A jogállamiság tartalmát illetően viták vannak az elméletben és a közbeszédben egyaránt. E viták részben az Európai Unióhoz kötődnek. Mindez indokolja annak vizsgálatát, hogy jogi szempontból pontosan milyen tartalmat is tulajdonít az Unió a jogállamiságnak. Rengeteg bizonytalanság övezi magát a fogalmat is, és azt is, hogy mikor következik be a jogállamiság sérelme. Így meglepő, hogy minden bizonytalanság ellenére az uniós jogalkotásban és az Európai Unió Bíróságának gyakorlatában a fogalom - legalábbis elvi szinten - határozottabb körvonalat kapott. Ráadásul az Unió inkább a formálisabb követelményekre épülő, minimalista fogalmat használja, amelyen csak néhány vonatkozásban lép túl.
Tárgyszavak: a jogállamiság dilemmái, uniós jogállamisági keret, Európai Unió Bírósága, a jogállamiság fogalmi elemei
"...veszedelmes zavarodás következik
abból, ha nem tudgyuk, ki mit ért ez vagy
amaz kifejezésével."
Pápay Sámuel[1]
A jogállamiság az Európai Unióban már jó ideje tételes jogi fogalom. Az alapító szerződésekben is többször szerepel. A tartalmát illetően persze mindig voltak kétségek. Ezek a jelenlegi politikai közbeszédben felerősödtek, mely összefüggésben van egyrészt a Magyarország és Lengyelország ellen, az Európai Unióról szóló szerződés (EUSz) 7. cikke alapján indított eljárással,[2] másrészt a közelmúltban elfogadott, az uniós költségvetés védelméről szóló rendelettel.[3] A magyar alkotmányjogi szakirodalomban is viták vannak a jogállamiság (tényleges vagy kívánatos) tartalmáról, nemcsak az Alaptörvény vonatkozó rendelkezésével kapcsolatban, hanem általánosságban is.
A következőkben a jogállamiság uniós jogi tartalmát próbálom kiszűrni és felvázolni, uniós jogi aktusok alapján. Előzetesen érdemes megjegyezni, hogy az uniós joggyakorlatban a jogállamiság tartalmát illető elméleti viták nem igazán tükröződnek. Ennek fő oka talán abban keresendő, hogy az uniós jogalkotás és az Európai Unió Bírósága viszonylag óvatos megközelítést alkalmaz. Értelmezési viták lehetnek és vannak, különösen konkrét bírósági eljárásokban. Ezek így vagy úgy megoldódnak. Ennek ellenére az uniós joggyakorlatban is élnek azok a dilemmák és kétségek, melyek a jogállamiság tartalmának meghatározásával kapcsolatban felvetődnek. Ezért először ezekre kell röviden kitérni.[4]
A neves jogfilozófus, Joseph Raz már negyven éve rámutatott arra, hogy a jogállamiság (nála rule of law) kifejezés ugyanúgy szlogenné vált, mint a "demokrácia" vagy a "magánélet".[5] Ennek van egy kellemetlen mellékhatása: eltűnt a szó mögül a körülírható jelentés.
- 261/262 -
A szó úgy kezdett el viselkedni, mint egy matematikai szimbólum, mely sokféle tartalmat, értéket felvehet attól függően, hogy milyen összefüggésben vagy milyen célból használjuk.[6] A jogállamiságról sokan sokfélét gondolnak, annak tartalmáról eltérő vélemények alakultak ki. Csak a magyar alkotmányjogi szakirodalomban, tömérdek szerző próbálta részletesebben leírni, definiálni azt.[7] Nem lehet állítani, hogy elképzeléseik egybeesnének. Olyannyira különböznek az egyes meghatározások, leírások, hogy felmerül: a "jogállamiság" szó valójában nem több fogalmat takar-e, melyek egymástól legalábbis függetlenedtek.
Ezt alátámasztaná az is, hogy ma már általánosnak tűnik a formális jogállamiság és a materiális jogállamiság megkülönböztetése.[8] A megközelítés többféle jogállamiságot implikál.[9] A megfogalmazások viszont jellemzően pontatlanok. Nem a jogállamiságnak van több fogalma, hanem a "jogállamiság" szó több fogalmat jelöl, több önálló jelentéssel bír. Tehát eszerint nem egy jogállamiság van, hanem több. Így viszont egy további dilemma adódik. Azt is meg kellene jelölni a szóhasználat során, hogy melyik fogalomra utalunk.
Nyilván a jogi nyelvben kerülni kell az ilyen helyzeteket. Az Unió joggyakorlatában nincs is nyoma annak, hogy a jogállamiság többféle, élesen elkülönülő értelemben merülne fel. Ez utóbbi inkább a közbeszédet vagy az elméleti megközelítéseket jellemzi.
Ez az Európai Unióban különösen problematikus kérdés. Az egyes tagállamokban a jogállamiság jogi felfogása gyökeresen különbözik. Az angol rule of law, a német Rechtsstaat vagy a francia État de droit összevetéséről könyvtárnyi irodalom született, amely feltárta a jellemző különbségeket.[10] Szempontunkból a kérdés viszont az, hogy az Unió miképpen tudja ezeket a különbségeket áthidalni. Erre szüksége van, hiszen a választott megközelítést általánosan el kell fogadtatnia, nem teheti meg, hogy az egyik felfogást kizárólagosan érvényesíti a másikkal szemben.
Az uniós joggyakorlat számára csak egyetlen út maradt. Valamiféle minimalista megközelítésből kiindulni, az eltérő felfogások közös tartalmából, és fogalmilag ezt építgetni különböző helyzetekben.[11] Lehet támaszkodni más nemzetközi szervezetek dokumentumaira. Lehet más, általánosan elfogadott jogi elvekből levezetni a jogállamiság bizonyos fogalmi elemeit (például a jogbiztonság elvét - és ezzel a jogbiztonság követelményére vonatkozó terjedelmes bírósági gyakorlatot - bevonni a jogállamiság elve alá). Lehet utána már az alakuló uniós jog- gyakorlatra támaszkodni, mely sokszor észrevétlenül formálódik. Például a harmadik államokkal kötött támogatási szerződések - melyek aligha vannak a kérdést tekintve a tagállamok figyelmének középpontjában - sok mindent elmondanak a jogállamiság formálódó uniós megközelítéséből. Később már ezek hivatkozhatóak lesznek egyéb együttműködési területeken is.
A minimalista álláspont sem hidalja át mindig a különbségeket. Például az Európai Bíróság jogállamiság-felfogásának sarokpontja a hatalmi ágak elválasztásának elve.[12] Ez összhangban van a francia megközelítéssel, melynek ez lényegi pontja.[13] Ugyanakkor az angol rule of law ezt aligha tartalmazza, legjobb esetben is a joguralom valamilyen biztosítékának lehet tekinteni, és nem fogalmi elemének.[14] A rule of law ugyanis akkor is érvényesülhet, ha a hatalmi ágak szétválasztása nem vagy nem teljesen történik meg.
Az Európai Bíróság megfontoltan mozog ezen a terepen. A jogállamisággal kapcsolatos érvelései nagyon szűkszavúak, inkább a határozatot olvasók belátására hagyatkoznak, a jogállamiság egyes elemeit kézenfekvő és nyilvánvaló ténynek állítják be. Figyelemre méltó az érvelési technika azon jellegzetessége, hogy nem mindig önálló és független megállapításokat tesz, hanem inkább csatlakozik az eljárás más résztvevője által tett valamilyen, a jogállamiságra vonatkozó megállapításhoz. (Ez lehet valamelyik fél; a Törvényszék, melynek ítéletét felülvizsgálja; az előzetes döntéshozatalt kezdeményező tagállami bíróság, vagy éppen az ügyben eljáró főtanácsnok).[15] Így megmenekül attól, hogy a semmiből tegyen új megállapításokat vagy részletesen indokolnia kelljen egy ilyen megállapítást.
- 262/263 -
A jogállamiság alapgondolata (a rule of law alapján) igen egyszerű: a társadalmat és az állam működését megismerhető, kiszámítható és ténylegesen érvényesülő, általános szabályoknak (jogi normáknak) kell irányítaniuk (minimalista fogalom).[16] A jogállamiság tehát általános követelményeket fogalmaz meg a jogi normák bizonyos minőségével és a jogalkalmazással szemben. Az alapgondolatból fakadó követelmények túlnyomóan (de nem kizárólag) formálisak.[17] Mindez látszólag egyszerű, de nehéz lehatárolni, hogy mi következik belőle.
A jogi normák minőségére és a jog következetes érvényesítésére a modern jogrendszerekben vannak különböző biztosítékok, beépítve a jogalkotás és a jogalkalmazás folyamatába. Ezek szervezeti és eljárási jellegűek. A jogállamiság minimalista fogalma nagyrészt ugyancsak formális elemekből áll. Így a kettő keveredhet, a biztosítékok könnyen a jogállamiság fogalmi elemévé tehetők. Az elmélet, majd ennek nyomán a gyakorlat a jogállamiság egyes formális biztosítékait elkezdte besorolni a jogállamiság fogalmi elemeihez.
Ilyen jellegzetes elem a hatalmi ágak szétválasztásának elve. Látható, hogy az Európai Bíróság ezt a jogállamiság egyik legfontosabb alkotóelemének (és nem biztosítékának) tekinti. Ez bevett, védhető nézet a szakirodalomban is.[18] Ugyanakkor ez az elv - bizonyos autonómiát adva neki - a minimimalista megközelítés alapján felfogható a jogállamiság biztosítékának is, nem pedig fogalmi elemének (vö. az eredeti rule of law koncepcióval).
Ez a probléma minden szervezeti és eljárási biztosítéknál felbukkan. A bíróságok függetlenségének követelménye ma már egyértelműen a minimalista fogalomhoz tartozik, de felfogható egyszerűen biztosítéknak is, mely egyben a hatalmi ágak megosztásának egy vonatkozása.[19] A dilemma látható: amennyiben a jogállamiság biztosítékainak körét túl szélesen húzzuk meg, kiüresedik a jogállamiság fogalma. Amennyiben nem választjuk le a jogállamiságról annak biztosítékait, a jogállamiság fogalma válik parttalanná.
A minimalista fogalom nem csak úgy tehető parttalanná, ha a jogállamiság biztosítékait bevonjuk a fogalomba. Sokkal nagyobb veszély az, hogy a túlnyomóan formális elemek mellé egyre több, a megalkotott és érvényesített jogszabályokkal kapcsolatos materiális követelmény épül be. A jogállamiságot mint alapvetően pozitív fogalmat sokan elkezdték felruházni olyan fogalmi elemekkel, amelyek már a jogállamban érvényesülő jog tartalmával szemben állítanak követelményeket (például az emberi jogok tiszteletben tartása vagy a demokratikus berendezkedés).[20] Így a jogállamiság lassan gyűjtőfogalommá vált, ami alá bármit oda lehet sorolni, ami jó vagy pozitív egy állam működésével kapcsolatban. Mivel a szó használatának meglehetősen laza kritériumai vannak, bárki kedve szerint töltheti meg tartalommal.
A jogállamiság fogalmának elemei könnyen keveredhetnek a jogállamban érvényesülő jog tartalmával szemben támasztott bizonyos követelményekkel. A két dolog ugyan legtöbbször szétválasztható lenne - szemben a biztosítékok lehatárolásával - azonban a széles értelemben vett jogállamiságot favorizálók szívesen keverik össze a jogállamiságot annak tárgyával.[21] Egy jellegzetes, de félrevezető gondolatmenet a következő: (i) X államban egyes emberi jogok érvényesítésének hiányosságai tapasztalhatók; (ii) a jogállamiság elvét sérti, amennyiben egy állam nem biztosítja a jog érvényesülését; (iii) egyes emberi jogok érvényesülésének hiányosságai miatt elmarad a jog érvényesülése, mely a jogállamiság lényegi eleme; (iv) az emberi jogok biztosításának hiánya sérti a jogállamiság elvét. Ez a gondolatmenet azért félrevezető, mert ilyen alapon a haszonélvezettel kapcsolatos jogi normák érvényesítésének elmaradása is sérthetné a jogállamiság elvét. (Fordítva megfogalmazva, a jogállamiság elvéből következik a haszonélvezetre vonatkozó szabályok érvényesítése.) Az emberi jogok be nem tartása nem azért sértheti eshetőlegesen a jogállamiság elvét, mert emberi jogokról van szó, hanem azért, mert az állam elmaradt egy területen a jogérvényesítéssel.[22]
Így alakulnak ki az olyan tételek, hogy a jogállami normáknak a szabadságot vagy a demokráciát vagy az emberi jogok tiszteletben tartását vagy az emberek közötti általános egyenlőséget vagy az igazságosságot kell biztosítaniuk. Nem nehéz belátni, hogy e követelményeknek nincs sok
- 263/264 -
közük a jogállamiság alapgondolatához, bár esetleges átfedés lehet (például az alapjogok között a bírósági eljárás garanciái). Ha a fogalom felhígul ilyen materiális követelményekkel, az még inkább meghatározatlanná válik.
Szerencsére az uniós joggyakorlatban nem vált parttalanná a jogállamiság felfogása. Néhány vonatkozás kivételével megmaradt a minimalista megközelítésnél, és láthatóan nem kívánja materiális követelményekkel a fogalmat felpuffasztani.[23]
A jog érvényesülésének hiányosságainál teljesen bizonytalan, mikor állítható, hogy sérelmet szenved a jogállamiság. Egy állam jogrendszerében naponta jogsértések tömegét követik el, sokszor az állam vagy annak egy-egy hatósága is megsért jogi normákat. Nyilván, egy egyedi, elszigetelt jogsértés még nem jelentheti a jogállamiság sérelmét csak azért, mert nem érvényesült a jog.[24] A jog érvényesülésével kapcsolatos problémáknak általánosaknak kell lenniük, melyek a jogalkalmazást, joggyakorlatot szélesebb körben érintik.
Az uniós joggyakorlatot is figyelembe véve úgy tűnik, hogy a jogállamiság sérelme számos vonatkozásban kumulatív jellegű. A jogállamiság részét képező elvek vagy szabályok megsértése még nem jelenti egyben a jogállamiság sérelmét is. Ez csak akkor következik be, ha számos jogsértés összegződik, kumulálódik és elér egy bizonyos küszöböt. Ugyanakkor a jogállamiság úgy is sérülhet, hogy az állam jogalkotása nem biztosítja a jogállamiság valamely elvének vagy szabályának érvényesülését, és így az általános hatású jogállamisági problémához vezet (például a jogalkotás nem biztosítja minden esetben a hatékony bírósági jogorvoslatot).[25] Azt, hogy a jogállamiság sérelme vagy kumulatív jellegű, vagy valamilyen általános jogrendszerbeli hatást feltételez, az uniós joggyakorlat többé-kevésbé alátámasztja.[26]
Az uniós joggyakorlatban a jogállamiság sérelmének legalább négyféle küszöbe létezik. (i) A súlyos sérelem (ennek közvetlen veszélye a 7. cikk szerinti eljárás harmadik szakaszát zárja le - EUSz 7. cikk); (ii) a súlyos és tartós sérelem (ennek megállapítása a 7. cikk szerinti eljárás ötödik szakaszát zárja le - EUSz 7. cikk); (iii) rendszerszintű jogállamisági problémák (rendszerszintű fenyegetés a jogállamiságra) - a Bizottság részéről alap a 7. cikk szerinti eljárás kezdeményezéséhez;[27] (iv) a jogállamisági jogsértések konkrét fajtáinak meghatározása az uniós költségvetés védelmével kapcsolatban.[28] Mindez többféle kérdést is a felszínre hoz.
Először is, zavarossá teszi a helyzetet, hogy - a contrario - a fentiekből következően van a jogállamiságnak nem súlyos és nem tartós sérelme. A mérce így többszöröződik. Valószínűleg jobb lenne olyan megfogalmazás, hogy vannak egyedi jogsértések, melyek összegződve vagy általános jogrendszerbeli hatásuk folytán a jogállamiság sérelméhez vezetnek.
Másodszor, a fenti mércék egymás közötti viszonya bizonytalan. Talán egy biztosabb pontja van a súlyos jogsértésnek vagy a rendszerszintű problémának. Amennyiben az állam elégtelenül szabályoz bizonyos, a jog általános érvényesülését szolgáló szervezeti-eljárási kérdéseket. Különösképpen, amikor a szabályozás nem biztosítja a bíróságok függetlenségét és pártatlanságát, illetve nem biztosít mindig hatékony bírói jogorvoslatot a jogalanyok jogvitáiban (általános jogrendszerbeli hatás). Minden egyéb eset képlékeny. A sérelemhez valamilyen kifogásolható gyakorlatnak kell kialakulnia egy jogrendszeren belül. De ekkor sem világos, hogy amennyiben ellentmondásos bírói gyakorlat alakulna ki például a haszonélvezeti jog valamely kérdésének megítélésénél (törvény előtti egyenlőség biztosításának hiánya), akkor ez van-e olyan intenzív probléma, hogy a jogállamiság sérelméről beszélhessünk. Egy jogvitában azt ugyan meg lehet állapítani, hogy egy állam egy kérdésben nem biztosítja a törvény előtti egyenlőséget, de legalábbis kétséges, hogy ezzel egyben a jogállamiság elvét megsértette-e (például amennyiben a kérdés a tárgyát tekintve nem jelentős.)
Harmadszor, mindezt tetézi az is, hogy fölöttébb bizonytalan, mikor nem érvényesül egy-egy jogi norma. Ez legtöbbször vitatható és vitatott kérdés, a jogviták erről szólnak. Mivel a bíróságok mondják meg, hogy mi a jog és annak hatálya, nem nagyon lehet tetten érni, hogy például bíróságok részéről lehet-e egyáltalán rendszerszintű sérelem (a nyilvánvalóan ellentmondásos bírói gyakorlat kérdését leszámítva). Még akkor is, ha a bírói gyakorlat
- 264/265 -
láthatóan contra legem értelmez egy törvényhelyet, ez elméleti kritikának helyt adhat, de vitatható, hogy ide bevonhatók-e jogállamisági megfontolások - hacsak egy bíróság magasabb szinten ezt meg nem állapítja.
Negyedszer, nem biztos az sem, hogy a rendszerszintű jogalkalmazási problémák a jogállamiság sérelmét jelentik. Számos olyan jogszabály létezik egy jogrendszerben, amely orientál és szankciót helyez kilátásba, de az állam nem tudja következetesen kikényszeríteni. (Például a Covid-19 járvány alatt a maszkviselési szabályok iránymutatást adtak és szankciót helyeztek kilátásba, de az állam a jogsértések elenyésző töredékét volt képes kikényszeríteni, illetve szankcionálni.) Egy jogrendszerben számtalan ilyen szabály van, melyek esetében (szükségszerűen) szelektív a jogalkalmazás. Az a jogsértő jogalany akad fenn a szűrőn, akinek nincs szerencséje. Ennek ellenére, az ilyen, a jogrendszer működésének sajátosságaiból fakadó (rendszerszinten jelentkező) problémák a gyakorlatban nem vetik fel a jogállamiság kérdését.
A jogállamiság mai használatában pozitív fogalom az Európai Unióban. Valami jót, előnyöset, megvalósítandót jelent. A jogállamiságnak van morális tartalma is. Ebből sokan azt a következtetést vonják le, hogy a jogállam tárgyának (a jogállamban elfogadott és érvényesített jogi normák tartalmának) is pozitívnak kell lennie. Olyan materiális követelményeket kapcsolnak hozzá, mint az igazságosság vagy a demokrácia. A jogállami működés nem irányulhatna például igazságtalan jogrend fenntartására.
A probléma itt az, hogy a jogállamiság - az alapgondolat szerint - nem a jó jog vagy a jó állam szinonimája. A jogállam nem is a liberális demokráciát jelenti. A jogállam pozitív jellege elsősorban a formális jegyeiben lelhető fel, és nem a tárgyában (a jogi normák tartalmában). A jogszabályok formai minőségét biztosítja és érvényesülésükről gondoskodik. Tartalmában igazságtalan megoldás is lehet jogállami. A megismerhető, kiszámítható és ténylegesen érvényesülő, általános jogi szabályok is lehetnek rosszak, igazságtalanok, akár egyeseket felháborító normák.
Az EUSZ 2. cikke a jogállamiságot az Unió értékei között sorolja fel. Így az uniós jogalkotók sem, és az Unió Bírósága sem tekint el (nem is tekinthet el) a jogállamiság fogalmának pozitív töltésétől. Nem mindegy viszont, hogy milyen jegyek hordozzák annak morális tartalmát. A jogállamiság minimális fogalma is hordoz morális tartalmat. Egy norma megismerhetősége és kiszámíthatósága, a normák érvényesülésének biztosítása, a törvény előtti egyenlőség biztosítása a jogalkalmazás során, leírható morális kategóriákkal. Ez nem jelenti azonban azt, hogy a jogállamisági értékeket a jogállamiság tárgyában kellene keresnünk. Az alábbiakban majd látjuk, hogy az Európai Bíróság is elsősorban a formális jellemzőkben találja meg a jogállamiság pozitív tartalmát.
Az EUSz 2. cikke szerint a jogállamiság tiszteletben tartása olyan érték, melyen az Unió alapul. Mi a következménye ennek a rendelkezésnek a gyakorlatban? Az Unió eddig három irányban lépett fel a jogállamiság érvényesítésének valamiféle igényével: (i) harmadik államok irányában (közös kül- és biztonságpolitika);[29] (ii) az Unió mint szervezet, saját működését illetően; (iii) a tagállamok irányában.
(i) Az EUSz a közös kül- és biztonságpolitikában külön is előírja az Unió számára a jogállamiság érvényesítésének kötelezettségét. Az Unió nemzetközi kapcsolataiban annak céljából alakít ki magas szintű együttműködést, hogy megszilárdítsa és erősítse - többek között - a jogállamiságot [lásd EUSz 21. cikk (1) és (2) bekezdés]. Ez erős felhatalmazás, az alapító szerződés a 2. cikk (és a preambulum) kivételével egyedül itt említi a jogállamiságot.
E felhatalmazás alapján az Unió például különböző támogatási szerződésekben a pénzügyi támogatás előfeltételeként kiköti - többek között - a jogállamiság tiszteletben tartását.[30] A Bizottság korábban javaslatot tett egy keretrendelet megalkotására, amellyel szabványosították volna az ilyen típusú szerződéseket. A javaslatban a jogállamiságra való hivatkozás körülbelül olyan szöveggel szerepelt, mint a támogatásról szóló egyes határozatokban.[31] E határozatokban nincs utalás a jogállamiság pozitív tartalmára, mindössze az említés szintjén tartalmazzák a jogállamiság elvének tiszteletben tartását.
Ami a biztosítékokat illeti, a Bizottság és a Külügyi Szolgálat kíséri figyelemmel az előfeltételek érvényesülését.[32] A harmadik államokkal kötött finanszírozási megállapodásokat a Bizottságnak joga van felfüggeszteni, ha a harmadik ország megszegi - többek között - a jogállamisággal kapcsolatos kötelezettségét.[33]
- 265/266 -
(ii) Nem kétséges, hogy az EUSz 2. cikk alapján a jogállamiság tiszteletben tartásának az Unió működését is át kell hatnia.[34] Itt is az a kérdés, mennyiben kérhető számon ez a kötelezettség az Unió egyes intézményein és szervein. A leghatásosabb eljárási biztosítéka ennek az, ha az Unió jogi aktusainak megsemmisítését lehet kezdeményezni az Unió Bírósága előtt az EUMSz 263. cikke értelmében azon az alapon, hogy az adott aktus sérti a jogállamiság elvét (az elv megsértése mint érvénytelenségi ok).
A Bíróság gyakorlata alapján lehet ilyen alapon kérni uniós jogi aktusok megsemmisítését. Az Advocaten voor de Wereld-határozat világossá tette, hogy (többek között) a jogállamiság elvének sérelme érvénytelenné tehet uniós jogi aktusokat.[35] Azóta több olyan ügy volt, melyben a felperes keresetének jogalapja a jogállamiság elvének sérelmét is magában foglalta. Bár a Bíróság ezeket a jogalapokat érdemben elutasította, azt nem kifogásolta, hogy ilyen alapon támadtak uniós jogi aktusokat.[36]
Az eljárási biztosíték tehát fennáll, azonban a jogállamiság megsértése megállapításának inkább tartalmi akadályai vannak. A jogállamiság minimalista fogalmának elemei ugyanis megtalálhatóak konkrétabb, és a bírósági joggyakorlatban jól kidolgozott jogelvekben (például a jogbiztonság elve) vagy konkrétabb uniós jogszabályokban (például a hatékony bírósági felülvizsgálat követelménye az Alapjogi Charta 47. cikkében). A Bíróság pedig szükség esetén láthatóan inkább alapozza a támadott jogi aktus megsemmisítését konkrétabb elvekre, mint a nehezebben megfogható jogállamiság sérelmére.
(iii) A jogállamiság uniós számonkérése a tagállamokon újabb keletű fejlemény. Az EUSz 2. cikke önmagában, kifejezett kötelezettséget nem fogalmaz meg. Az EUSz 7. cikke csak legfeljebb a jogállamiság súlyos sérelméhez fűz következményt. Ráadásul, a jogállamiság tartalma is eltérhet a tagállamokban, tehát uniós mérce kialakítása híján nem igazán lehet látni, miből állna az uniós jogállamisági igény. Az sem volt világos, milyen feltételek szerint lehet használni az alapító szerződések által szabályozott eljárási lehetőségeket uniós jogállamisági igények érvényesítésére.
Az egyik eljárási lehetőség a kötelezettségszegési eljárás, melyet a Bizottság (esetleg másik tagállam) indít a jogállamiság elvének sérelme miatt. A Bizottság ezt használta is, de nem a jogállamiság általános (rendszerszintű) megsértésére hivatkozva, hanem egyes, konkrét tagállami intézkedések ellen, melyeket egyébként a jogállamiság sérelmének is tartott.[37]
A másik eljárási lehetőség az EUSz 7. cikk szerinti eljárás, mely akkor indulhat, ha a jogállamiság súlyos megsértésének közvetlen veszélye áll fenn egy tagállamban. Ez egy hatlépcsős, alapvetően politikai jellegű, nehézkes és hosszú eljárást jelent, határidők nélkül, ahol a döntéseket csak magas szavazati aránnyal lehet elfogadni. Mivel a Bizottság (a Parlament és a tagállamok egyharmada mellett) jogosult ilyen eljárást kezdeményezni, külön szabályokat fogadott el ennek módjáról (az ún. 2014-es jogállamisági keret.)[38] A keret alapján megfogalmazott későbbi ajánlások nyomán kezdeményezte aztán a Bizottság a Lengyelország elleni eljárást.[39] Magyarország ellen az eljárás viszont a Parlament 2018. szeptember 12-i állásfoglalása alapján indult (az ún. Sargentini-jelentés elfogadása).[40]
A fentiekből látható, hogy a jogállamiság uniós jogi tartalmára elsősorban az Unió Bíróságának gyakorlatából, néhány uniós jogi aktusból és a Bizottság vonatkozó anyagaiból következtethetünk. A jelen állás szerint a jogállamiság uniós fogalma inkább minimalistának tekinthető, és jobbára formális követelményekből áll.
A fogalmat először negatív oldalról érdemes behatárolni, tehát azt meghatározni, hogy az uniós joggyakorlat alapján mi nem tartozik ide.
- 266/267 -
Az EUSz 2. cikke közvetve maga zár ki számos olyan materiális követelményt, melyeket szokásos a jogállamiság fogalmába beilleszteni. A rendelkezés ugyanis a jogállamiság mellett, azzal egyenrangú értékként említi (tehát nem a jogállamiság részének tekinti) a szabadságot és a demokráciát.[41] Az Európai Bíróság közvetve ugyancsak elválasztotta a jogállamiságtól ezeket az elveket,[42] ahogy teszik ezt egyes uniós jogszabályok is.[43] Az elvek külön kezelése azt támasztja alá, hogy létezhet nem szabadságpárti vagy nem demokratikus jogállamiság is.[44] Harmadik államokkal kötött támogatási vagy egyéb szerződések esetenként a jogállamiság mellett ezért írják elő külön a demokratikus mechanizmusok előmozdítását is.[45]
Az EUSz 2. cikke az emberi jogok tiszteletben tartását is a jogállamiság mellett, attól elválasztva említi. Az Európai Bíróság ugyancsak elkülöníti egymástól a jogállamiságot és az emberi jogok, valamint az emberi méltóság tiszteletben tartását.[46] Külön kezelik a két elvet egyes uniós jogszabályok is.[47]
Úgy néz ki, hogy ebben a kérdésben az Unió és az Európa Tanács álláspontja eltér. A Bizottság utal is rá, hogy az Európa Tanács gyakorlata hajlandó az emberi jogok általános tiszteletben tartásának materiális követelményét jogállami követelménynek tekinteni.[48] Ezt a nézetkülönbséget az uniós jogszabályok úgy hidalják át, hogy rendszerint kiemelik, a jogállami jogérvényesítés kiterjed az emberi jogok érvényesítésére is.[49]
Természetesen vannak olyan emberi jogok vagy alapjogok, melyek részét képezik a jogállamiság minimalista fogalmának. Ide sorolhatók például az igazságszolgáltatási szervek függetlensége, a tisztességes eljárás bizonyos elemei, a hatékony bírósági felülvizsgálat lehetősége, vagy éppen a nullum crimen sine lege és a nulla poena sine lege elve. Az ilyen átfedések ellenére, aligha keverendő a jogállamisággal az emberi jogok általános tiszteletben tartása. Ezt a materiális követelményt érdemes külön kezelni.[50]
A Bizottság úgy véli, hogy a jogállamiság részeként a törvényesség elve "lényege szerint az átlátható, számonkérhető, demokratikus és pluralista jogalkotási folyamatra terjed ki".[51] Ez eltér az Európai Bíróság által kialakított gyakorlattól, amely a jogállamiságot nem kötötte kifejezetten össze a jogalkotási folyamat ilyen feltételeivel.[52] Valószínűleg ez nem is lenne indokolt.
- 267/268 -
A jogállamiság követelményei elsősorban a jogalkotási folyamat eredményére, tehát a jogszabályok bizonyos minőségére vonatkoznak, és nem magára a jogalkotási folyamatra. A jogalkotási folyamat milyensége lehet biztosítéka annak, hogy jobb minőségű jogszabályok szülessenek. Azonban a nem átlátható vagy nem pluralista jogalkotás is termelhet jó minőségű jogszabályokat, melyek kellően világosak, kiszámíthatóak, és eleget tesznek a jogbiztonság elvének. A demokratikus vagy pluralista jogalkotás inkább a jogszabályokban megjelenő döntések tartalmi minőségét és elfogadhatóságát segíti elő (fair jogalkotás kérdése).[53] A fair jogalkotás inkább a demokratikus döntéshozatalhoz kötődik és nem a jogállamisághoz.
A jogállami követelmények a jogalkotási folyamatot annyiban érintik, hogy a jogszabályok alkotmányos és törvényes úton szülessenek, függetlenül a jogalkotási eljárásra vonatkozó rendelkezések tartalmától. Ezek a formai követelmények (jogállami jogalkotás) a fair jogalkotásnak is alapfeltételei ugyan, de ez utóbbi jóval több követelményt támaszt a jogalkotási folyamattal szemben.
A jogállamiság uniós jogi fogalmi elemeire vonatkozóan két általános és átfogó meghatározás (leírás) nyújthat kiindulópontot: a Bizottság többször idézett 2014-es jogállamisági kerete (és az erre épülő ajánlások), valamint a Parlament és Tanács 2020/2092/EU rendelete. A két meghatározás lényegében egybeesik, ami a jogállamiság sarokpontjait (fő fogalmi elemeit) illeti. A jogállamiság fogalmának szerkezetére és elemeire nézve fontos kiegészítést adhatnak egyéb jogszabályok és az Unió Bíróságának gyakorlata.[54] Az uniós gyakorlat sokban hagyatkozik az Európa Tanács által kialakított felfogásra, elsősorban az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatára, valamint a Jog a Demokráciáért Európai Bizottság (Velencei Bizottság) véleményére.
Összességében megállapítható, hogy az uniós jogállamisági fogalom - három kivétellel - minimalista, és jobbára formális követelményeken nyugszik.[55] A három kivétel a következő: (i) a jogállamiság része a demokratikus és pluralista törvényhozási eljárás (a Bizottság álláspontja); (ii) a jogállamiság részének tekintik az általános egyenlőség (a megkülönböztetés tilalmának) elvét;[56] (iii) jogállamisági követelmény a hatalmi ágak elválasztása is. Mindemellett, a két általános meghatározás meglehetősen zavaros a jogállamiság és az emberi jogok tiszteletben tartásának viszonyát illetően. Az Európai Bíróság gyakorlatában nincs világos jele annak, hogy ilyen vonatkozásokban túl akarna lépni a minimalista felfogáson.
A jogállamiság fogalmának a szerkezetét nem egyszerű pontosan felvázolni, még a minimalista felfogás esetében sem. Ennek oka, hogy az elemek átfedhetik egymást, vagy az egyik fogalmi elem felfogható egy másik fogalmi elem részének (vö. például a hatalmi ágak megosztásának elvét és a bíróságok függetlenségének követelményét). Éppen ezért érdemes a jogállamiság fogalmának három szintjét megkülönböztetni: (i) vannak a fő fogalmi elemek, a jogállamiság sarokpontjai; (ii) vannak a jogállamiság középszintű elvei, melyek elvileg besorolhatók egy vagy több fő fogalmi elem alá; (iii) vannak a konkrét szabályok vagy a jogállamiság által érintett konkrét területek, melyek egy jogrendszerben átláthatatlanok, felsorolhatatlanok. (A jogállamiság fogalmának "nincs alja". Követhetetlen, hogy a jogrendszerben bizonyos konkrét szabályozási kérdések mennyiben sorolhatók a jogállamisághoz. Például bármilyen szabály, mely érinti a jogérvényesítés hatékonyságát, vagy rontja azt, elvileg jogállamisági kérdésként fogható fel.)[57]
A jobb áttekinthetőség kedvéért a jelenlegi uniós jogállamiság-fogalom szerkezetét érdemes egy táblázatban bemutatni (lásd a Mellékletet a 269. oldalon).[58] A táblázat a jelenlegi uniós gyakorlat általános képét tükrözi, melyet terjedelmi okokból kommentár nélkül vázolok fel.
A tanulmány Mellékletében látható táblázat azt kívánja tükrözni, ahogyan a jogállamiság felfogása jelenleg áll az uniós joggyakorlatban. Ennyiben tehát tisztábban láthatunk. Néhány általános megjegyzés azonban ide kívánkozik. (i) Bár a jogállamiság fogalmának fenti szerkezete valamennyire megszilárdult, a konkrétabb elveket és szabá-
- 268/269 -
lyokat tekintve eléggé képlékeny: egy új, releváns uniós jogszabály, illetve az Unió Bíróságának valamely nagy jelentőségű megállapítása könnyen szerkezeti változtatást hozhat. (ii) Kérdéses lehet, hogy a fő fogalmi elemekhez milyen középszintű vagy konkrét elveket, szabályokat sorolhatunk. Bizonytalanságok mutatkoznak például a törvényesség tartalmát vagy a törvény előtti egyenlőség és az általános (jog)egyenlőség elhatárolását illetően.[59] (iii) A hatalmi ágak elválasztására vonatkozó elvnek - mint jogállamisági követelménynek - voltaképpen nincs funkciója a jelenlegi uniós gyakorlatban, csak a bíróságok függetlenségének követelményét alapozza meg. Ez utóbbi viszont önálló elvként is érvényesül.
A legfontosabb nyitott kérdés mégiscsak az, hogy milyen küszöbe létezik a jogállamiság sérelmének; azaz, a jogállamisági aggályok (és azok hatásai) mely ponton összegződnek jogsértéssé. Jövője talán a Bizottság által felállított, a "rendszerszintű" problémákra utaló mércének lesz, mely küszöbe lehet a jogállamiság megsértésének. Az Európai Bíróság legalábbis mutat hajlandóságot átvenni a szóhasználatot, más tagállamban hozott bírósági határozatok (például európai elfogatóparancs) elismerhetőségét és végrehajthatóságát vizsgálva.[60] Egy ilyen, a gyakorlatban kialakított küszöb segítségével meg lehetne húzni a jogállamiság fogalmának alsó, jelenleg hiányzó határait.
| A jogállamiság hét sarokpontja | Középszintű elvek | Konkrét szabályozások (példaként) |
| 1. törvényesség[1] | – nullum crimen sine lege és nulla poena sine lege elve[2] – az uniós jog teljes körű, hatékony érvényesítése a tagállamokban[3] – az ultra vires eljárás tilalma (hatósági szankciók kiszabásánál)[4] – bírósági határozatok végrehajtása[5] | – a hatóságok pénzügyi és emberi erőforrásainak, a megfelelő működést befolyásoló megvonása[6] – az általános szabályok betartatása, akár azáltal is, hogy a bíróság elítéli ezen szabályok megsértését[7] – a hatóságoknál az összeférhetetlenség elkerülését nem biztosítják[8] – senki nem hivatkozhat harmadik személy javára elkövetett jogsértésre előnyök szerzése végett[9] – jogellenesen szerzett előny visszatérítésének kötelezettsége[10] – a törvényesség megelőzi az egyenlő bánásmód elvét[11] |
| 2. jogbiztonság[12] | – kellően világos, megismerhető és általános jogszabályok[13] – a jogszabályok visszaható hatályának kivételessége – a jogos várakozások védelme – a mérlegelési jogkörök ésszerű korlátozása[14] – az elv része a gondos ügyintézés[15] | – az elévülés szabályozása[16] – az uniós intézmények jogi aktusainak jogszerűségét vélelmezni kell[17] – a törvény egyértelműen meghatározza a jogsértéseket és a büntetéseket (előreláthatóság)[18] |
| 3. a végrehajtó hatalom önkényességének tilalma | (l. fenn – a mérlegelési jogkörök észszerű korlátozása) (l. fenn – a gondos ügyintézés elve) | nem mulasztható el az önkényes vagy jogellenes hatósági döntések megelőzése, helyesbítése vagy szankcionálása[19] |
| 4. a bíróságok függetlensége és pártatlansága[20] | – a bíróságot a törvénynek kell létrehoznia[21] – a bírák kinevezésének függetlenséget biztosító szabályozása[22] – a bírák jogállásának megfelelő szabályozása (fegyelmi eljárás, idő előtti visszavonulás, előmenetel, hivatali idő stb.)[23] | a legfelső bíróság esetében ennek sérelme súlyos és helyrehozhatatlan kárt okozhat a jogállamiságban[24] |
| 5. hatékony bírósági jogorvoslat[25] | – ítéletek végrehajtásának, a jogorvoslatok hatékonyságának és a jogsértések szankcionálásának biztosítása[26] – a hatékony, független és jogszerű alkotmányossági felülvizsgálat biztosítása[27] | |
| 6. törvény előtti egyenlőség[28] | az összehasonlítható helyzeteket nem szabad eltérő módon, a különböző helyzeteket nem szabad egyenlő módon kezelni (a jogérvényesítés során)[29] | a nemzetközi szervezetek rendelkezhetnek kiváltságokkal és mentességekkel egy államban[30] |
| 7. a hatalmi ágak elválasztása[31] | bíróságok függetlensége a jogalkotó és végrehajtó hatalommal szemben[32] |
A táblázat a szerző szerkesztése
[1] C-140/15. P. sz. Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2016:708, 117. pont. A Bíróság rendszerint gondosan megkülönbözteti a jogállamiság részeként a törvényesség és jogbiztonság elvét, pl. C-516/16. sz. Agrarmarkt ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2017:1011, 97. pont.
[2] C-303/05. sz. Advocaten voor de Wereld ítélet, 49-50. pontok (vö. az Alapjogi Charta 49. cikkével).
[3] Pl. C-14/19. P. sz. Satcen ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2020:492, 59. pont; C-441/17. R. sz. Bizottság kontra Lengyelország ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2017:877, 102. pont.
[4] C-230/14. sz. Weltimmo ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2015:639, 56. pont.
[5] 2016/1374/EU bizottsági ajánlás 2(1) és (2) pont, valamint a 18-24. pontok; 2017/146/EU bizottsági ajánlás 2(2) és 12-18. pontok (itt az alkotmánybíróság határozatainak végrehajtása).
[6] 2020/2092/EU rendelet 3. cikk b) pontja.
[7] C-140/15. P. sz. Bizottság kontra Spanyolország ítélet, 117. pont.
[8] 2020/2092/EU rendelet 3. cikk b) pontja.
[9] C-89/14. sz. A2A Spa ügyben hozott ítélet, 46. pont.
[10] C-158/08. sz. Agenzia Dogone ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2009:349, 28. pont.
[11] C-51/10. sz. Agencia Wydawnicza Technopol ügyben hozott ítélet, 73-80. pontok.
- 269/270 -
[12] C-140/15. P. sz. Bizottság kontra Spanyolország ítélet, 117. pont.
[13] C-501/11. P. sz. Schindler Holding ítélet, 58. pont (a Bíróság ezt a törvényességhez sorolta).
[14] Uo., 58-59. pontok (a Bíróság ezt a törvényességhez sorolta).
[15] C-51/10. sz. Agencia Wydawnicza Technopol ítélet, 77. pont (vö. az Alapjogi Charta 41. cikkével).
[16] C-450/19. sz. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ítélet, ECLI:EU:C:2021:10, 40. pont.
[17] Pl. C-620/16. sz. Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2019:256, 85. pont.
[18] C-501/11. P. sz. Schindler Holding ítélet, 57. pont (a Bíróság ezt a törvényességhez sorolta).
[19] 2020/2092/EU rendelet 3. cikk b) pontja.
[20] Pl. C-272/19. sz. VQ v Land Hessen ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:20:535, 45. pont (vö. az Alapjogi Charta 47. cikkével).
[21] C-542/18. RX-II. sz. Simpson ítélet, 73. pont.
[22] 2016/1374/EU bizottsági ajánlás 2(1) és 3-17. pontok; 2017/146/EU bizottsági ajánlás 2(1) és 3-11. pontok (itt az alkotmánybíróság bíráinak kinevezése); 2017/1520/EU bizottsági ajánlás, 24-30. pontok.
[23] 2017/146/EU bizottsági ajánlás, 26-31. pontok (itt az alkotmánybírák helyzete); 2017/1520/EU bizottsági ajánlás 12-43. pontok; 2018/103/EU bizottsági ajánlás, 5-21. pontok (a legfelső bírósági bírák helyzete).
[24] C-791/19. R. sz. Bizottság kontra Lengyelország végzés, 92. pont.
[25] Pl. C-134/19. P. sz. Bank Refah Kargaran kontra Tanács ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2020:973, 36. pont; C-14/19. P. sz. Satcen ítélet, 58. pont [Vö. az EUSz 2(1) és az Alapjogi Charta 47. cikkével].
[26] 2020/2092/EU rendelet 3. cikk c) pontja.
[27] 2016/1374/EU bizottsági ajánlás 2(3) és 25-64. pontok; 2017/146/EU bizottsági ajánlás 2(3) és 19-25. pontok; 2017/1520/EU bizottsági ajánlás 3-11. pontok.
[28] C-303/05. sz. Advocaten voor de Wereld ítélet, 46. pont (vö. az Alapjogi Charta 20. cikkével).
[29] Pl. C-101/12. sz. Schaible ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2013:661, 76. pont.
[30] C-316/19. sz. Bizottság kontra Szlovénia ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2020:1030, 104. pont.
[31] Pl. C-452/16. PPU. sz. Poltorak ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2016:858, 35. pont.
[32] Pl. C-924/19. PPU. sz. FMS és társai ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2020:367, 136. pont. ■
JEGYZETEK
[1] Pápay Sámuel: Észrevételek a' magyar nyelvnek a' polgári igazgatásra és törvénykezésre való alkalmaztatásáról. Weszprém, 1807. 29. §, 54.
[2] Kivételes eljárás, melynek keretében az uniós tagsággal összefüggő egyes jogok felfüggesztésének lehet helye, ha egy tagállam súlyosan és tartósan megsérti az EUSz 2. cikkében meghatározott uniós alapértékeket - beleértve a jogállamiságot is.
[3] A Parlament és a Tanács 2020/2092/EU rendelete az uniós költségvetés védelmét szolgáló általános feltételrendszerről, HL L 433 I, 2020.12.22., 1. (benne a jogállamiság megsértésének lehetséges szankcióival).
[4] Csak jelzem a főbb dilemmákat és elméleti törésvonalakat; a felvetett kérdések elemzésére és a szakirodalmi álláspontok átfogó összevetésére és értékelésére itt nincs lehetőség.
[5] Raz, Joseph: The Authority of Law: Essays on Law and Morality. Oxford, Oxford University Press, 2009. 210.
[6] Vö. Derosier, Jean-Philippe: The Uselessness of an Allo-Synthetic Concept: "Rule of Law" and "État de Droit" from a French Public Law Perspective. Hungarian Journal of Legal Studies. 2016/1. sz. 8.
[7] Teljes eszmetörténeti áttekintés aligha adható, de egy friss történeti összefoglalásra lásd Szabadfalvi József: "A jogállam a jogeszme megvalósítását czélzó intézmény" - Adalékok a magyar jogállam-fogalom kialakulásához. Jog - Állam - Politika. 2020/4. sz. 39-57.
[8] Pl. Szigeti Péter - Takács Péter: A jogállamiság jogelmélete. Budapest, Napvilág, 2004. 209.; Bokros Attila: A jogállamiság értékének belső magva. Themis. 2019. május. 10-12.
[9] Más metszetben lát elhatárolhatóságot Sárközy, aki szerint Európában más fogalommal kell számolni nyugaton és keleten, sőt más jogállamiság érvényesült Magyarországon 2010 előtt és után, Sárközy Tamás: Jogállamiság a tömegtársadalomban. (előadás, Miskolc 2019); https://www.youtube.com/watch?v=L7d50mHz0xM (2021.03.03.); 1:55 és 6:00.
[10] Egy lényegre törő magyar áttekintésre lásd Szaniszló Krisztián: Államszervezeti fogalmak útvesztőjében. JURA. 2017/2. sz. 423-424.
[11] Vö. Gárdos-Orosz Fruzsina: Jogállamiság. In: Gárdos-Orosz Fruzsina - Halász Iván (szerk.): Bevezetés az alkotmányjogba. Budapest, Dialóg Campus, 2019. 53.
[12] Pl. C-279/09. sz. DEB kontra Németország ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2010:811, 58. pont, C-791/19. R. sz. Bizottság kontra Lengyelország ügyben hozott végzés, ECLI:EU:C:2020:277, 66. pont.
[13] Derosier: i. m. 2. és 6.
[14] Vö. Lord Bingham: The Rule of Law. Cambridge Law Journal. 2007/1. sz. 78.
[15] Pl. C-450/19. sz. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2021:10, 40 pont. vagy C-542/18. és C-543/18. RX-II. sz. Simpson egyesített ügyekben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2020:232, 73. pont.
[16] Van olyan megközelítés, amely a jogállamiságot a Rechtsstaat mintájára szélesebb értelemben használja, míg az angol rule of law - nem jogállamiságként, hanem joguralomként - csak alapja vagy magva a szélesebb fogalomnak, lásd pl. Sárközy Tamás: A hatékony jogállami kormányzás. (előadás, Ludovika Szabadegyetem, 2015.12.01.); https://www.youtube.com/watch?v=aLYYd8PbuzM; 38:48. (2021.03.03.).
[17] Megjegyzendő, arra nézve is némi kavarodás észlelhető a szakirodalomban, hogy mi minősül formális, és mi materiális követelménynek. A felosztást és annak hasznosságát meg is kérdőjelezi pl. Foran, Michael P.: The Rule of Good Law: Form, Substance and Fundamental Rights. The Cambridge Law Journal. 2019/3. sz. 570-595.
[18] Pl. Chronowski Nóra: Jogállamiság - gondolatok a magyar és az európai uniós jogfejlődésről. Pro Publico Bono - Magyar Közigazgatás. 2016/4. sz. 36.; Gárdos-Orosz: i. m. 52-53.
[19] Az Európai Bíróság is egyértelműen a jogállamiság részének tekinti, de figyelemre méltó, hogy van olyan ítélethely, mely inkább biztosítékként kezeli, C-354/20. PPU. sz. L és M ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2020:1033, 39. pont.
[20] Arra nézve, hogy miképpen lehet pozitív, materiális tartalmi elemekkel (végtelenül) gazdagítani a fogalmat, lásd Bokros: i. m. 11-12.
[21] Pontosan ezt tette a Bizottság a 2014-es jogállamisági keretről szóló közleményének 2. pontjában [A Bizottság Közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak. A jogállamiság megerősítésére irányuló új uniós keret. COM (2014) 158 final, 4.] [a továbbiakban: COM (2014) 158 final].
[22] Ugyanakkor van olyan nézet, amely nem egyszerűen keveri a jogállamiságot annak tárgyával, hanem a jogállamiság érvényesülésének materiális alapjaként fogja fel az alapjogok általános érvényesítését, pl. Lord Bingham: i. m. 75-77.
[23] Bár van olyan ítélethely az Európai Bíróság gyakorlatában, ahol az EUSz 2. cikkében felsorolt uniós értékeket (benne a jogállamisággal) az igazságossággal köti össze, de ez vonatkoztatható csak az ott felsorolt materiális értékekre is, lásd a C-64/16. sz. Associacao Sindical dos Juízes Portugueses ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2018:117, 30. pontját.
[24] Az Európai Bíróság előtt, a Törvényszék ítéletei elleni fellebbezéseknél sokszor hivatkozik a fellebbező a jogállamiság sérelmére, pl. bírságok összegénél vagy valamely eljárási szabály vélt vagy valós sérelme tekintetében. Ez lepereg a Bíróságról. Láthatóan konkrét ügyben egy egyedi, vélt vagy valós jogsértés a jogállamiságot nem érinti, pl. C-123/18. P. sz. Hanseatic Trade Trust ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2019:694, 94-105. pontok.
[25] Úgy tűnik elkerülhetetlen, hogy a jogállamiság megsértéséhez fűzzünk valamilyen küszöböt az intenzitást vagy annak általános hatásait tekintve, lásd erről pl. Mader, Oliver: Enforcement of EU Values as a Political Endeavour. Hague Journal on the Rule of Law. 2019/1. sz. 156-157. Egyébként abszurd következményként bármely egyedi, elszigetelt jogsértésnél működésbe kellene hozni a jogállamisági követelményeket.
[26] A jogállamiság másik fő ágánál, a jogi normák bizonyos minőségének biztosításánál a jogállamiság sérelmének hasonló küszöbe lehet. Ezen a területen érdemi vizsgálat tárgya elsősorban a jogszabályok visszaható hatályának korlátozása és a jogi szabályozás bizonyos kiszámíthatósága lehet (jogos várakozások védelme - bizalomvédelem). Az Európai Bíróság ilyenkor elsősorban a jogbiztonság esetleges sérelmét állapítja meg, de nem a jogállamiság sérelmét.
[27] A 2014. évi bizottsági közlemény az uniós jogállamisági keretről a jogállamiságot fenyegető rendszerszintű veszély esetén engedi indítani az eljárást, COM (2014) 158 final.
[28] A már idézett 2020/2092/EU rendelet 3. cikke és 4. cikkének (2) bekezdése.
[29] A bővítési politikát itt figyelmen kívül hagyom, mert észrevételem szerint, az itt keletkező (korlátozott joghatású) dokumentumok jogállamisággal összefüggő megállapításai nincsenek különösebb, közvetlen hatással az uniós joggyakorlatra.
[30] Lásd pl. a Parlament és Tanács 1025/2013/EU határozatának 2. cikkét a Kirgiz Köztársaságnak nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásról, HL L 283, 2013.10.25., 1.
[31] A Bizottság javaslata a harmadik országoknak nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó általános rendelkezések meghatározásáról szóló, a Parlament és a Tanács által megalkotandó rendeletre, Brüsszel, 2011.7.4. COM (2011) 396 végleges, 6. cikk. A javaslatot a Bizottság később visszavonta.
[32] Ugyanakkor az ezen szerződések végrehajtásról szóló éves bizottsági jelentésekben az utóbbi években jogállamisági kérdések nem jöttek elő, lásd COM (2017) 321 final; COM (2018) 511 final; COM (2019) 324 final; COM (2021) 33 final.
[33] Lásd a Parlament és Tanács 2018/1046/EU, Euratom rendeletét (2018. július 18.) az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról, HL L 193., 2018.7.30., 1-222., 220. cikk (6) bekezdés és 236. cikk (4) bekezdés b) pont.
[34] Az Uniónak magának is a jogállamiság elvével összhangban kell működnie, lásd pl. a C-523/15. P. sz. Westfalische Drahtindustrie ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2016:541, 27. pontját.
[35] C-303/05. sz. Advocaten voor de Wereld ügyben hozott ítélet, ECLU:EU:C:2007:261, 45. pont.
[36] Spanyolország többek között így támadta az európai szabadalomra vonatkozó 1257/2012/EU rendeletet, HL L 361., 2012.12.31.,1-8. (ezen belül a hatékony bírói jogvédelem hiányát felhozva), C-146/13. sz. Spanyolország kontra Parlament és Tanács (szabadalmi rendelet) ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2015:298, 28-32. pontok; A Schindler-ügyben pedig ilyen alapon támadták a Bizottság bírságot kiszabó határozatát (a bírósági garanciák hiányát felhozva), C-501/11. P. sz. Schindler Holding ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2013:522, 24-39. pontok.
[37] Lásd C-192/18. sz. Bizottság kontra Lengyelország (bírák nyugdíjkorhatára) ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2019:924; C-619/18. sz. Bizottság kontra Lengyelország (legfelső bírósági bírák nyugdíjkorhatára) ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2019:531; C-791/19. sz. Bizottság kontra Lengyelország (bírák elleni fegyelmi eljárás szabályozása) (folyamatban).
[38] COM (2014) 158 final.
[39] Lásd a Bizottság ajánlásait a lengyelországi jogállamiságról, így a 2016/1374/EU ajánlás (2016. július 27. - az alkotmánybíróság helyzetével kapcsolatos aggályok), HL L 217., 2016.8.12., 53.; 2017/146/EU ajánlás (2016. december 21. - az alkotmánybíróság helyzetével kapcsolatos aggályok), HL L 22, 2017.1.27., 65.; 2017/1520/EU ajánlás (2017. július 26. - a lengyel igazságszolgáltatás új szabályozásával kapcsolatos aggályok), HL L 228, 2017.9.2., 19.; 2018/103/EU ajánlás (2017. december 20. - a legfelső bíróság és a Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács helyzetével kapcsolatos aggályok) HL L 17, 2018.1.23., 50.
[40] P8_TA-PROV (2018) 0340 számú állásfoglalás, HL C 433, 2019.12.23., 66. Az állásfoglalást Magyarország megtámadta a Bíróság előtt alapvetően a parlamenti szavazatszámlálási szabályok és a jogbiztonság elvének megsértésére alapozva. A keresetet a Bíróság elutasította, C-650/18. sz. Magyarország kontra Parlament (Sargentini-jelentés) ECLI:EU:C:2021:426.
[41] Az egyenlőség általános elvétől elválasztandó a törvény előtti egyenlőség (mely utóbbi kétségtelenül jogállami követelmény), de az előbbi sokkal többet jelent, hiszen magában foglalja az általános jogegyenlőséget is (vö. az Alapjogi Charta 20. és 21. cikkében foglalt különálló szabályozással). Ugyanakkor van olyan uniós jogszabály, mely az általános egyenlőség biztosítását a jogállamiság követelményének tekinti, l. az idézett 2020/2092/EU rendelet 2. cikkének a) pontját, ahogy teszi azt egyébként az Európa Tanács Jog a Demokráciáért Európai Bizottságának (Velencei Bizottság) nevezetes jogállamisági jelentése, CDL-AD(2011)003rev (Strasbourg, 4 April 2011) 41. és 63. pont.
[42] Pl. C-216/18. PPU. sz. LM ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2018:586, 71. pont.
[43] A demokrácia és jogállamiság elválasztására lásd: a Jordán Hásimita Királyságnak nyújtandó további makroszintű pénzügyi támogatásról szóló 2020/33/EU határozat (Parlament és Tanács - 2020. január 15.) HL L 14., 2020.1.17., 1-7. 2. cikke; vagy a Covid-19 világjárvánnyal összefüggésben a bővítési és a szomszédságpolitikai partnerek számára makroszintű pénzügyi támogatás nyújtásáról szóló 2020/701/EU határozat (Parlament és Tanács - 2020. május 25.) HL L 165., 2020.5.27., 31-37. 2. cikke; vagy az idézett 2018/1046/EU, Euratom rendelet 236. cikk (4) bekezdésének b) pontja. A szabadság, a demokrácia és a jogállamiság elválasztására lásd pl. a Tanács 2000/43/EK irányelve, HL L 180., 2000.7.19., 22-26., preambulum (2) pont; a Tanács 2004/113/EK irányelve, HL L 373., 2004.12.21., 37-43., preambulum (1) pont; a Tanács 168/2007/EK rendelete, HL L 53., 2007.2.22., 1-14., preambulum (1) pont.
[44] Ugyanakkor van, aki a jogállamiságot kiemelt értéknek tekinti, melynek a többi érték alárendelt, pl. Chronowski: i. m. 37.; Mader: i. m. 141. E felfogás a jogállamiság fogalom materiális bővítésének nyit teret.
[45] Van, amikor a Bizottság a jogállamiságot a demokratikus mechanizmusok részének tekinti. Ez ugyan kétséges, de a jogállamiság fogalmát nem érinti, lásd a Bizottság javaslata a harmadik országoknak nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó általános rendelkezések meghatározásáról szóló, a Parlament és a Tanács által megalkotandó rendeletre, Brüsszel, 2011.7.4. COM (2011) 396 final, 6. cikk.
[46] Pl. C-263/14. Parlament kontra Tanács ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2016:435, 47. pont.
[47] Pl. az idézett, a Kirgiz Köztársaságnak nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásról szóló 1025/2013/EU határozat (Parlament és Tanács) 2. cikke; az idézett 2020/33/EU határozat 2. cikke; az Európai Unió koszovói jogállamiság-missziójáról szóló 2008/124/KKBP együttes fellépés (Tanács - 2008. február 4.), HL L 42., 2008.2.16., 92-98., 3. cikkének e) pontja; az idézett 2020/701/EU határozat 2. cikke; az idézett 2018/1046/EU, Euratom rendelet 236 cikk (4) bekezdésének b) pontja.
[48] A Bizottság idézett, 2014-es jogállamisági kerete [COM (2014) 158 final], I. melléklet, 3. o. Ez megalapozott, tekintettel a Velencei Bizottság álláspontjára, CDL-AD(2011)003rev (Strasbourg, 4 April 2011) 41. és 59-61. pont.
[49] Pl. az idézett 2020/2092/EU rendelet 2. cikkének a) pontja.
[50] A Bizottság a 2014-es jogállamisági kerete [COM (2014) 158 final] úgy értelmezi, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága anyagi jogi jellegűnek tekinti a jogállamiságot, mert több ítéletében szerepel, hogy a jogállamiság "az Egyezmény minden rendelkezésének velejárója" (lásd pl. Stafford c. UK [GC] Appl. no.: 46295/99. ECHR 2002-IV. 63. §.) Ez utóbbiból viszont nem következik a jogállamiság materiális jellege, tehát a következtetés meglehetősen aggályos.
[51] A Bizottság idézett 2014-es uniós jogállamisági kerete [COM (2014) 158 final], I. melléklet a) pont; feltehetően a Velencei Bizottság álláspontját követve, CDL-AD(2011)003rev (Strasbourg, 4 April 2011) 41. pont.
[52] A Bizottság által alátámasztásként felhívott ítélet sem tett ilyesmit, vö. C-496/99. P. sz. Bizottság kontra CAS Succhi di Frutta Spa ügyben hozott ítélet, ECLI:EU:C:2004:236, paras. 61-63.
[53] Sárközy például a jogalkotási folyamatban az egyeztetést, a megfelelő előkészítést, jogállami követelménynek tekinti, Sárközy: i. m. (2019) 6:50. A jogszabályok tartalmi minőségét ez valóban emelheti, de ez a fair jogalkotás kérdése és nem a jogállamiságé.
[54] Itt nem veszem számításba az Európai Parlament már idézett P8_TA-PROV (2018) 0340 számú állásfoglalását (az ún. Sargentini-jelentés elfogadása), mert az nem annyira a jogállamiság, mint inkább az egyéb uniós értékek megsértésének közvetlen veszélyére utal. A megfogalmazott tizenkét fő aggály közül egy vagy kettő érint jogállamisági követelményt (a minimalista fogalomból kiindulva).
[55] A Bizottság a 2014-es jogállamisági keretben ahhoz próbál ragaszkodni, hogy a jogállamiság fogalma jelentős mértékben materiális jellegű. Ezt arra alapozza, hogy például az Európai Bíróság megerősítette, miszerint a jogállamisági elvek a demokrácia és az emberi jogok betartásának biztosítására szolgáló eszközök [COM (2014) 158 final, 4.]. Ez a következtetés hibás. Az, hogy a jogállamisági elvek biztosítékai és elősegítői az emberi jogok betartásának, még nem jelenti, hogy az emberi jogok tiszteletben tartásának követelménye a jogállamiság fogalmi elemévé válna. Ilyen erővel a haszonélvezeti jogok is a jogállamiság részei lennének, mert a jogállamisági elvek azok betartását is elősegítik.
[56] Lásd 2020/2092/EU rendelet 2. cikk a) pontja; valamint COM (2014) 158 final, I. melléklet a) és f) pontja.
[57] Pl. az idézett EULEX - Kosovo misszióról szóló 2008/124/KKBP együttes fellépés 2-3. cikke "jogállami intézménynek" tekinti az igazságszolgáltatást, a büntetés-végrehajtást, a rendészetet, az igazságügyi orvostant és a tanúvédelmi programot.
[58] Megjegyzendő, hogy a két hivatkozott általános meghatározást követtem a jogállamiság hét sarokpontjának (fő fogalmi elemének) felsorolásakor, bár a felosztással nem értek teljesen egyet. Továbbá, itt csak olyan bírósági ítéleteket hozok fel, melyek kifejezetten összekötik a jogállamiságot az adott elvvel vagy szabállyal. (A jogállamiság olyan elemeivel, mint például a jogbiztonság elve, tömérdek luxemburgi ítélet foglalkozik, de a Bíróság ritkán köti össze kifejezetten a jogállamisággal).
[59] Lord Bingham úgy látta, a jogállamiság tartalmának meghatározásánál a kulcskérdés, hogy a különösképpen nem vitatott főbb elvek alá milyen segédelveket vagy konkrétabb szabályokat sorolunk be, Lord Bingham: i. m. 69. Hasonlóan Sárközy: i. m. (2019) 9:30.
[60] A Bíróság is "rendszerszintű hiányosságokat" vagy "általánossá váló hiányosságokat" említ mérceként (bíróságok függetlensége kérdése), pl. C-216/18. PPU. sz. LM ítélet, 60. vagy 68. pontok (a mérce, uniós jogszabályokra alapítva, nem kifejezetten jogállamisági összefüggésekben is megjelenik, például a menekülteljárás vagy a büntetés-végrehajtás hiányosságainál).
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, Szegedi Tudományegyetem.
Visszaugrás
