A veszélyhelyzet a közigazgatási jogalkalmazás minden területét érintette. A veszélyhelyzet elrendelésekor már meglévő, de nem kellően részletes szabályozás, illetve a rendkívüli jogrend idején kiadott reguláció alkalmazása sok esetben nehézséggel járt. Az egyik legnagyobb kihívást az önkormányzatok működése, működtetése jelentette, az alapvetően testületi működést ugyanis - ideiglenesen - felváltotta az egyszemélyi hatáskörgyakorlás. A tanulmány Kúriai határozatok alapján igyekszik megválaszolni a képviselő-testületi hatáskörben eljáró polgármesteri döntéshozatal kapcsán felmerülő legfontosabb kérdéseket.
The state of emergency has affected all areas of administrative law enforcement. Applying the not sufficiently detailed existing regulations and the legislation issued during the emergency in many cases has led to difficulties. One of the main challenges was the functioning/operation of the municipalities, where the essentially joint body nature of the municipalities was - temporarily - replaced by the exercise of powers by a single person. The study seeks to answer the main questions raised by mayoral decision-making, based on decisions taken by the Curia.
Mint az ismeretes, Magyarország Kormánya a COVID-19 fertőzés hazai megjelenése miatt 2020. március 11-én veszélyhelyzetet hirdetett ki.[1] Veszélyhelyzet - az Alaptörvény 53. cikk (1) bekezdése alapján - az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség esetén, valamint ezek következményeinek elhárítása érdekében hirdethető. E helyzet kiváltására alkalmas eseményekről, a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény (a továbbiakban: Kat.) 44. §-a tartalmaz (nem taxatív) felsorolást. E körben a Kat. 44. § c) pontjának ca) alpontja a veszélyhelyzet elrendelésének (egyik lehetséges) okaként nevesíti a tömeges megbetegedést okozó humánjárványt vagy járványveszélyt.
Az elmúlt két évben számos - jellemzően a közigazgatási jogi tárgyú - tanulmány vizsgálta a veszélyhelyzet hatását az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás működésére. Megjelentek elemzések a veszélyhelyzethez kapcsolódó, azzal szükségszerűen együtt járó rendkívüli jogrendnek a helyi jogalkotásra, valamint az önkormányzati működésére gyakorolt hatására vonatkozóan is. Az alábbi tanulmány e körből a polgármesternek a veszélyhelyzet - 2020. március 11-től 2021. június 15-ig tartó - időszakában[2] történő hatáskörgyakorlását vizsgálja kapcsolódó kúriai döntések alapján. Utal a tanulmány azokra, a különböző ágazatirányítók által megfogalmazott ajánlásokra is, amelyek a vizsgált időszakban a polgármester veszélyhelyzeti hatáskörgyakorlására vonatkozóan készültek, ezeket azonban nem elemzi/értékeli, hiszen kötelező erővel nem bírnak. (A Belügyminisztérium és a Miniszterelnökség rendszeresen megjelentetett "Önkormányzati Hírlevél" kiadványának
Önkormányzati Tudástár című mellékletei[3] tartalmaztak - többek között - ajánlásokat az önkormányzatok számára.)
Az Alaptörvény 33. cikk (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzat feladat- és hatásköreit a képviselő-testület
- 1473/1474 -
gyakorolja. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 1. § (3) bekezdése szerint önkormányzati döntést a képviselő-testület, a helyi népszavazás, a képviselőtestület felhatalmazása alapján a képviselő-testület bizottsága, a részönkormányzat testülete, a társulása, a polgármester, továbbá a jegyző hozhat. Azaz az önkormányzati feladatok címzettje (képviseleti demokrácia elsődlegességének elvére figyelemmel)[4] a képviselő-testület, azonban a feladatellátásban részt vesznek a képviselő-testület szervei is. A képviselőtestület dönt arról, hogy a szervei milyen feladatokat végeznek el, illetve milyen önkormányzati hatáskört ruház át rájuk.[5] Az önkormányzati hatáskörgyakorlás során a képviselő-testület meghatározó szerepét juttatják kifejezésre egyrészt az Mötv. 41. § (4) bekezdésében foglaltak, mely szerint az átruházott hatáskörök gyakorlásához a képviselő-testület utasítást adhat, a hatáskört visszavonhatja. A képviselő-testület általi hatáskörgyakorlás elsődlegességét támasztják alá az Mötv. 42. §-ában felsorolt ún. át nem ruházható hatáskörök is.
Az Mötv. szabályaiból következő testületi vezetési központú rendszer veszélyhelyzet idején nehézkes lehet, mert a testületek nem tudnak kellő gyorsasággal reagálni. A testületi működés demokratikusságának és átláthatóságának biztosítása érdekében az SZMSZ-ben megállapított egyébként fontos, garanciális szabályok a védekezést hátráltató tényezők lehetnek, amelyek a gyors válaszokat és intézkedéseket lehetetleníthetik el.[6] Ezért a Kat. 46. § (4) bekezdése a veszélyhelyzet idejére sajátos döntéshozatali szabályokat határoz meg a következők szerint: "veszélyhelyzetben a települési önkormányzat képviselő-testületének, a fővárosi, megyei közgyűlésnek feladat- és hatáskörét a polgármester, illetve a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke gyakorolja." A polgármester hatáskörét a Kat. hivatkozott rendelkezése meglehetősen szűk körben korlátozza: nem foglalhat állást önkormányzati intézmény átszervezéséről, megszüntetéséről, ellátási, szolgáltatási körzeteiről, ha a szolgáltatás a települést is érinti. Azaz a veszélyhelyzet kihirdetésével - amelyre az Alaptörvény alapján a Kormány jogosult - teljes mértékben átalakult az önkormányzati igazgatás rendszere: a testület központú igazgatást egy egyszemélyi igazgatás váltotta fel.[7]
A katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény egyes rendelkezéseinek eltérő alkalmazásáról szóló 307/2021. (VI. 5.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 1. §-a szerint, a Kat. 46. § (4) bekezdésétől eltérően 2021. június 15-től a települési önkormányzat képviselő-testülete, a fővárosi, megyei közgyűlés, illetve ezek bizottsága feladat- és hatáskörét maga gyakorolja.
A képviselő-testületi hatáskörök polgármester általi gyakorlása számos kérdést vetett fel, melyeket az ágazatirányító igyekezett (több esetben még a "probléma" felmerülése előtt) megválaszolni. A Belügyminisztérium és a Miniszterelnökség rendszeresen megjelentetett "Önkormányzati Hírlevél" kiadványának Önkormányzati Tudástár című mellékletei[8] tartalmaztak - többek között - a polgármester veszélyhelyzeti hatáskörgyakorlására vonatkozó ajánlásokat az önkormányzatok számára. Az alábbiakban a vizsgált témához kapcsolódó olyan (jog)kérdések kerülnek bemutatásra, amelyekben a Kúria hozott döntést.
A Kat. hivatkozott rendelkezése alapján a polgármester -az intézményalakítási és szolgáltatásszervezési hatáskörök kivételével - valamennyi képviselő-testületi hatáskör címzettje. A veszélyhelyzetben kiadott polgármesteri rendeletről azonban sem az Alaptörvény, sem a Mötv., sem a Jat. nem rendelkezik (ellentétben például a köztársasági elnök szükségállapotban alkotható rendeletével.) Erre figyelemmel a polgármester által kiadott rendelet nem önálló jogforrás, hanem tulajdonképpen az önkormányzat rendelete, melyet önkormányzati rendeletként kell jelölni, a preambulumában rögzíteni kell, hogy azt a polgármester adta ki a Kat. tv. 46. § (4) bekezdésében meghatározott jogkörében, a Kormány által kihirdetett veszélyhelyzetre figyelemmel.[9]
A Kúria 2021 novemberében foglalt állást -önkormányzati normakontroll eljárás során - a polgármester veszélyhelyzeti rendeletalkotási hatáskörét illetően. A Köf.5.025/2021/4. számú ügy tárgya egy, a polgármester által (veszélyhelyzetben alkotott, majd módosított) a mezei őrszolgálat működéséről és a mezőőri járulékokról szóló önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.)
A Kúria normakontroll eljárását indítványozó bíróság - a Kat. 46. § (4) bekezdésére, az Mötv. 9. §-ára, valamint az Alaptörvény rendkívüli állapotra és szükségállapotra vonatkozó közös szabályait tartalmazó 48. cikkére alapított - álláspontja szerint a polgármesternek nem volt hatásköre az Ör. meghozatalára, sem annak módosítására. Véleménye szerint a rendelet megalkotása ugyanis nem volt sem határidőhöz kötött, sem halaszthatatlan, meghozatalát nem tette szükségessé a
- 1474/1475 -
koronavírus-járvány. Megítélése szerint a polgármester (és az önkormányzat) járványügyi intézkedésként helyi szabályok megalkotására csak akkor, olyan tárgykörben jogosult, amelyre a kormány rendkívüli intézkedési körében - a humánjárvánnyal összefüggő veszélyhelyzetben - felhatalmazást ad számára.[10]
Az önkormányzat álláspontja szerint a Kat. 46. § (4) bekezdése a feladat- és hatáskörgyakorlás korlátairól is rendelkezik, e körben pedig a mezőőri járulék tárgyában hozott szabályozást nem nevesíti. Ebből következően a polgármester jogosult volt a mezőőri járulék tárgykörében (is) rendelet megalkotására. A Kúria Önkormányzati Tanácsa összevetve a Kat. 46. § (4) bekezdését és az Mötv. 9. §-át megállapította egyrészt, hogy a Kat. hivatkozott rendelkezésének második mondata a feladat- és hatáskörgyakorlás korlátait tartalmazza. Minthogy a mezőőri szolgálat nem esik az itt nevesített korlátozások körébe, így annak szabályozására a polgármester a képviselő-testület jogkörében eljárva rendeletalkotási hatáskörrel rendelkezett. Másrészt pedig az Mötv. 9. §-a - melynek értelmében az Mötv.-ben meghatározott jogokat jóhiszeműen, a kölcsönös együttműködés elvét figyelembe véve, a társadalmi rendeltetésüknek megfelelően kell gyakorolni - "nem hatáskört megállapító szabály, hanem a hatáskörök jóhiszemű, kölcsönös együttműködés elvén alapuló, rendeltetésszerű gyakorlásának követelményét rögzítő alapelv." A II.1. pontban feltett kérdésre tehát a fenti indokolás alapján a döntés elvi tartalma ekként adja meg a választ: "Veszélyhelyzetben a települési önkormányzat képviselőtestületének feladat- és hatáskörét, így a mezei őrszolgálat létesítéséről és működéséről szóló helyi önkormányzati rendelet megalkotására vonatkozó hatáskört is a polgármester gyakorolja."[11]
A Kat. szabályozása nem egyértelmű a képviselő-testület által az önkormányzat más szervére (szerveire) átruházott hatáskör gyakorlására vonatkozóan. Lényeges kérdés, hogy a Kat. 46. § (4) bekezdésére figyelemmel a polgármester eljárhat-e az átruházott hatáskörök tekintetében, hiszen az Mötv. rendelkezései alapján ezek átruházással alapvetően kikerültek a képviselő-testület hatásköréből, jóllehet gyakorlásuk vonatkozásban a testület több jogosítvánnyal rendelkezik.[12] A Kfv.VI.37.936/2021/7. számú ügyben a főpolgármester (a közgyűlés hatáskörében eljárva) a felperes közterület használati jogának meghosszabbításához nem járult hozzá és a jogellenes közterület-használat után közterület-használati díj megfizetésére kötelezte az felperest. Az első fokon eljárt bíróság észlelte, hogy az egy évet meghaladó, de tíz évet meg nem haladó közterület-használati ügyekben a közgyűlés döntési jogkörét (a Szervezeti és Működési Szabályzatban) átruházta a Tulajdonosi Bizottságra. Ennek okán a bíróság a Kat. 46. § (4) bekezdésére hivatkozva megállapította, hogy a főpolgármester nem gyakorolhatta jogszerűen a közgyűlés hatáskörét. A bíróság felhívta az Mötv. 142/A. § (1) bekezdését is, melynek értelmében, ha a képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben a hatáskörét átruházza, elbírálja a fellebbezést. A bíróság álláspontja szerint a veszélyhelyzeti rendelkezések önkormányzati hatósági ügyekben a fellebbezési jogot nem zárták ki. Megítélése szerint a Kat. 46. § (4) bekezdésére hivatkozással nem lehet a felperest törvényben biztosított fellebbezési jogától megfosztani azzal, hogy a kérelmet - a közgyűlés hatáskörét gyakorolva - a polgármester bírálja el.[13] Az elsőfokú bíróság a támadott határozatot megsemmisítette és az alperest új eljárás lefolytatására kötelezte. A megismételt eljárásra vonatkozóan azt az iránymutatást adta, hogy a felperes kérelmét első fokon a bizottság köteles elbírálni, majd - ha a veszélyhelyzet továbbra is fennáll - a polgármester (veszélyhelyzet hiányában a közgyűlés) jár el másodfokon.
Az alperesi önkormányzat felülvizsgálati kérelmében kifejtette, hogy a Kat. nem tartalmaz olyan szűkítést, miszerint a 46. § (4) bekezdés szerinti hatáskörgyakorlás ne terjedne ki a képviselő-testület saját, de egyébként bizottságra (vagy főpolgármesterre, főjegyzőre) átruházott hatásköreire. Ezt támasztja alá a Kat. egyes rendelkezéseinek eltérő alkalmazásáról szóló Korm. rendelet 1. §-a, amely kifejezetten a képviselő-testület bizottsága vonatkozásában is eltérő veszélyhelyzeti szabályként rögzítette azt, hogy 2021. június 15-től maga gyakorolja a feladat- és hatásköreit. Az önkormányzat álláspontja szerint ebből a rendelkezésből a contrario következik, hogy ezt megelőzően a bizottsági hatáskörgyakorlásra sem volt lehetőség, arra - ugyanúgy, mint a képviselő-testület, illetve közgyűlés hatáskörébe tartozó, egyébként át nem ruházott hatáskörökre - a Kat. 46. § (4) bekezdését alkalmazni kell.[14]
A Kfv.V.38.225/2021/10. számú ügyben az elsőfokú bíróság ítéleti álláspontja szerint a felperes (közterülethasználati) kérelmét első fokon a Tulajdonosi Bizottság, majd másodfokon - ha veszélyhelyzet továbbra is fennáll - a főpolgármester bírálja el. Az első fokon eljáró bíróság arra hivatkozott, hogy a veszélyhelyzeti rendelkezések önkormányzati hatósági ügyekben nem rendelkeztek a fellebbezési jog kizárásáról. Megítélése szerint a jogalkotónak nem az volt a célja, hogy az adott ügyben ne lehessen másodfokon elbírálni a határozatot, hanem az, hogy a testületi szerv - jelen esetben a közgyűlés -hatáskörét a polgármester gyakorolja, megkönnyítve ezzel a nagyobb létszámú közgyűlés összehívása nélkül a döntéshozatalt. Érvelése szerint a Kat. 46. § (4)
- 1475/1476 -
bekezdésére hivatkozással ezért nem lehet a felperest törvényben biztosított fellebbezési jogától megfosztani azzal, hogy a kérelmet - a közgyűlés hatáskörét gyakorolva - a polgármester bírálja el, mely ellen már fellebbezéssel nem, csupán bírósági felülvizsgálattal lehet élni. Ekként ugyanis egyfokúvá válna az eljárás, ami elvonná az ügyfél Alaptörvényben biztosított jogosultságát.
A Kúriának tehát a fenti esetekben abban a jogkérdésben kellett döntenie, hogy veszélyhelyzetben eljárhat-e a főpolgármester a képviselő-testület által - jelen esetben bizottságra - átruházott hatáskörben. A Kúria álláspontja szerint a jogalkotó nem tett különbséget az önkormányzatok között aszerint, hogy egyes hatásköreit átruházta-e vagy sem, és nem differenciált a tekintetben sem, hogy átruházás esetén azt bizottságra, polgármesterre, vagy más szervre, személyre telepítette-e. Olyan általános szabályt alkotott, amely egységesen vonatkozik az önkormányzatokra, ehhez a feladat- és hatáskört telepítő jogszabályi rendelkezéseket vette alapul.[15] Ebből következően a Kat. 46. § (4) bekezdése valamennyi képviselő-testületi hatáskör vonatkozásában irányadó, ha ugyanis a korlátozás csak az át nem ruházható hatáskörök vonatkozásban állna fenn, akkor a testület a hatáskörök gyakorlása kapcsán kevesebb joggal rendelkezne, mint a saját szervei. Hozzátette a Kúria, hogy mivel a járvány miatt a testületi szervek összehívására nincs lehetőség, így a bizottsági döntéshozatal nehézségei éppúgy jelen vannak (lennének) mint a képviselő-testület vonatkozásában. Ebből (is) következően nincs észszerű indoka annak, hogy a bizottságok, mint testületi szervek, a veszélyhelyzetben más testületi szervtől (képviselőtestülettől) eltérően működjenek. A jogorvoslathoz való joggal összefüggésben a Kúria hangsúlyozta, hogy a főpolgármester bizottsági hatáskörben való eljárása nem korlátozza a jogorvoslathoz való jogot, az alperes ugyanis megfelelő jogorvoslati tájékoztatást adott, a felperesnek lehetősége volt bírósághoz fordulni.[16]
A II.2. pontban feltett kérdésre a válasz tehát hivatkozott döntések elvi tartalma szerint: "veszélyhelyzet idején a Kat. 46. § (4) bekezdése alapján a képviselőtestület/közgyűlés valamennyi, az Alaptörvény 33. cikk (1) bekezdése szerinti hatáskörét a polgármester/főpolgármester/megyei közgyűlés elnöke gyakorolja."[17]
A Kpkf.IV.40.937/2021/2. számú ügyben a főpolgármester 2021. május 19-én kelt határozatával a Kat. 46. § (4) bekezdése alapján a közgyűlés hatáskörében eljárva a felperes számára - közterülethasználati díj ellenében - közterület-használatot engedélyezett. A felperes a határozat ellen keresettel élt, melyben alperesként az önkormányzatot jelölte meg. Az elsőfokú bíróság végzésében a polgármestert - mint a közigazgatási cselekmény megvalósítóját - alperesként perbe állította, az önkormányzatot a perből elbocsátotta. E végzés ellen az önkormányzat fellebbezést nyújtott be, melyben arra hivatkozott, hogy a Kat. 46. § (4) bekezdése nem értelmezhető akként, hogy az magát a hatáskört is átruházza, áttelepíti a főpolgármesterre, ehelyett csak feljogosítja arra, hogy a közgyűlés, mint testület helyett, a közgyűlés nevében gyakorolja annak feladat- és hatásköreit, a hatáskör eredeti címzettjének változatlanul hagyása mellett. Hivatkozott emellett a Korm.rendelet 1. § -ára, amely szerint 2021. június 15-től a települési önkormányzat képviselő-testülete, a fővárosi, megyei közgyűlés, illetve ezek bizottsága feladat- és hatáskörét maga gyakorolja.
A Kúria, mint másodfokú bíróság az elsőfokú bíróság végzésnek a főpolgármestert perbe állító részét hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú bíróságot e körben új eljárásra és új határozat hozatalára utasította. A Kúria érvelése szerint az Alaptörvény 33. cikk (1) bekezdése a helyi önkormányzat feladat- és hatásköreit a képviselőtestülethez telepíti. A hatáskör gyakorlója tehát nem az "önkormányzat", hanem a képviselő-testület, illetve önkormányzati hatósági ügyben a Mötv. 142/A. § (1) bekezdése alapján a polgármester, a bizottság, a társulás vagy a jegyző lehet (önkormányzati rendeletben átruházott hatáskör). E vonatkozásában tehát megalapozatlannak találta az önkormányzat érveit. Rámutatott, hogy bár a főpolgármester valósította meg a vitatott közigazgatási tevékenységet, a hivatkozott Korm. rendeletre figyelemmel, 2021. június 15-ét követően a közgyűlés a hatáskörét maga gyakorolja. A Kp. 25. § (3) bekezdés első mondata értelmében, ha a hatáskört, amelyen a vitatott közigazgatási tevékenység alapul, időközben jogszabály más közigazgatási szervre telepíti, a bíróság - alperes tájékoztatása alapján vagy hivatalból - azt a közigazgatási szervet állítja alperesként perbe, amelyre jogszabály a perrel érintett hatáskört telepíti. A perbeli esetben - a fenti jogszabályváltozás okán - ez azt jelenti, hogy vitatott közigazgatási tevékenység tekintetében a hatáskör gyakorlója 2021. június 15. napjától a közgyűlés, ezt a szervet kell tehát az elsőfokú bíróságnak a perbe állítania, és e döntése ellen a perből elbocsátott alperes és a perbe vont alperes részére fellebbezési jogot biztosítania.
A fenti kérdést válaszolta meg a Kúria a Kpkf.V.39.623/2021/2. számú ügyben, melyben az alperesi polgármester - a képviselő-testület által átruházott hatáskörben - elsőfokú hatóságként határozatával elutasította a felperes súlykorlátozással érintett területekre vonatkozó behajtási engedély iránti kérelmét. A felperes önkormányzathoz előterjesztett fellebbezése kapcsán az alperes arról tájékoztatta a felperest, hogy a veszélyhelyzet alatt a települési önkormányzat képviselő-testületének feladat- és hatáskörét a polgármester gyakorolja, így az elutasító
- 1476/1477 -
határozattal szemben annak közlésétől számított 30 napon belül közigazgatási pert lehet indítani. Ezt követően a felperes keresetet terjesztett elő, mellyel összefüggésben az elsőfokú bíróság megállapította hatáskörének hiányát és a keresetlevelet - mint tartalma szerint az elsőfokú közigazgatási határozat elleni fellebbezést - átette a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező képviselő-testülethez. Végzését azzal indokolta, hogy nincs olyan jogszabályi rendelkezés, amely a veszélyhelyzet kihirdetésére figyelemmel egy jogorvoslati fórum kiiktatását eredményezhetné.[18] Az alperes a végzés ellen fellebbezést nyújtott be, melyben az Alaptörvény és az Ákr. jogorvoslatra vonatkozó rendelkezéseire, valamint az Alkotmánybíróság 166/2011. (XII. 20.) AB határozatában foglaltakra hivatkozott. Kifejtette, hogy nincsen kijelölve olyan, az elsőfokú hatóságtól szervezetileg elkülönülő másodfokú hatóság, amely a polgármester döntését veszélyhelyzetben felülbírálhatná, közigazgatási perre azonban - mint következő jogorvoslati lehetőségre - sor kerülhet.[19] A Kúria az első fokon eljárt bíróság végzését - részbeni pontosítással[20] - helybenhagyta. Végzésének indokolásában rögzítette, hogy a veszélyhelyzet sajátos eljárásrendje nem eredményezi sem az Alaptörvényben, sem az Ákr.-ben biztosított jogorvoslati jog sérelmét, ugyanis az nem a jogorvoslati jog elvonását, hanem a hatáskör átmeneti - a veszélyhelyzet idején érvényesülő - változását szabályozza. Hangsúlyozta, hogy a veszélyhelyzet elrendelése az Alaptörvény rendelkezésén alapul, a veszélyhelyzetet kiváltó körülmények súlyára figyelemmel annak időtartama alatt számos területen az általánostól eltérő szabályok (így például eltérő eljárásrend) érvényesülnek.[21] Kiemelte, hogy a jogorvoslati jog - a szervezeti keretektől függetlenül - a jogsérelem orvosolhatóságát akkor biztosítja, ha a másodfokú hatáskör gyakorlója lefolytatja a jogorvoslati eljárást, érdemben megvizsgálja a fellebbezést.
Erre - az előzővel tulajdonképpen összefüggő - kérdésre a Kúria a Kfv.IV.37.964/2021/5. számú ügyben adott választ. Az ügy tényállása szerint a polgármester ingatlan-nyilvántartásba történő átvezetésre irányuló ügyben megtagadta a hatósági bizonyítvány kiadását. A felperes fellebbezése folytán a polgármester - immár a képviselő-testület hatáskörében eljárva - az elsőfokú határozatot helybenhagyta. A felperes a másodfokú határozattal szemben előterjesztett keresetében arra hivatkozott, hogy az eljárás során lényeges eljárási szabálysértés történt, ugyanis első fokon és másodfokon is ugyanaz a személy, a polgármester járt el, ezért a határozat jogszabálysértő.
Az elsőfokú bíróság megállapította egyrészt, hogy az első fokon eljárt személy azonos a másodfokon eljárt személlyel, azzal a különbséggel, hogy az első fokon eljárt polgármester másodfokon már az alperes, azaz közgyűlés helyett és nevében hozta meg a határozatot. Másrészt rögzítette, hogy az Mötv. kizárásra vonatkozó eljárását[22] az alperes, illetőleg az alperes hatáskörét gyakorló polgármester nem folytatta le, holott az Ákr. 23. § (2) bekezdésében[23] foglalt objektív kizárási ok egyértelműen fennállt. A bíróság álláspontja szerint ezért a kizárással kapcsolatos eljárás lefolytatása annak végeredményétől függetlenül kötelező, annak elmulasztása az eljárás szabályainak az ügy érdemére kiható megsértését jelenti. Az elsőfokú bíróság tehát a támadott határozatot a megsemmisítette és az alperest új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára kötelezte. A megismételt eljárásra előírta, hogy az alperes köteles a fellebbezést úgy elbírálni, hogy a kizárás kérdésében az eljárást köteles lefolytatni akkor is, ha végül másodfokon továbbra is csak a polgármester tud az alperes helyett és nevében eljárni.[24]
Az alperes felülvizsgálati kérelmében arra hivatkozott, hogy a jogerős ítélet a képviselő-testület másodfokú önkormányzati hatósági hatáskörének a polgármester által történő gyakorolhatóságát olyan, az Mötv.-ben szabályozott kizárási eljárás kötelező lefolytatásához köti, melyről a Kat. 46. § (4) bekezdése nem rendelkezik, a közgyűlési hatáskör gyakorlójaként külön eljárás nélkül a polgármestert határozza meg. Utalt arra is, hogy az Mötv.-nek nincs olyan rendelkezése, amely lehetővé tenné, hogy a képviselő-testület személyes jelenléttel
- 1477/1478 -
tartott ülés nélkül érvényes döntést hozzon, egy nem működő testület pedig nem hozhat döntést a kizárásról (sem).
A felperes felülvizsgálati ellenkérelmében kifejtett álláspontja szerint a jogerős ítélet nem sérti a Kat. 46. § (4) bekezdését, azt ugyanis az Ákr., illetve az Mötv. rendelkezéseivel összhangban kell értelmezni. Utalt arra, hogy az alperes jogszerűen, a jogorvoslathoz való jog "csorbítása" nélkül eljárhatott volna az Ákr. 50. § (7) bekezdése alapján, amely szerint, ha a hatóság testületi szerv, a hatáskörébe tartozó ügyben az ügyintézési határidőn belül, vagy ha ez nem lehetséges, a határidő letelte utáni első testületi ülésen határoz. Tehát a veszélyhelyzet megszűnését követő első testületi ülésen bírálhatja el a felperesi fellebbezést. Hivatkozott továbbá az Alaptörvény XXVIII. cikkének (7) bekezdésére, a 14/2018. (IX. 27.) AB határozatra és a 3064/2014. (III. 26.) AB határozatra, amelyek szerint a jogorvoslathoz való jog olyan alkotmányos alapjog, amely tartalmát tekintve azt kívánja meg, hogy valamennyi, az érintett jogát vagy jogos érdekét (helyzetét) érdemben befolyásoló érdemi határozat felülvizsgálata érdekében legyen lehetőség más szervhez, vagy azonos szerv magasabb fórumához fordulni, melyhez a közigazgatási döntések vonatkozásában társult a bírói út rendelkezésre állásának követelménye is.
A Kúria ítéletében hangsúlyozta, hogy veszélyhelyzetben a Kat. rendelkezései szerint az önkormányzat képviselő-testülete testületként nem jár el, a feladat- és hatáskörét a jogalkotó feltételektől mentesen telepítette a polgármesterre. "Feltételezni kell, hogy a jogalkotó ismeri a hatályos jogszabályokat, így a Kat. speciális rendelkezését is annak ismeretében alkotta meg, hogy bizonyos önkormányzati hatósági ügyekben a polgármester elsőfokú határozatával szembeni fellebbezés elbírálására - ugyan más szerv hatáskörében eljárva - az első fokon eljárt polgármester lesz jogosult."[25]
A kizárással összefüggésben rámutatott, hogy elsőfokú bíróság által hivatkozott kizárási eljárás a képviselőtestület tagjával szembeni kizárásra vonatkozik, amely fogalmilag nem azonosítható a képviselő-testület (mint a hatáskör jogosultja), illetve a polgármester (mint a veszélyhelyzet idején a hatáskör gyakorlója) kizárásával. A polgármester a keresettel támadott másodfokú döntését pedig nem a képviselő-testület tagjaként, hanem a testület helyébe lépve hozta meg.[26]
A jogorvoslathoz való joggal összefüggésében Alkotmánybírósági határozatokra[27] hivatkozva kifejtette, hogy e jognak nem egy adott szervezeten belül, hanem a jogrendszer egészét tekintve kell megvalósulnia. Erre tekintettel a jogorvoslathoz való jog megvalósulhat a hatósági döntéssel szembeni bírósági eljárás lehetőségével. Önmagában az tehát, hogy az eljárás hatósági szakaszában a veszélyhelyzeti különleges jogrendben első és másodfokon ugyanaz a személy jár el, a bírósági felülvizsgálat lehetőségére tekintettel nem vonja el a jogorvoslathoz való jogot.[28] Mindezekre figyelemmel a Kúria jogerős ítéletet hatályon kívül helyezte, és az ügyben eljárt bíróságot új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasította.
A II.5. pontban feltett kérdésre tehát a válasz a Kúria végzésnek elvi tartalma szerint a következő: "A települési önkormányzat képviselő-testületének feladat-és hatáskörét abban az esetben is a polgármester gyakorolja, ha a hatáskör a polgármesteri minőségében hozott határozata elleni fellebbezés elbírálásra irányul. "[29]
A (járványügyi) veszélyhelyzet (elrendelése) váratlanul érte a közigazgatási jogalkalmazást. E körben a legnagyobb kihívással talán az önkormányzatok néztek szembe, hiszen - a fentiek szerint - az addig alapvetően testületi döntéshozatalt 15 hónapra az egyszemélyi hatáskörgyakorlás váltotta fel. A számos felvetődő kérdés megválaszolásában, az ágazatirányító - ajánlások megfogalmazásával - igyekezett segítséget nyújtani. E kérdések köréből a polgármester veszélyhelyzeti hatáskörgyakorlásának alapvető sarokpontjait a Kúria állapította meg a fenti ügyekben hozott határozataiban.
[1] Balázs István-Hoffman István: Közigazgatás koronavírus idején - a közigazgatási jog rezilienciája? MTA Law Working Papers 2020/21. 12.
https://jog.tk.hu/mtalvp/kozigazgatas-koronavirus-idejen-a-kozigazgatasi-jog-rezilienciaja.
[2] Fábián Adrián: Kommentár az önkormányzati törvényhez, Complex Kiadó, Budapest 2013.
[3] Tájékoztatás a koronavírus terjedés megakadályozására vonatkozó intézkedésekről, eljárásrendről, Önkormányzati Tudástár IV. Az Önkormányzati Hírlevél különszáma 2020/6. https://cdn.kormany.hu/uploads/document/e/e7/e78/e78919beb5865d0cb673cd5c1b67b08f0d2d9684.pdf.
[4] Tájékoztatás a koronavírus terjedés megakadályozására vonatkozó intézkedésekről, eljárásrendről, Önkormányzati Tudástár XIII. Önkormányzati Hírlevél 2020/19.
https://cdn.kormany.hu/uploads/document/a/af/af5/af56f5829J7a57d96b07a2b4ecbec912eJ59bed7.pdf.
[5] Tájékoztatás a koronavírus terjedés megakadályozására vonatkozó intézkedésekről, eljárásrendről, Önkormányzati Tudástár VI., VII. Az Önkormányzati Hírlevél különszámai 2020/8., 9. https://cdn.kormany.hu/uploads/document/2/28/283/283f6aeeac7c6b167c8792699af82cf0cac8758d.pdf.
[5] Kpkf.V.39.623/2021/2.
[6] Kfv.IV.37.964/2021/5. ■
JEGYZETEK
[1] 40/2020. (III. 11.) Korm. rendelet veszélyhelyzet kihirdetéséről. A veszélyhelyzetet 2020. június 17-én a Kormány a 282/2020. (VI. 17.) Korm. rendelettel megszüntette, majd a 283/2020. (VI. 17.) Korm. rendelettel fél évre, 2020. december 17-éig (számos korlátozással járó) járványügyi készültséget hirdetett ki. A veszélyhelyzet újabb elrendelésére a 478/2020. (XI. 3.) Korm.rendelettel, majd a 26/2021. (I. 29.) a veszélyhelyzet kihirdetéséről és a veszélyhelyzeti intézkedéssel hatálybalépéséről Kormányrendelettel került sor, ez utóbbi jogszabály 2022. június 1-jén hatályát vesztette.
[2] 2021. június 15-től - bár a veszélyhelyzet továbbra is fennállt - a képviselő-testület (és a bizottságok) maguk gyakorolják feladat- és hatásköreiket.
[3] Tájékoztatás a koronavírus terjedés megakadályozására vonatkozó intézkedésekről, eljárásrendről, Önkormányzati Tudástár IV. Az Önkormányzati Hírlevél különszáma 2020/6. https://cdn.kormany.hu/uploads/document/e/e7/e78/e789J9beb5865d0cb673cd5clb67bq8f0d2d9684.pdf; Önkormányzati Tudástár XIII. Önkormányzati Hírlevél 2020/19.
https://cdn.kormany.hu/uploads/document/a/af/af5/af56f5829f7at57d96b07a2b4ecbec912ef59bed7.pdf; Önkormányzati Tudástár VI., VIl. Az Önkormányzati Hírlevél különszámai 2020/8., 9.
https://cdn.kormany.hu/uploads/document/2/28/283/283f6aeeac7c6bl67c8792699af82cfqcac8758d.pdf (letöltés dátuma: 2022. június 1.).
[4] Balázs István-Hoffman István: Közigazgatás koronavírus idején - a közigazgatási jog rezilienciája? MTA Law Working Papers 2020/21. 12. https://jog.tk.hu/mtalwp/kozigazgatas-koronavirus-idejen-a-kozigazgatasi-jog-rezilienciaja.
[5] Fábián Adrián: Kommentár az önkormányzati törvényhez, Complex Kiadó, Budapest, 2013, 147.
[6] Vö. Balázs-Hoffman i.m. 12.
[7] Uo.
[8] Tájékoztatás a koronavírus terjedés megakadályozására vonatkozó intézkedésekről, eljárásrendről, Önkormányzati Tudástár IV. Az Önkormányzati Hírlevél különszáma 2020/6.; Önkormányzati Tudástár XIII. Önkormányzati Hírlevél 2.020/19.; Önkormányzati Tudástár VI., VII. Az Önkormányzati Hírlevél különszámai 2020/8., 9.
[9] Balázs-Hoffman i.m. 13.
[10] Megjegyezzük, hogy a fent említett Önkormányzati Hírlevél 2020/6. száma (a polgármesteri rendeletalkotással összefüggésben a következő ajánlást fogalmazta meg: "Figyelemmel arra, hogy a jogszabályban meghatározott határidők alkalmazását a veszélyhelyzetben kihirdetett jogszabályok nem függesztették fel, e kérdésekben gondoskodni kell a döntések meghozataláról. Mindezek során azonban figyelemmel kell lenni, az Mötv. 9. §-ban rögzített alapelvekre (szükségesség, arányosság, joggal való visszaélés tilalma). Azt is egyedileg lehet és kell mérlegelni, hogy meghatározott döntések elhalaszthatók-e, itt alapvetően azok jöhetnek szóba, amelyekben nincs konkrét jogszabályban megjelölt határidő." 5.
[11] Köf.5.025/2021/4. számú határozat [29] 2.
[12] Balázs-Hofmann i.m. 12.
[13] Kfv.VI.37.936/2021/7. [10].
[14] Uo. [14].
[15] KfV.VI. 37.936/2021/7. [35] és KfV.V.38.225/2021/10. [24].
[16] E kérdéssel kapcsolatban az Önkormányzati Hírlevél is arra az álláspontra jutott, hogy a bizottságra átruházott hatásköröket, mint sajátos származékos képviselőtestületi hatásköröket is a polgármester gyakorolja. Önkormányzati Hírlevél 2020/8., 9. 60.
[17] Kfv.VI.37.936/2021/7. [44].
[18] Egyebek mellett ugyanezt az okfejtést tartalmazza az Önkormányzati Hírlevél. A dokumentum azzal érvel továbbá, hogy jogorvoslati fórumként különleges jogrendben is csak olyan szerv jöhet szóba, amelynek elfogulatlansága - a konkrét ügyhöz való viszonya alapján - nem kérdőjelezhető meg. Amennyiben a polgármester első- és másodfokú hatóságként is eljárna, úgy sérülne az a jogorvoslathoz való jog esszenciális elemét képező garanciális szabály, amely a kétfokú eljárásban a döntéshozó személyeket direkt módon külön kívánja meghatározni. (Önkormányztai Hírlevél 2020/19. 9.)
[19] Kpkf.V.39.623/2021/2. [5].
[20] Azzal a pontosítással, hogy nem az elsőfokú közigazgatási határozat elleni fellebbezés, hanem a tartalma szerint fellebbezésnek minősülő keresetlevél másodfokon eljáró szervhez történő áttételéről rendelkezett.
[21] Kpkf.V.39.623/2021/2. [9] és [11].
[22] Mötv. 49. § (1) A képviselő-testület döntéshozatalából kizárható az, akit vagy akinek a közeli hozzátartozóját az ügy személyesen érinti. Az önkormányzati képviselő köteles bejelenteni a személyes érintettséget. A kizárásról az érintett önkormányzati képviselő kezdeményezésére vagy bármely önkormányzati képviselő javaslatára a képviselő-testület dönt. A kizárt önkormányzati képviselőt a határozatképesség szempontjából jelenlevőnek kell tekinteni.
[23] Ákr. 23. § (2) Az ügy másodfokú elintézéséből kizárt, aki az ügy elintézésében első fokon részt vett.
[24] Az Önkormányzati Hírlevél ezzel kérdéssel kapcsolatban a következőt tartalmazza: "Ha a polgármester a veszélyhelyzet kihirdetését követően hozta meg önkormányzati hatósági ügyben döntését, akkor az Ákr. 116. § (4) bekezdés b) pontja alapján a döntése ellen nem fellebbezésnek, hanem közigazgatási pernek van helye. Az Ákr. 114. § (1) bekezdése kimondja, hogy az ügyfél a véglegessé vált döntés ellen közigazgatási pert indíthat." (Önkormányzati Hírlevél 2020/19. 9.)
[25] Kfv.IV.37.964/2021/5. [28].
[26] Kfv.IV.37.964/2021/5. [29].
[27] 2/2013. (I. 23.) AB határozat, 22/2014. (VII. 15.) AB határozat és 9/2017. (IV. 18.) AB határozat.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD habil. egyetemi docens, Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar; főtanácsadó, Kúria. Az írás a szerző álláspontját tartalmazza, az nem értelmezhető az őt foglalkoztató intézmények állásfoglalásaként.
Visszaugrás
