Főelőadás az Alkotmánybíráskodás Világkonferenciájának harmadik, "Alkotmánybíráskodás és társadalmi integráció" című Kongresszusán (Szöul, Dél-Korea, 2014. szeptember 30.)
Jelen kongresszus különleges témájának bevezetéseként engedjék meg, hogy felidézzem a Rio de Janeiróban tartott előző, második Kongresszus témakörét, ami "A hatalommegosztás és az alkotmánybíróságok, valamint azzal azonos szervezetek függetlensége" volt. Az előadások az alkotmánybíróság mint szervezet függetlenségére, az egyes bírák függetlenségére és a bírósági eljárásokra koncentráltak, mint olyan eszközökre, amelyek biztosítják a függetlenségüket. A Kongresszus lehetőséget biztosított arra, hogy a bíróságok megvitassák a más hatalmi ágakkal való viszonyuk és a függetlenségük kérdéseit, különös tekintettel a végrehajtó hatalom vagy a törvényhozás, de időnként a média felől érkező nyomásra. Amikor az alkotmánybíráskodás számos országban veszélyben van, a más országok hasonló eseteire való hivatkozás a bajban lévő bíróságok számára további legitimációt adhat.
Látva azokat a problémákat, amelyekkel számos bíróság szembesült mostanában, a Világkongresszus Irodája elhatározta, hogy a függetlenség kérdését visszatérő módon minden kongresszus témájává teszi.
Ezért az alkotmánybíróságok függetlenségének az áttekintése külön szekciót kapott a jelen Kongresszus programjában is. A kérdőív az államhatalom és a média felől érkező nyomás lehetőségére, a bírósági döntések elfogadottságára és az ítéletek végrehajtására összpontosított.
Bár felhívták rá a figyelmet, hogy az ebbe a szekcióba tartozó válaszokat nem fogják publikálni, sok ország egyáltalán nem válaszolt a kérdésekre, mások pedig nagyon szűkszavúan csak "igen/nem" válaszokat adtak. Néhány optimista hozzászólás pedig ellentétben látszik állni azokkal a hírekkel, amelyek szerint az adott országban az alkotmánybíróság és a politikai hatalom között konfliktus feszül.
A kérdés érzékeny jellege nyilvánvaló, ami magyarázat az ellentmondásos válaszokra.
A kérdéseket a kérdőív sorrendjében fogom tárgyalni.
A bíróságok és bírák függetlenségének alkotmányos elve azt jelenti, hogy a bírák csak akkor szolgáltathatnak igazságot, ha függetlenek az adott ügyben részes felektől és a hatalmi szervektől, politikai és társadalmi szervezetektől, természetes és jogi személyektől.
A beszámolók szerint a bíróságokat nagyon ritkán éri közvetlen nyomás, és az is inkább ellentétes hatást érhet el. Nagyon nehéz, ha éppen nem lehetetlen az egyes bírákra gyakorolt bármilyen informális nyomást észlelni.
Mindazonáltal néhány válasz őszintén beszámol a bíróságot ért direkt nyomásról. De ezek a hatások általában a bírósággal szembeni kritikaként jelentek meg, vagy a döntést megelőző elvárásokként. Világosan meg kell különböztetnünk a döntéshozatal előtti nyomást és az azt követő kritikákat. A válaszok nagyon kevés utalást tartalmaztak a döntést megelőző nyomásgyakorlási kísérletekre. Ezek csak ritkán fordulnak elő, és rendszerint a törvényhozó vagy végrehajtó hatalom által a médiában tett nyilatkozatok útján bizonyos ügyek tárgyalása során.
Németországban például a Szövetségi Alkotmánybíróság működésének első éveiben éles viták folytak a bíróság autonómiája és státusa körül. Az 1950-es, ’70-es és ’90-es években a nyomás a Kormány tagjaitól durva és néha akár becsületsértő kritika formájában jelent meg a nyilvánosság előtt.
Oroszországban - a nemzeti jelentés szerint - az államhatalom más szervei csak az 1993-as politikai válság körülményei között gyakoroltak nyomást az alkotmánybíróságra.
Ukrajnában 2007-ben, az előrehozott választások legitimitásának a vizsgálata során, öt alkotmánybíró azt állította, hogy nyomást gyakoroltak rájuk. Azt mondták, hogy bizonyos politikai erők a képviselőiken keresztül nyilvánosan durva nyomás alá helyezték mind az egyes bírákat, mind magát a bíróságot. Úgy gondolták, hogy mindaddig lehetetlen részt venniük az ukrán nép sorsát meghatározó döntések vizsgálatá-
- 78/79 -
ban, amíg nem teremtődnek meg az elfogulatlan megfontolás és jogi döntéshozatal feltételei. Továbbá kérték, hogy biztonságuk szavatolására szervezzenek számukra állambiztonsági intézkedéseket.
Lettországban közvetett nyomás 2009-ben és 2010-ben jelentkezett, amikor az alkotmánybíróság a "bírák fizetése" néven ismert ügyet tárgyalta. Mind a törvényhozó, mind pedig a végrehajtó hatalom nyilvánosan elmarasztaló megjegyzéseket tettek "a saját maguk fizetéséről döntő bírákról"; az információkat ezek a források igencsak tendenciózusan és vitatható stílusban adták elő már az ügy tárgyalása során.
Thaiföldön azokban az ügyekben, amelyek politikusokat vagy politikai pártokat érintenek, az alkotmánybíróságot folyamatosan nagy mértékben nyomás alatt tartják az érintett politikai párthoz tartozó más hatalmi ágakat képviselő személyek, néha a végrehajtó hatalom, néha a törvényhozás részéről.
A gazdasági és pénzügyi válság által meghatározott jelen környezetben, amelyben a kormányzat különböző megszorító intézkedéseket hagyott jóvá (például a szociális ellátások csökkentése, különadók stb.), ezek alkotmánybírósági felülvizsgálat tárgyát képezték Portugáliában számos alkalommal. Ezekben az ügyekben a kormány tagjai, sőt még európai intézmények képviselői is nyilvánosan figyelmeztettek a "következményekre", ha a bíróság esetleg alkotmányellenessé nyilvánítaná ezeket az intézkedéseket. Azt sugallták, hogy az ilyen megállapítások aláásnák vagy veszélybe sodornák a Pénzügyi Segítségnyújtási Programot, és olyan alternatív intézkedések meghozatalához vezetnének, amelyek a polgárok számára még fájdalmasabbak lennének.
Mongóliában a bíráskodásra és a jogi reformokra vonatkozó döntéseket számos jól ismert politikus bírálta. A bíróság tehát bizonyos nyomásnak és meg nem engedett befolyásnak van kitéve ilyenformán.
A bíróságok befolyásolását és bírálatát jól ismert politikaelméleti érvek is igazolják. Ahogy arra a cseh jelentés rámutatott, a bíróság ellenfeleit úgy is be lehet állítani, mint a demokrácia egyszerű többségi modelljének a támogatóit, amit meg kell különböztetni a cseh nép alkotmányozó hatalma által választott alkotmányos demokrácia modelltől. Az állam alkotmányjogi jellege magával vonja a nép által választott kormány kritikus korlátozását.
A gyakran idézett érv az, hogy a bíróság néhány döntésében átlépte azt a határt, amelyet a hatalommegosztás állított fel, és összeütközésbe került a törvényhozó hatáskörével.
Elfogadható megközelítés, hogy a média részéről érkező nyomás, illetve a kritika megjelenítése a tömegtájékoztatásban az alkotmánybíróság tevékenységének részét képezi, és a nyilvánosság jobb hozzáférését biztosítja a döntéseihez. Ezért tehát nem szabad azt automatikusan az alkotmánybíróságra gyakorolt nyomásként értékelni az ügyek vizsgálata során.
Néhány bíróság úgy érzi, hogy a nagyon jelentős ügyekben megnyilvánuló folyamatos médiafigyelem olyan klímát eredményezhet, amelyet nyomásnak lehet tekinteni. A nyomás egy speciális formája, amikor a média az adott ügy azonnali eldöntését sürgeti. Meg kell jegyezni, hogy a médianyomás nem szükségszerűen független vagy eltérő a politikai erők által gyakorolt nyomástól.
A jelentések beszámolnak annak a növekvő tendenciájáról, hogy már az alkotmánybírósági indítvány benyújtása után a polgárok és politikusok médiaeszközöket használnak nyilatkozatok tételére, interjúkat adnak, sajtótájékoztatókat szerveznek vagy publikációkat írnak, amelyekben bejelentik az elvárásaikat a megelőlegezett bírósági döntéssel szemben. Ez megteremti a feltételét a negatív fogadtatásnak, amennyiben a bíróság döntése eltér a megelőlegezettől.
Általában az alkotmányellenességet megállapító ítéletek mindenkire kötelezőek, erga omnes hatályúak, és az alkotmánybírósági döntések nem sérthetők meg.
Az alkotmánybírósági döntésekkel szembeni ellenállás legtöbbször vagy a törvényhozó, vagy pedig a rendes bíróságok részéről figyelhető meg.
A törvényhozó hatalommal való viszonyban, miután az alkotmánybíróságok jogosultak alkotmányellenesnek nyilvánítani és megsemmisíteni azokat a jogszabályokat, amelyeket a nép által választott parlament fogadott el, ez önmagában konfliktusforrás. Mindazonáltal a nemzeti jelentések szerint a bírósági döntéseket általában elfogadják és tisztelik. A bírálatok inkább retorikaiak, és nem jutnak odáig, hogy ellenálljanak a bírósági döntéseknek.
Azonban élesebb konfliktusok is előfordulhatnak. A döntéseket élesen bírálhatják, és néhány politikus még azt a jelszót is kiadta, hogy "álljanak ellent" a végrehajtásnak. Ezek általában olyan döntések voltak, amelyek alapvető kérdéseket érintettek, mint például az abortusz, ahogy az Németországban történt.
Más típusú döntések esetében a bíróság által tett figyelmeztetések vagy kifejezett remények süket fülekre találhatnak a parlamentnél, vagy a mulasztásokat nem pótolják.
A nemzeti jelentések sokkal gyakrabban számolnak be olyan ügyekről, amelyekben a rendes bíróságok utasították el az alkotmánybírósági döntések végrehajtását. Még ha nem is akarunk részetekbe bocsátkozni azt a súlyos konfliktust illetően, amely néhány országban az alkotmánybíróság és a rendes bírói testület között feszül, meg kell jegyeznünk, hogy sok ilyen konfliktusról érkezett jelentés.
A rendes bíróságok ellenállása az alkotmánybírósági döntések végrehajtásával szemben vonatkozhat pél-
- 79/80 -
dául az ügyeknek az alkotmánybírósági döntés alapján történő újratárgyalására. Hasonló ellentmondásokat okozhat azoknak az alkotmánybírósági döntéseknek a hatása, amelyek "korlátozott alkotmányellenességet" tartalmaznak ("alkotmányellenesség az alkalmazásban"), amikor is a kérdéses jogszabályt alkotmányellenesnek nyilvánították, nem önmagában, hanem az alkalmazása miatt. Néha a bírák elmulasztják követni az alkotmánybíróság értelmezéseit.
Ezzel kapcsolatban elmondható, hogy a legtöbb országban az alkotmánybíróság és a rendes bíróság között működik a párbeszéd, és ez a kapcsolatot általában építő jellegű és a kölcsönös tisztelet jellemzi.
A nemzeti jelentések részletesen beszámolnak az alkotmánybíróságok ellen a döntések kihirdetését követően intézett támadások különböző típusairól. Az alkotmánybíróságok éles kritikai megjegyzések céltáblái a politikai pártok, nem kormányzati szervezetek és a média részéről. A bíróságot ért támadások általában csak szónokiak: az elégedetlen politikusok barátságtalan légkört és hozzáállást kívánnak teremteni a polgárok részéről és a közvéleményben. Ez általában bizonyos politikai szervezetek által generált közvetlen médiatámadásokon keresztül történik.
Sajnálatos módon a bírósági döntések következményeként még az alkotmánybíróság hatáskörének a megváltoztatását is javasolhatják, ahogyan azt meg is valósították Magyarországon 2010-ben.
Az alkotmánybíróság munkáját azok a szervezetek is akadályozhatják, amelyeknek az alkotmánybírók kijelölése a feladata, amennyiben késlekednek a választással vagy jelöléssel. Az is bizonyos nyomást és nem megengedett befolyást jelent a bíróságokra, ha nem biztosítják a számukra szükséges költségvetést.
Bár a döntéseket gyakran bírálják, azok általában nem durvulnak támadásokká. Mindazonáltal tüntetéseket és demonstrációkat is tartanak alkotmánybíróságok előtt néhány országban. Néhány kivételes esetben a kiélezett értékítéleteket tartalmazó tiltakozások az egyes bírákra is irányulhatnak.
Szerencsére a thaiföldi alkotmánybíróság esete kivétel, ahol a bíróságot nemcsak szóban inzultálták, hanem fizikailag is, amikor gránátokkal lőttek a bírósági épületre, károkat okozva abban.
Egy demokratikus társadalomban egyik intézmény sem lehet mentes a közvélemény kritikájától. Az alkotmánybíróság döntései nem tetszhetnek mindenkinek. Az alkotmánybíróságok nem bonyolódnak vitákba a politikai erőkkel vagy a tömegtájékoztatással, és általában egyáltalán nem reagálnak a média híreire. Bár előfordul néhány esetben, hogy válaszolnak a bírálatokra, nevezetesen, amikor a törvényhozó vagy végrehajtó hatalmi ágak képviselői kritikusan reagáltak az alkotmánybíróság döntéseire. Ezekben az esetekben a bíróság sajtóközleményt jelentethet meg, hangsúlyozva az alkotmánybírósági döntések iránti kellő tisztelet szükségességét a többi hatalmi ág részéről, amely a jogállamiság elvéből fakad.
Annak érdekében, hogy átláthatóbb legyen a munkája és jobban megértsék a társadalomban betöltött szerepét, az alkotmánybíróság néha interjút ad a médiának és előadásokat tart az alkotmánybíróságnak egy modern társadalomban betöltött szerepéről.
Más szóval, a bíróság a nyomásgyakorlásokat a közvélemény tájékoztatásával kezeli, ideértve a szakmai közvéleményt is, ahogy azt a horvát jelentés hangsúlyozta.
Ha szükséges, az alkotmánybíróság elnöke és az alkotmánybírák nyilvános szereplések útján is válaszolhatnak, programbeszédek vagy egyetemi előadások tartásával, interjúkkal és újságcikkekkel, mindazonáltal általában absztrakt szinten, ahogyan az Németországban történik.
Összefoglalóan megállapíthatjuk, hogy a kihívásokra a legjobb válasz az alkotmánybírák megingathatatlan függetlensége. Ezért is annyira fontos, még a bírói függetlenség e különleges szempontjából is, hogy milyen eljárásban történik a bírák jelölése és megválasztása.
A nemzeti beszámolók ezt a kérdést két különböző módon értelmezték. Az első megközelítés a szakmai szinten történő segítségkérés. A másik jelentés a más bíróságok és nemzetközi szervezetek szolidaritásának elvárása nehéz politikai helyzetekben.
Ami az első jelentést illeti, az alkotmánybíróságok rendszeresen kérnek segítséget számos ügyben vagy az Európa Tanács Velencei Bizottságától (ideértve az összekötők Velence Fórumát), vagy más bíróságoktól. Az alkotmánybíróságok nemzetközi téren számos bírósággal vannak kapcsolatban, legyen az akár az Európai Unió Bírósága vagy az Emberi Jogok Európai Bírósága, illetve más országok alkotmánybíróságaival és legfelsőbb bíróságaival, többé-kevésbé rendszeres munkamegbeszélések formájában is.
A formalizált együttműködési hálózatokban való tagság lehetőséget ad a tanulásra és eszmecserére, valamint támasz lehet válság idején.
Ami a kritikus helyzetekben való támogatást illeti, a Velencei Bizottság az elnökének a nyilatkozatai útján fellépett az alkotmánybíróságok védelmében az elmúlt években. Ahogyan azt Moldova beszámolója írja, az alkotmánybíróságról szóló törvény 2013. májusi elfogadása a nemzetközi intézményekben számos reakciót váltott ki. Gianni Buquicchio nyilatkozatában világossá tette, hogy az adott rendelkezés nyilvánvalóan ellentétes az alkotmánybíráskodás európai standardjaival, és egyértelműen sérti Moldova alkotmányát. Az, hogy az alkotmánybíráknak bírniuk kell a
- 80/81 -
parlament bizalmát, nyilvánvalóan ellentmond az alkotmánybíróság alapvető céljának.
Ugyanígy Lady Ashton, az EU külügyi és biztonságpolitikai főképviselője, a Bizottság alelnöke és Štefan Füle, a bővítésért és az európai szomszédságpolitikáért felelős uniós biztos nyilatkozatukban (2014. május 3., Brüsszel) megismételték aggodalmaikat egy olyan jogszabály elfogadása miatt, amely az alkotmánybíróság hivatalban lévő bíráinak az elmozdítását teszi lehetővé abban az esetben, ha azok nem élveznék a parlament "bizalmát".
Hasonló beavatkozások és szolidaritási megnyilvánulások történtek Románia és Törökország esetében is. 2012 júliusában Buquicchio úr közzétett egy nyilatkozatot, amelyben megvédte Románia Alkotmánybíróságának a függetlenségét, 2014 áprilisában pedig aggodalmát fejezte ki a Törökország Alkotmánybíróságát ért támadások miatt.
Általános gyakorlat az alkotmánybíróság döntéseivel, hogy azokat végrehajtják. Mindazonáltal van néhány kivétel ez alól a szabály alól. Például a parlament elmulaszthatja összehangolni a szükséges jogszabályokat vagy pótolni az alkotmányos mulasztásokat. A törvényhozó esetén számos politikai helyzet befolyásolhatja annak tevékenységét, így késlekedést lehet megfigyelni olyan jogszabályok vagy azok rendelkezéseinek módosításánál, amelyeket az alkotmánybíróság alkotmányellenesnek vagy az alkotmánnyal összhangban nem állónak nyilvánított.
Az igazságszolgáltatási szervek, még ha ritkán is, de ellenállást tanúsíthatnak, azért, mert az alkotmánybíróság bizonyos döntéseiket megsemmisítette. Vannak olyan helyzetek, amikor a rendes bíróság, miután a döntését felülbírálták, ugyanazt a döntést hozza meg, anélkül, hogy elfogadná az alkotmánybíróság érveit.
Bizonyos típusú döntéseknél a kép bonyolultabbá válik. Megint csak két fő szereplő vonakodhat az alkotmánybírósági döntések végrehajtásától: a törvényhozó és a rendes bíróság.
A német Szövetségi Alkotmánybíróság említette meg, hogy azok a döntések, amelyek a költségvetés újraelosztását igénylik, elakadhatnak, hogy elkerüljék a nemkívánatos következményeket. Ugyanígy azok a döntések, amelyekben a kisebbségeknek kedveznek, gyakran politikai ellenállásba ütköznek és kevésbé meggyőző módon hajtják őket végre, ami tulajdonképpen visszairányítja az ügyet az alkotmánybírósághoz, ha a polgárok vagy más felek, akik indítványozhatják, újra panasszal élnek. Végül az európai uniós politikákról szóló legutóbbi döntések végrehajtása vált bonyolult kérdéssé.
Az alkotmánybíróság által hozott döntések végrehajtása, amely alapján jogszabályt kell módosítani, összekapcsolódhat a költségvetés további kiadásainak szükségességével. Vannak rá példák, amikor az alkotmánybíróság döntéseinek a végrehajtása a költségvetés lehetőségeinek a mérlegelésén bukott el.
Előfordul az alkotmánybírósági végzések végre nem hajtása (szemben a döntésekkel) a törvényhozó részéről, amikor jogszabályalkotás szükségessége következik a döntésből.
Ami a rendes bíróságok gyakorlatát illeti, nem mindig veszik figyelembe azokat a döntéseket, amelyekben az alkotmánybíróság a megtámadt normatív rendelkezések alkotmányjogi jelentését tárja fel, és elismeri az alkotmánnyal ebben az értelemben összhangban lévő rendelkezéseket, amelyek általánosan kötelezőek, de kizárja azok más értelmezését. Ahogy azt már korábban említettük, konfliktus van a legfelsőbb bírósággal azokban az ügyekben, amelyek "korlátozott alkotmányellenességet" (alkotmányellenesség az alkalmazásban) tartalmaznak, mivel ezek a döntések a rendes bíróság jogértelmezését érintik. A legfelsőbb bírósági joggyakorlat tiltakozott az értelmező döntések hatásköre ellen, arra való hivatkozással, hogy azt kifejezetten nem tartalmazza az alkotmány, például Lengyelországban.
Kivételesen - Szlovéniában - a végre nem hajtott döntések többsége olyan döntés volt, amelyben a helyi önkormányzatokat a közutak besorolása miatt alkotmányellenesnek nyilvánított rendeleteik vonatkozásában jóvátételre kötelezték.
Az alkotmánybíróságok általában tisztelik és betartják a bírói önkorlátozás elvét, amely korlátozza annak lehetőségeit, hogy nyilvánosan védjék meg a bíróságot, véleményeiket és intézkedéseiket. Ahogyan azt a lett nemzeti jelentés hangsúlyozza, a megalapozott és hozzáértő ítéletek jelentik a legjobb módját a bíróság számára, hogy demonstrálja tevékenységének lényegét. Az alkotmánybíróságok nincsenek arra kötelezve, hogy indokolják vagy kommentálják a döntéseiket, mint ahogy arra sem, hogy a médiában védjék meg az érveiket vagy ahhoz jóváhagyást keressenek. Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy nincs olyan jogi rendelkezés, amely megtiltaná az alkotmánybíróság részére, hogy kifejezze a véleményét bizonyos kérdésekben.
Az alkotmánybíróság elnöke jogosult általában azt képviselni. Számos alkotmánybíró kutató vagy egyetemi professzor, amely pozíció lehetővé teszi számukra, hogy magyarázzák a bíróság joggyakorlatát.
Általános szabály, összhangban a bírói önkorlátozás elvével, hogy a bírák folyamatban lévő ügyekben nyilvánosság előtt nem foglalnak állást. Ugyanígy óvatosan kommentálják csak a már meghozott döntéseket.
- 81/82 -
Érdemes az alkotmánybíróságoknak olyan tapasztalt és professzionális PR-szakértő tisztviselőre vagy munkatársra hallgatnia, aki az alkotmánybírósági döntések és érdekek közvetítéséért felel olyan formában és nyelven, amely a széles értelemben vett nagyközönség számára is érthető. Olyan saját sajtóirodát kell létrehozni, amely segíti a bírákat és általában a bíróságot a médiával való kapcsolattartásban és a nyilvános szereplések során. Németországban a bíróság együttműködik a bírósági tudósítók sajtóklubjával, a "Bírósági Sajtókonferenciával" (Justizpressekonferenz), amely a bíróság közelében lévő, rendszeresen tudósító újságírókból álló önálló csoport.
Végül meg kell említeni, hogy az ACCPUF[1] hetedik konferenciáját 2014 áprilisában az "Alkotmánybíráskodás és a média" kapcsolatának szentelték.
Alkotmánybíróságok regionális és világszintű szervezeteinek figyelemmel kell kísérniük és napirenden kell tartaniuk az alkotmánybíróságok függetlenségét. Nyilvánvalóan ezt nem tehetik az adott bíróság akarata ellenére, hogy ne tegyék még nehezebbé a nyomás alatt álló bíróságok helyzetét.
Tudjuk, hogy még a független bíróságokat is időről időre átszabják a politikai erők, különösen a tartós vagy túlsúlyos politikai többség.
Valamennyi alkotmánybíróság számára nagyon fontos, hogy tapasztalatot cseréljenek a bíróságokra gyakorolt nyomás módjairól, a döntések végrehajtásával szembeni ellenállásról, a médiakapcsolatok kezelésének módjairól. A tapasztalatok nyitott és őszinte módon történő megbeszélésének lehetőségéből gazdagodnunk kell.
Szervezetünk, az Alkotmánybíráskodás Világkonferenciája azt a célt szolgálja, hogy ösztönözze az alkotmánybíráskodást mint a demokrácia, az emberi jogok és a joguralom védelmének kulcselemét. E célok elérése érdekében a Konferencia Irodája a tagjai számára kérésre "jószolgálatot", mediációt biztosít (Alapokmány 1. cikk). ■
JEGYZETEK
[1] A Francia Nyelvet Használó Alkotmánybíróságok Szövetsége, Association des Cours Constitutionnelles ayant en Partage l’Usage du Français
Lábjegyzetek:
[1] A szerző az Alkotmánybíróság elnöke
Visszaugrás
