27/2007. (V. 17.) AB határozat: Népszavazás - mulasztásos alkotmánysértés
• Alkotmány 2. § (2) bekezdés - közvetlen és képviseleti hatalomgyakorlás
• Alkotmány 28/C. § - országos népszavazás
• 64/1997. (XII. 17.) AB határozat
32/2007. (VI .6 .) AB határozat: Népszavazási kezdeményezés a képzési hozzájárulásról
• Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés - tiltott népszavazási tárgykörök
• 51/2001. (XI. 29.) AB határozat
■ 59/2004. (XII. 14.) AB határozat
• 15/2005. (IV. 28.) AB határozat
■ 15/2007. (III. 9.) AB határozat
• 16/2007. (III. 9.) AB határozat
33/2007. (VI. 6.) A B határozat: Népszavazási kezdeményezés a kórházi napidíjról
• Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés - tiltott népszavazási tárgykörök
• 15/2007. (III. 9.) AB határozat
■ 16/2007. (III. 9.) AB határozat
• 51/2001. (XI. 29.) AB határozat
39/2007. (VI . 20.) A B határozat: Kötelező védőoltás
• Alkotmány 37. § (3) bekezdés - a kormány tagjainak rendeletalkotása
• Alkotmány 50. § (2) bekezdés - közigazgatási határozatok bírósági kontrollja
• Alkotmány 54. § (4) bekezdés - az élethez és méltósághoz való jog
• Alkotmány 57. § (5) bekezdés - jogorvoslathoz való jog
• Alkotmány 60. § - lelkiismereti és vallásszabadság
• Alkotmány 67. § - gyermekek nevelése és védelme
• 21/1996. (V. 17.) AB határozat
• 201/B/1991. AB határozat
• 43/2005. (XI. 14.) AB határozat
41/2007. (VI. 20. ) A B határozat: megkülönböztetés kriminalizációja
• Alkotmány 70/A. § - a hátrányos megkülönböztetés tilalma
• 20/1999. (VI. 25.) AB határozat
• 18/2000. (VI. 6.) AB határozat
• 45/2000. (XII. 8.) AB határozat
Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett, amelyben a népszavazás intézményének törvényi szabályozását támadták. Az indítványozók sérelmezték, hogy a hatályos törvényi rendelkezésekből nem derül ki, mennyi ideig köti az eredményes ügydöntő népszavazás az Országgyűlést, mint ahogy arra a kérdésre sem kapunk választ, hogy ugyanabban a kérdésben mennyi időn belül nem lehet kitűzni újabb népszavazást. A népszavazással megerősített törvényekről sem lehet tudni, mennyi ideig kötik az Országgyűlést.
Az egyik indítványozó szerint a szabályozás hiányosságából többféle, alkotmányjogi szempontból egyaránt elfogadhatatlan következtetésre lehet jutni. Egyfelől a moratórium hiányából lehet arra következtetni, hogy az Országgyűlés az eredményes népszavazás után azonnal a referendum eredményével ellentétes döntést fogadhat el. Ez nyilvánvalóan ellentétes lenne az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében foglalt közvetlen hatalomgyakorlásról szóló tétellel, és kiüresítené az ügydöntő népszavazás kötelező erejéről rendelkező 28/C. § (3) bekezdését. Ugyanígy elfogadhatatlan lenne az a szélsőséges felfogás is, amely szerint az Országgyűlés soha többé nem dönthetne az adott kérdésben, és mivel a kérdés többé már nem országgyűlési hatáskör, ezért arról népszavazást sem lehetne többé tartani. Ezáltal "igazi örökös klauzula" jönne létre, amely sértené az alkotmány 2. § (2) bekezdését, és ellentétes lenne a parlament szupremáciáját kimondó 19. § (1) bekezdésével is, így burkolt alkotmánymódosítást valósítana meg. Mindezekre tekintettel az indítványozó kérte az Alkotmánybíróságtól a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását.
A másik indítványozó hasonló indokokkal a népszavazásról szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban Nsztv.) 8. § (1) bekezdésének megsemmisítését kérte, amely az eredményes ügydöntő népszavazás kötelező voltáról rendelkezik. Az indítványozó a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényt is támadta, mert az nem rendezte az eredményes referendum eredményeként megalkotott törvények helyét a jogforrási hierarchiában.
Az Alkotmánybíróság először a népszavazási törvény utólagos normakontrollját végezte el. A testület megállapította, hogy az Nsztv. támadott 8. § (1) bekezdése az Alkotmány közvetlen hatalomgyakorlást kimondó 2. § (2) bekezdésének végrehajtására szolgál, és a népszuverenitás alkotmányos elvének törvényi szintű megfogalmazása. Erre tekintettel az utólagos normakontrollra vonatkozó indítványt az Alkotmánybíróság elutasította.
A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatakor az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozók által hiányolt moratóriumokat az Nsztv. valóban nem tartalmazza, ellentétben az 1998 előtt hatályban lévő törvényi szabályozással. Az Alkotmánybíróság emlékeztetett arra, hogy a jogállamiság elvéből nem pusztán az egyes normák egyértelműségének követelménye következik, hanem abba beletartozik az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatósága is. Az alkotmánybírák meglátása szerint az indítványozók által felvetett hiányosságok miatt a közvetlen hatalomgyakorlás kiemelten fontos intézményének jogállami működése nem biztosított megfelelően. Rámutattak arra is, hogy a szabályozás hiányosságait jogalkalmazói jogértelmezéssel sem lehet feloldani, hiszen az indítványozók által is hivatkozott értelmezési megoldások valóban nem tekinthetők alkotmányosan elfogadhatónak. A testület arra is felhívta a figyelmet, hogy a népszavazáshoz való jog politikai alapjog, amely maga után vonja az állam objektív intézményvédelmi kötelezettségét. Ebből következik, hogy a népszavazás politikai alapjogának érvényesülését szolgáló garanciális szabályokat teljes körűen meg kell alkotni. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség fennállását.
Az Alkotmánybíróság felidézte 64/1997. (XII. 17.) AB határozatát, amelyben az Nsztv.-re vonatkozó törvényjavaslat előzetes normakontrollját végezte el. Akkor úgy foglalt állást a taláros testület, hogy a törvényjavaslatban szereplő kétéves moratórium, mely az ugyanabban a kérdésben tartandó népszavazás megtartására, illetve annak kezdeményezésére vonatkozott, alkotmányellenes. Ennek indoklásaként kifejtették, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének 1997-ben történő elfogadása óta maga az alap-
- 110/111 -
törvény határozza meg, mely kérdésekben nem lehet népszavazást tartani. Az alkotmányi korlátozásokon túlmenően törvény további megszorításokat nem tartalmazhat. Az Alkotmánybíróság ilyen további törvényi korlátozásként fogta fel a törvényjavaslatban szereplő kétéves moratóriumot.
Ettől az indokolástól jelen határozatában eltért az Alkotmánybíróság, és kifejtette, hogy az alkotmányi szintű szabályozás követelménye kizárólag a népszavazásból véglegesen kivett, teljes körűen kizárt tárgykörök meghatározására vonatkozik. Azokat a további kizáró okokat, melyek nem jelentik a népszavazás kezdeményezésének és megtartásának abszolút akadályát, törvényben is meg lehet állapítani. Ide tartoznak a népszavazás megtartását időlegesen korlátozó szabályok is. Tehát a népszavazás alkotmányos intézményének működése törvénnyel korlátozható, nem érintve annak lényeges tartalmát. Az Országgyűlés így szabadon választhatja meg, hogy alkotmányi vagy törvényi szinten pótolja-e a hiányzó szabályozást.
A jogalkotási törvény felülvizsgálatát kérő indítványt azonban elutasította az Alkotmánybíróság. Emlékeztetett arra, hogy már több határozat megállapította: az alkotmányból nem következik, hogy a különböző módon elfogadott törvények között alá-és fölérendeltségi kapcsolat áll fenn. Az sem alkotmányos követelmény, hogy az Országgyűlésnek a jogalkotási törvénybe kell beillesztenie a népszavazással elfogadott törvények hatályon kívül helyezésének korlátozására vonatkozó szabályokat.
Trócsányi László alkotmánybíró nem értett egyet a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításával. Szerinte az erre irányuló indítványokat vissza kellett volna utasítani. Különvéleményében emlékeztet arra, hogy az 1997. évi LIX. törvénnyel végrehajtott alkotmánymódosítás a korábbi időszakhoz képest jelentősen kibővítette és tartalmasabbá tette a népszavazás alkotmányi szintű szabályozását. Ennek eredményeként a képviseleti és a közvetlen hatalomgyakorlás közötti viszony elvi jelentőségű, a népszuverenitás gyakorlását közvetlenül érintő kérdéseit törvényi szinten nem lehet szabályozni. Az alkotmányozó a jelenlegi szabályozás szerint az Országgyűlés törvényalkotási jogát moratóriummal nem korlátozta, amiből az következik, hogy az Országgyűlés és az országgyűlési képviselők a népszavazás alapján meghozott, illetve népszavazással megerősített törvény hatályon kívül helyezése vagy módosítása esetén csupán politikai felelősséggel tartoznak. A politikai felelősségen túli, egyéb (jogi) korlátok is felállíthatók, azonban erre csakis alkotmányi szinten kerülhet sor. Trócsányi alkotmánybíró a 64/1997. (XII. 17.) AB határozat indoklását továbbra is irányadónak tartja, mely szerint a népszavazás intézményét korlátozó szabályok alkotmányi szintre tartoznak. Miután az alkotmány szabályainak felülvizsgálatára az Alkotmánybíróság hatásköre nem terjed ki, ezért az indítványokat vissza kellett volna utasítani.
A Fidesz - Magyar Polgári Szövetség és a Kereszténydemokrata Néppárt népszavazási kezdeményezést nyújtott be az alábbi kérdéssel: "Egyetért-e Ön azzal, hogy az államilag támogatott felsőfokú tanulmányokat folytató hallgatóknak ne kelljen képzési hozzájárulást fizetniük?" Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban OVB) az 566/2006. (XI. 20.) határozatával az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadta arra hivatkozva, hogy a népszavazási kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés f) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe tartozik, mivel érinti a kormányprogramot. A kezdeményezők az OVB határozatával szemben kifogást nyújtottak be az Alkotmánybírósághoz, mely az OVB határozatát megsemmisítette és a választási bizottságot új eljárásra utasította.
Az OVB megismételt eljárást követően meghozta 105/2007. (III. 29.) számú határozatát, melyben az aláírásgyűjtő ív hitelesítését ismételten megtagadta. Ezúttal az elutasító döntést az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjára alapozta a testület, amely tiltja a költségvetésről szóló népszavazást. Bár a képzési hozzájárulás a felsőoktatási intézmények saját bevétele, azonban ennek eltörlése esetén szükségessé válhat a kiesett bevétel központi költségvetésből történő pótlása a felsőoktatási intézmények működőképességének megőrzése érdekében. Az OVB határozata indoklásában megismételte azt az álláspontját, mely szerint az eredményes népszavazás az alkotmány módosítását eredményezné.
Az OVB újabb elutasító határozatával szemben ismételten kifogást nyújtottak be. Ebben kifejtették, hogy az OVB nem hivatkozhatott volna olyan elutasítási okra, amelyet első határozatában nem hozott fel.
- 111/112 -
Véleményük szerint a kérdés közvetlenül a költségvetést sem érinti, és a burkolt alkotmánymódosításra hivatkozó érvet az Alkotmánybíróság már elbírálta.
A taláros testület először a költségvetés mint tiltott népszavazási tárgykör kapcsán kidolgozott gyakorlatát tekintette át. Ennek eredményeként arra a megállapításra jutott, ez esetben arról kell állást foglalni, hogy a képzési hozzájárulás eltörlésére vonatkozó népszavazási kérdés a hatályos költségvetési törvény (2006. évi CXXVII. törvény) módosítását tartalmazza-e, vagy okszerűen következik-e belőle annak módosítása. A költségvetési törvényben nem szerepel az egyetemek, főiskolák bevételei között a képzési hozzájárulás, így eredményes népszavazás esetében nem a költségvetési törvényt, hanem csak a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvényt kellene módosítani. Tehát az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítése a költségvetésbe ütközésre hivatkozással nem tagadható meg.
Azonban az OVB alkotmánymódosításra hivatkozó érvének érdemi vizsgálatába már nem bocsátkozott az Alkotmánybíróság, mert azt már a 15/2007. (III. 9.) AB határozatában megalapozatlannak találta.
Mindezek eredményeként az Alkotmánybíróság a kifogásnak helyt adott, az OVB határozatát megsemmisítette és a testületet új eljárásra utasította. Emellett felhívta az OVB figyelmét arra, hogy a megismételt eljárásban a népszavazási törvény rendelkezéseinek megfelelő kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesíteni kell. A taláros testület rámutatott, hogy a megismételt eljárásban nemcsak az alkotmánybírósági határozat rendelkező része, hanem annak indokolása is köti az OVB-t.
Bragyova András alkotmánybíró nem értett egyet az OVB határozatának megsemmisítésével, melynek indokait különvéleményében foglalta össze. Megismételte a 16/2007. (III. 9.) AB határozathoz fűzött különvéleményében kifejtetteket, mely szerint a költségvetésről szóló törvény tartalmán mindazt érteni kell, ami a költségvetés bevételeinek és kiadásainak jogcímét érinti. Márpedig az nem kétséges, hogy a képzési hozzájárulás bevételi jogcímnek minősül. Emellett a képzési hozzájárulás illetéknek is minősíthető, és így emiatt sem bocsátható a kérdés népszavazásra. Illeték alatt ugyanis érteni kell mindazokat a díjakat, amelyeknél a fizetési kötelezettséget valamely közszolgáltatás igénybevétele keletkezteti, vagy valamely állam által biztosított szolgáltatás rendelkezésre állásáért kell fizetni.
Az Országos Választási Bizottság 107/2007. (IV. 13.) határozatával elutasította a Fidesz - Magyar Polgári Szövetség és a Kereszténydemokrata Néppárt által benyújtott népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítését, melyen az alábbi kérdés szerepelt: "Egyetért-e Ön azzal, hogy a fekvőbeteggyógyintézeti ellátásért a jelen kérdésben megtartott népszavazást követő év január 1-jétől ne kelljen kórházi napidíjat fizetni?" Az OVB határozatának indokolásában több érvvel is alátámasztotta elutasító döntését. E szerint a népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzák meg a jövőbeli költségvetési törvény egyik tételét, és így a kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja szerint kizárt tárgykörbe tartozik. Az OVB arra is felhívta a figyelmet, hogy a kérdés akár a népszavazás évében hatályban lévő költségvetést is érintheti. Előfordulhat ugyanis, hogy a költségvetési törvény időbeli hatálya meghosszabbodik vagy azt az Országgyűlés eleve egy évnél hosszabb időre fogadja el.
Az OVB továbbá azt is kifejtette, hogy az Egészségbiztosítási Alap költségvetésének stabilitása, bevételi és kiadási szerkezetének megváltoztathatósága más alkotmányossági mércével mérendő, mint a nem célhoz kötött befizetésekből felhalmozott központi költségvetés. Az OVB meglátása szerint e szabályok évenkénti megváltoztatása a biztosítási elvű egészségügyi rendszer stabilitását kritikus mértékben veszélyeztetné. Az OVB továbbá felhívta a figyelmet arra, hogy jelen pillanatban nem dönthető el, mennyi ideig kötelezné a népszavazás eredménye a törvényhozást, és így az eredményes népszavazás az alkotmány burkolt módosítását eredményezi.
Az OVB határozatával szemben kifogással fordultak az Alkotmánybírósághoz. Eszerint az OVB a jövőbeli költségvetés érintettségére figyelemmel tagadta meg az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, erre pedig a 16/2007. (III. 9.) AB határozat alapján nincs lehetősége.
- 112/113 -
Az Alkotmánybíróság a kifogás elbírálása során áttekintette a költségvetést érintő népszavazási kezdeményezések kapcsán kialakított gyakorlatát. Az irányadó 51/2001. (XI. 29.) AB határozat szerint a kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha az a költségvetési törvény módosítását tartalmazza vagy okszerűen következik belőle annak megváltoztatása, illetve ha arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. Az Alkotmánybíróság jelen határozatában elvi éllel mutatott rá, hogy jövőbeli költségvetésre hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megalapozottan csak akkor tagadható meg, ha az a jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadások meghatározására irányul. Ezzel szemben a kórházi napidíj az Egészségbiztosítási Alap hatályos költségvetésében sem kiadás, hanem bevétel. Az alkotmánybírák meglátása szerint eredményes népszavazás esetén sem szükségszerű a költségvetési törvény módosítása, hiszen a kórházi napidíj fizetésének kötelezettsége nem a költségvetési törvényből, hanem a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvényből következik. A taláros testület szerint nem áll fenn annak a veszélye sem, hogy a népszavazás érintse a hatályos költségvetést, hiszen semmilyen adat nem utal arra, hogy a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló törvény időbeli hatálya meghosszabbodna. Nem bizonyult meggyőzőnek az OVB azon érve sem, hogy a napidíj megszüntetése az egészségügyi rendszer stabilitását kritikus mértékben veszélyeztetné. Az Alkotmánybíróság véleménye szerint a költségvetésről szóló törvény tartalma mint kizárt tárgykör nem értelmezhető ilyen kiterjesztően. Ráadásul a napidíj bevétel jellegéből nem következik, hogy annak megszüntetése az egészségügyi rendszer stabilitását súlyosan veszélyeztetné. Az Alkotmánybíróság csakúgy, mint a képzési hozzájárulásról szóló népszavazási kezdeményezést elbíráló 15/2007. (III. 9.) AB határozatában, most is arra a következtetésre jutott, hogy eredményes népszavazás esetén sem keletkezik az Országgyűlésnek olyan kötelezettsége, amely csak az alkotmány módosításával teljesíthető, így az erre hivatkozó érvelés sem bizonyult megalapozottnak.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság helyt adott a kifogásnak és új eljárásra kötelezte az OVB-t. Emellett felhívta az OVB figyelmét arra, hogy a megismételt eljárásban a népszavazási törvény rendelkezéseinek megfelelő kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesíteni kell. A taláros testület rámutatott, hogy a megismételt eljárásban nemcsak az alkotmánybírósági határozat rendelkező része, hanem annak indokolása is köti az OVB-t.
Csakúgy, mint a vizitdíjról szóló 16/2007. (III. 9.) AB határozathoz, Bragyova András ezúttal is különvéleményt csatolt. Ismételten rámutatott arra, hogy a költségvetési törvény tartalmán mindazt érteni kell, ami a költségvetés bevételeinek és kiadásainak jogcímét érinti. Márpedig a kórházi napidíj a költségvetés bevételi jogcíme függetlenül attól, hogy az a központi költségvetésbe, az Egészségbiztosítási Alapba folyik-e be, vagy pedig az adott intézménynél marad. Emellett a kórházi napidíj illetéknek is tekinthető, így emiatt is tiltott népszavazási tárgykörnek minősül.
Holló András alkotmánybíró is különvéleményt írt, amelyhez Lévay Miklós is csatlakozott. Ebben hangsúlyozza, hogy a népszavazásból kizárt tárgykörök értelmezése során azok rendeltetéséből kell kiindulni. A költségvetés esetében azért tiltott a népszavazás, mert az az állami feladatok biztonságos megvalósíthatóságának pénzügyi, gazdasági feltételeit, így az ország kormányozhatóságát közvetlenül érintené. A kizáró ok e rendeltetését figyelembe véve az alkotmány mind a költségvetési kiadások, mind a költségvetési bevételek körére kiterjed, mind a hatályos, mind a jövőbeni költségvetések tartalmát illetően.
Egy házaspár még 1996 novemberében nyújtott be alkotmányjogi panaszt, amelyben azt sérelmezték, hogy a Tisztiorvosi szolgálat Tatai Városi Intézete kötelezte őket gyermekeik hiányzó védőoltásainak pótlására. A határozatot előzetesen végrehajthatóvá nyilvánították. A szülők a jogorvoslati fórumok kimerítése után fordultak az Alkotmánybírósághoz, és alkotmányjogi panaszukban az akkor hatályos egészségügyről szóló 1972. évi II. törvény (a továbbiakban Eütv1.) kötelező védőoltásról rendelke-
- 113/114 -
ző 6. §-ával kapcsolatban fogalmaztak meg alkotmányossági kifogásokat, több alkotmányos alapjog sérelmét állítva. A házaspár 2000-ben újabb indítványnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, amelyben az új egészségügyi törvény (1997. évi CLIV. törvény; a továbbiakban Eütv2.) 58. §-ának utólagos normakontrollját kezdeményezték. Ez a törvényi rendelkezés tartalmazza a védőoltás határozattal történő elrendelésnek és a kötelező védőoltás alóli mentesítésnek a szabályait. Ezen kívül kiegészítették alkotmányjogi panaszukat is, és kiterjesztették indítványukat az Eütv1. több rendelkezésére és az annak végrehajtására kiadott 9/1972. (VI. 27.) EÜM-rendeletre (a továbbiakban R1.).
Az Alkotmánybíróság az indítványok befogadhatóságának elbírálása után először azt vizsgálta meg, hogy a támadott jogszabályhelyek az indítványozók által megjelölt alapjogok közül melyekkel állnak összefüggésben. Megállapították, hogy a kötelező védőoltásra vonatkozó rendelkezések a gyermek személyiségének integritáshoz való jogát korlátozzák, amely az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében deklarált emberi méltósághoz való jogból következik. Emellett korlátozzák a szülőknek az Alkotmány 60. § (1) bekezdésében és 67. § (2) bekezdésében garantált jogát, hogy gyermekeikről világnézetüknek és lelkiismereti meggyőződésüknek megfelelően gondoskodhatnak. Ezen alapjogok korlátozására csak az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt általános alapjogkorlátozási feltételek betartása esetén kerülhet sor.
Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy az alapjog-korlátozásra alkotmányosan elfogadható célból került-e sor, illetve a cél elérésére alkalmas és ahhoz szükséges beavatkozásnak minősül-e. A kötelező védőoltások szükségességéről és veszélyeiről kialakult vitával kapcsolatban a taláros testület leszögezte, hogy az alkotmánybírósági eljárás nem a tudományos igazságok és a versengő tudományos nézetek közötti választás döntőfóruma. A tudomány kompetenciája és autonómiája az Alkotmánybíróság számára is meghatározó. Demokratikus társadalomban elsősorban a megfelelően szabályozott, ésszerű és nyilvános jogalkotási eljárások során kell figyelembe venni a tudomány megállapításait és a tudomány képviselőinek javaslatait. Így az alkotmánybírósági eljárásban nem kérdőjelezhető meg, hogy a védőoltások (köztük az életkorhoz kötött védőoltások) az emberi szervezet fertőző betegségekkel szembeni ellenálló-képességének fokozását és a fertőző megbetegedések elterjedésének megelőzését szolgálják. Az Alkotmánybíróság már a 21/1996. (V. 17.) határozatában kifejtette, hogy a gyermekeknél a következmények felmérésére való képesség hiányára tekintettel a védelmükre megalkotott jogszabályok alapjog korlátozásával is járhatnak. Emellett az államot az Alkotmány 70/D. §-ból következően egészségvédelmi kötelezettség terheli, amely a járványok elleni küzdelmet is magában foglalja. Mindezek alapján a gyermekek egészségének védelme és a fertőző betegségek elleni védekezés alkotmányosan elfogadható indok az alapjog-korlátozásra.
Miután a taláros testület meggyőződött a korlátozás szükségességéről, megvizsgálta annak arányosságát. Az életkorhoz kötött védőoltások mint alapjogkorlátozó beavatkozások arányosságát a járványügyi célok és indokok, valamint a szabályozásban megjelenő korlátozások és garanciák összevetése határozza meg. Amikor az állam kötelezővé tesz egyes védőoltásokat, a kockázatok viseléséről dönt. Az államnak az alkotmányból fakadó kötelessége, hogy kizárólag olyan betegségek megelőzésére írjon elő oltási kötelezettséget, amelyek esetében az feltétlenül indokolt, és a gyermekek csak olyan védőoltásokat kapjanak, amelyek a lehető legkisebb egészségügyi kockázattal járnak. Az állam köteles gondoskodni arról, hogy a gyermekek megfelelő életkorban kapják meg az oltásokat. Az Alkotmánybíróság elfogadta a jogalkotónak azt a tudományos ismeretekre támaszkodó előfeltevését, hogy az intézményesített védőoltások egyént és társadalmat érintő előnyei messze meghaladják azokat a lehetséges károkat, amelyek mellékhatásként jelentkezhetnek a beoltott gyermekeknél. Tehát a kötelező védőoltások rendszere nem ellentétes a gyermek személyiségének integritásához való joggal.
Azonban az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy a vizsgált alapjogok érvényesítése számos jogszabályi biztosítékot követel meg. Így a taláros testület is sérelmesnek találta az R1. 4. § (2) bekezdésének azon rendelkezését, mely szerint a védőoltások alkalmazásának idejét és módját a népjóléti miniszter tájékoztatóban teszi közzé. Ebből következően a védőoltások kötelezettjeit megillető jogosultságok és az őket terhelő kötelezettségek egy részét nem jogszabály tartalmazta, így ebben a körben érdemi arányossági mérlegelésre nem is kerülhetett sor. Az R1. a jogalkotási törvénnyel ellentétes tárgykörben adott felhatalmazást tájékoztató kiadására, így megsértette az Alkotmány 37. § (3) bekezdését is, mely szerint miniszteri rendelet nem lehet törvénnyel ellentétes. Ezért az Alkotmánybí-
- 114/115 -
róság megállapította, hogy az R1. 4. § (2) bekezdése alkotmányellenes volt, de miután a gyermekeknek a védőoltást időközben beadták, így az e rendelkezés konkrét esetben történő alkalmazásának visszamenőleges kizárására irányuló indítványnak nem adott helyt.
A lelkiismereti és vallásszabadság korlátozásának arányossága kapcsán az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a kötelező védőoltások rendszere jelentősebb sérelmet okoz azoknak a szülőknek, akiknek határozott lelkiismereti, illetve vallási meggyőződésével ellentétes a védőoltás. A korlátozás arányosságának megítéléséhez figyelembe kell venni, hogy a jogszabályok mindenkire vonatkoznak és mindenkit egyenlően kell kezelniük, másfelől azonban tekintettel kell lenni az egyének és közösségek autonómiájára. Ezért általánosságban nem mondható ki sem az, hogy a lelkiismereti, illetve a kultuszszabadság miatt mindig kivételt kell tenni az általános törvények alól, sem az, hogy a törvények uralma teljesen kiterjed a vallási közösség belső életére. Csak a konkrét ügyben felmerülő alkotmányjogi kérdés kapcsán állapítható meg, hogy a kultuszszabadságra tekintettel indokolt-e kivételt tenni az általános törvények alól. Ebben az esetben az Alkotmánybíróság kiemelt jelentőséget tulajdonított annak, hogy a védőoltás visszautasítása gyermekek nevében történne. Az alkotmánybírák felhívták a figyelmet arra, hogy az Alkotmány 67. § (1) bekezdése alapján nemcsak a családnak, hanem az államnak is biztosítania kell a gyermekek számára azt a védelmet és gondoskodást, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődésükhöz szükséges. Ezért az államnak akár a szülőkkel szemben is védelmeznie kell a gyermekek önálló érdekeit.
Az AB azt is megállapította, hogy a szabályozás megfelel az állam semlegességére vonatkozó követelményeknek. E jogszabályok ugyanis nem világnézetek vagy hittételek igazságtartalmának elfogadásán alapulnak, hanem természettudományos alapokon álló indokok alapján mindenkire egyformán kötelező szabályokat tartalmaznak. A jogalkotó tudományos felmérések és előrejelzések alapján mérlegelheti, hogy nem jelentene-e jelentős veszélyt a járványügyi célokra az olyan szabályozás, amely vallási, világnézeti alapon kivételt enged. Így ebben a részben is elutasította az alkotmányjogi panaszt.
Az alkotmányjogi panasz elbírálása után az Alkotmánybíróság elvégezte a hatályos jogszabályi rendelkezések normakontrollját. Az Eütv2. 58. §-a szerint az egészségügyi hatóság határozattal rendeli el a védőoltást, ha az előzetes írásbeli felszólításnak a kötelezett nem tett eleget. Lehetőség van arra, hogy a kezelőorvos átmenetileg vagy az egészségügyi hatóság hozzájárulásával véglegesen mentesítse azt a személyt, akinek egészségi állapotát a védőoltás várhatóan károsan befolyásolná.
Az Alkotmánybíróság meglátása szerint a védőoltás alóli mentesítésre vonatkozó eljárást közigazgatási ügynek kell tekinteni. Ugyanakkor a szabályozás hiányosságai miatt erre az eljárásra nem alkalmazhatók a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban Ket.) rendelkezései, és így nincs lehetőség jogorvoslati eljárásra. Ez alkotmányjogi szempontból azért különösen jelentős kérdés, mert ezek a jogszabályi rendelkezések a személyi integritáshoz való jogot és a döntésképes személyek önrendelkezési jogát súlyosan korlátozó, invazív egészségügyi beavatkozást írnak elő. Az egészségügyi kontraindikáción alapuló mentesség lényege az, hogy a kötelezett személy életét, egészségét veszélyeztető oltást nem szabad beadni. A mentesség intézménye tehát szintén az Alkotmány 54. § (1) bekezdésén alapuló élethez és egészséghez való jog védelmét szolgálja. Az Alkotmánybíróság összességében úgy találta, hogy az Alkotmány 50. § (2) bekezdését és az 57. § (5) bekezdését sértő helyzet jött létre azáltal, hogy az Országgyűlés nem biztosított hatékony jogorvoslati eszközt a kötelező védőoltás alóli mentesítés megtagadásával szemben. A határozat felszólította az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2008. március 3l-ig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a védőoltást elrendelő hatósági határozattal szemben a Ket. alapján van lehetőség jogorvoslatra. Azonban az Eütv2. 58. § (4) bekezdése szerint a védőoltást elrendelő határozatát az elsőfokú hatóságnak mérlegelés nélkül azonnal végrehajthatónak kell nyilvánítania. Az Alkotmánybírság rámutatott arra, hogy az azonnali végrehajthatóság elrendelése alkotmányosan indokolt, ha mások alapvető jogainak megóvása vagy alkotmányos közérdek érvényre juttatása feltétlenül megköveteli, és a kívánt cél máshogy nem érhető el. Az Eütv2. hivatkozott rendelkezése azonban nem tesz lehetővé semmiféle konkrét szempont szerinti mérlegelést. A taláros testület ugyanakkor hangsúlyozta, hogy rendkívüli járványveszély indokolhat különleges közigazgatási hatósági eljárást, és ilyen esetben jelentősebb alapjog-korlátozás is elfogadható lehet, hiszen az arányossági mérlegelésnél rendkívül nyomós közérdeket kell tekintetbe venni. Ugyanakkor az Eütv2. azonnali végrehajtásról szóló rendelkezése minden esetre kiterjeszti a lényegében csak járványveszély idején indokolható beavatkozást, a kötelező azonnali végrehajtást. Ezáltal az esetleg jogsértő elsőfokú határozat meghozatalát követően a jogorvoslati eljárás során már nem állítható helyre a jog-
- 115/116 -
szerű állapot, hiszen addigra a védőoltást már beadták. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy az elsőfokú határozat azonnali végrehajtását elrendelő törvényi rendelkezés aránytalanul korlátozza az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében elismert jogorvoslathoz való jogot, így azt a határozat közzétételének napjával megsemmisítette.
Kovács Péter alkotmánybíró szerint az indítvánnyal támadott jogszabályi rendelkezések kiállják az alkotmányosság próbáját, így nem értett egyet a határozat megsemmisítő, alkotmányellenséget és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet megállapító rendelkezéseivel. Álláspontját különvéleményben foglalta össze, melyhez Lenkovics Barnabás alkotmánybíró is csatlakozott. Megítélésük szerint ezen a nem jogi jellegű, különleges ismereteket és szakértelmet igénylő, az orvos és a páciens közötti bizalmi viszonyon alapuló területen a jogalkotás számára inkább a visszafogottság, semmint a formalizálás erőltetése a kívánatos, és a rendszer működőképességét gyengítheti a túlzott szabályozás.
A különvélemény megállapítása szerint a védőnői hálózat tényleges működése, az oltási könyv, az iskolai tájékoztatás intézményrendszere az alapvető információkat szervezett rendszerben megadta. Így nem elfogadható az indítványozónak az az állítása, hogy a tájékoztatóban és módszertani levelekben az egyéni jogok érvényesítésével, egyéni kötelezettségek teljesítésével érdemi összefüggésben levő új információk jelentek volna meg. Így az R1. kapcsán nem kellett volna alkotmányellenességet megállapítani.
Kovács Péter meglátása szerint az azonnali végrehajthatóság elrendelése azért nem azonosítható az azonnal, minden körülmények közötti végrehajtandósággal, mivel ha az adott időpontban az ideiglenes mentesítés imperatív alapokai (lázas betegség stb.) fennállnak, úgy a beavatkozásra magát az egészségügyi törvényt, illetve az orvosi, szakmai szabályokat figyelembe véve nem kerülhet sor, hanem időpontkitűzés történik.
összességében arra a megállapításra jut a különvélemény, hogy nem lehet úgy beépíteni a védőoltásokat illetően egy olyan, a beavatkozás előtti jogorvoslati megoldást, hogy az ne implikálná általában véve, gyakorlatilag minden orvosi beavatkozásra vonatkozóan a hatályos szabályok áttörését. A közegészségügy működőképességének megóvása azt követeli, hogy a jogi formalizáltság ne kerekedhessen az orvosi tudományok, az orvosi deontológia és a szakmaiság, operativitás követelményei fölé.
Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett, amelyek mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányultak. A jogalkotói mulasztást abban látták, hogy az Országgyűlés nem tett eleget az Alkotmány 70/A. § (2) bekezdésében megfogalmazott kötelezettségének, amely szerint a hátrányos megkülönböztetést a törvény szigorúan bünteti. Az egyik indítványozó szerint ezen alkotmányi rendelkezés végrehajtásaként olyan önálló bűncselekményt (vagy szabálysértést) kell megalkotni, amely büntetni rendeli a diszkrimináció tilalma megszegésének valamennyi esetét.
Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásának megalapozásához áttekintette a diszkriminációtilalommal kapcsolatban kialakított gyakorlatát. A taláros testület már a 45/2000. (XII. 8.) határozatában is vizsgálta a törvényhozás esetleges alkotmányellenes mulasztását az átfogó diszkriminációellenes törvény hiányával összefüggésben. A határozat indokolása rámutatott arra, hogy a diszkrimináció megvalósulása sokféleképpen képzelhető el, és ehhez igazodóan a jogsértések különböző módon orvosolhatók. Így a diszkrimináció elkerülését hivatottak biztosítani a törvény előtti egyenlőség elvét kimondó és azt garantáló különböző eljárásjogi törvények, a polgári jog kiemelkedő jelentőségű és szerteágazó védelmi rendszere, illetve a munkajogi szabályozás diszkriminációellenes rendelkezései, és végül ide sorolható a büntetőjogi védelem is, hiszen számos büntetőjogi rendelkezés közvetlenül vagy közvetett módon a hátrányos megkülönböztetés kriminalizációjára irányul.
Jelen ügyben is áttekintették az alkotmánybírák a jogrendszer releváns elemeit, és a fenti listát a munkajogi szabályozás részletesebb kifejtésével egészítették ki, valamint rámutattak arra is, hogy más területeken is sajátos jogi eszközök állnak rendelkezésre a diszkrimináció visszaszorítására. Ilyen speciális eszköz a fogyasztóvédelemről szóló törvény azon rendelkezése, amely szankciót helyez kilátásba
- 116/117 -
a gazdálkodó szervezetekkel szemben, ha az árut a forgalomból jogosulatlanul visszatartják, illetve ha a szolgáltatást jogosulatlanul megtagadják. A közoktatásról szóló törvény is kifejezetten tiltja a hátrányos megkülönböztetést, és annak jogkövetkezményeit is szabályozza. Az egészségvédelmi, szociális és gyermekvédelmi tevékenység során megnyilvánuló negatív diszkrimináció pedig szabálysértésnek minősül. Az Alkotmánybíróság 2000-ben arra a megállapításra jutott, hogy ennek a többszintű védelmi rendszernek a kiépítésével az Országgyűlés eleget tett az alkotmányból eredő jogalkotói kötelezettségének. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a törvényhozási lehetőségek kimerültek volna, de a további eszközök igénybevételének, illetve a szabályozás kívánatos voltának meghatározása a jogalkotó felelőssége. Ennek megfelelően került sor az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény elfogadására. Ez biztosítja, hogy a jogsérelmet szenvedett személyek minden esetben közigazgatási eljárás igénybevételével léphetnek fel a jogsértőkkel szemben.
A hátrányos megkülönböztetéssel szemben alkalmazható jogi eszközök áttekintése után az Alkotmánybíróság az állami büntetőhatalom elvi alkotmányos tételeit vette górcső alá. A testület emlékeztetett arra, hogy a büntetőjog a jogi felelősségi rendszer ultima ratiója, vagyis a jogrendszer egészének szankciós zárköve. A 18/2000. (VI. 6.) határozatában arra is rámutatott az Alkotmánybíróság, hogy a büntetőjognak nem feladata az alkotmányos értékek átfogó védelme, hanem ezeket az értékeket a különösen súlyos sérelmektől kell megvédenie. Önmagában a jogi eszköztár hiányossága sem érv valamely magatartás bűncselekménnyé nyilvánítására. A 20/1999. (VI. 25.) AB határozat hangsúlyozta, hogy a cselekmények társadalomra való veszélyességének mérlegelése és ennek alapján azok bűncselekménnyé vagy szabálysértéssé nyilvánítása a jogalkotó feladata. Az Alkotmánybíróság nem jogosult arra, hogy új büntetőjogi tényállások létrehozására kötelezze a jogalkotást.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság arra a megállapításra jutott, hogy az Alkotmány 70/A. § (2) bekezdéséből nem következik a hátrányos megkülönböztetés valamennyi esetének büntetőjogi szankcionálása. Így nem alkotmányellenes az, ha a törvényalkotó csak a hátrányos megkülönböztetés különösen súlyos eseteiben tekinti szükségesnek és arányosnak a büntetőjogi felelősség kilátásba helyezését. Az alkotmány 70/A. § (2) bekezdésének végrehajtásaként kell értékelni az egyenlő bánásmód megsértésének egyéb eseteire kialakított, fentebb ismertetett differenciált szankciórendszert is. ■
Visszaugrás
