékesíteni. A Vagyonügynökség az értékesítést közvetlenül vagy más szerv/személy közreműködésével végzi." A vagyon hasznosításáról való gondoskodás akkor volt kötelező, ha az állami vagyon elidegenítésének feltételei kedvezőtlenek voltak. A Vagyonügynökség csak kivételes esetben volt jogosult a közvetlen kezelésre, ugyanis a vagyonkezelésre szerződéseket kellett kötnie. A törvény rögzítette a versenyeztetési eljárás szabályait is: "Az állami vagyon értékesítése, annak kezelésbe vagy bérbeadása, továbbá a mindezekkel való megbízás versenyeztetési eljárás útján történik. A versenyeztetés megvalósulhat pályázati eljárás vagy versenyző ajánlatkérés útján. Ajánlatkérés esetén - azonos feltételek biztosításával - legalább három ajánlatot kell kérni. A zárt pályázat kiírásának vagy az ajánlatkérésnek a tényét a Vagyonügynökség köteles közzétenni."[30]
Az Antall-kormány idején elfogadott törvényt a Horn-kormány idején újabb jogszabállyal váltották fel, nevezetesen az állam tulajdonában lévő vállalkozói vagyon értékesítéséről szóló 1995. évi XXXIX. törvénnyel. A jogalkotó általános célkitűzésként fogalmazta meg a folyamat felgyorsítását és az 1994-1998 közötti kormányzati ciklusban történő lezárását, továbbá rámutatott a privatizációs szervezet egységesítésének és a költségek csökkentésének szükségességére is.[31]
A folyamat központi szerve az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Részvénytársaság lett,[32] amely a tulajdonosi jogokat is gyakorolta az állami vagyon tekintetében. A törvény meghatározta a privatizáció általános követelményeit (alapelveit), az olyan vagyonelemeket, amelyek állami tulajdonban maradhatnak, szabályozták a versenyeztetést (pályáztatást), továbbá rögzítettek "kedvezményes privatizációs technikákat" (pl. részletfizetés mellett történő értékesítés, privatizációs lízing, munkavállalói tulajdonszerzés), valamint a vagyonkezelésre vonatkozó előírásokat is tartalmazta a jogszabály.
A jogi fejlődés bemutatását követően érdemes más megközelítésben is vizsgálni a privatizációt, ugyanis az nem minden esetben átlátható, hatékony, illetve gazdaságossági érdekeket szem előtt tartó módon zajlott. Kovács Árpád szerint a korrupció által átszőtt területről volt szó, hiszen személyes érdekké vált a vagyonhoz jutás: lehetőség nyílt a társadalmi rend felső szintjére való jutás, az anyagi jólét családon belüli biztosítása generációkra előre biztosítva. Az állami vállalatok értékes elemeit átjátszották,[33] az államnak így az adóssággal terhelt, funkciók nélküli, kiüresített vállalatközpontok maradtak, és az akkor hatályos jogszabályok szerint ezt megtehették (ezt a kezdeti szakaszt nevezték az átlagemberek "spontán privatizációnak"). Hiányoztak azok a jogszabályok - a versenyeztetés, az összeférhetetlenség, a számvitel, a közbeszerzés szabályozása, a korábbi korszerűtlen jogszabályok módosítása -, amelyek folytán az egyes tranzakciók átláthatóbbak lettek volna, a biztosítékként szánt intézmények (könyvvizsgálók,[34] tanácsadók, kirendelt biztosok) pedig nem voltak képesek beváltani a hozzájuk fűzött túlzott reményeket. Az 1991-től induló, és az évtized közepéig tartó második, központilag (ügynökségi formában) megvalósuló szakaszban már nem a vállalatok megszerzése, hanem a hozzájuk kapcsolódó piac megszerzése vált elsődlegessé, különösen a külföldi befektetők számára. Ekkor kezdődött meg a települések tulajdonát képező közszolgáltatók privatizációja is. A harmadik szakaszban került sor az energiaszektor és a telekommunikáció, majd a kereskedelmi bankok magánkézbe adására.[35]
Végül megemlíthető néhány - Kornai János által megfogalmazott - elméleti (etikai) kérdés a privatizációval kapcsolatban: kiknek, mikor és milyen feltétek mellett kellett (lehetett) volna a felhalmozott és még megmaradt állami vagyont értékesíteni? A privatizáció lassítása mellett meghatározható érv az elavult üzemek eladása, bezárása, mert az a munkanélküliség megnövekedését eredményezte volna, azaz a privatizáció akkor járt volna kisebb megrázkódtatással, ha az újonnan alakuló gazdasági társaságok átveszik a leépített munkavállalók nagy részét. Másik aspektus: hogyan történhet azok kárpótlása, akik vagyonát elvették? Visszaadható-e a korábban elvett vagyontárgy (amelyen esetleg időközben állami költségen különböző fejlesztéseket, beruházásokat hajtottak végre)? "Az igazságtétel követelménye azt diktálja: akinek a régi rendszer kárt okozott, az kapjon kompenzációt az új rendszertől. De ki fogja megfizetni ezt a kárpótlást? Az állam? Igen, de az államnak nincs 'saját pénze', hanem a mai adófizetők pénzét költi. A ma élő lakosság nem haszonélvezője az egykori rendszer vétkeinek, hanem maga is áldozata annak. Miért fizesse meg a mai állampolgár, köztük sok szegény ember, a maga sovány keresetéből annak árát, hogy több évtizeddel ezelőtt súlyos igazságtalanság történt? Vannak tehát nyomós etikai ellenérvek." További kérdés: lehet-e különleges jogcíme annak a privatizálandó vállalat tulajdonára, aki ott dolgozik? Ha igen, akkor súlyos igazságtalanságok keletkezhetnek, hiszen azok, akik jövedelmezőbb vállalkozás alkalmazottai (mert korábban több és jobb eszközt kaptak, a profiljuk jobban megfelel a piacgazdasági feltételeknek), azok előnyhöz jutnak azokkal szemben, akiknek a vállalata - rajtuk kívül álló okokból - nem (olyan) jövedelmező. Több szocialista országban annak a lehetősége is felmerült,
- 112/113 -
hogy a tulajdonjogokat egyenlő mértékben szét kell osztani az állampolgárok között. A javaslat először Lengyelországban merült fel, majd Csehországban valósították meg az ún. vócserprivatizálást (a vócser az utalvány - kupon). Ezt a sémát átfogóan Csehországban és még Oroszországban valósították meg, de máshol is alkalmazták. Végül megemlítendő még az a stratégia, amely szerint az állami vagyont annak kell adni, aki azért pályázat eredményeképpen a legtöbbet fizet (ilyenkor elviekben az állami vagyon nem vész el ellentételezés nélkül, hanem egyfajta átalakuláson megy át). Az ilyen esetekben azonban gyakori volt a nem megfelelő áron történő értékesítés, a gondatlanság, a vagyon elherdálása, illetve adott esetben különböző korrupciós visszaélések valósultak meg.[36]
E gondolatokat összegezve megállapítható, hogy a különböző privatizációs és adott esetben az ehhez kapcsolódó kárpótlási stratégiák különböző gazdasági, etikai kérdéseket is felvethetnek, és e kérdésekre a rendszerváltó országok eltérő válaszokat adtak. Ezen túlmenően felidézhetőek a kárpótlás körében ismertetett álláspontok is.
Az olajszőkítés, illetve a különböző kőolajtermékekkel kapcsolatos visszaélések az 1990-es évek egyik legnagyobb, a költségvetést számos módon és számtalan alkalommal megkárosító tevékenységek voltak. Ezek megvalósítása a következő előzményekre tekintettel vált lehetővé: az 1970-es években szociálpolitikai megfontolásból az üzemanyag és a vele kémiailag azonos háztartási tüzelőolaj (HTO) árát egymástól eltérítették, a fűtésre szánt olaj ára olcsóbb volt, mint az üzemanyagé. Az üzemanyagok ára az adóterhek (fogyasztási adó, útalap, környezetvédelmi díj stb.) fokozásával folyamatosan növekedett, így lényegesen drágább lett, mint a HTO, amelyet egyébként ugyanúgy lehetett elviekben gépjárművek hajtására használni. A kőolaj-forgalmazási állami monopólium lebontása és a külkereskedelem liberalizálása nyomán számos olyan fiktív, illetve fantomcég alakult, amelyek HTO-t importáltak, viszont azt üzemanyagként értékesítették. A háztartási tüzelőolaj forgalmazásáról szóló 64/1990. (X. 9.) Kormányrendelet erre tekintettel megtiltotta a HTO üzemanyagként történő felhasználását, valamint elrendelte, hogy a HTO-t a megkülönböztetés érdekében színezni kell oly módon, hogy alkalmatlanná tegyék a belsőégésű motorokban való felhasználásra. Ez az anyag azonban kémiai eljárással eltávolítható (kivonható) volt (az olaj "kiszőkíthető" volt), így ismét alkalmassá tehették arra, hogy üzemanyagként használják az olcsóbb HTO-t. Az eredeti elképzelés szerint alkalmazott anyag - a ferrocén - nem váltotta be a hozzáfűzött reményeket, ugyanis nem okozott olyan károsodást a motorban, amely elrettentette volna a felhasználókat attól, hogy a HTO-t üzemanyagként használják (a Kormányrendeletet megalapozó ÁFOR-szakvélemény tehát nem volt megfelelő). De nemcsak az olajszőkítés volt jellemző visszaélés, hanem más jogszerűtlen magatartások is jelentős károkat okoztak (pl. szabályos beszerzés - nem szabályos felhasználás, közterhek nem szabályszerű megfizetése). Ugyancsak kedvező jogi feltételeket teremtettek a visszaélésekhez a nem megfelelő társasági jogi és vámjogi szabályok. Ez utóbbi körében különösen a halasztott vámfizetés volt problémás. A jogintézményt eredetileg azért hozták létre, hogy a jelentősebb importot bonyolító cégeket a nagy összegű készpénzforgalomtól mentesítsék. E lehetőséget azonban újonnan alakuló gazdasági társaságok is igénybe vehették (hiszen nem volt korábban vámtartozásuk), így lehetőségük nyílt arra, hogy a jelentős import után ne fizessék meg a vámot. A visszaélések alapját képező kettős árrendszer 1995-ben került végül megszüntetésre.[37]
A közvélemény, a média és a politika is Bokros Lajos pénzügyminiszter nevéhez kötötte (köti) azt a jelentős megszorításokat tartalmazó törvénymódosítást, amely "Bokros-csomag" néven vált ismertté. A gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény alapvetően formálta át az állami jóléti és ellátási rendszereket. Bokros Lajos pénzügyminiszter a törvényjavaslat vitájához kapcsolódóan 1994 április 25-ei országgyűlési felszólalásában a következőkre mutatott rá:
- a több különálló területet (adójog, szociális és társadalombiztosítási ellátások, közalkalmazotti jog stb.) érintő törvénymódosításokat egységesen kell végrehajtani a mielőbbi hatálybalépés érdekében arra is tekintettel, hogy ezek a stabilizáció szempontjából egymáshoz kapcsolódnak;
- a magyar gazdaság hosszú ideje súlyos - strukturális eredetű - alkalmazkodási problémákkal küzdött; a versenyképtelen struktúrában a korábbi tíz-tizenöt évben növekedés mindig csak az egyensúly terhére volt elérhető;
- az ország versenyképessége nem kielégítő sem a külföldi, sem pedig a belföldi piacokon;
- a szociálpolitikában a korábbitól eltérő, jelentős szemléletváltást kívánt megvalósítani: az alanyi (állampolgársági) jogtól eltérően az ellátások rászorultsághoz kötődnek ("a jelenlegi rendszer pazarló és nem megfelelően célzott"); a korábbi rendszer túlsá-
- 113/114 -
gosan nagyvonalú volt, az ellátásokat a gazdasági teljesítmény nem alapozta meg és mindehhez hozzájárult a munkanélküliek támogatásának igénye.[38]
A Bokros-csomag a következő intézkedéseket tartalmazta: bevezette a forint csúszó leértékelését (az export élénkítése érdekében), 8% mértékű vámpótlékot vetettek ki az importra; korábban egyes térítésmentes egészségügyi ellátásokat térítéskötelessé tettek (pl. fogmegtartó kezelések), a jóléti transzferek mérséklését, átalakítását hajtották végre.
Magyarországon több mint 40 éven át a pénzügyi jogot is a szocialista rendszer határozta meg: az állami (szövetkezeti) tulajdon dominált, a gazdaságpolitikát az általános ideológiai követelményeknek rendelték alá (ezek határozták meg a gazdaságon kívül a pénzügyi jog valamennyi területét is). Az akkori döntések a következő évtizedekre (a rendszerváltást követő időszakra) is meghatározták a lehetőségeket és a teljesítendő feladatokat: az elmaradt reformok végrehajtásának, a magas államadósság kezelésének és a szocialista állami vagyon lebontásának feladata már a rendszerváltást követő kormányokra hárult.
Gazdasági, illetve pénzügyi jogi szempontból a rendszerváltás megvalósulása nem köthető egy időponthoz, illetve rövid időtartamhoz, ugyanis a korábbi struktúrák (az adórendszer, az államháztartás, a bankrendszer, devizajog) teljes mértékben szemben álltak a piacgazdaságra épülő jogállamisággal. Ennek megfelelően szükséges vizsgálni a rendszer "hagyatékát", azaz, hogy milyen hatást gyakorolt jogintézmények, jogi szabályozások kialakítására a rendszerváltást követő időszakban. ■
JEGYZETEK
[1] Leroy-Beaulieu, Paul: Az uj socializmus és annak bírálata. Magyar Tudományos Akadémia Könyvkiadó Vállalata, Budapest 1888. 19-20. o.
[2] Kovács Árpád: Pénzügyi ellenőrzés változó erőtérben. Perfekt Gazdasági Tanácsadó, Oktató és Kiadó Részvénytársaság, 2003. 99-101. o.
[3] Ld. az 1968. évi V. törvényt.
[4] Dániel Tamás: A piac a gazdaságirányítás szolgálatában. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1983. 103. o.
[5] Faluvégi Lajos: Állami pénzügyek és gazdaságirányítás. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1977. 23-30.
[6] Nyers Rezső: Beszámoló a Központi Bizottság ülésén 1966. május 25-27. In Gazdaságpolitikánk és a gazdasági mechanizmus reformja. Kossuth Kiadó, 1968. 185. o.
[7] Kornai János: A hiány. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1980. 576-578. o.
[8] Herich György: Adótan I. Penta Oktatási Centrum, Pécs 2004. 25. o.
[9] Ld. az Ápt. 1987. évi IX. törvénnyel módosított 6. § (4) bekezdését.
[10] Horváth Imre - Kiss Lászlóné - Kiss László: Az állampénzügyi viszonyok szabályozásának néhány időszerű kérdése a gyakorlat tükrében. In: Dolgozatok az állam- és jogtudományok köréből, 19. 1988. 144-145. o.
[11] Kiss Lászlóné: A jogi iránymutatások helye és szerepe a lakossági adójogban. In: Dolgozatok az állam- és jogtudományok köréből, 12 (1981), 324-325. o.
[12] Meznerics Iván: i.m. 37. o.
[13] Faluvégi Lajos: i.m. 345. o.
[14] Szentiványi Iván: Bankjog. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1988. i.m. 123-124. o.
[15] Szentiványi Iván: i. m. 122-123. o.
[16] Kupa Mihály: Jövedelemelosztás - költségvetés - gazdasági folyamatok. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1980. 13. o.
[17] Ápt. 5. § (1) és (2) bekezdés
[18] Madár Péter - Schepp Zoltán - Szabó Zoltán - Szebellédi István - ifj. Zeller Gyula: Pénzügyek alapjai. Finance Oktatási és Kulturális Alapítvány, 2002. 206. o.
[19] Ld. Ápt. 32. §-át.
[20] Meznerics Iván: i.m. 385. o.
[21] Szentiványi Iván: i m. 221-222. o.
[22] A II. világháborút megelőző időkben is kötött devizagazdálkodás jellemezte Magyarországot, ld. az 1931. évi XXVI. törvénycikket és az 1931. évi XXXIII. törvénycikket.
[23] Meznerics Iván: i.m. 531. o.
[24] Ld. az 1995. évi XCV. törvény 4-5. pontját.
[25] Ld. a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény 309. §-át, illetve a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény 116. §-át.
[26] Bod Péter Ákos: Pénzügyi Alapok. Tapasztalatok és tanulságok pénzügyi válság után. Magyar Szemle Alapítvány, 2012. 287-289. o.
[27] A Kádár-korszakban a versenyképtelen gazdaság képtelen volt finanszírozni a viszonylag magas szintű jóléti rendszert (életszínvonalat), így ennek, valamint a torz gazdasági struktúrának a fenntartása csak az államadósság növelésével volt bizonyos ideig fenntartható annak ellenére, hogy a korabeli ideológia nem értett egyet ezzel a megoldással (elvi szinten). Kádár János, a Magyar Szocialista Munkáspárt XII. kongresszusán az életszínvonal alakulásával kapcsolatban például kifejtette, hogy "Politikánk alaptétele, hogy a szocializmus építésének menetében rendszeresen emelkednie kell a dolgozók életszínvonalának. Szabály az is, hogy előbb meg kell termelni a javakat, s csak azután lehet elosztani és fogyasztani." A Magyar Szocialista Munkáspárt XII. kongresszusának jegyzőkönyve. 1980. március 24-27.; Kossuth Könyvkiadó, 1980. 112. o.
[28] Bába Iván: Békés Átmenet. Adalékok a kialkudott rendszerváltoztatáshoz. Demokratikus Átalakulásért Intézet, 2007. 204-206. o.
[29] Sárközy Tamás: Rendszerváltozás és a privatizáció joga. Magyar Tudományos Akadémia, Budapest 1997. 167. o.
[30] Ld. a 76. §-t.
[31] Ld. a törvényhez kapcsolódó indokolást.
[32] Az 1992. évi LIII. törvénnyel létrehozott Állami Vagyonkezelő Részvénytársaságot nevezték át.
[33] E jelenség elleni fellépésről ld. az állam vállalatokra bízott vagyonának védelméről szóló 1990. évi VIII. törvényt.
- 114/115 -
[34] A '90-es években határozott, de később megalapozatlannak bizonyult remények fűződtek a könyvvizsgálatot fegyelmező, átláthatóságot teremtő erejéhez és a külső pénzügyi ellenőrzés közvetlen prevenciót jelentő lehetőségeihez, illetve a liberalizálódó gazdaság önszabályozó mechanizmusaihoz. Az ellenőri, könyvvizsgálói függetlenség kérdése magától értetődőnek tűnt, miközben éppen ezekben az években szélesedett ki az USA-ban az ún. "kreatív" - mérleghamisításokhoz segítséget nyújtó -könyvvizsgálat. Magyarországon ezt azonban nem ismerték, így a könyvvizsgáló világcégek számára értékes piac jött létre. Kovács Árpád: i.m. 321. o.
[35] Kovács Árpád: i. m. 304-309. o.
[36] Kornai János: Mit tanulhatunk a posztszocialista átalakulás útjára lépő országok az átmenet eddigi tapasztalataiból? In Szocializmus, kapitalizmus, demokrácia és rendszerváltás. Akadémiai Kiadó, Budapest 2011. 150-153. o.
[37] Az olajügyek és a szervezett bűnözés között az esetleges korrupciós ügyek feltárására létrejött vizsgálóbizottság J/3500. számú jelentése az olajügyek és a szervezett bűnözés közötti esetleges korrupciós ügyek feltárására létrejött vizsgálóbizottság munkájáról (Budapest, 2000. november 30.), www.parlament.hu (a letöltés időpontja: 2014. július 29.)
[38] www.parlament.hu
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanársegéd.
Visszaugrás
