Az európai integráció az 1950-es években vette kezdetét, miután Európa nyugati országai - a katasztrofális következményekkel járó két világháborút követően - egy együttműködésen alapuló közösség kialakításában látták a megoldást a múltból eredő, illetve a jövőben felmerülő problémák és kihívások kezelésére. Az Európai Szén- és Acélközösség 1952-es megalakulását követte az 1957-es Római Szerződés, amely létrehozta az Európai Gazdasági Közösséget, megnyitva az utat az egyre szélesebb körű együttműködést megalapozó - azt elmélyítő - további szerződések előtt.
Az integráció egyik kulcskérdése a Gazdasági és Monetáris Unió, azaz, hogy a tagállamok miképpen képesek a gazdaság- és pénzügyi politikájuk összehangolására annak érdekében, hogy a szerződésekben rögzített alapszabadságok érvényesülését a lehető legteljesebb mértékben biztosítani tudják. Összehangolt gazdaságpolitika, stabil gazdasági és harmonizált jogi környezet, valamint pénzügyi rendszer szükséges ahhoz, hogy ezek az alapszabadságok (áruk, szolgáltatások, személyek, illetve a tőke szabad mozgása) a lehető legkisebb korlátozás alá essenek.
Az Európai Unió (EU) mint szupranacionális szervezet kialakítása és működése szempontjából alapvető kérdés, hogy az azt létrehozó tagállamok milyen hatásköröket ruháznak át az Unióra, azaz a szuverenitásuk mely területeit adják fel. Eltérő elképzelések, koncepciók mentén alakítható ki a hatáskörök rendszere, a tagállamoknak súlyos következményekkel járó döntéseket kell hozniuk akkor, amikor a pénzügyi szuverenitásuk egy - vagy éppen jelentős - részéről lemondanak az EU javára.
A pénzügyi integráció egyik alapkérdése a közös fizetőeszköz és a közös monetáris politika, ennek jogi, gazdasági és intézményi feltételei. E tanulmány ezek alapvető kérdéseit tárgyalja. E feladat teljesítéséhez elengedhetetlen egyrészt a történeti előzmények áttekintése, másrészt pedig egy összehasonlító elemzés, figyelemmel arra, hogy a szakirodalomban gyakran hasonlítják össze az Amerikai Egyesült Államok központi banki funkciókat ellátó rendszerének, a Federal Reserve Systemnek (Fed) és az Európai Központi Banknak (EKB) a helyzetét.
Az egyes országok - vagy éppen szövetségi államok - különböző utakat jártak be a jegybankjaik létrehozásakor. A folyamat a XVII. században indult, a központi banki funkciókat ellátó első pénzügyi intézmények ekkor jöttek létre. Az első bank, amely bankjegyeket bocsátott ki, az 1656-ban alapított svéd bank (Sveriges Riksbank) volt, első jegyeit 1658-ban hozták forgalomba.[1] A brit kormány 1694-ben fogadta el William Paterson javaslatát a Bank of England létrehozására: a kormány különböző privilégiumok biztosításáért cserébe megkapta azokat a hőn áhított hiteleket, amelyek a különböző fegyveres konfliktusok, illetve a gyarmati háborúk finanszírozásához voltak elengedhetetlenül szükségesek. A kormány a kiváltságok időről időre történő megújításáért cserébe kedvezményes hiteleket kapott, a Bank pedig megkapta a kiváltságok folyamatos meghosszabbítását és a velük járó előnyöket.[2] Az angol jegybankfejlődést szokás a klasszikus (vagy más néven szerves) jegybankfejlődési modellek közé sorolni: a központi bank alapvetően egy magántársaság volt, amely a kormányzatnak nyújtott szolgálataiért (hitelezés) cserébe különböző értékes privilégiumokat kapott, és csak a későbbiekben került állami befolyás alá, illetve tulajdonba (bizonyos mértékű függetlenség megőrzése mellett). Ezzel szemben a
- 434/435 -
porosz utas fejlődés esetében állami akarat nyomán jön létre a központi bank, amely alapvetően állami kontroll alatt áll, és csak később válik függetlenné a kormányzattól. E modell a német jegybankfejlődésen keresztül mutatható be: a német központi bank alapjait az 1765-ben állami döntéssel - Nagy Frigyes által - létrehozott Porosz Bank jelentette. Az egységes Német Császárság kikiáltását (1871) követően szükségessé vált a centralizált pénzügyi rendszer felépítése. Ennek megfelelően 1875-ben alapították meg a Reichsbankot, amely de facto a II. világháborút követően megszűnt (jogilag csak 1961-ben).[3]
Az 1875-ös alapításának lehetőségét a francia-porosz háborúból származó hadisarc alapozta meg: ennek felhasználásával tértek át az arany-monometallizmusra és szervezték át a pénz- és hitelrendszert. A Reichsbank jegykibocsátási jogot nyert, kezdetben ezt még 32 bank kapta meg, de a XX. század elején a Reichsbankon kívül már csak négy bank bocsátott ki bankjegyet.[4] A nemzetiszocializmus korszakában a kormánytól független jegybank működése elképzelhetetlen volt: ennek megfelelően az 1939-ben elfogadott törvény értelmében sem volt biztosított a Reichsbank függetlensége, hiszen többek között azt is deklarálta, hogy "A Német Birodalmi Bank közvetlenül a Német Birodalom Führerének és Kancellárjának felelős." [1. cikk (1) bekezdés]. A 3. cikk (1) bekezdés pedig úgy fogalmazott, hogy a Bankot a Bank elnöke irányítja és kormányozza a vezető testülettel a Führer utasításai mellett és felügyelete alatt. A Führer nevezte ki az elnököt és a tagokat, és bármikor vissza is hívhatta őket.[5] A II. világháborút követően létrejött a Bank deutscher Länder, amelynek elnevezése később Deutsche Bundesbank-ra változott, és amely az egyik legnagyobb függetlenség mellett működő jegybank lett.[6]
Időről időre vizsgálják azt a kérdést, hogy vajon szolgálhat-e, és ha igen, akkor hogyan az Amerikai Egyesült Államokban működő központi banki struktúra mintaként az Unió számára is, hiszen ebben az esetben is egy, a tagállamok feletti, közös intézményt kell működtetni. E kérdésre tekintettel szükséges röviden megvizsgálni azt a sajátos rendszert, amely kialakult és működik az Egyesült Államokban.
A Federal Reserve System (Szövetségi Tartalék Rendszere, rövid elnevezéssel: Fed) 1913-ban alakult meg, az Egyesült Államok harmadik központi bankjaként.[7] Ezt megelőzően két kísérletet szoktak említeni egy szövetségi központi bank létrehozására és működtetésére: a First Bank of the United States-t, valamint a Second Bank of the United States-t. A jegybankalakítás gondolata a XVIII. század végén merült fel, a függetlenségi háború finanszírozásának kérdésére is tekintettel. Alexander Hamilton, a kincstár első vezetője 1779-ben tervezetet készített egy központi bank létrehozásáról: úgy fogalmazott, hogy ha Anglia képes volt létrehozni egy központi bankot a pénzügyi problémáinak kezelésére, akkor ugyanezt megteheti az Egyesült Államok is. E korai terv azonban nem valósult meg. A vele szoros kapcsolatban álló Robert Morris 1780 júniusában alapította meg az első aktív bankot Amerikában, a Bank of Pennsylvaniát (Morris a pénzügyek terén állami tisztséget is vállalt).[8] Végül Hamilton erőfeszítései nyomán csak 1791-ben hagyta jóvá a Kongresszus a First Bank of the United States felállítását, mégpedig 20 éves határozott időtartamra: a bank megalapítása (szövetségi felállíthatósága) és az időtartam is komoly viták tárgyát képezte, több különböző változatot vitattak meg. (A felállítást például Thomas Jefferson is ellenezte, az Alkotmányból folyó jogosítványok hiányára hivatkozással.) A viták lezárását követően George Washington végül 1791. február 25-én írta alá a törvényt. A Bank felhatalmazása 1811. március 4-én járt le; ezt megelőzően megkezdődtek a viták a Bank támogatói között egy új felhatalmazás elfogadtatásáról. Végül James Madison elnök az új törvényt 1816. április 10-én írta alá. Megjegyzendő, hogy a törvényt alkotmányossági szempontból a McCulloch v. Maryland ügyben[9] kifogásolták. A kiindulópont a szövetség és a tagállamok hatásköreinek elhatárolása volt, azaz, hogy miképpen kell értelmezni a szövetségi hatásköröket: volt-e a szövetségnek hatásköre egy ilyen bank létrehozására vagy sem (van-e lehetőség tág értelmezésre, beleértett hatáskör megállapítására). Végül 1836-ban nem került megújításra a Bank jogköre, így
- 435/436 -
magántársaságként folytatta tevékenységét az 1841-es megszűnéséig.[10]
A történeti előzmények áttekintését követően már a Fed létrejötte vizsgálható. A Fed megalakítását megelőzően különböző pénzügyi válságok sújtották az amerikai gazdaságot, amelyek hozzájárultak számos bank- és cégcsődhöz, valamint a gazdasági eredmények romlásához. Egy komolyabb ilyen válság arra sarkallta a Kongresszust 1907-ben, hogy létrehozza a Nemzeti Monetáris Bizottságot (National Monetary Commission), amely javaslatokat fogalmazott meg egy olyan intézmény felállítására, amely képes a pénzügyi válságokkal szembeni fellépésre. Egy jelentős vitát követően a Kongresszus elfogadta a Federal Reserve-re vonatkozó törvényt, amelyet Woodrow Wilson elnök 1913. december 23-án alá is írt. Később többször módosításra került a vonatkozó szabályozás, így változtatásokat fogalmazott meg például az 1935-ös banktörvény (Banking Act), a foglalkoztatási törvény 1946-ban (Employment Act), a Bank Holdingtársaságokra vonatkozó törvény 1970-es módosítása, az 1978-as nemzetközi bankügyleteket szabályozó jogszabály vagy ugyanebben az évben a teljes foglalkoztatásra és egyensúlyi növekedésre vonatkozó törvény. 1980-ban törvényt fogadtak el a pénzügyi intézmények kontrolljáról és deregulációjáról (Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act), 1989-ben pedig ezen intézmények reformjáról. Végül megemlíthető ebben a körben az 1991-es azon törvény, amely a szövetségi betétbiztosítást szabályozta újra.[11] A 2008-ban kiszélesedő pénzügyi válság nyomán kerül megalkotásra a Dodd-Frank törvény, amely szintén alapvető változtatásokat - szigorításokat - eszközölt a pénzügyi szektorban.
Az Egyesült Államok területét a Fed tizenkettő (betűvel és számmal jelölt) kerülete fedi le. A Fed alapját a tizenkettő, különböző jogállású Federal Reserve Bankból (pl. a Federal Reserve Bank of Dallas, Federal Reserve Bank of Richmond, Federal Reserve Bank of Boston) és a fiókjaikból álló hálózat jelenti: e hálózat bankjai működtetik a nemzeti fizetési rendszert, hozzák forgalomba a fizetőeszközt (a bankjegyeken és az érméken szerepel annak a kerületnek a kódja, amelyben kibocsátották). E bankok hajtják végre a Fed döntéseit, ugyanakkor sajátos módon vegyítik a köz- és magánelemeket a felépítésükben és a tevékenységükben. A vezetésüket egy kilenc tagból álló igazgatósági testület látja el. E tagok különböző oldalakat képviselnek: egyrészt a köz érdekét, másrészt a rendszerhez tartozó a kereskedelmi bankokat. A Fed felelős a monetáris politikáért is, ennek keretében nyíltpiaci műveleteket végez (értékpapírokat hoz forgalomba), tartalékokat képez és kezel, kamatokat határoz meg, emellett felügyeli a pénzügyi rendszer (a bankok) működését is.[12]
Akárcsak bármely jegybanknál, a Fed esetében is alapvető jelentőségű a függetlenség kérdése. A Fed függetlenségét úgy is szokták jellemezni, mint "függetlenség a kormányon belül és nem pedig függetlenség a kormánytól", hiszen a Kongresszus hagyja jóvá a költségvetést és a hiányt, a működésére, a vezetők kinevezésére a politikai döntéshozók is befolyással vannak, így a Fed tevékenysége nem érthető meg, ha figyelmen kívül hagyják a politikai hátteret.[13] A függetlenség egyébként időről időre felmerülő kérdés, viták tárgyát képezi a terjedelme és ennek következményei is.[14] A Fed vezető testülete washingtoni székhellyel a Kormányzótanács (Board of Governors), amely hét tagból áll. A tagokat az Egyesült Államok elnöke jelöli és a Szenátus dönt a kinevezésükről. A Fed keretén belül működő másik fontos testület a Szövetségi Nyíltpiaci Bizottság (Federal Open Market Committee), amely a monetáris politika viteléért és a kapcsolódó műveletek felügyeletéért felelős. Tizenkét szavazásra jogosult tagja van: tagja a hét kormányzó, valamint a Federal Reserve Bank of New York elnöke; a további négy tagot a fennmaradó tizenegy Federal Reserve Bank elnökei adják, rotációs rendszer-ben.[15]
A Fed működésének, felépítésének áttekintését követően vizsgálható, hogy milyen különbségek mutathatóak ki az EU és az Egyesült Államok rendszere között. Az EU-ban egy hasonló konstrukció elutasítására nézve érvként merült fel, hogy a Fed-et egy már létező nemzet hozta létre, és hogy az Egyesült Államok példája csak akkor lenne alkalmazható, ha az Unió is szövetségi állam lenne, és az Európai Bizottság pedig olyan szövetségi kormánya lenne az európai országoknak, mint amilyen az Egyesült Államoknak is van.[16] Az
- 436/437 -
EKB és a Fed közötti különbséget egyébként az a megközelítés is jól szemlélteti, amely szerint a Fed a törvényhozás terméke, míg az EKB egy szerződésé.[17] Mindez egyébként nemcsak egy elméleti megközelítés kiindulópontjaként definiálható, hanem a létrehozás jogalapját is kiválóan megkülönbözteti, kiküszöbölve ezzel az esetleges hatásköri vitákat, amelyek a Fed-et megelőző amerikai központi banki kísérletekkel kapcsolatban fontos szempontként merültek fel. Miután az EKB-t nem a tagállamok által másodlagos jogalkotási hatáskörrel felruházott szervek hozták létre, hanem arról a szerződésben részes tagállamok rendelkeztek, ezért a megalapításhoz kapcsolódóan ilyen aggályok nem merülhetnek fel az Unióban.
Az amerikai példával ellentetében - a kontraszt szemléltetése érdekében - célszerű röviden áttekinteni egy másik hatalmas föderatív állam, az egykori Szovjetunió jegybankját (Gosbank) és bankjogi szabályainak alapjait. A szabályozás jellegét értelemszerűen meghatározta az egyeduralkodó ideológia: a szocializmus eszméje a piac, a pénz és a tőke kiiktatását hirdette, és e törekvések határozták meg a szovjet gazdasági intézményeket. A tervgazdálkodás, a javak közigazgatási úton történő elosztása, illetve a piaci tevékenységek jogi és intézményi korlátozásai alapjaiban határozták meg a szovjet gazdaságot. Annak ellenére, hogy a pénz sajátos megítélés alá esett a szocialista koncepcióban, a szovjet gazdaság is használta. Fontos jellemzője volt a rendszernek, hogy a Gosbank uralta a pénzügyi rendszert, egyszerre látott el kereskedelmi és központi banki funkciókat is,[18] de emellett léteztek más, állami tulajdonban lévő speciális bankok is, viszont kétségtelen, hogy az állami tulajdonon alapuló, központosított gazdaság kevés igényt mutatott a klasszikus kereskedelmi banki tevékenységek iránt, hiszen a vállalatokat központilag finanszírozták. A rendszer reformja 1987-ben indult meg, amikor is az állami tulajdonú bankokat feloldották a központi függés alól és nagyobb mozgásteret biztosítottak számukra a döntéshozatalban, és ezzel együtt a piaci szemlélet alapján elkezdték átalakítani a Gosbankot is.[19]
A Gosbank jogutódjaként az Orosz Nemzeti Bank jött létre, viszont fontos különbség, az Orosz Nemzeti Bank közvetlenül már nem finanszírozza a gazdaságot, és jogilag független a kormányzattól.[20]
A szövetségi jellegtől függetlenül megemlíthető, hogy az egyszintű bankrendszer felelt meg a szocialista tervgazdálkodásnak, a központi bank kereskedelmi banki funkciókat is ellátott. Emellett az átláthatóság alapelve sem érvényesült a működéssel kapcsolatban; a Gosbank az éves beszámolóit 1937-ig közzétette, azt követően azonban nem, egészen 1991-ig, amikor is az utolsó mérleget publikálták, így a korábbi, hozzáférhetővé vált iratanyagok kutatásával lehet átfogó képet kapni a szovjet bankrendszer működéséről.[21]
A dualizmus korszakában nem létezett önálló magyar jegybank, a Monarchia központi bankja az Osztrák-Magyar Bank[22] volt 1878-tól bécsi székhellyel.[23] Az osztrák-magyar bank létesítéséről és szabadalmáról szóló 1878. évi XXV. törvénycikk az 1. §-ában deklarálta, hogy "Az osztrák-magyar monarchia mindkét államát önálló jegybankok felállitása tekintetében megillető és kölcsönösen elismert jog a legközelebbi 10 évre igénybe nem vétetvén, az 1878. évi julius 1-től 1887. évi deczember 31-ig terjedő időre egy osztrák-magyar bank létesitése határoztatik el." A törvénycikk tartalmazta az Alapszabályt is. Az 1. cikk értelmében "Az osztrák-magyar bank, melylyé a 'szab. osztr. nemzeti bank' átalakul, részvénytársaság, mely alapszabályszerü működését a birodalmi tanácsban képviselt királyságokban és országokban, és a magyar korona országaiban gyakorolja. Czége német nyelven: 'Österreichisch-Ungarische Bank', magyar nyelven: 'Osztrák-magyar bank'." A "szabadalom" újabb 10 évre szóló meghosszabbításáról az 1887. évi XXIV. törvénycikk rendelkezett első alkalommal. A törvénycikkhez (a törvénycikk javaslatához) kapcsolódó indokolás kiemelte, hogy "az országnak azon joga, hogy jegybank ügyét belátása szerint önállóan és függetlenül rendezhesse, érintetlenül fenn van tartva, ki van ugyanis e törvényjavaslatban mondva,
- 437/438 -
hogy a monarchia mindkét részének azon joga, hogy önálló független jegybankokat állithasson, mindkét részről kölcsönösen el lévén ismerve, mindkét rész egyezségileg arra kötelezi magát, hogy ezen jognak gyakorlását a legközelebbi 10 évi időre igénybe nem veszi."
Az Osztrák-Magyar Bank 1919. december 31-éig működött, az év utolsó szakaszában érdemben már csak Ausztria és Magyarország vonatkozásában. Megszüntetésére az 1919. december 31-ei állapot szerint került sor, a Monarchia utódállamai által 1922. március 14-én Bécsben kötött megállapodás értelmében. A megállapodás rögzítette, hogy Ausztria és Magyarország is mentesült a bankkal szembeni minden tartozásától, valamint a Bank aranykészlete az utódállamok között meghatározott arányban felosztásra került. A Bank megszűnésével Ausztria és Magyarország gazdasági és pénzügyi élete közötti kapcsolat megszűnt. Mivel ekkor még nem kezdődött meg az önálló jegybankok megszervezése, ezért az Osztrák-Magyar Bank ügyvitelétől teljesen függetlenül a kormányok felkérésére és hozzájárulásával 1920. január 1-jével megalakult egyrészt az "Osztrák-Magyar Bank Osztrák Ügyvitele" bécsi, másrészt az "Osztrák-Magyar Bank Magyar Ügyvitele" budapesti székhellyel, amelyek azonban már külön vezették számadásaikat.[24]
A trianoni békeszerződés (kihirdette az 1921. évi XXXIII. törvénycikk) is rendelkezett az Osztrák-Magyar Bank felszámolásáról. E szerződés is rögzítette, hogy az Osztrák-Magyar Bank felszámolásának műveletei az Ausztriával kötött Békeszerződés aláírását követő napon kezdődtek. A felszámolást a Jóvátételi Bizottság részéről az e feladatra kinevezett biztosok végezték.
Az előzőekben felvázolt példákból látható, hogy az egyes különleges kapcsolatban álló államok (föderációk, reáluniók) különböző, a gazdasági, politikai, alkotmányjogi berendezésükhöz igazodó - olykor kompromisszumon alapuló - megoldásokat választottak. Mindezek tükrében vizsgálható, hogy az Európai Unió központi bankjának létrehozásához milyen út vezetett, arra is tekintettel, hogy e kérdés szorosan összefügg az uniós közös fizetőeszköz, az euró megalkotásával (bevezetésével).
Fontos előzményként megemlítendő, hogy a II. világháború utolsó előtti évében, 1944-ben a leendő győztes nagyhatalmak képviselői az egyesült államokbeli Bretton Woodsban egyeztettek arról, hogy milyen is lesz a háború utáni pénzügyi-gazdasági világrend. Ennek keretében a következőkről döntöttek: létrehozták a Világbankot (a Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bankot) és a Nemzetközi Valutaalapot (az IMF-et), valamint a dollárt "intervenciós valuta"-ként határozták meg; a valuták paritásait nem egyszerűen aranyban fejezték ki, hanem dollárban (a dollárt használták az államok hivatalos valutaparitásainak alátámasztására).[25] Ez azt jelentette, hogy egy aszimmetrikus rendszert hoztak létre: a résztvevő országok valutáinak árfolyamait az amerikai dollárhoz igazították, és a központi bankok számára biztosított volt az elvi lehetősége annak, hogy az amerikai dollárt egy rögzített áron aranyra váltsák.[26] Miután a rendszer nem volt tartható, és e tarthatatlanság az 1970-es évek elejére nyilvánvalóvá vált, megszüntették a korábbi aranyra válthatóságra vonatkozó lehetőséget. Szimbolikusan 1971. augusztus 15-én Richard Nixon amerikai elnök bezárta az ún. "aranyablakot": ezen keresztül lehetett a dollárt - korlátozott mértékben - aranyra váltani, azaz megszűnt a dollár aranyra válthatósága.[27] Vagyis "1971 augusztusában Nixon elnök hivatalosan feladta az arany konvertibilitását. Amerika már nem mutat többé álhűséget ahhoz a Bretton Woods-i kötelezettséghez, hogy a dollárt kívánságra bármi másra átváltja, hivatalos aranyra, yenre, nyugatnémet márkára vagy más nemzetközi tartalékvalutára a Nemzetközi Valutaalap (IMF) hivatalos valutaárfolyam-paritásai mellett."[28]
A Római Szerződés 1957-ben még nem tartalmazott monetáris vonatkozású rendelkezéseket. Ez a hiányosság a korabeli nemzetközi helyzetnek volt az eredménye: a hat kezdeményező tagállam valutáját ugyanis abban az időben a Bretton Woods-i rendszer keretében rögzített váltási árfolyamok határozták meg. A Római Szerződés aláírását követő évek eredménye a vámunió és az első közös politika -
- 438/439 -
az agrárpolitika - létrehozása volt. Ezek a lépések a tagállamok gazdaságainak nagyobb mértékű kölcsönös függését eredményezték. Az integráció terén elért eredmények és a nemzetközi környezet megváltozása vezetett az európai monetáris identitás kialakításának kísérletéhez, egy fogalomhoz, amely a leginkább kifejezi mindezt: "gazdasági és monetáris unió"[29] (ehhez kapcsolódóan szokták még az Európai Monetáris Unió - EMU - rövidítést is használni).
A tagállami központi bankok vezetői közötti együttműködés az 1950-es évekre nyúlik vissza, amikor is már informális találkozókat tartottak. E csoportot 1964-ben intézményesítették: megalakították az Európai Gazdasági Közösség Központi Bankjai Elnökeinek Bizottságát (Committee of Governors of the Central Banks of European Economic Community).[30] A kezdeti időszakban a tagállamok fontosnak tartották, hogy megőrizzék az önállóságukat a fiskális és a monetáris politika terén, így a pénzügyi integráció iránti érdeklődés az 1960-as években élénkült meg a nemzetközi környezet megváltozására tekintettel: egyrészt növekedett az instabilitás, másrészt megértették azt a szükségletet, hogy elválasszák Európát a dollár kiszámíthatatlanságától. 1969-ben a hat tagállam vezetői először fogadták el az EMU célkitűzését.[31]
Rendkívül fontos mérföldkő volt e folyamatban a Werner-terv, amely Pierre Werner luxemburgi miniszterelnök nevéhez (a szakértői munkacsoportjához) kötődik, és amelyet 1971-ben fogadtak el. A terv a monetáris unió megvalósítását egy 10 éven át tartó, három szakaszból álló folyamatként írta le. Az első szakasz a tagállamok gazdaságpolitikájának közelítésére szolgált volna, a második az árfolyam-ingadozások mértékét csökkentette volna egy hitelt nyújtó intervenciós alap létrehozásával, a harmadik szakaszban pedig a tőkemozgások teljes liberalizálása mellett véglegesen rögzítésre kerültek volna az árfolyamok. Ezen túlmenően a monetáris politikát egy központi bank hatáskörébe utalták volna, valamint a tagállami költségvetési politikák tekintetében is meghatározó jogosítványokat kapott volna a Közösség (költségvetési főösszegek, egyenlegek stb. meghatározása terén). A megvalósítás azonban nehézségekbe ütközött egyrészt a Bretton
Woods-i rendszer válsága,[32] másrészt az olajválság folytán. Így egészen 1979-ig kellett várni, amíg a monetáris unió a következő fontos lépcsőfokig eljutott: 1979-ben jött létre az Európai Monetáris Rendszer (a European Monetary System, azaz az EMS).[33] Az EMS-nek három fő összetevője különíthető el: az ECU (European Currency Unit), az intervenciós mechanizmus (az árfolyamoknak a kitűzött sávhatáron belüli tartózkodásáról gondoskodott), valamint a hitelmechanizmus (az intervenciókhoz szükséges devizák biztosítása). Az ECU a korábbi Elszámolási Egységet váltotta fel az EMS bevezetésekor. Az ECU az összes EK-valuta adott mennyiségének súlyozott kosara: a kosárban szereplő pénznemek értékarányának meghatározásánál három, az egyes országok gazdasági súlyát jellemző szempontot vettek figyelembe (az országok részarányát az EK-n belüli kereskedelemben, az EK GDP-jén belül és a rövid távú hitelalapban fennálló részarányt).[34] Az ECU helyébe - az 1103/97/EK rendeletnek megfelelően - 1999. január 1-jén lépett az euró.
A következő fontos állomás a Jacques Delors nevéhez fűződő Delors-terv elkészülése volt, amely 1989 áprilisára készült el. A terv három fázist határozott meg a monetáris unió megvalósítására.
Az első szakasz 1990. július 1-jétől 1993. december 31-éig került meghatározásra. Ennek keretében tervezték megvalósítani például a tőkemozgások korlátozásának lebontását, az állami költségvetések konszolidálását, valamint a jegybankok autonómiájának erősítését. A célkitűzések közül kizárólag a tőkemozgások előtt álló akadályok lebontása valósult meg, a többi célkitűzés nem vagy csak részben vagy csak később valósult meg (pl. a költségvetések részletes szanálására csak később, 1997-ben került sor, illetve nem sikerült bevonni az összes tagállamot az ERM-be).[35] Az 1992-ben létrejött Maastrichti Szerződés határozta meg a konvergencia-kritériumokat, amelyek a közös fizetőeszköz, az euró bevezetéséhez teljesítendőek. A második szakasz 1994. január 1-jétől 1998. december 31-éig tartott. E szakasz legfontosabb vívmánya az Európai Monetáris Intézet (EMI) létrehozása volt, amelyről a Maastrichti Szerződés rendelkezett, és az Alapszabályát a Maastrichti Szerződéshez csatolt jegyzőkönyv tartalmazta. Az Alapszabály meghatározta a
- 439/440 -
célkitűzéseket, az alapelveket, a felépítését és a működését. Az Alapszabály 2. cikke rögzítette, hogy "Az EMI elősegíti a Gazdasági és Monetáris Unió harmadik szakaszába történő átlépéshez szükséges feltételek megvalósítását." Külön kiemelte az Alapszabály a Központi Bankok Európai Rendszere létrehozásához, az egységes monetáris politika folytatásához és a közös pénz megteremtéséhez szükséges előkészületek elvégzését mint alapvető célkitűzést. Az Alapszabály a Szerződésnek megfelelően rögzítette, hogy az EMI átmeneti jellegű szervezet, hiszen előírta, hogy az EKB létrehozásakor az EMI-t meg kell szüntetni; az EMI minden aktívája és passzívája átszállt az EKB-ra. A felszámolás az EKB feladata volt, amely az EMU harmadik szakaszának kezdetéhez kapcsolódott. A harmadik szakasz 1999. január 1-jétől kezdődött: az EKB ezen a napon kezdte meg a működését. A harmadik szakaszhoz kapcsolódik a közös pénz - immár euró elnevezéssel történő - megjelenése, fizetőeszközként (számlapénzként), majd pedig készpénzként történő alkalmazása (ez utóbbi 2002-ben valósult meg).
Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (EUMSz) intézményesíti egyrészt a Központi Bankok Európai Rendszerét (KBER), másrészt pedig az EKB-t. "Az Európai Központi Bank (EKB) és a nemzeti központi bankok alkotják a Központi Bankok Európai Rendszerét (KBER). Az eurorendszert az EKB és azon tagállamok nemzeti központi bankjai alkotják, amelyek pénzneme az euro." A KBER nem rendelkezik önálló döntéshozói szervvel, ugyanis a KBER-t az EKB döntéshozó szervei irányítják.
Az EKB jogi személyiséggel rendelkezik, valamennyi tagállamban az adott tagállam jogában a jogi személyeknek biztosított legteljesebb jogképességgel rendelkezik. Az EKB tőkéje 5 milliárd euró, a tőkejegyzési kulcsot pedig az EUMSz-hez csatolt jegyzőkönyv, a KBER és az EKB Alapokmánya szabályozza. Az EKB szervezete tekintetében három egységet kell megemlíteni: a Kormányzótanácsot, az Igazgatóságot és az Általános Tanácsot.
A Kormányzótanács az EKB Igazgatóságának tagjaiból és azon tagállamok nemzeti központi bankjainak elnökeiből áll, amelyek hivatalos pénzneme az euró. Eltérő rendelkezés hiányában a Kormányzótanács a szavazati joggal rendelkező tagjai egyszerű többségével határoz. Az üléseken elhangzottak titkosak, de a Kormányzótanács úgy is határozhat, hogy tanácskozásainak eredményét nyilvánosságra hozza. A Kormányzótanács alakítja ki az Unió monetáris politikáját, beleértve adott esetben a közbülső monetáris célokra, az irányadó kamatokra és a KBER-ben a jegybanki pénzkínálatra vonatkozó határozatokat, továbbá meghatározza a végrehajtásukhoz szükséges iránymutatásokat.
Az Igazgatóság felel az EKB folyó ügyeinek intézéséért, valamint a Kormányzótanács üléseinek előkészítéséért. Az elnökből, az alelnökből és négy további tagból áll, akiket az Európai Tanács minősített többséggel, a Tanácsnak az Európai Parlamenttel és az EKB Kormányzótanácsával folytatott konzultációt követő ajánlása alapján olyan személyek közül nevez ki, akik monetáris vagy banki területen elismert szakmai tekintéllyel és tapasztalattal rendelkeznek. Megbízatásuk nyolc évre szól és nem újítható meg. Az Igazgatóság tagjai csak a tagállamok állampolgárai lehetnek. A tagok feladataikat teljes munkaidőben látják el. A tagok semmilyen egyéb - akár kereső, akár ingyenesen végzett - foglalkozást nem folytathatnak, kivéve ha ez alól a Kormányzótanács kivételesen mentesítést ad. Az Igazgatóság a monetáris politikát a Kormányzótanács által hozott iránymutatások és határozatok alapján hajtja végre. Ennek érdekében kiadja a szükséges utasításokat a nemzeti központi bankok számára. Ezen túlmenően az Igazgatóság a Kormányzótanács határozata által ráruházott bizonyos hatáskörökkel is rendelkezhet.
Az Általános Tanács az EKB harmadik döntéshozó szerve. Az Általános Tanács tagjai az EKB elnöke és alelnöke, valamint a nemzeti központi bankok elnökei. Az Igazgatóság többi tagja szavazati jog nélkül részt vehet az Általános Tanács ülésein. Az Általános Tanács legfontosabb feladatai közé tartozik a tanácsadás, közreműködés statisztikai adatok gyűjtésében, a jelentéstételi kötelezettségek teljesítésében,
- 440/441 -
illetve az EKB személyzete alkalmazási feltételeinek megállapításában.
A központi bankok egyes (tag)államokban különböző funkciókat (feladatokat) látnak el.[36] E funkciók sora nem zárt: magában foglalja többek között a pénzkibocsátást, a kormányzati pénzügyeket, a monetáris politikát, a bankfelügyeletet és -szabályozást, a "végső mentsvár" funkciót, a fizetési rendszerek működtetését, az arany- és valutatartalékok kezelését, az adósságkezelést vagy a devizahatósági feladatokat.[37] (A devizahatósági feladatok ellátása azon országokban releváns, amelyek kötött devizagazdálkodást folytatnak, azaz, ahol a devizagazdálkodás állami monopólium.)[38]
Az alkalmazható gazdaságpolitikai, illetve pénzügyi politikai eszközöknek különös jelentősége van mind a gazdasági (pénzügyi) válságok megelőzésében, mind pedig a kialakult krízisek kezelésében. Fontos kérdés tehát, hogy a 2008-ban kiteljesedésnek indult válsághoz kapcsolódóan milyen kihívásokkal szembesült az EKB, kiindulva abból, hogy a válság "megmutatta, hogy az EKB nemcsak egy független igazgatási ügynökségnek tekinthető, hanem úgy kell kezelni, mint egy alkotmányos funkciókkal rendelkező szervezetet, amely kulcsfontossággal bír magának az EU-nak a stabilitása szempontjából."[39]
A különböző funkciók közül elsőként említhető a monetáris politika alakítása, döntés a monetáris politikába tartozó eszközök (például kötelező tartalékráta megállapítása, kamatok meghatározása, refinanszírozás, nyíltpiaci műveletek) alkalmazásáról annak érdekében, hogy biztosított legyen az árstabilitás.
Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 3. cikk (1) bekezdés c) pontja rögzíti, hogy az Unió rendelkezik kizárólagos hatáskörrel a monetáris politika területén azon tagállamok tekintetében, amelyek pénzneme az euró. Az EUMSz 127. cikk (1) bekezdése a KBER elsődleges céljaként határozza meg az árstabilitás elérését és fenntartását, valamint a KBER feladatai közé sorolja az unió monetáris politikájának meghatározását és végrehajtását, ennek megfelelően állapítja meg az EKB-t megillető jogköröket és feladatokat. Ez azt jelenti, hogy a "monetáris politikáért viselt felelősség egyértelműen átkerült a nemzeti küzdőtérről a nemzetek feletti küzdőtérre. Ebben az értelemben pontosan és teljes egészében 'egységes monetáris politikáról' lehet beszélni azon országok esetében, amelyek fizetőeszköze az euró. [...] A monetáris politika egy kulcsfontosságú eleme a pénzügyi szuverenitásnak. Az egységes fizetőeszköz - az euró - elfogadása és a KBER létrehozása a pénzügyi szuverenitás önkéntes feladását jelenti azon tagállamok esetében, amelyek elfogadták a szuverén jogaik Európai Unióra történő átruházását." A pénzügyi szuverenitást az eurót használó tagállamok esetében nem az EKB, hanem az Unió birtokolja, a KBER és az EKB gyakorolja az Unió kizárólagos hatásköreit ezen a téren. Mivel csak az EKB rendelkezik jogi személyiséggel (a KBER-nek és az euró-övezetnek nincs jogi személyisége), az EKB-t illetik és terhelik a jogok és a kötelezettségek. Ha ellentmondás áll fenn egy tagállamban a központosított monetáris politika és a kevésbé felügyelt (központosított) fiskális politika között, akkor az súlyos problémákat idézhet elő (mint például az történt Görögországban a hitelválság idején).[40]
Az Alapokmányban a 18-19. cikkek tesznek említést a hagyományosan a monetáris politikába sorolt eszközökről, így a nyíltpiaci és hitelműveletekről, a kötelező tartalékról. A 20. cikk azonban rögzíti az "egyéb eszközök" alkalmazásának lehetőségét (tehát az Alapokmány által meghatározott felsorolás nem taxatív), hiszen jogosult a Kormányzótanács a monetáris politika olyan egyéb módszereinek alkalmazásáról is dönteni, amelyeket megfelelőnek ítél.
Viták tárgyát képezi ebből adódóan az, hogy pontosan mit is kell "monetáris politika" alatt érteni, milyen elemek (eszközök) tartoznak (sorolhatóak) ebbe a körbe, hiszen az EUMSz "nem tartalmazza a monetáris politika semmilyen meghatározását, az említett politikára vonatkozó rendelkezéseiben inkább e politika célkiűzéseire utal, semmint annak eszközeire."[41] Azért is fontos a pontos tartalom-meghatározás, mert a hatásköri szabályok megtartását - és így az adott jogi aktus (a beavatkozás, így például egy nyíltpiaci mű-
- 441/442 -
veletekre vonatkozó program) jogszerűségét is - vizsgálni kell, mivel "Az EUSZ 5. cikk (2) bekezdésében meghatározott hatáskörátruházás elvének megfelelően a KBER az elsődleges jog által ráruházott hatáskörök keretei között köteles eljárni, és ennélfogva érvényesen nem fogadhat el, illetve hajthat végre egy olyan programot, amely nem tartozik az elsődleges jog által a monetáris politikának biztosított területre."[42] Így "[a]nnak meghatározása érdekében, hogy valamely intézkedés a monetáris politika területére tartozike, elsősorban ezen intézkedés célkitűzéseit kell alapul venni. Az ezen intézkedés által e célok elérése érdekében felhasznált eszközök is relevánsak."[43] Ennek megfelelően vizsgálni kell tehát azt, hogy illeszkedik-e a monetáris politika eszköztárába, a célkitűzéseknek megfelelő-e az alkalmazott intézkedés,[44] továbbá azt is, hogy az intézkedés arányos-e vagy sem, azt megfelelően indokolták-e, és így alkalmas-e a bírósági felülvizsgálatra, megállapítható-e belőle a mérlegelésre alapított döntés jogszerűsége, e tekintetben a garanciális keretek megtartásra kerültek-e,[45] (például összetett előrejelzéseket és értékeléseket végeztek-e), illetve vétettek-e hibát a mérlegelés során.[46]
További fontos funkció az emisszió, azaz a törvényes fizetőeszköz (bankjegyek és érmék) kibocsátása. Az EUMSz 128. cikk (1) bekezdése értelmében "az Unión belül kizárólag az Európai Központi Bank jogosult eurobankjegyek kibocsátásának az engedélyezésére. Ilyen bankjegyek kibocsátására pedig az EKB és a nemzeti központi bankok jogosultak. Az érmék esetében az EUMSz a tagállamokat ruházza fel kibocsátási joggal, de ezt a jogot az EKB által meghatározott mennyiségre nézve gyakorolhatják.
Egy jegybankot szokás az "állam bankjának" is nevezni, hiszen kapcsolatban áll az államháztartással, így például egyes szervek, intézmények számláit vezeti, illetve különböző pénzügyi műveleteket végez. Hogy az államháztartással fennálló kapcsolatok milyen terjedelműek lehetnek, arra nézve az Unióban erőteljes korlátozások állnak fenn, hiszen az alapvető kiindulópont a monetáris finanszírozás tilalma, amelyet az EUMSz 123. cikke rögzít. E főszabályi tilalom értelmében "Az Európai Központi Bank, illetve a tagállamok központi bankjai [...] nem nyújthatnak folyószámlahitelt vagy bármely más hitelt az uniós intézmények, szervek vagy hivatalok, a tagállamok központi kormányzata, regionális vagy helyi közigazgatási szervei, közjogi testületei, egyéb közintézményei vagy közvállalkozásai részére, továbbá ezektől közvetlenül nem vásárolhatnak adósságinstrumentumokat." Az Európai Unió Bírósága (EUB) értelmezése szerint ez a rendelkezés "az EKB-nak és a tagállamok központi bankjainak szól. A valamely tagállam vagy a tagállamok összessége által egy másik tagállamnak történő pénzügyi segítségnyújtás nem tartozik tehát az említett tilalom hatálya alá."[47] (Ennek megfelelően nem ítélték e cikkbe ütközőnek az európai stabilizációs mechanizmus létrehozásáról szóló szerződést.)
Végül megemlítendő a pénzügyi intézmények felügyeletének funkciója. Egyes tagállamokban - így például Magyarországon is 2013 óta - a központi bankok látják el a pénzügyi intézmények (a bankok) felügyeletét (de az is lehetséges, hogy elkülönült szervezetet működtessenek ebből a célból). Arra is van tehát lehetőség, hogy akár az EKB lássa el az unióban működő pénzügyi intézmények felügyeletét.
A később tárgyalandó (és több lépcsőben megvalósuló) bankunió megalakítására vonatkozó javaslat 2012-ben merült fel, és - egyéb elemek mellett - magában foglalja egy egységes felügyeleti mechanizmus (Single Supervisory Mechanism, SSM) létrehozását és működtetését. Az ebben való részvétel kötelező az euró-övezet államainak, azonban azon tagállamok számára, amelyek nem vezették be az eurót, opcionális. Egy átfogó bankunió megalakításával az EKB felelősségébe kerül az euró-övezet legnagyobb bankjainak stabilitásáért viselt felelősség. Egyes európai vezetők éppen ezért szkeptikusak ennek megvalósíthatóságát illetően: Angela Merkel német kancellár szerint igencsak kérdéses, hogy az EKB hogyan lenne képes ekkora számú bank felügyeletének ellátására. Ez a kérdés egyébként megoldható úgy, hogy nemzeti (tagállami) szervezetek útján teljesül a felügyelet, és az EKB csak mint végső szabályozó lenne felelős a válsághelyzetek kiszélesedésének kiküszöböléséért. A pénzügyi felügyelet terén összevethető az amerikai Federal Reserve funkciója és az EKB lehetséges szerepe. A két intézmény közötti fő különbség
- 442/443 -
- ahogyan arról korábban már történt említés -, hogy a Fed egy szövetségi állam központi bankja egy országban, míg az EKB szuverén országok megállapodása nyomán létrejött nemzetközi - egyes megközelítések szerint pszeudo-szövetségi, vagy éppen szupranacionális[48]
- intézmény. Míg 1999-ben a Fed esetében átalakították a felügyeleti jogköröket, addig az EKB megalakításakor az EU-ban ellentétes irányban gondolkodtak, és a tagállamok felé tolódtak el a jogkörök az EKB irányából.[49] (A felügyelet szabályait az USA-ban egyébként a 2010-es Dodd-Frank törvény szigorította.)[50]
Az EU egyik viszonylag fiatal gondolata a már említett bankunió, amelynek terve 2012 nyarán merült fel. A bankuniónak három fő eleme különíthető el: egy egységes uniós felügyeleti intézmény létrehozása, az egységes felügyeleti hatóság alá tartozó intézmények betétvédelmének és válságkezelésének uniós szintre történő emelése. Az elképzelések alapja az a szándék, hogy szét kell választani az EU tagállamainak szuverén kockázatát és az adott tagállam bankrendszerének kockázatosságát. Nagyon sok EU-tagállamban ugyanis az figyelhető meg, hogy a bankrendszer vélt vagy valós problémái miatt magát a tagállamot is kockázatosnak ítéli meg a piac, ami növeli az államadósság finanszírozási költségeit (a piac ugyanis elvárja, hogy a tagállam probléma esetén segítse meg a bajba jutott bankokat, és ennek a segítségnek a várható költségeit elve beárazza az adott tagállam kockázati felárába). Ha az EU-ban bejegyzett hitelintézeteket nem a tagállami hatóságok felügyelnék, hanem egy EU-s intézmény (vagy éppen az Európai Központi Bank), valamint ha EU-s betétvédelem, illetve válságkezelési alap egészítené ki a tagállami rendszereket, akkor megvalósulhatna ez a kettéválasztás.[51]
A bankunió az EU jogának egyik legösszetettebb területe, és nem egy egységes intézményből vagy eszközből áll, hanem különböző területekből, számtalan intézkedésből tevődik össze; magában foglalja az elsődleges jogalkotást, a soft law-t, a kormányközi megállapodásokat, az uniós lépéseket és a nemzeti jogszabályokat. A bankunió részét képezi a pénzügyi intézmények felügyelete és szanálása, valamint az egységes szabályozás (Single Rulebook). A bankuniót a hitelválság hívta életre, és inkább az intézményi és végrehajtási reformokra összpontosít a hagyományos jogharmonizáció helyett.[52]
A bankunió egyes elemeire nézve több lépcsőben különböző szabályok kerültek (kerülnek) megalkotásra. A bankunió szempontjából alapvető jelentőségű jogforrás a 1024/2013/ EU tanácsi rendelet, amely rendelkezik az Európai Központi Banknak a hitelintézetek prudenciális felügyeletére vonatkozó politikákkal kapcsolatos külön feladatokkal történő megbízásáról [az EUMSz 127. cikk (6) bekezdése jelenti a külön feladatokkal való megbízás lehetőségének jogalapját].
Az EKB és a tagállami hatáskörök megosztása szempontjából a kiindulópont az, hogy az EKB-t kell megbízni azokkal a külön felügyeleti feladatokkal, amelyek lényegesek a hitelintézetek prudenciális felügyeletére vonatkozó uniós politika koherens és hatékony végrehajtásának biztosításához, míg a többi, az EKB-ra át nem ruházott felügyeleti feladatot a nemzeti hatóságoknál kell hagyni.[53] A jogszabály alapján az EKB-t megillető jogosítványok, feladatok a következőképpen összegezhetőek:
- mivel a kisebb pénzügyi intézmények is veszélyt jelenthetnek a pénzügyi stabilitásra, ezért a mechanizmusban részt vevő tagállamokban engedélyezett valamennyi intézmény tekintetében el kell tudnia végeznie az EKB-nek a felügyeleti feladatokat (de a pénzügyi intézmények minősíthetőek különböző szempontok alapján, hogy jelentősek-e vagy sem);
- az EKB számára biztosított, hogy valamennyi szükséges információt bekérhessen, vizsgálatokat és helyszíni ellenőrzéseket végezhessen;
- az EKB eltávolíthat valamely tagot a pénzügyi intézmény irányító testületéből;
- a rendelet szabályozza az EKB lehetséges intézkedéseit, így például megszoríthatja vagy korlátozhatja az intézmények üzletvitelét, működését, kötelezheti az intézményeket, hogy nettó profitjukat a szavatolótőke megerősítésére fordítsák, egyedi likviditási követelményeket írhat
- 443/444 -
elő vagy megkövetelheti kockázat csökkentését;
- szankcióként adminisztratív pénzbírságot szabhat ki az uniós jogi követelmények megsértése esetében;
- az EKB-nek meg kell tartania a tisztességes eljárás[54] és az átláthatóság általános elveit.
Az 1022/2013/EU rendelet az EKB tekintetében állapította meg a különleges feladatokat rögzítve azt is, hogy "Az egységes felügyeleti mechanizmus létrehozása az első lépés egy európai bankunió megvalósítása felé, amely bankunió a pénzügyi szolgáltatásokra vonatkozó valóban egységes szabálykönyvön, valamint új betétbiztosítási és szanálási keretrendszeren alapul."[55]
A másik fontos eleme egyébként a bankuniónak az Egységes Szanálási Mechanizmus (Single Resolution Mechanism, SRM), amelyet a 806/2014/EU rendelet szabályoz abból kiindulva, hogy egységesen kell kezelni a csőd közeli, illetve a fizetésképtelenségi helyzetben lévő pénzügyi intézmények problémáit, hiszen "Az Egységes Szanálási Mechanizmus biztosítani fogja a fizetésképtelenné vált intézményekkel szemben alkalmazott egységes megközelítést, és ezáltal fokozni fogja a részt vevő tagállamokban levő intézmények stabilitását, és megelőzi a válságok tovagyűrűzését a részt nem vevő tagállamokba, így megkönnyítve a belső piac egészének működését."[56] A rendelet kizárólag azokra az intézményekre vonatkozik, amelyek székhely szerinti felügyeleti hatósága az EKB vagy a nemzeti felügyeleti hatóság az olyan tagállamokban, amelyek pénzneme az euro, illetve az olyan tagállamokban, amelyek pénzneme nem az euro, de az 1024/2013/EU tanácsi rendelet 7. cikkével összhangban szoros együttműködést alakítottak ki. A szanálás fogalmát egyébként a magyar jogalkotó a következőképpen határozta meg: "A szanálás az intézmény vagy csoport szerkezetátalakítására irányuló eljárás, amely az intézmény alapvető funkciói folyamatosságának biztosítására, a pénzügyi közvetítőrendszer stabilitásának megőrzésére és az intézmény vagy csoport egésze vagy egy része életképességének helyreállítására irányul."[57]
Amíg egy tagállamban a felügyelet nem tartozik az egységes felügyeleti mechanizmus hatálya alá (amíg annak alkalmazási körén kívül marad), addig az adott tagállamnak kell felelősséget vállalnia az intézményi csődök pénzügyi következményeiért: az SRM-nek ezért kizárólag az egységes felügyeleti mechanizmusban részt vevő, és az egységes felügyeleti mechanizmus keretében az EKB és a nemzeti hatóságok felügyelete alá tartozó tagállamokban letelepedett intézményekre és pénzügyi vállalkozásokra kell kiterjednie.[58]
Rendkívül fontos, hogy az uniós jog megköveteli a felügyeleti tevékenység és a monetáris politika szigorú elkülönítését, ugyanis egyértelműen rögzíti a rendelet, hogy az EKB a rá ruházott felügyeleti feladatokat a monetáris politikával összefüggő feladatai és egyéb feladatok sérelme nélkül, azoktól elkülönítve látja el. Ezek nem befolyásolhatják az EKB monetáris politikához kapcsolódó feladatait, és nem alakulhatnak e feladatok függvényében, továbbá a felügyeleti tevékenységet ellátó személyi állományt is el kell különíteni a többi alkalmazottól.[59]
A központi bankok esetében mindig kulcskérdés a függetlenség, azaz, hogy milyen módon biztosított az, hogy se a kormányzat, se pedig más szervek ne avatkozhassanak be a döntéshozatalba. Vizsgálható ugyanakkor az, hogy ténylegesen szükséges-e a függetlenség, "vajon tényleg csak az a jó központi bank, amely nemet tud mondani a politikusoknak." Az e kérdést tárgyaló szakirodalom szerint ugyan nem előfeltétele az árstabilitásnak a jegybanki függetlenség, de a közgazdasági elméletek és gyakorlati tapasztalatok alapján a jegybanki függetlenség az ajánlott, mivel egy ilyen bank alacsonyabb inflációs rátát képes produkálni, mint egy politikai befolyás alatt álló. Egyes szerzők pedig úgy foglalnak állást, hogy a jegybanki függetlenségből a társadalmi legitimáció hiánya vagy éppen demokrácia-deficit következik.[60]
A függetlenség biztosítja a koherens monetáris politika kialakításának és vitelének lehetőségét, továbbá azt, hogy a rövid távú politikai érdekeknek ne kelljen azt alárendelni. Az
- 444/445 -
EKB esetében e függetlenség terjedelme meglehetősen nagy; Francis Snyder szerint nagyobb, mint például a Fed Kormányzótanácsának függetlensége, mivel az nem rendelkezik alkotmányos helyzettel, és a Kongresszust semmi sem akadályozza abban, hogy olyan törvényeket fogadjon el, amelyek bizonyos célokat fogalmaznak meg. Ugyan a Kongresszus ritkán élt ezzel az eszközzel, viszont szélsőséges helyzetekben alkalmazható megoldás lehet.[61] Az EKB-t a legtöbb értékelés a világ egyik, politikai és gazdasági szempontból legfüggetlenebb központi bankjaként tartja számon; végrehajtja és ellenőrzi a monetáris politikát, részt vesz nemzetközi pénzügyi intézményekben és képviseli az eurót nemzetközi ügyekben.[62]
Az uniós jog által biztosított függetlenségre vonatkozó rendelkezések a politikai nyomástól kívánják megvédeni a KBERt, illetve az EKB-t annak érdekében, hogy az a feladatai által kijelölt célokat hatékonyan tudja megvalósítani az elsődleges jog értelmében e célból biztosított különleges jogkörei független gyakorlásának köszönhetően.[63]
Egy központi bank függetlenségnek több alapeleme különíthető el, így említést kell tenni a működési függetlenségről, az intézményi függetlenségről, a személyi függetlenségről és a pénzügyi függetlenségről. A működési függetlenség azt jelenti, hogy a kormánytól függetlenül kell meghatározni a központi banki célkitűzéseket, így különösen a fizetőeszköz belső és külső vásárlóereje védelmének célját. Az intézményi függetlenség azt jelenti, hogy a jegybank a monetáris politikát - a vonatkozó jogszabályi keretek között - önállóan alakítja ki. Az EUMSz 130. cikke kifejezetten rögzíti, hogy az EKB, a KBER és a nemzeti központi bankok, a döntéshozó szerveik valamely tagja nem kérhet vagy fogadhat el utasítást az uniós intézményektől, szervektől vagy hivataloktól, a tagállamok kormányaitól vagy bármely egyéb szervtől. A személyi függetlenség azt jelenti, hogy a döntéshozó személyek egyrészt ne legyenek utasíthatóak, másrészt ne legyenek befolyásolhatóak. E feltételek teljesülése érdekében van szükség mind az összeférhetetlenség, mind pedig az elmozdíthatatlanság megfelelő jogi szabályozására. Ennek megfelelően szabályozhatják azt, hogy az alkalmazottak milyen további jogviszonyokat létesíthetnek más szervezetekkel, de például korlátozásokat is megállapíthatnak arra nézve, hogy e személyek milyen típusú értékpapírt nem szerezhetnek meg, ha pedig még korábban szereztek ilyet, akkor azt milyen szabályok szerint kötelesek elidegeníteni. Az elmozdíthatatlanság követelményének érvényesülése alapján a központi bankhoz tartozó meghatározott személyeket (az elnököt, az alelnököt stb.) csak speciális jogszabályi feltételek fennállása esetén lehet felmenteni. Így ha egy tagállami központi bank elmozdított vezetője úgy véli, hogy jogszerűtlen módon került sor a tevékenységének felfüggesztésére (átmeneti eltiltására), akkor e döntés jogszerűségét az uniós jog alapján vitathatja.
Ilyen eset volt az például, amikor a lett központi bank elnöke keresetet nyújtott be az Európai Unió Bíróságához (EUB), mivel álláspontja szerint a lett korrupció megelőzéséért és leküzdéséért felelős hivatal jogellenesen tiltotta el határozatával átmeneti jelleggel a központi banki elnöki feladatok ellátásától, illetve jogellenesen korlátozták az EKB Kormányzótanácsa tagja feladatainak és hatásköreinek gyakorlását. E vitatott határozatot azon gyanú alapján hozták meg, amely szerint az elnök 2013-ban a lett központi bank elnökeként kenőpénzt kért és fogadott el egy lett magánbank érdekében történő befolyásgyakorlás céljából. Az EUB szerint viszont az Alapokmány 14.2. cikke értelmében kizárólag abban az esetben lehet egy elnököt a hivatalából felmenteni, ha már nem felel meg a feladata ellátásához szükséges feltételeknek, vagy ha súlyos kötelezettségszegést követett el, és ezen rendelkezés ezért vezette be az érintett elnök és az EKB Kormányzótanácsa számára az EUB előtti jogorvoslat lehetőségét az ilyen intézkedéssel szemben. "A tagállamok - azáltal, hogy közvetlenül a Bíróságra ruházták a nemzeti központi bank elnökét hivatalából felmentő határozat jogszerűségének elbírálására irányuló hatáskört - kinyilvánították, hogy az említett hivatalt betöltő személyek függetlenségének fontosságot tulajdonítanak. [...] Márpedig súlyosan csorbulna a nemzeti központi bankok elnökeinek, és következésképpen magának az EKB Kormányzótanácsának függetlensége is, ha indokolás nélkül lehetne határozni a hivatalból való felmentésükről." Az EUB szerint a tagállami központi bank elnökére nézve előírt ideiglenes eltiltás
- 445/446 -
is a nyomásgyakorlás eszköze lehet, figyelemmel arra is, hogy sorozatos ideiglenes intézkedések is hozhatóak, és véglegessé válhatnak ezek oly módon is, hogy a hivatali határidő lejártáig meghosszabbítják őket (mindezzel a felülvizsgálat lehetőségétől is megfoszthatnák az érintett személyt a tagállamok). Az EUB megállapította, hogy nem feladata az, hogy "a hatáskörrel rendelkező nemzeti bíróságok helyébe lépjen az érintett elnök büntetőjogi felelősségére vonatkozó döntés meghozatalában, sem pedig az, hogy az érintett tagállam joga alapján hatáskörrel rendelkező közigazgatási vagy igazságügyi hatóságok által ezen elnökkel szemben indított előzetes nyomozásba beavatkozzon." Az EUB szerint Lettország nem bizonyította az Alapokmány 14. 2. cikkben meghatározott, a jogszerű felmentést megalapozó "súlyos kötelezettségszegés" elkövetését, így az érintett határozat megsemmisítését rendelte el annyiban, amennyiben az tiltotta a lett központi bank elnöki feladatainak ellátását.[64]
Végül meg kell említeni a pénzügyi függetlenséget: ez egyrészt azt jelenti, hogy a bank rendelkezik azokkal a pénzügyi alapokkal, amelyek lehetővé teszik, hogy megfelelő módon ellássa a törvényben meghatározott feladatait, másrészt pedig azt jelenti, hogy a működése pénzügyi kereteit a központi maga alakíthatja ki.[65] Az uniós jog különböző speciális bevételeket is meghatározhat az EKB számára, így például rendelkezik felügyeleti díjakról, amelyeket a felügyeleti mechanizmusban részt vevő pénzügyi intézményekre vethet ki, azonban általános korlát, hogy e díjak nem haladhatják meg az e feladatokhoz kapcsolódó kiadások összegét és objektív kritériumokon kell alapulniuk.[66] De ugyanígy jelentősége van az ún. seigniorage-nak is, azaz a központi bank bevételhez juthat a pénzkibocsátásból (mivel azt a kereskedelmi bankoknak meg kell vásárolniuk, akár hitel útján) vagy a monetáris politika egyes eszközeinek alkalmazásából (pl. a piaci kamatoknál alacsonyabb mértékű kamatot írnak elő a kötelező tartalékrátába elhelyezendő összegekre). A seigniorage alapvetően tehát azt jelenti, hogy a jegybank képes a pénzkibocsátásból, illetve a nála kamatmentesen vagy a piacinál alacsonyabb mértékű kamatra elhelyezett tartalékokból jövedelmet szerezni (a seigniorage e jövedelmeket jelenti). A jegybank oldalán a pénzkibocsátás bevételként jelenik meg, amelyből értelemszerűen levonandó a pénz előállításának, kezelésének költsége: a jövedelem ilyenkor a pénz előállításának (kezelésének, tárolásának stb.) és a vásárlóerejének különbözete. Értelemszerűen nem realizálódik seigniorage, ha a költségek felülmúlják a vásárlóerő értékét.[67] Az Alapokmány 32. cikke rendelkezik arról, hogy a monetáris jövedelmek milyen módon kerülnek felosztásra.
A függetlenség azonban nem lehet parttalan, így például az EKB saját jogi aktussal a csalás elleni küzdelem területén végzett igazgatási vizsgálatok lefolytatása tekintetében nem korlátozhatja az Európai Csaláselleni Hivatal hatáskörét (például oly módon, hogy bizonyos vizsgálatokra a saját ellenőrzési egységének kizárólagos jogot biztosít).[68]
A modern államok kialakulásával szükségessé vált a pénzügyi rendszer megfelelő jogi szabályozásának kialakítása. E jogi szabályozás azonban nem elegendő, hiszen az állami pénzügyi döntéseket végre kell hajtani, az államok pénzügyeit kezelni kell. Ezen igények alapján kezdődött meg a központi bankok kialakulásának folyamata a XVII. században. Az egyes országok különböző történelmi körülmények és szükséghelyzetek között hozták létre a jegybankjaikat, amelyek struktúrája, működési koncepciója vagy éppen függetlensége az idő előrehaladtával folyamatosan változott. A gazdasági, pénzügyi válságok pedig arra is rámutattak, hogy a magán pénzügyi szektort is felügyelni szükséges, a kockázatokat fel kell mérni és időben kell őket kezelni.
Különös kihívást jelentenek azok a helyzetek, amikor egy országcsoport (uniók, föderációk) közös pénzügyeinek rendezését kell megvalósítani. A XVIII. században az Amerikai Egyesült Államokban is felmerült a kérdés, hogy az alkotmányjogi keretek között miképpen lehetséges egy szövetségi jegybank létrehozása; az Osztrák-Magyar Monarchiában is dönteni kellett a duális berendezkedésnek megfelelően erről a kérdésről.
- 446/447 -
Az EU központi bankjának kérdése több szempontból is érdekes, hiszen az EU nem egy szövetségi állam, de lényegesen több, mint egy egyszerű nemzetközi szervezet. Hosszú, konfliktusokkal, alkukkal és kompromisszumokkal átszőtt folyamat eredményeként alakult ki hosszú évtizedek alatt a mai struktúrája és jogi szabályozása, amely nem végleges, hiszen folyamatosan változóban van. A tagállamok döntési kompetenciájába tartozik azon kérdés eldöntése, hogy a szuverenitásuk, és ezen belül a pénzügyi szuverenitásuk mekkora részét hajlandóak feláldozni egy közös pénzügyi politika és fizetőeszköz oltárán. Az ilyen döntés meghozatalakor mérlegelniük szükséges az e döntés eredményeképpen elérhető előnyöket és az azzal járó hátrányokat. Így kulcskérdés például az euró bevezetésének elfogadása vagy elvetése (vagy legalábbis a kötelező bevezetés előírása esetén annak halasztása).
Az EKB azért sajátos központi bank, mert egyrészt nem egy belső törvényhozási aktus (törvény) hozta létre, hanem nemzetközi szerződés. Az eurót használó tagállamok önként döntöttek arról, hogy a pénzügyi szuverenitásuk jelentős részét átruházzák egy uniós intézményre, megfosztva magukat különböző döntő jogosítványok gyakorlásának (például a pénzkibocsátás, a monetáris politika alakításának) lehetőségétől. A felhatalmazás terjedelme azonban kérdéses lehet, a hatáskör-átruházás szabályainak értelmezése különböző jogvitákat eredményezhet, hiszen egy-egy esetben meg kell ítélni, hogy az EKB túllépte-e a hatáskörét az adott intézkedés elfogadásával vagy sem. Másrészt azért is különleges, mert a tagállamok irányába gyakorolható jogkörei attól függnek, hogy az adott tagállam része-e az euróövezetnek vagy sem. Az euró bevezetése egyes tagállamok számára nem kötelező (például Dánia vagy éppen a Brexit előtt az Egyesült Királyság esetében opcionális volt), míg az újabban csatlakozott tagállamok számára ez kötelezettségként került rögzítésre. Az euró bevezetéséből a tagállami pénzügyi szuverenitás további korlátozása és az EKB további jogköreinek szélesítése is következik; elegendő ebben a körben a bankunióra gondolni, amely már a jogharmonizáció hagyományos keretein túlmutató közös intézmények létrehozását és működtetését jelenti. ■
JEGYZETEK
[1] Földes Béla: Társadalmi gazdaságtan. Athenaeum Irodalmi és Nyomdai R.-Társulat, Budapest 1907. 311-312. o. Részletesebben ld. Ugolini, Stefano: The Evolution of Central Banking - Theory and Histroy. Macmillan Publishers Ltd., London 2017. 176-199, 221-228. o.
[2] Duryea, Scott N.: William Pitt, The Bank of England, And the 1797 Suspension of Specie Payments: Central Bank War Finance During The Napoleonic Wars. Libertarian Papers, 2010/2. 2-4 o.
[3] Földes Gábor (szerk.): Pénzügyi jog. Osiris Kiadó, Budapest 2003. 276. o.
[4] Kozlov, G. A: A pénz és a pénzforgalom elmélete. Pénzügyminisztériumi Lap- és Könyvkiadó Vállalat, Budapest, 1951. 130. o.
[5] New German Reichsbank Law. Federal Reserve Bulletin. 1939/9. 737-742. o.
[6] Földes (szerk.): i.m. 276. o.; Navratil Ákos: A társadalmi gazdaságtan és a közháztartástan vázlata. Grill Károly Könyvkiadó Vállalata, Budapest 1908. 165-166. o.
[7] A történetről ld. részletesen: Meltzer, Allan H.: A History of the Federal Reserve. The University of Chicago, 2009.
[8] KAPLAN, Edward: The Bank of the United States and the American Economy. Greenwood Press, London 1999. 7-11. o.
[9] McCulloch v. Maryland, 17 U.S. 316 (1819)
[10] Coblenz, Michael: The Fight Goes on Forever: Limited Government and the First Bank of the United States. Southern Illinois University Law Journal. 2015/3. 407-441. o. Ld. még Northrup, Cynthia Clark (szerk.): The American Economy: Essays and primary source documents. ABC-Clio, Oxford 2003. 22-23. o.
[11] Grey, George B. (szerk.): Federal Reserve System: Background, Analyses and Bibliography. Nova Science Publishers, Inc., New York 2002. 9-10. o.
[12] Grey: i.m. 11-13. o.
[13] Meltzer, Allan H.: Learning about Policy from Federal Reserve History. 2010/2. 281-282. o.
[14] Ld. pl. Cargill, Thomas F. - O'Driscoll, Gerald P. Jr.: Federal Reserve Independence: Reality or Myth? Cato Journal. 2013/3, vagy Conti-Brown, Peter: The Institutions of Federal Reserve Indepence. Yale Journal on Regulation. 2015/2.
[15] Ld. www.federalreserve.gov
[16] Schwartz, Anna J.: A European Central Bank: Some Unanswered Questions. Cato Journal. 1990/2. 443. o.
[17] Blanpain, Roger: European Social Policies: One Bridge Too Short. Comparative Labor Law and Policy Journal. 1999/3., 498. o., 3. lábjegyzet
[18] Yasushi, Nakamura: Monetary Policy in the Soviet Union. Empirical Analyses of Monetary Aspects of Soviet Economic Development. Springer Nature, New York 2017. 13. o., 99. o. A pénz szerepéről a szocializmusban, illetve a kommunizmusban ld. Varga István: Az újabb magyar pénztörténet és egyes elméleti tanulságai. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1964. 37-38., 154-162. o.
[19] Frenkel, William G.: Growth of Commercial Banking in the USSR. International Financial Law Review. 1990/8. 27. o.
[20] Anawalt, Paul: Russia's Sberbank and a Fresh Look at the Glass-Steagall Act. Berkeley Journal of International Law. 1996/2. 347. o.
- 447/448 -
[21] Yasushi: i.m. 99. o.
[22] Előzményként meg kell említeni az önálló osztrák jegybankot - a Privilegierte Österreichische Nationalbankot (Szabadalmazott Osztrák Nemzeti Bank) -, amely 1816-ban jött létre I. Ferenc (1792-1835) császár pátense nyomán, miután a napóleoni háborúk elmúltával az állami papírpénz-kibocsátás megszűnt. Varga: i. m. 21. o. A közös jegybankügyről ld. még Nagy Ernő: Magyarország közjoga (államjog). Athenaeum Irodalmi és Nyomdai R-T., Budapest 1907. 451-454. o.
[23] Az Osztrák Nemzeti Bankról, az Osztrák Magyar Bankról, valamint a hitelintézetek történetéről részletesen ld. Vargha Gyula: A magyar hitelügy és hitelintézetek története. Pesti Könyvnyomda Részvénytársaság, Budapest 1896.
[24] Varga: i.m. 33. o.
[25] Samuelson, Paul A.: Közgazdaságtan. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1976. 822. o.
[26] Tomann, Horst: Monetary Integration in Europe. The European Monetary Union after the Financial Crisis. Springer International Publishing, Cham 2017. 6. o.
[27] Ferguson, Naill: A pénz felemelkedése. Scolar Kiadó, 2010. 62. o. A Bretton Woods-i konferencia előzményeiről és megvalósulásáról ld. Láng Imre: Nemzetközi gazdasági és pénzügyi szervezetek kialakulása és tevékenysége a II. világháborút követő években. Akadémiai Kiadó, Budapest 1970. 130-179. o.
[28] Samuelson: i.m. 822. o.
[29] Carre, Herve: Progress Toward a European Monetary
Union. Federal Reserve Bulletin. 1991/10. 769. o.
[30] Lavelle, Kathryn C.: The Foundations of Regulatory Convergence and Divergence between the Federal Reserve and European Central Bank. Georgetown Journal of International Law. 2014/4. 1156-1157. o.
[31] Tsoukalis, Loukas: Gazdasági és Monetáris Unió: A nagypolitika elsődlegessége. Studia Europaea. 1999. 77-78. o.
[32] Ld. Botos Katalin: Pénz - nemzetközi pénz. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1983. 58-61. o.
[33] Madár Péter - Schepp Zoltán - Szabó Zoltán - Szebellédi István - ifj. Zeller Gyula: Pénzügyek alapjai. Finance Oktatási és Kulturális Alapítvány 2002. 471-472. o.
[34] Madár - Schepp - Szabó - Szebellédi - ifj. Zeller: i.m. 474475. o.
[35] Madár - Schepp - Szabó - Szebellédi - ifj. Zeller: i.m. 490-491. o.
[36] Ld. Lastra, Rosa Maria: The Division of Responsibilities between the European Central Bank and the National Central Banks within the European System of Central Banks. Columbia Journal of European Law. 2000/2. 170-172. o.
[37] Lastra, Rosa Maria.: The Evolution of the European Central Bank. Fordham International Law Journal. 2012/5. 1263. o.
[38] Ld. pl. Spiller, Hans: Valutamonopol und internationale finanzbeziehungen. Staatsverlag der Deutschen Demokratischen Republik, Berlin, 1963. 120, 134. o.
[39] Goldoni, Marco: The Limits of Legal Accountability of the European Central Bank. George Mason Law Review. 2017/2. 595. o.
[40] Lastra: The Evolution of the European Central Bank. I.m. 1266-1268. o.
[41] Az Európai Unió Bíróságának C370/12. sz. ítélete [Pringle-ítélet, 53. pont]
[42] Az Európai Unió Bíróságának C62/14. sz. ítélete [41]
[43] Az Európai Unió Bíróságának C62/14. sz. ítélete [Gauweiler és társai ítélet, 46. pont]
[44] Az Európai Unió Bíróságának C370/12. sz. ítélete
[45] Ld. az Európai Unió Bíróságának C62/14. sz. ítéletét.
[46] Az Európai Unió Bíróságának C62/14. sz. ítélete [Gauweiler és társai ítélet, 24. pont]
[47] Az Európai Unió Bíróságának C370/12. sz. ítélete 125. pont
[48] Goldoni: i.m. 598. o.
[49] Lavelle, Kathryn C.: i. m. 1160-1161. o., 1164. o.
[50] Ld. Lentner Csaba (szerk.): Bankmenedzsment. Bankszabályozás - pénzügyi fogyasztóvédelem. Fáma Zrt. - Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó, Budapest 2012. 58-59. o.
[51] Lentner: i.m. 315. o.
[52] Tridimas, Takis: General Report. In: Bándi Gy. - Darák P. - Halustyik A. - Láncos P.: European Banking Union. Congress Proceedings Vol. 1. Wolters Kluwer, Budapest 2016. 67-68. o.
[53] 1024/2013/EU rendelet preambulum (15) bekezdés, (28) bekezdés
[54] Ezen követelmény általános tartalmáról ld. pl. az Emberi Jogok Európai Bíróságának az Ajdarić kontra Horvátország ügyben hozott döntését [(20883/09), 2011. december 13., 36-53. bekezdés]
[55] 806/2014/EU rendelet preambulum, (2) bekezdés
[56] 806/2014/EU rendelet preambulum, (11) bekezdés
[57] A pénzügyi közvetítőrendszer egyes szereplőinek biztonságát erősítő intézményrendszer továbbfejlesztéséről szóló 2014. évi XXXVII. törvény 2. § (1) bekezdése
[58] 806/2014/EU rendelet preambulum, (17) bekezdés
[59] Ld. az 1024/2013/EU rendelet 25. cikkét.
[60] Brentford, Philip: Constitutional Aspects of the Independence of the European Central Bank, International and Comparative Law Quarterly. 1998/1. 88. o.
[61] Goldoni: i.m. 599. o.
[62] Lavelle: i.m. 1156-1157. o.
[63] Ld. az EUB C202/18. és C238/18. sz. egyesített ügyekben hozott ítéletét, illetve a C11/00. számú ítéletét.
[64] Ld. az EUB C202/18. számú ítéletét.
[65] Lentner: i. m. 98-99. o.
[66] Ld. az 1024/2013/EU rendelet 30. cikkét.
[67] Reich, Jens: Seigniorage. On the Revenue from the Creation of Money. Springer International Publishing AG, Cham - Svájc 2017. 19. o.
[68] Ld. az Európai Unió Bíróságának C11/00. sz. ítéletét.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző adjunktus, PTE ÁJK, Pénzügyi Jogi Tanszék.
Visszaugrás
