"A jogalkotó a jogviszony módosításával a hitelintézetek lényeges jogos érdekét sérti, amelyre a jogbiztonság elve szerint csak kivételes esetben kerülhet sor."
Az Alkotmánybírósághoz több indítvány is érkezett, mely a házipénztáradóról szóló 2006. évi LX. törvény (a továbbiakban: Hptv.) egészének utólagos normakontrollját kezdeményezte. A Hptv. által bevezetni kívánt házipénztáradót az adóalanyok akkor kötelesek megfizetni, ha az adóévben az átlagos napi készpénzes záróegyenlegük a törvényben meghatározott elismert pénzkészlet mértékét meghaladja.
Az indítványok a Hptv. alkotmányellenességét elsősorban az Alkotmány 70/I. §-ának rendelkezésére alapozták, mely szerint minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően hozzájárulni a közterhekhez. Véleményük szerint a Hptv. elszakad az adó megfizetésére kötelezett társas vállalkozások jövedelmi és vagyoni viszonyaitól, és az adóalanyok által ténylegesen meg nem szerzett jövedelmet adóztat. Az indítványok azt is sérelmezték, hogy a törvényhozó a "rosszhiszemű" vállalkozói magatartás vélelméből indult ki, és a házipénztáradó tulajdonképpen a vélelmezett adóelkerülő magatartást megakadályozni szándékozó "adminisztratív szankció", és mint ilyen, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvével is ellentétes. Többen a diszkriminációtilalmat kimondó alkotmánybeli passzus (70/A. §) sérelmét is állították, mert a Hptv. nem tesz különbséget aszerint, hogy a házipénztárban lévő készpénzt milyen típusú vállalkozás birtokolja. Az ügy előadó bírája Bihari Mihály volt.
Az Alkotmánybíróság először a 70/I. § kapcsán folytatott gyakorlatát tekintette át. E szerint a jogalkotó nagyfokú szabadsággal rendelkezik a közteherviselés szabályainak meghatározásában, ideértve annak eldöntését is, hogy mi legyen a közteher tárgya, vagyis a közteherviselési kötelezettség kiindulópontjaként szolgáló gazdasági forrás. Az Alkotmány 70/I. §-a csupán azt a követelményt írja elő, hogy a szabályozásnak a jövedelmi és vagyoni viszonyokhoz kötöttség keretei között kell maradnia. Ennek megfelelően már a 3/1993. (II. 4.) AB határozat kimondta, hogy a ténylegesen meg nem szerzett jövedelem nem kezelhető adóköteles jövedelemként. A 31/1998. (VI. 25.) AB határozat ezt megerősítette, kiegészítve azzal, hogy az adó mint jogintézmény nem lehet adminisztratív korlátozás megszegéséhez fűződő "kvázi szankció".
Jelen ügy elbírálása során az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy a házipénztár a vállalkozások gazdálkodásához szükséges készpénz rendelkezésre állását hivatott biztosítani, tehát lényegében a zavartalan készpénzforgalmat biztosító forgóeszköz. A házipénztár megadóztatása ebből következően nem áll közvetlen összefüggésben az alanyi kötelezettek jövedelmi és vagyoni viszonyaival, ezáltal alkotmányellenes mértékben eltávolodik az adó jogintézményének az Alkotmány 70/I. §-ban meghatározott alapjaitól. Bár az Alkotmánybíróság legitimnek tartja a Hptv. mögött rejlő jogalkotói célt, amely a készpénzforgalom visszaszorítását szeretné elérni, azonban a házipénztáradó nem lehet az adminisztratív korlátozás megszegésének "kvázi szankciója". Márpedig a taláros testület megítélése szerint a Hptv. a vállalkozások által nem realizált, ténylegesen meg nem szerzett jövedelmet, illetve vagyont vont adókötelezettség alá. Az alkotmánybírák hangsúlyozták, hogy önmagában nem kifogásolható, ha a törvényalkotó az adó eszközével kívánja befolyásolni az adózók magatartását, azonban kizárólag olyan alkotmányos eszközöket vehet igénybe, amelyek nem sértik az arányos közteherviselés alkotmánybeli rendelkezését.
Miután az indítványokat az Alkotmánybíróság megalapozottnak találta, határozatában úgy rendelkezett, hogy a Hptv. 2007. január 1-jén nem léphet hatályba. Bragyova András alkotmánybíró nem értett egyet az Alkotmány 70/I. §-ának a többségi indokolásban kifejtett értelmezésével, és így a Hptv. alkotmányosságával kapcsolatban is más következtetésre jutott, melyet a határozathoz fűzött különvéleményében foglalt össze. Szerinte az Alkotmány által megkövetelt adóigazságosságot az adórendszer egészének kell megvalósítania. Ezért az egyes adónemek alkotmányosságának vizsgálatakor mindig figyelembe kell venni azoknak az adórendszerben elfoglalt helyét és esetleges szerepét. Tehát a többségi véleménytől eltérően az Alkotmány 70/I. §-ából nem vezethető le, hogy az adófizetésre kötelezett jövedelmi és vagyoni viszonyai, valamint a megfizetendő adó között közvetlen kapcsolatnak kell fennállnia. Ráadásul ez a követelmény szigorúan véve csak az egyenes adók
- 132/133 -
esetében tud érvényesülni. Bragyova András szerint az Alkotmány azt kívánja meg, hogy az adókötelezettség az adóalany fizetési és teherviselési kötelezettségéhez igazodjék, és ne legyen számára aránytalanul súlyos gazdasági teher. Rámutat arra is, hogy az adópolitika a modern állam egyik fontos magatartás-befolyásoló eszköze. A szabályozó (regulatív) adók sajátosságaival kapcsolatban Bragyova András kifejti: ezek esetében a jogalkotó választást kínál az adóalany számára a kisebb, illetőleg a nagyobb adóterheléssel járó magatartás között. Ebből következik, hogy a szabályozó adók nagyon nehezen lehetnek az Alkotmány 70/I. §-a alapján az adó kötelezettje szempontjából alkotmányellenesek, mivel ha elérik céljukat, nem (vagy csak kisebb mértékben) keletkezik adókötelezettség. Ezért ilyenkor az adóalany aránytalan megterhelése fogalmilag kizárt. Annak eldöntése, hogy a szabályozás hatékony eszköz-e a kívánt cél elérésére, a jogalkotó kompetenciájába tartozik. Alkotmányossági szempontból pusztán azt lehet értékelni, hogy a választott eszköz alkalmas-e a cél elérésére. Bragyova András véleménye szerint a házipénztáradó tipikus regulatív adó, amely alkalmas a jogalkotói cél elérésére, így alkotmányellenessége nem állapítható meg.
Holló András alkotmánybíró szintén különvéleményt fűzött a határozathoz, melyhez Kiss László is csatlakozott. A különvélemény kiindulási pontja, hogy az indítványok és a többségi indokolás által hivatkozott 31/1998. (VI. 25.) AB határozat nem tekinthető precedensnek ebben az ügyben. Az 1998-ban elbírált jogszabály ugyanis az adójogszabályok alapján mindenkit alanyi jogként megillető költségek elszámolásának lehetőségéből, illetve az áfa levonásának lehetőségéből zárta ki az adózót, ha a jogszabályban meghatározott értékhatár felett készpénzzel fizetett, tehát "kvázi szankcióként" funkcionált. Ezzel szemben a Hptv. szabályozása alapjaiban eltér ettől, és egy önálló adónemet statuál a vállalkozás vagyonának egy elemére, a házipénztárban lévő készpénzre. Holló András is hangsúlyozza a házipénztáradó szabályozó szerepét, amely sokkal kevésbé korlátozza a gazdálkodó szervezetek gazdasági döntéseit, mint a klasszikus hatósági eszközök. A különvélemény emlékeztet arra is, hogy az eddigi alkotmánybírósági gyakorlat alapján a törvényhozónak az adójogi szabályozásban rendkívül széles az alkotmányos mozgástere. Az eddigi gyakorlatból az is következik, hogy a közteherviselési kötelezettség alapja nem csak valamilyen jövedelem vagy vagyon lehet. Az Alkotmány csupán azt írja elő, hogy a közterhek viselésének a jövedelmi és vagyoni viszonyokhoz igazodóan, arányosan kell történnie. Mindezekre tekintettel a különvéleményt jegyző alkotmánybírók szerint a Hptv. alkotmányellenessége az Alkotmány 70/I. §-a alapján nem állapítható meg.
Három indítványozó közös beadvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz az államháztartás egyensúlyát javító különadóról és járadékról szóló 2006. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Áhej. tv.) és az egyes pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2006. évi LXI. törvény több rendelkezésének alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését kérve. Az Áhej. tv. 4. §-a szerint az állami kamattámogatással, kamatkiegyenlítéssel közvetlenül vagy közvetetten érintett hitelállomány alapján kamat és kamat jellegű bevétel címén befolyt összeg után 5%-os mértékkel a hitelintézeteknek járadékot kell fizetniük.
Az indítvány az új adónem bevezetését több alkotmányos passzus alapján is támadta. Az indítványozók véleménye szerint az Áhej. tv. a jogszabály által meghatározott és a szerződő felek által megismert támogatási rendszer alapján hosszú távra kimunkált, élő szerződéses rendszerbe avatkozik be gyakorlatilag visszamenő hatállyal. A jogalkotó a jogviszony módosításával a hitelintézetek lényeges jogos érdekét sérti, amelyre a jogbiztonság elve szerint csak kivételes esetben kerülhet sor. A járadék bevezetése a jogszabály által meghatározott időtartamra rögzített támogatás mértékének csökkentését célozza. Megítélésük szerint ez az eljárás felveti a jogalkotó részéről a megvalósított joggal való visszaélés alkotmányossági kérdését. Az indítványozók emellett azt is állítják, hogy az új adónem bevezetésére diszkriminatív módon került sor, mert a járadékfizetési kötelezettség kizárólag a hitelintézeteket terheli, noha a kamattámogatás pozitív gazdasági hatása nemcsak a hitelintézeteknél jelentkezik az ingatlanvásárlás finanszírozási oldalán, hanem a teljes építőipari szektorban, növelve így a szektor közteherviselési képességét. Az indítványozók meglátása szerint a hitelin-
- 133/134 -
tézeteket terhelő külön adók összességében az Alkotmány 70/I. §-ában deklarált arányos közteherviselés sérelmét okozzák. Hivatkoznak továbbá az Európai Unió általános forgalmi adóval kapcsolatos irányelvére is, mert szerintük az Áhej. tv. ennek rendelkezéseivel sincs összhangban. A jogbiztonság, így az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét látják abban is, hogy a korábban egyeztetett 2007. január 1-jei időponttól eltérően 2006. szeptember 1-jén léptették hatályba a kamat- és árfolyamnyereség-adóra vonatkozó rendelkezéseket. Az ügy előadó bírája Paczolay Péter volt.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat nem találta megalapozottnak. Az alkotmánybírák szerint az Áhej. tv. által bevezetett járadék a hitelállomány alapján a kamat, illetve a kamat jellegű bevétel címén befolyt összeghez kapcsolódik, semmilyen szerződés tartalmát nem módosítja, és nem érinti a támogatásokról szóló jogszabályokat sem. Bár az Áhej. tv. valóban módosítja a hitelintézetek adójogi pozícióját, de ez a közteherviselésről rendelkező alkotmányi passzust (70/I. §) nem sérti. A 70/I. §-ban megfogalmazott alkotmányos kötelezettséggel éppen az adóterhelés súlyosbításának általános tilalma volna összeegyeztethetetlen. A jogi szabályozás változatlanságához az Alkotmány nem biztosít jogot.
A taláros testület nem osztotta azt a véleményt sem, mely szerint az Áhej. tv. a visszaható hatály tilalmába ütközne. Az alkotmánybírák meglátása szerint az Áhej. tv. a törvény hatálybalépését megelőző időre nem állapít meg kötelezettséget és nem nyilvánít magatartást jogellenessé.
Hasonlóképpen nem bizonyult megalapozottnak a diszkriminációtilalomra (Alkotmány 70/A. §) hivatkozó érvelés. Az alkotmánybírák emlékeztettek rá, hogy a diszkrimináció alkotmányos tilalma csak a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozókra vonatkozik. Az Áhej. tv. a hitelintézetekre, ezen belül a hitelintézetek bizonyos kamat- és kamat jellegű bevételére vonatkozik. A hitelintézetek a hitel és pénzkölcsön nyújtásával üzletszerűen foglalkozó más szervezetekkel hasonlíthatók össze a vizsgált körben, nem pedig olyan vállalkozásokkal, amelyek szintén valamilyen állami támogatás, állami forrásból történő megrendelés következtében tesznek szert nyereségre.
Az Alkotmánybíróság ebben a határozatában is hangsúlyozza, hogy az állami közteherviselés szabályainak meghatározásában a törvényhozásnak széles mozgástere van. Az adók mértéke, összegszerűsége nem tárgya alkotmánybírósági vizsgálatnak. Alkotmányossági kérdést a konfiskatórius jellegű adók vetnek fel, mikor az adó az adóalany ellehetetlenülését idézi elő. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint jelen esetben az adó 5%-os mértéke ezt a szintet nem éri el.
Az Alkotmánybíróság visszautasította azt az indítványozói kérelmet, amely az Áhej. tv.-nek a 77/388/ EGK irányelvbe ütközése vizsgálatát kérelmezte, mert annak vizsgálata az Abtv. alapján nem tartozik a bíróság hatáskörébe.
A testület nem állapította meg a jogbiztonság elvének megsértését amiatt, hogy a kamat- és árfolyamnyereség-adóra vonatkozó törvényi rendelkezéseket a korábban tervezettnél négy hónappal előbb léptették hatályba. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény szerint a fizetési kötelezettséget előíró törvények kihirdetése és a hatálybalépés között legalább negyvenöt napnak kell eltelnie, amely követelmény jelen esetben teljesült.
Jogszabály alkotmányosságának utólagos felülvizsgálatára irányuló eljárásban vizsgálta az Alkotmánybíróság Budapest Főváros XIII. kerületi Önkormányzata képviselő-testületének a XIII. kerületi önkormányzat tulajdonában lévő piacok működéséről szóló 34/1995. (VII. 7.) önkormányzati rendeletét (a továbbiakban: Ör.). Ez a rendelet állapította meg többek között a Lehel Csarnokban alkalmazott bérleti díjakat és a fizetendő helypénzt.
Az indítványozó az önkormányzat rendeletét több szempontból is aggályosnak vélte. Szerinte az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elve szenvedett sérelmet azáltal, hogy az önkormányzat nem tartotta be a jogszabály hatálybaléptetése kapcsán a felkészüléshez szükséges kellő idő követelményét, és nem vette figyelembe a szerződéses jogviszonyban álló felek mellérendeltségi helyzetét. Az indítványozó az önkormányzati rendeletalkotásról szóló alkotmánybeli rendelkezés [44/A. § (2) bekezdés] megsértését is megállapíthatónak vélte, mert az Ör. a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvényben (a továbbiakban: Ltv.) foglalt tiltó szabály ellenére állapí-
- 134/135 -
totta meg a Lehel Csarnok helyiségei bérleti díjának mértékét. Az ügy előadó bírája Holló András volt.
Az Alkotmánybíróság határozatának meghozatala során abból indult ki, hogy az önkormányzat tulajdonában álló vásárcsarnokban lévő helyiségek bérbeadása olyan polgári jogi jogügylet, amelyre elsősorban az Ltv., valamint a Polgári törvénykönyv rendelkezései irányadók. Az alkotmánybírák hangsúlyozzták: a közhatalommal rendelkező tulajdonosok a közhatalmi (jogszabályi) aktussal történő jogviszony-módosítással nem hozhatják olyan hátrányosabb helyzetbe a másik szerződő felet, amelynek eredményeként a közhatalommal rendelkező szervvel szerződéses jogviszonyban álló fél korlátozottabb jogvédelmi lehetőségekkel élhet, mintha a számára egyébként rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségekkel élhetne.
Az Ltv. 36. § (2) bekezdése az indítványban kifejtetteknek megfelelően kifejezetten tiltja az önkormányzati tulajdonban álló, nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérleti díjának önkormányzati rendeletben történő szabályozását. Ebből kifolyólag a hatályos szabályozás alapján a vásárcsarnokban lévő helyiségek bérleti díja szabadáras szolgáltatásnak minősül, tehát arra az Alkotmány 9. §-ában deklarált piacgazdaság lényegi elemét képező szerződési szabadság elvének megfelelően a szerződő felek szabad megállapodása az irányadó. Tehát az Ör. az Ltv. fent hivatkozott szabályába ütközik, és így ellentétes az önkormányzati rendeletalkotásra vonatkozó alkotmányi passzussal.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt megalapozottnak találta, és az Ör. támadott rendelkezéseit megsemmisítette.
Az Alkotmánybírósághoz több alkotmányjogi panasz és utólagos normakontrollra irányuló indítvány érkezett, mely a keresetlevél vagy kérelem késedelmes benyújtásáról szóló 4/2003. polgári jogegységi határozat (a továbbiakban: PJE határozat) és az alapjául szolgáló eljárásjogi rendelkezések alkotmányossági felülvizsgálatára irányult. A PJE határozat szerint, amennyiben jogszabály másként nem rendelkezik, a keresetlevél benyújtására megállapított határidő anyagi jogi természetű, azaz számításánál a keresetlevélnek a bírósághoz való beérkezése, nem pedig a postára adás időpontja az irányadó.
Az indítványozók szerint egyértelmű, hogy a PJE határozatban foglaltakkal ellentétben a Polgári perrendtartás szabályai alapján a perindítási határidő eljárási jellegű. A PJE határozat tehát a törvényi rendelkezésektől eltérő, ezáltal a jogorvoslat igénybevételét lerövidítő szabályokat állapított meg, korlátozva ezzel a jogérvényesítés lehetőségének alkotmányban biztosított jogát. Sérelmezték azt is, hogy a Legfelsőbb Bíróság nemcsak a bíróságokra, hanem a felekre nézve is kötelező jogegységi határozatot hozott. Egy indítványozó kérelmezte a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását, mert meglátása szerint a törvényalkotó elmulasztotta szabályozni a jogegységi határozatok és az azok alapját képező törvényi előírások közötti kollízió esetén az ellentmondás feloldásának szabályait. Egy másik indítványozó a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény III. fejezetében szabályozott jogegységi eljárás egészének alkotmányossági vizsgálatát is kezdeményezte, ezt az indítványi elemet azonban az Alkotmánybíróság elkülönítette. Az ügy előadó bírája Holló András volt.
Az alkotmánybírák már a 42/2005. (XI. 14.) AB határozatban állást foglaltak abban a kérdésben, hogy a jogegységi határozatok utólagos normakontroll tárgyát képezhetik. Ebben az ügyben azt kellett eldöntenie a testületnek, hogy alkotmányjogi panasz alapján is vizsgálat alá vonhatók-e a Legfelsőbb Bíróság ezen aktusai. Kiindulási pontként az alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) utólagos normakontrollra vonatkozó rendelkezései szolgáltak. Eszerint az Alkotmánybíróság nem pusztán absztrakt, hanem bírói kezdeményezésre konkrét normakontrollt is végez. Az alkotmánybírák szerint az Abtv.-ben szabályozott alkotmányjogi panasz intézménye tulajdonképpen a konkrét normakontroll másik formája. Az Abtv. rendelkezéseiből, valamint abból az elvből következően, mely szerint az Alkotmánybíróság hatásköreit alkotmányos jogállásával összhangban kell értelmezni, arra a megállapításra lehet jutni, hogy jogegységi határozat alkotmányossági vizsgálatára mind absztrakt, mind konkrét normakontroll és alkotmányjogi panasz alapján lehetőség van. Ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszokat érdemben elbírálta.
A testület mindenekelőtt leszögezte: nem feladata annak eldöntése, hogy a Legfelsőbb Bíróság a jogegységi határozat meghozatala során helyesen mérle-
- 135/136 -
gelt-e a különböző jogértelmezések között. Így arról sem kell állást foglalnia, hogy anyagi vagy eljárási határidő-e a keresetlevél benyújtására különböző jogszabályokban megállapított határidő. Az alkotmánybírósági ellenőrzés kizárólag alkotmánysértésen alapulhat. Esetről esetre kell megvizsgálni, hogy a feltárt alkotmányellenesség a normából vagy a normát értelmező jogegységi határozatból ered-e, és e szerint kell megállapítani a jogkövetkezményt.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a PJE határozat nem ellentétes a törvénnyel, mivel elismeri az eltérő határidő-számítást tartalmazó jogszabályi rendelkezések elsőbbségét, így ezen az alapon nem sérül az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből eredő jogbiztonság követelménye, és a Legfelsőbb Bíróság nem terjeszkedett túl a jogalkalmazás egységességét biztosító feladatán.
Az alkotmánybírák ismét megerősítették, hogy a jogorvoslathoz és a keresetindításhoz való jog a bírósághoz fordulás jogával összefüggésben alapjog, és korlátozásukra - az alkotmánybírósági gyakorlatnak megfelelően - a szükségességi-arányossági teszt az irányadó. Az Alkotmánybíróság már több korábbi határozatában kifejtette, hogy a keresetindítási jog időbeli korlátok közé szorítása a jogbiztonság érdekében szükséges, és ez nem csorbítja a keresetindításhoz való jog lényeges tartalmát. E megítélés szerint önmagában nem teszi aránytalanná a korlátozást az a tény, hogy PJE határozat a jogszabályokban megállapított keresetindítási határidőt anyagi jogi természetűnek nyilvánítja. A jogalkotó egyébként nagyfokú szabadsággal rendelkezik a tekintetben, hogy az egyes jogviszonyok belső sajátosságainak figyelembevételével az alanyi jogok bíróság előtti érvényesíthetőségét milyen időkorlátok között biztosítja. Az Alkotmánybíróság azt is megerősítette, hogy a célszerűtlen vagy igazságtalan jogi szabályozás önmagában nem alkotmányossági kérdés, hanem a törvényalkotó politikai felelősségének kérdésköréhez tartozik. Így ezen az alapon a keresetindításhoz és a jogorvoslathoz való jog sérelme nem igazolható.
Az alkotmánybírák nem osztották azt az indítványozói vélekedést sem, hogy a PJE határozat alkotmányellenesen állapít meg kötelezettséget a perbeli felekre. Már a 12/2001. (V. 14.) AB határozat rámutatott, hogy az Alkotmány rendelkezéseiből következően a jogegységi határozat hatálya a bírói jogalkalmazás útján szükségképpen kihat a felekre. Alkotmányossági aggályt csupán az vetne fel, ha maga a jogegységi határozat döntené el az alapjául szolgáló egyedi ügyeket. A PJE határozat esetében erről nincs szó, így alkotmányellenesség ezen az alapon sem állapítható meg.
Elutasítás lett a sorsa a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló kérelemnek is, amely a törvénnyel ellentétes jogegységi határozatok esetén követendő eljárás szabályozatlanságát kifogásolta. Miután a jogegységi határozatok feletti alkotmánybírósági kontroll megerősítésre és kiterjesztésre került, így a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség kimondására nincs szükség.
Nem minden alkotmánybíró értett egyet azzal, hogy a bíróság érdemben vizsgálta az indítványokat. Bihari Mihály, az Alkotmánybíróság elnöke ellenérveit különvéleménybe foglalta, melyhez Kovács Péter is csatlakozott. Szerintük e határozat messze túlmutat az indokolásban is hivatkozott 42/2005. (XI. 14.) AB határozatban megfogalmazott állásponton. Bihari Mihály szerint a jogegységi határozat alkotmányossági vizsgálatának két konjunktív feltétele van: nevezetesen, hogy a jogegységi határozat normatív tartalmú legyen, vagyis túlterjeszkedjen a jogértelmezés keretein és szabályozási funkciót töltsön be, valamint hogy e normatív tartalom egyúttal alkotmányellenes is legyen. A jogértelmezés keretein belül maradó jogegységi határozat nem lehet tárgya alkotmánybírósági felülvizsgálatnak. Ebből következik, hogy az Alkotmánybíróság és a Legfelsőbb Bíróság között az értelmezett normatartalomra vonatkozó interpretációs vita nem alakulhat ki. Mivel a PJE határozat pusztán jogértelmezést tartalmaz, így annak alkotmányossági vizsgálatára nem kerülhetett volna sor, és az indítványokat vissza kellett volna utasítani. Bihari Mihály arra is rámutat, hogy a jogegységi határozatok alkotmánybírósági felülvizsgálatára vonatkozó hatásköri kérdés alkotmánybeli és törvényi szabályozása jelenleg nem kielégítő. A megfelelő szabályozás kialakításához véleménye szerint nem lenne elegendő az Abtv. módosítása, hanem az Alkotmány módosítására is szükség volna. A különvélemény az alkotmánybeli szabályozás lehetséges koncepcióit is kifejti.
Harmathy Attila alkotmánybíró sem értett egyet az indítványok érdemi elbírálásával. Ő már a 42/2005. (XI. 14.) AB határozathoz csatolt különvéleményében is kifejtette, hogy ellenzi a jogegységi határozatok alkotmánybírósági felülvizsgálatát. Újabb különvéleményében ismételten hangsúlyozza, hogy az 1989-es alkotmánymódosítás és az Abtv. sem terjesztette ki az Alkotmánybíróság hatáskörét az irányelvek és az
- 136/137 -
elvi döntések vizsgálatára. Szerinte nem vezethető le az a következtetés, hogy az ezen intézmények helyébe lépő jogegységi határozatok esetében ez másképp lenne. Továbbá emlékeztet arra, hogy a Legfelsőbb Bíróság a jogegységi határozatok meghozatalával csak a jogalkalmazás egységét biztosíthatja, jogszabályt nem alkothat. Amennyiben mégis ezt tenné, akkor a 60/1992. (XI. 17.) AB határozatban foglaltakra tekintettel a kibocsátás alkotmányellenességét kell kimondani. Mivel a PJE határozat Harmathy Attila véleménye szerint sem terjeszkedett túl a jogértelmezés keretein, ezért az indítványokat hatáskör hiányában vissza kellett volna utasítani.
Kiss László alkotmánybíró szintén különvéleményt fűzött a határozathoz. Ő nem kifogásolja, hogy az Alkotmánybíróság érdemben elbírálta az indítványokat, sőt a PJE határozat megsemmisítését tartotta volna helyesnek. Nem ért egyet a többségi indokolásnak azzal a megállapításával, mely szerint az indítványozók érvelése azért megalapozatlan, mert a PJE határozat eleve elismeri a határozatban foglalt határidő-számítástól eltérő jogszabályi rendelkezések elsőbbségét. A PJE határozat eleve ellentétes a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 105. § (4) bekezdésével, mely a határidő számításánál a postáraadás időpontját veszi alapul. A PJE határozat lényegében arra szorítja a törvényhozót, hogy a perrendtartásban foglalt szabályok érvényesülése érdekében arról mindig külön rendelkezzen, mert ellenkező esetben a PJE határozatban foglaltakat fogják alkalmazni a bíróságok. Ráadásul az eljárási határidőnek a perrendtartással ellentétben anyagi határidővé módosítása jogvesztést eredményez a jogorvoslathoz való alkotmányos alapjog tekintetében.
Az Alkotmánybírósághoz számos indítvány érkezett, mely az egészségügyi dolgozók (elsősorban orvosok) túlmunkaidejével kapcsolatos jogszabályok alkotmányossági vizsgálatát kérte, és e túlmunka díjazásával kapcsolatosan is megfogalmazott alkotmányossági aggályokat. A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) 59. § (2) bekezdés b) pontja ad felhatalmazást az illetékes miniszternek, hogy meghatározza az egészségügyi dolgozók tekintetében a rendkívüli munkavégzés, az ügyelet és a készenlét elrendelésének feltételeit, valamint a készenlét és a készenlét alatt elrendelt munkavégzés, illetve az ügyelet és az ügyelet alatt elrendelt munkavégzés díjazását egyaránt magában foglaló átalánydíjazás mértékét. Mindezeket a kérdéseket a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvénynek az egészségügyi ágazatban történő végrehajtásáról szóló 233/2000. (XII. 23.) kormányrendelet (a továbbiakban: R.) szabályozza. Ennek lényege, hogy az orvos a napi munkaideje befejezése után ugyanazon vagy más munkahelyen ügyeleti szolgálatba lép, ami délután 16 órától másnap reggel 8 óráig tart. Az ügyelet befejezése után pedig az esetek döntő többségében az orvos nem hagyja el a munkahelyét, ahol addig 24 órát töltött folyamatosan, hanem elkezdi a következő napi rendes munkaidejét. Így végeredményben egy átlagos hétköznapi ügyelet során, amelyre az R. 9. § (1) bekezdése alapján havonta maximum hat alkalommal kötelezhető, a közalkalmazott 32 órát tölt folyamatosan a munkahelyén. Ráadásul e munkavégzés díjazása meg sem közelíti a túlmunka díjazására vonatkozó törvényi rendelkezésekben előírtakat.
Mindezek alapján az indítványozók elsősorban az Alkotmány 70/B.§ (2)-(4) bekezdésére alapozták az érintett jogszabályhelyek megsemmisítésére irányuló kérelmüket. Ezen alkotmánybeli rendelkezések biztosítják az egyenlő munkáért egyenlő bér elvét, és a pihenéshez és a fizetett szabadsághoz való jogot. Továbbá hivatkoztak az Alkotmánynak a diszkrimináció tilalmát kimondó 70/A. §-ára is, mert meglátásuk szerint az egészségügyi dolgozókra a más területeken dolgozókhoz (igazságügyi dolgozók, bírák, köztisztviselők) képest kedvezőtlenebb szabályok vonatkoznak. Volt olyan indítványozó is, aki mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte, arra hivatkozva, hogy az Országgyűlés és a kormány elmulasztotta összhangba hozni az ügyeleti szabályozást az Európai Parlament és a Tanács 2003/88/EK irányelvével, ezáltal sérül az Alkotmány 2/A. § (1) bekezdése és a 7. § (1) bekezdése. Az ügy előadó bírája Kiss László volt.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatát követve abból indult ki, hogy a pihenéshez, a szabadidőhöz és a fizetett szabadsághoz való jog alkotmányos alapjog, tehát az egészségügyi dolgozók ezen jogainak jogszabályi korlátozását ezen az alapon kell megítélni. Az Alkotmánybíróság meglátása szerint a Kjt.-nek az egészségügyi dolgozókra vonatkozó speciális sza-
- 137/138 -
bályai kiállják a szükségesség-arányosság alkotmányossági próbáját. Az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében meghatározott egészséghez való alapjog, az egészségügyi ellátáshoz fűződő közérdek érvényesülésének biztosítása az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdése alapján ugyanis az állam feladata. Ezt az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével teljesíti. Ennek érdekében került sor az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdésében meghatározott alapjog korlátozására.
Az Alkotmánybíróság nem látta megalapozottnak azt az indítványozói felvetést sem, hogy az egészségügyi dolgozókat alkotmányellenes diszkrimináció sújtaná. Az alkotmánybírák meglátása szerint az egészségügyi dolgozók nem tekinthetők a hivatkozott igazságügyi dolgozókkal, bírákkal, köztisztviselőkkel azonos helyzetben lévő személyeknek. Márpedig az Alkotmánybíróság gyakorlatában személyek közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha a jogalkotó valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy embercsoporttal történt összehasonlításban kezel hátrányosabb módon.
Megalapozottnak bizonyultak azonban az R.-nek az ügyeleti időt szabályozó passzusaival kapcsolatos alkotmányossági aggályok. A Kjt. a rendkívüli munkavégzés időtartamának felső határát naptári évenként 300 órában, kollektív szerződés rendelkezése alapján 400 órában állapítja meg. Ezzel szemben az R. alapján elrendelhető havi hat ügyelet eredménye akár évi 1536 óra ügyeleti idő is lehet. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az ügyeleti, készenléti idő időtartamának, mértékének szabályozása olyan kérdéskör, amely közvetlenül érinti a munkavállalót megillető pihenéshez és szabadidőhöz való, az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdésében meghatározott alapvető jogot, és mint ilyet, az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján törvényben kell szabályozni. Márpedig az R. túllép a Kjt. adta felhatalmazáson, ezáltal az imént hivatkozott alkotmányi rendelkezés mellett a jogalkotási törvényt is sérti, és ellentétes a jogállamiságnak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált elvével. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az R. támadott rendelkezéseit alkotmányellenesnek találta. A megsemmisítés időpontját a főszabálytól eltérően 2007. június 30-ában jelölte meg. A pro futuro megsemmisítés révén a jogalkotónak lehetősége van az ügyeleti idő alkotmányos újraszabályozására, melynek során egyensúlyt kell teremteni a betegek magas szintű ellátáshoz való joga és az egészségügyi dolgozók pihenéshez való alapjoga között.
Elutasította viszont az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványozói kérelmet. Az Alkotmánybíróság emlékeztetett rá, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására csak abban az esetben kerülhet sor, ha a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladat elmulasztása egyúttal alkotmányellenes helyzetet idéz elő. Jelen esetben az Alkotmánybíróság nem állapított meg jogalkotói feladat elmulasztásából adódó anyagi alkotmányellenességet.
A határozat indokolását Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos véleményében, amelyhez Kiss László alkotmánybíró is csatlakozott, számos ponton kiegészítette. Többek között arra mutat rá, hogy a közösségi jog egyértelmű rendelkezéseket tartalmaz az ügyeleti időre vonatkozóan, így a támadott jogszabályi rendelkezések problematikus elemei nem is alkalmazhatók az Alkotmány 2/A. §-a, az úgynevezett csatlakozási klauzula értelmében. Ezáltal az R. érdemi alkotmányossági vizsgálata akár mellőzhető is lett volna. ■
Visszaugrás
