Horváth Anett[1] - Nagy Milán[2]: A hazai kampányfinanszírozás és a pártok pénzügyi ellenőrzésének anomáliái (JÁP, 2020/1., 37-54. o.)

I. Bevezetés

Jelen tanulmányban igyekeztünk a hazai kampányfinanszírozást bemutatni, amelyhez természetesen szorosan kapcsolódik a pártok pénzügyeinek ellenőrzése is. Az Állami Számvevőszék - amely egyedüliként jogosult a pártok fölött gyakorolt pénzügyi ellenőrzés megvalósítására - folyamatos törekvése, hogy a pártok és a választások rendszeres törvényességi ellenőrzésének tapasztalatai hasznosításával segítse a törvényhozókat, ezért a párt- és kampányfinanszírozás átláthatóvá tételét célzó törvénymódosítási ajánlásait és javaslatait már csaknem másfél évtizede rendszeresen megfogalmazza a kormányzat felé. Kérdésként merülhet fel, hogy a kampánypénzek szabályozására vonatkozó törvények képesek-e hatékonyan betölteni azt a szerepet, amit a mindenkori törvényalkotó szándéka megjelenít.

II. A kampányfinanszírozás hazai szabályozása

1. Az előzményekről

A rendszerváltást követően sem a Párttörvény, sem a választójogi törvény nem határozta meg pontosan a beszámolási kötelezettséget a pártpénzek vonatkozásában; csak a közvélemény tájékoztatását követelték meg a választásra fordított kiadásokról és azok forrásairól.[1] Annak ellenére, hogy a törvény egyértelműen fogalmazott: "[m]inden jelöltnek, pártnak a választásokra fordított állami és más pénzeszközök, anyagi támogatások mértékét és a felhasználás módját - országos összesítésben is - a sajtóban nyilvánosságra kell hoznia"[2], az elvárásnak a jelöltek és a pártok nem tettek eleget. Bár időközben pontosították a rendelkezés megfogalmazását, és a "sajtó" helyett az "országos napilapban" történő tájékoztatás került megfogalmazásra, az 1994. évi országgyűlési választások után mégsem hozta nyilvánosságra a kampányköltéseit egyetlen párt sem. Ugyanakkor felelősségre vonni sem lehetett egyetlen jelöltet és pártot sem,

- 37/38 -

mivel hiányzott a szabályozásból a közvélemény tájékoztatására vonatkozó határidő, illetve a tájékoztatás elmulasztása esetén alkalmazandó szankció is.[3]

2. A kampányfinanszírozás első szabályozása

Az 1994-ben lezajlott második szabad választás után a törvényalkotó - megelégelve a kampányfinanszírozás körüli zűrzavart - 1997. október 14-én elfogadta a választási eljárásról szóló törvényt.[4] A törvény egyrészt korlátozta a kampánykiadásokat, másrészt elszámolási kötelezettséget írt elő, harmadrészt bevezette a direkt kampánytámogatás intézményét.

Az egy jelölt által a kampányra elkölthető felső összeghatárt, vagyis a költési limitet - a jelöltek után járó állami támogatást nem számítva - fejenként egymillió forintban állapította meg. A pártok legfeljebb 386 millió forintot költhettek a kampányra, amely összeg független volt az egyéni és listás jelöltek számától.[5] A régi Ve. rögzítette, hogy "[m]inden jelölő szervezet, amely a választásokon jelöltet állít, a jelöltállítással arányos központi költségvetési támogatásra jogosult. [...] A költségvetési támogatásra országosan fordítható pénzeszköz összegét az Országgyűlés állapítja meg."[6]

A kampányköltség-plafon megállapításának csak ennek betartására irányuló ellenőrzés mellett van értelme. Ennek ellenére a szabályozás túlzottan nagyfokú pénzügyi autonómiát teremtett a pártok számára, mely egyfelől az elszámolás átláthatóságának alacsony szintjében nyilvánult meg; a pártok évenkénti kötelező pénzügyi beszámolói túlzottan elnagyolt kategóriákat (például "politikai tevékenység kiadásai" vagy "egyéb költségek") tartalmaztak,[7] másfelől a beszámoló - a párttörvényben előírt - formátuma számos számviteli alapelvnek nem felelt meg.[8] Az 1998-as országgyűlési választás volt az első választás, amely után az Állami Számvevőszék törvényi felhatalmazás alapján ellenőrizte a pártok kampánykiadásait. Ugyanakkor az ÁSZ ellenőrzési jogköre rendkívül gyenge, csak a pártok által bevallott összegekre, illetve a melléjük tett számlák áttekintésére terjedt ki, és hatékony szankcionálási eszközzel egyébként sem rendelkezett.

A kampányfinanszírozás szempontjából "megállt az idő": az Országgyűlés 1990-2010 között minden országgyűlési választás során 100 millió forintban állapította meg a képviselőjelöltek kampánykiadásainak költségvetési támogatását,[9] valamint - a képviselőjelöltek kampánytámogatásához hasonlóan - a jelöltenkénti egymillió forintos költési limit sem változott 1998-2010 között.[10]

- 38/39 -

1. táblázat: A juttatási elemek reálértékének alakulása

(Forrás: Horváth-Soós, 2015, 265.).

3. Reformtörekvések

Figyelembe véve az elektronikus médiumok tarifáit, a politikai hirdetések árfolyamait, nem meglepő, hogy többször felvetődött az irreálisan alacsony egymillió forintos kampánytámogatási keret megemelése, valamint minimális elvárásként az összegnek az előző évi inflációjával történő korrigálása.[12] Továbbá az Állami Számvevőszék is javasolta a jogszabály módosítását: "[a]z 1999-es őszi és a 2000. évi tavaszi időközi országgyűlési választások ellenőrzésének tapasztalatai szerint a választási törvény pontosítása, valamint ennek keretében a kampánypénzek eredete és felhasználása átláthatóságának megteremtése sürgető feladattá vált, melyet feltétlenül még a következő országgyűlési választások előtt el kellene végezni. Az ÁSZ javaslatainak hasznosításával kapcsolatban a kormányzat illetékesei jelezték, hogy a szükséges módosításokat kezdeményezni fogják."[13] Bár születtek törvényjavaslatok, például az 1999. június 21-én Bauer Tamás (SZDSZ) által benyújtott, a pártok finanszírozására vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló T/1439. sz. törvényjavaslat, mely az általános vitáig sem jutott el, hosszú időn keresztül nem történt változás.[14] Bauer nem csak országgyűlési képviselőként, hanem 2002 után az Országgyűlésen kívül is folytatta küzdelmét a pártfinanszírozás szabályozásának megreformálása érdekében: 2005-ben saját törvénytervezetet is publikált.[15] Amellett, hogy több képviselő[16] is megnyilvánult - eredménytelenül - a pártpénzreform érdekében, a Kormány a korrupcióval szembeni kormányzati stratégiáról szóló 1023/2001. (III. 14.) kormányhatározatban - 2001. május 31-ei határidővel - kijelölte az igazságügy- és a pénzügyminisztert egy jogszabály-módosítási tervezet elkészítésére. A választás közeledtével a

- 39/40 -

folyamat elakadt: az előterjesztés elkészült a Kormány részére, ugyanakkor a törvényjavaslat már nem született meg.[17] A 2002. évi országgyűlési választásokat követően kiadott jelentésében az Állami Számvevőszék ismét javasolta a Kormánynak, hogy "[k]ezdeményezze a választási eljárásról szóló törvény kiegészítését - figyelemmel az Állami Számvevőszék korábbi jelentéseiben[18] megfogalmazott javaslataira is - annak érdekében, hogy a választási kampány finanszírozása átlátható legyen."[19] A javaslat ismét nem ért célba: több évnek kellett eltelni, amíg felsejlett a változás esélye.[20]

Az első nagy megvalósulni látszó reformelképzelés a 2006-os választások után manifesztálódott a Kormány által 2006. június 13-án benyújtott, a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvényben és a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvényben, valamint ezzel összefüggésben egyes más törvények módosításáról szóló T/237. számú törvényjavaslatban. A törvényjavaslat célként tűzte ki a transzparencia kiszélesítését (szigorúbb könyvvezetésre és beszámoló-készítésre vonatkozó szabályok, valamint közzétételi kötelezettség), a pártok bevételi forrásainak növelését (egyszeri támogatás az 1%-ot elért pártoknak az országgyűlési választást követően), a pártok gazdálkodására vonatkozó szabályok módosítását (például az ÁFA-mentesség megszüntetése), a választás tisztaságának garantálását (például a kampányszámla bevezetésével és az előre közölt hirdetési árjegyzékkel), a szankciók szigorítását, valamint az Állami Számvevőszék hatáskörének megerősítését. Azt követően, hogy az Országgyűlés 2006. július 4-én az általános vitát, majd július 10-én a részletes vitát is lezárta, egy évig nem tűzték napirendre a javaslatot. Időközben egyeztetés folyt a parlamenti pártok között a párt- és kampányfinanszírozás kérdéseiről. Az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet és a Nézőpont Intézet által kezdeményezett diskurzus ugyanakkor nem a várt módon zárult, ugyanis nem jutottak megállapodásra a pártok. Ennek okán 2007. október 14-én Tóbiás József MSZP-s képviselő, illetve Puch László, az MSZP pénztárnoka benyújtotta a "pártfinanszírozás átláthatóvá tétele" című T/4119. számú törvényjavaslatot. Vélhetően a Kormánnyal egyeztetve történt az iromány benyújtása, mivel 2007. október 15-én a Kormány, mint előterjesztő visszavonta a T/237. számú javaslatát. Mindezek után Tóbiás és Puck 2007. október 26-án új változatban, T/4190. számon nyújtották be a javaslatukat, amely lényegi - koncepcionális kérdéseket érintő - része gyakorlatilag megegyezik a T/237. számú javaslatban megfogalmazott törekvésekkel. Az általános vitát 2007. november 8-én, a részletes vitát november 19-én befejezték. Ugyanakkor határozathozatalra nem került sor.[21] A reformhoz szükséges konszenzus, illetve

- 40/41 -

politikai akarat valamennyi esetben hiányzott, ami azt eredményezte, hogy a juttatási elemek reálértéke 2010-re az 1998. évi 50,1%-ára[22] zsugorodott.[23],[24]

III. A választási pénzügyek reformja 2010 után

A 2010-es parlamenti választásokon a Fidesz-KDNP nagyarányú győzelmet aratott, amely 263 mandátumot, azaz kétharmados többséget eredményezett a 386 fős parlamentben. A kétharmados többség egyértelmű politikai felhatalmazást jelentett a pártszövetség számára több minősített többséget igénylő döntés meghozatalára, így az új választási eljárásról szóló törvény elfogadására, valamint minősített többséghez ugyan nem kötött, de a szokás alapján nagyobb politikai konszenzust igénylő változtatás - mint amilyen a párt- és kampányfinanszírozás is - megvalósítására is.

A Transparency International Magyarország (TI) által kezdeményezett egyeztetés eredményeként 2012. április 4-én a Fidesz-KDNP, az MSZP, a Jobbik, az LMP és a DK részvételével hatpárti nyilatkozat született. A pártok a nyilatkozat aláírásával egy, a párt- és kampányfinanszírozás átláthatóságát és az elszámoltathatóságát biztosító törvény elfogadását vállalták.[25]

1. A törvény újításai

Az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvény (Kftv.) három jelentős újítást vezetett be az országgyűlési választások kampányfinanszírozása tekintetében. A korábbi - 1998-tól változatlan - jelöltenkénti egymillió forintos költési limit megemelésének eredményeként a választási kampányidőszak alatt, a választási kampánytevékenységgel összefüggő kiadások finanszírozására immár legfeljebb ötmillió forint fordítható.[26] Figyelembe véve, hogy a Kftv. értelmében az országgyűlési képviselők általános választásán minden pártlistát állító párt támogatásának "alapja az országgyűlési képviselők általános választásán megszerezhető összes mandátum és ötmillió forintnak a szorzata",[27] a pártok összességében 386 millió forint helyett - az új 199 fős parlamentnél - elvileg 995 millió forintot költhetnek a kampányukra. "[A]z országgyűlési képviselők választásán induló jelöltek és jelölő

- 41/42 -

szervezetek esélyegyenlőségének elősegítése"[28] érdekében jelentősen megnövekedett az egyéni választókerületi képviselőjelöltek kampánytámogatása. A költségvetési támogatás összege 1998-tól kezdve minden országgyűlési választás során 100 millió forint volt, ami azt eredményezte, hogy - a jelöltek számától függően - az egyes jelöltekre mintegy 26-49 ezer forint jutott.[29] Ez az irreálisan alacsony összeg jelentős mértékben gyarapodott az által, hogy "minden egyéni választókerületi képviselőjelölt egymillió forint összegű, a központi költségvetésből juttatott támogatásra jogosult."[30] Az egymillió forintot a jelölt az államkincstártól, kincstári kártyán kapja meg, melyről készpénz nem vehető fel, fizetés kizárólag átutalással teljesíthető.[31] Az országgyűlési képviselők általános választásán minden pártlistát állító párt ennek a mintegy egymilliárd forintnak "15%-ával megegyező összegű támogatásra jogosult, ha legalább huszonhét; 30%-ával megegyező összegű támogatásra jogosult, ha legalább ötvennégy; 45%-ával megegyező összegű támogatásra jogosult, ha legalább nyolcvan; 60%-ával megegyező összegű támogatásra jogosult, ha minden egyéni választókerületben jelöltet állított".[32] Ez azt jelenti, hogy egy párt, ha valamennyi egyéni választókerületben állít jelöltet, maximálisan 597 millió forintra jogosult. Azonban, ha akár csak eggyel is kevesebbet, de legalább 80 jelöltet állít, ez az összeg 447,75 millió forint, azaz mintegy 150 millió forinttal kevesebb. 54-79 jelölt állításakor 298,5 millió forint, míg 27-53 jelölt esetén mindössze 149,25 millió forint támogatásra jogosult.[33]

- 42/43 -

1. ábra: Az országos listát állító pártok kampány finanszírozásának modellje

(Forrás: Transparency International Magyarország)

2. Átgondolásra alkalmas elemek az új szabályozásban

Az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvény a hatálybalépésének pillanatában számos átgondolásra alkalmas elemet tartalmazott. A Kftv. visszaélésre lehetőséget adó elemeit észlelve a jogalkotó az elmúlt években két ízben is módosította a törvényt. Az egyéni képviselőjelöltek - ahogy arról már korábban is szó esett - kincstári kártyán kapják meg az egymillió forintos költségvetési támogatást. Ezzel ellentétben az országos listát állító pártok készpénzben jutnak hozzá a 149,25-597 millió forint közötti központi támogatáshoz, és a kiadásaikat az Állami Számvevőszék csak a választásokat követő évben készített beszámolóik alapján ellenőrzi. Így a költség nem követhető pontosan nyomon.[34] A helyzetet súlyosbítja, hogy a listát állító párt képviselőjelöltje - az őt jelölő szervezet javára - lemondhat a kampánytámogatásáról. Ez esetben a jelöltnek járó egymillió forintot is a párt kapja - készpénzben, ami tovább csökkenti a kampánypénzek átláthatóságát.[35] Megoldás lehet, ha a pártok is kincstári kártyán kapják meg a központi kampánytámogatást.[36]

- 43/44 -

2. táblázat: A kampányfinanszírozási modell csapdái a 2014. évi országgyűlési választás idején

(Forrás: saját szerkesztés a Transparency International Magyarország infografikája alapján)

Szemben az egyéni képviselőjelöltekkel, - akiket visszafizetési kötelezettség terhel, amennyiben nem sikerül megszerezniük "az egyéni választókerületben leadott érvényes szavazatok legalább 2%-át"[37] - a pártok 2017-ig semmit sem kockáztattak. A kampányfinanszírozási törvény a pártokra nézve nem állapított meg - szavazatok függvényében - visszafizetési kötelezettséget.[38] A Kftv. módosításával 2017-ben a törvény kiegészült a pártok visszafizetési kötelezettségét előíró passzussal. Eszerint a pártlistát állító párt köteles visszafizetni a központi támogatást, ha a pártlista "nem éri el pártlistákra leadott összes érvényes szavazat legalább 1%-át".[39] 2018-ban tovább szigorodtak a kampánytámogatás feltételei. A törvény módosításának eredményeként kiszélesedett a támogatás visszafizetéséért helytállók köre.[40]

- 44/45 -

IV. Az Állami Számvevőszéki ellenőrzések

A pártok közhatalomhoz való különleges viszonyából adódik a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló, többször módosított 1989. évi XXXIII. törvénynek (a továbbiakban: Pártgazdálkodási törvény) az a garanciális szabálya, hogy valamennyi párt gazdálkodása törvényességének ellenőrzésére a végrehajtó hatalomtól független, az Országgyűlésnek alárendelt szervezet, az Állami Számvevőszék jogosult.

Erre figyelemmel mondja ki továbbá a Pártgazdálkodási törvény azt is, hogy államigazgatási szerv a párt gazdasági, pénzügyi ellenőrzésére nem jogosult. A törvényi rendelkezés alapján az Állami Számvevőszéki ellenőrzések célja mindenkor annak megállapítása, hogy a pártok által készített és a Magyar Közlönyben - 2009-től Hivatalos Értesítőben - közzétett éves beszámolók a törvényi előírásoknak megfelelnek-e, a könyvvezetéssel és a valósággal megegyező adatokat tartalmaznak-e, a könyvvezetés és a gazdálkodás során betartották-e a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény (a továbbiakban: Számviteli törvény) előírásait és az egyéb jogszabályi előírásokat.

Az ellenőrzés minden esetben kitér annak vizsgálatára is, hogy a párt működéséhez szabályszerűen igénybe vehető forrásokat használt-e fel, nem folytatott-e a Pártgazdálkodási törvény által tiltott gazdálkodó tevékenységet, illetve nem fogadott-e el tiltott adományt. A számvevők az ellenőrzést minden esetben egységes elvek és eljárások alkalmazásával, az egyes helyszíni ellenőrzésekhez a párt sajátosságaira figyelemmel készített és jóváhagyott ellenőrzési program alapján végzik.

A Pártgazdálkodási törvény 10. § (3) bekezdése kétévenkénti ellenőrzési kötelezettséget ír elő a rendszeres állami költségvetési támogatásban részesült pártok esetében. A pártok gazdálkodása törvényességének ellenőrzéséhez a számvevőknek olyan mélységű és mértékű ismereteket kell szereznie a pártok szervezetéről és tevékenységéről, amelyek révén azonosítani tudják azokat az eseményeket, ügyleteket és módszereket, amelyek jelentős hatással lehetnek az éves beszámolóra, a vizsgálatra, továbbá a megállapításokra és ezzel összefüggésben a jelentés tartalmára.

Ha az Állami Számvevőszék azt észleli, hogy a párt gazdálkodása körében jogellenesen járt el, felhívja a törvényes állapot helyreállítására. Súlyosabb törvénysértés esetén, vagy ha a párt nem tesz eleget a felhívásnak, az Állami Számvevőszék elnöke indítványozza a bíróság eljárását.

A rendszerváltoztatást követő évtizedek Állami Számvevőszéki ellenőrzéseinek eredményei és tapasztalatai a pártok gazdálkodása és pénzügyi beszámolói tekintetében egyfajta konstans problémagörbére mutatnak, amely elsősorban a több szempontból sem egyértelmű szabályozásból eredeztethető.

- 45/46 -

1. Az Állami Számvevőszék szervezete és szerepe a törvények megújításában

A számvevőszéki ellenőrzés történelmi gyökerei több száz évre visszanyúlnak. Európában 250-300 éve jelentek meg a mai számvevőszékek előzményei először Németországban és Belgiumban. Hazánkban 1870-ben jött létre az Állami Számvevőszék történelmi elődje. 1914-től működött a Magyar Királyi Legfőbb Állami Számvevőszék (LÁSZ), amelyet 1949-ben megszüntettek, és a kormány hatáskörébe került az állami ellenőrzés irányítása és központi szervezete. A rendszerváltoztatás "előestéjén" alkotmánymódosítással újra létrejött az Állami Számvevőszék (ÁSZ), és 1989. október 28-án el is fogadták az 1989. évi XXXVIII. törvényt az Állami Számvevőszékről. Az azóta eltelt több mint két évtized alatt számos törvény szélesítette a Számvevőszék ellenőrzési jogosultságát, illetőleg tovább erősítette függetlenségét.

Az Állami Számvevőszék jogállását meghatározza, hogy a demokratikus jogállam működésének egyik garanciális feltétele a közpénzek és a közvagyon felhasználásának jogszerűsége, átláthatósága és elszámoltathatósága. Az Állami Számvevőszék az állam legfőbb pénzügyi ellenőrző szerve, így az országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve is, tehát a demokratikus államberendezkedés egyik garanciális alapintézménye.

A politikailag és szakmailag független szervezet, amely a közpénzek és a közvagyon hasznosítását vevőszék ellenőrzi, ellenőrzéseit utólagosan törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontok szerint végzi. Függetlenségének biztosítékai, hogy csak az országgyűlésnek és a törvényeknek alárendelt, valamint az Állami Számvevőszékről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő képviselők kétharmadának "igen" szavazata kell. A megválasztott elnök és az alelnökök mentelmi joggal is rendelkeznek, politikai tevékenységet nem fejthetnek ki, valamint szigorú összeférhetetlenségi előírások és vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségek is vonatkoznak rájuk.

Az Állami Számvevőszék küldetése, hogy szilárd szakmai alapon álló, értékteremtő ellenőrzéseivel előmozdítsa a közpénzügyek átláthatóságát, rendezettségét és hozzájáruljon a "jó kormányzáshoz". A számvevőszéki ellenőrzések mindenkori további célja, hogy hozzáadott értéket teremtsen, közpénzt takarítson meg, kezdeményezze a szükséges változtatásokat és az ellenőrzések során tapasztalt "legjobb gyakorlatokat" széles körben megismertetesse és terjessze.

A számvevőszéki ellenőrzések tehát kiterjednek a teljes államháztartásra, az államkincstári és vállalkozói vagyonára, az államháztartáson kívüli egyes szervezetek gazdálkodására, az országgyűlésnek beszámolási kötelezettséggel tartozó intézmények működésére, az állami költségvetésből nyújtott támogatásra, illetve az állam által meghatározott célra ingyenesen juttatott vagyon felhasználására és a pártok gazdálkodásának törvényességére.

Az Állami Számvevőszék eszközei és jogosultságai alapján javaslatot tesz a jogi szabályozásra, felhív a törvényes állapot helyreállítására, kezdeményezi a szabálytalanul felvett pénzek visszafizettetését, a személyi felelősségre vonást.

- 46/47 -

Javasolhat továbbá Közbeszerzési Döntőbizottsági eljárást, büntetőfeljelentést tesz bűncselekmény alapos gyanúja esetén, zároltathat anyagi eszközöket pazarló felhasználás esetén, felfüggesztheti a költségvetési finanszírozást beruházások esetén, kármegelőzés céljából.[41]

Az Országgyűlés az Alaptörvénnyel és az Állami Számvevőszékről szóló törvénnyel biztosítja a közpénzzel és a közvagyonnal való gazdálkodást vizsgáló legfőbb ellenőrző szervezet szervezeti, jogi, személyi és pénzügyi függetlenségét, az Állami Számvevőszék külső befolyástól mentes működését. Az Állami Számvevőszék függetlenségének garanciális elemei az alábbiak szerint jelennek meg a vonatkozó törvényi előírásokban:

1. A szervezeti függetlenség: az Állami Számvevőszék ellenőrzési tevékenysége során minden más szervezettől független. Az Állami Számvevőszék elnökét az Országgyűlés az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával tizenkét évre választja meg. Az Állami Számvevőszék hivatali szervezeti rendben működik. Az Állami Számvevőszék elnöke széleskörű, önálló szervezetalakító jogosítvánnyal rendelkezik.

2. A jogi függetlenség: az Állami Számvevőszék általános hatáskörrel végzi a közpénzekkel valamint az állami és az önkormányzati vagyonnal való felelős gazdálkodás ellenőrzését. Az Állami Számvevőszék feladatait az Alaptörvény, az Állami Számvevőszékről szóló törvény és más törvények állapítják meg. Az Állami Számvevőszék tevékenységét ellenőrzési terv alapján végzi, amit az elnök hagy jóvá. Az ellenőrzési tervről és annak módosításáról az Állami Számvevőszék elnöke tájékoztatja az Országgyűlést. Az Állami Számvevőszék a működését, feladatait közvetlenül meghatározó törvényeket véleményezi. Az Állami Számvevőszék ellenőrzés-szakmai szabályait a legfőbb ellenőrző intézmények nemzetközi standardjai figyelembevételével maga alakítja ki, és a kialakított szabályokat nyilvánosságra hozza. Az Állami Számvevőszék jelentései, az abban foglalt megállapításai, következtetései bíróság vagy más hatóság előtt nem támadhatók meg.

3. A pénzügyi függetlenség: az Állami Számvevőszék a központi költségvetés szerkezetében önálló fejezet, a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetőjének jogosítványait az elnök gyakorolja. Az Állami Számvevőszék a költségvetésére vonatkozó javaslatát és a költségvetésének végrehajtásáról szóló beszámolóját maga állítja össze, és azt a kormány változtatás nélkül terjeszti be a központi költségvetésről, illetve az annak végrehajtásáról szóló törvényjavaslat részeként az Országgyűlésnek. Az Állami Számvevőszék költségvetését úgy kell megállapítani, hogy az nem lehet kevesebb az előző évi központi költségvetésben megállapított összegnél. Az Állami Számvevőszék részére az Állami Számvevőszékről szóló törvényen túlmenően további feladatot törvény csak úgy állapíthat meg, hogy a feladatellátáshoz szükséges pénzügyi fedezetet egyidejűleg biztosítja. A számvevői illetményrendszer független a közalkalmazottak és köztisztviselők illetményrendszerétől, a számvevői

- 47/48 -

illetmények a Központi Statisztikai Hivatal által hivatalosan közzétett nemzetgazdasági havi átlagos bruttó keresethez igazodnak.

4. A személyi függetlenség/Az abszolút összeférhetetlenség: Nem jelölhető az Állami Számvevőszék elnökévé olyan személy, aki a megelőző négy évben tagja volt a kormánynak, vagy bármely párt országos (központi) szervezetében választott vezető tisztséget töltött be. Az Állami Számvevőszék elnökét az országgyűlési képviselővel azonos mentelmi jog illeti meg.

Az Állami Számvevőszék folyamatos törekvése, hogy a pártok és a választások rendszeres törvényességi ellenőrzésének tapasztalatai hasznosításával segítse a törvényhozókat, ezért a párt- és kampányfinanszírozás átláthatóvá tételét célzó törvénymódosítási ajánlásait és javaslatait már csaknem másfél évtizede rendszeresen megfogalmazza a kormányzat felé. Általánosságban elmondható, hogy a pártok törvény által előírt éves pénzügyi beszámolója - az elmúlt két és fél évtized tapasztalatai alapján - nem biztosítja megfelelően a gazdálkodás átláthatóságát, összehasonlíthatóságát és értékelhetőségét.

Ennek elsődleges oka, hogy a többszöri módosítások ellenére a Párgazdálkodási törvény előírásai továbbra sincsenek összhangban a Számviteli törvény egységes követelményeivel, illetve a választások finanszírozása továbbra sem különül el a pártok gazdálkodásától, hiányoznak a zártság és az azonosíthatóság garanciális szabályai, továbbá nincs előírás a források és felhasználások közlésére sem. A pártok pénzügyi beszámolói a törvényi előírásoknak megfelelően a bevételi és a kiadási oldalon a következő mérlegsorokat tartalmazzák:[42]

3. táblázat: A pártok beszámolóinak tartalma

- 48/49 -

(Forrás:1992. évi LXXXI. törvény)

Az Állami Számvevőszék javaslataiban többször megfogalmazta a pártok pénzügyi beszámolójához kapcsolódó törvényi változtatások szükségességét, amelyek megteremthetnék a lehetőségét egy átlátható gazdálkodási-ellenőrzési mechanizmus kialakításának. Az Állami Számvevőszék jogszabály-változtatási javaslatai szerint szükséges a Pártgazdálkodási törvény és a Számviteli törvény összhangjának megteremtése, a mérleg, az eredmény-kimutatás és a kiegészítő tájékoztató rendszerű beszámoló elkészítésének és közzétételének követelménye. További általános tapasztalat, hogy a pártok nagy többsége elmulasztja határidőben közzétenni előző évi gazdálkodási beszámolóját, és ezek a közzétett beszámolók többségükben nem felelnek meg a megbízhatóság és valódiság számviteli követelményének. A tiltott bevételszerzés kapcsán a költségvetési támogatásra nem jogosult pártok a jelenlegi szabályozás szerint mentesülnek a kétszeres költségvetési alapba befizetés alól. A jelenleg hatályos szabályozás csak az állami támogatás azonos összegű csökkentéséről rendelkezik.

Az Állami Számvevőszék további rendszeres indítványai a pártok kampánytevékenységeihez köthető. A bejelentett kampányszámla kötelezővé tétele a választási célú bevételek és kiadások elkülönített, teljes körű elszámolásához. Plakátok egyedi azonosíthatósága, politikai hirdetések szabályozása, gyűlések bejelentése stb. A tiltott kampánytevékenység és finanszírozás meghatározása és

- 49/50 -

visszatartó erejű büntetése. Számvevőszéki hatáskör bővítése és az elszámolási követelmények részletes törvényi szabályozása. Az Állami Számvevőszék javaslataiban megfogalmazottak alátámasztására találhatunk nemzetközi "jó" példákat is.[43]

4. táblázat: Nemzetközi "jó példák"[44]

(Forrás: saját szerkesztés)

Az Állami Számvevőszék hosszú évek óta fenntartott álláspontja szerint a törvények módosítása közös társadalmi érdek a korrupció visszaszorítása és a társadalmi fejlődés okán. Az Állami Számvevőszék érdeke pedig egy átlátható, ellenőrizhető és elszámoltatható rendszer kialakítása.

2. Az Állami Számvevőszéki ellenőrzések általános tapasztalatai

Az ellenőrzések tapasztalataiból általánosságban megállapítható, hogy a vizsgált pártok egyikének sem volt megfelelő, teljes körű és minden szempontból pontos pénzügyi zárómérlege a rendszerváltoztatás óta eltelt csaknem két és fél évtizedben. Pártonként vizsgálva azonban változatos kép rajzolódik ki. A kisebb pontatlanságtól a mérleg valamennyi sorának, adatának - kivéve az állami költségvetési támogatás összegét - a tényleges állapottól való drasztikus eltéréséig mindennel találkozhattunk. Több zavart okozott a pénzügyi beszámolók készítése kapcsán,

- 50/51 -

hogy nem volt egyértelmű a szabályozás, és szakmailag vitatható volt a Pártgazdálkodási törvényben előírt pénzügyi zárómérleg tartalma is. Ennek következtében a pártok a pénzügyi zárómérlegeiket nem tudták valamennyi pártra nézve egységesen elkészíteni. A közzétett mérlegadatok ezért sok esetben csak nehézkesen összehasonlíthatók egymással. Ugyanakkor a vizsgálatok egyes helyeken a szakértelem hiányából, a könyvvezetés rendezetlenségéből, a helyi szervezetek gazdálkodási adatait tartalmazó részjelentések nem megfelelő összegzéséből adódó, a tényleges állapottól eltérő adatok szerepeltetését is több ízben tapasztalta. A közvélemény megfelelő tájékoztatását, a nyílt áttekinthetőséget szolgálja a Pártgazdálkodási törvény mérleg közzétételére vonatkozó garanciális szabálya. A pártok azonban többször elmulasztották a megfelelő határidőben történő közzétételt is. A Pártgazdálkodási törvény nem szankcionálta azokat az eseteket - eltérően a tiltott pénzforrások igénybevételétől -, amikor szabálytalan gazdálkodási tevékenységet végzett a párt, és ennek következtében jutott bevételhez. A felügyeleti szerv ennek a kérdéskörnek a rendezését is a Pártgazdálkodási törvény módosításával látta feloldhatónak.

A Pártgazdálkodási törvény értelmében az Állami Számvevőszék által alkalmazható jogi eszköz, a törvényességi felhívás, csak a tiltott tevékenység felhagyására irányulhatott. Az Állami Számvevőszék az ellenőrzési megállapításait nem nyomozó hatóságként, hanem az ellenőrzött szervezetek által rendelkezésére bocsátott, hiteles dokumentumok alapján tette és teszi napjainkban is. A felügyeleti szerv a törvényi előírás értelmében kétévenként minden olyan Magyarországon működő párt gazdálkodásának törvényességét ellenőrzi, amely az adott két évben a központi költségvetésből rendszeres támogatásban részesült. A 2011-ben hatályba lépett új Állami Számvevőszéki törvény értelmében a pártok intézkedési terv elkészítésére is kötelezettek.

3. Az ellenőrzések hatásosságát növelő lehetséges intézkedések

A pártok gazdálkodásának vizsgálatára hivatott Állami Számvevőszék elvileg alkalmas, gyakorlatilag azonban hajlandóságának hiánya okán a lefolytatott vizsgálataik eredménye valójában csak korlátozott eredményeket megismerését teszik lehetővé. A szabályozás szűkszavúsága lehetővé teszi az Állami Számvevőszék aktívabb hozzáállását is, de a szervezet saját hatáskörére a lehető legszűkítőbb értelmezést követi és követte mindenkor, aminek oka vélelmezhetően az, hogy mindenképp elkerülné a politika befolyásolásának lehetőségét. Valójában azonban nem is az ellenőrzési konstrukció szorul változtatásra, mert a még 1989-ben kialakított intézményi struktúra működőképes. A kontrollt olyan szervezet végzi, amely közvetlenül a parlamentnek, nem pedig a kormánynak alárendelt, és az Állami Számvevőszéknek ezen a területen nincs alternatívája.

Az Állami Számvevőszék feladat- és hatásköréről rendelkező törvény kétharmados támogatottságot igényel, ahogy az elnök megválasztásához is

- 51/52 -

hasonló többség szükséges. A számvevőszék vezetőit a magyar közjogban példátlanul hosszú időre, 12 évre választják, és emiatt más főtisztviselőknél több lehetőségük van függetleníteni magukat a politikai széljárástól. A legitimitás és a függetlenség garanciája tehát adott, a létező struktúra azonban reformra és bővítésre szorul, mert a pártok számvevőszéki ellenőrzése jelenleg egy lassú, gyakorlatilag csak utólagos könyvelési kontrollnak felel meg.

Az Állami Számvevőszék azonban nem hatóság, legfeljebb javaslatot tehet, amit a törvény(ek) keretein belül mindig meg is tett/tesz, ennek a javaslattételi jogkörnek a további szélesítése az, amely továbbgondolásra is érdemes lehet. A mai szabályozási feltételek mellett azonban, amikor az előírások egy részének kötelező ereje "ab ovo" kétséges (pl.: Pártgazdálkodási törvény 2. sz. melléklete), kérdés, hogy lehetséges-e érdemi javaslatokat megfogalmazni?

A hivatkozott szakmai műhelykonferencián[45] elhangzott egyes észrevételek, javaslatok rendszerbe emelése azonban - úgy gondolom - bizonyos elemeiben mégis megfontolásra érdemesek lehetnek, mert az átláthatóság és elszámoltathatóság irányába hatnának:

a) egy létszámában és felkészültségében is megerősített intézményi struktúra kialakítása,

b) az állami támogatásból részesülő pártok kétévenként sorra kerülő vizsgálatának éves rendszerű ellenőrzésre változtatása,

c) a soron kívüli (azonnali), vizsgálat lehetőségének megteremtése, a vizsgálat előtti értesítés eltörlése és

d) a pártközpontok könyvelése ellenőrzése mellett, a pártok üzleti vállalkozásainak, alapítványainak és ifjúsági szervezeteinek ellenőrzésének beemelése, valamint

e) az ÁSZ bírságolási és nyomozati jogkörének kiszélesítése.

V. Összegzés

Jelen tanulmányban igyekeztünk rávilágítani a kampányfinanszírozás és a hozzá kapcsolódó pártpénzügyi beszámolók és ellenőrzések között fennálló anomáliákra; arra, hogy az átláthatóság, vagy annak hiánya milyen problémákat jelent a folyamatban. Az Állami Számvevőszék, amely a pártpénzügyi beszámolók ellenőrzését végzi és a tevékenységét behatároló tényezők miképpen világítanak rá a problémákra és miképpen jelzik, hogy ezen problémák megoldására tett kísérletek folyamatosak, de sokszor hatékonyságuk mégis megkérdőjelezhető.

- 52/53 -

Irodalomjegyzék

• A szerző jegyzete a visszaélésekről a transparency.hu nyomán (Újabb visszaélési lehetőség a kampányfinanszírozásban: https://transparency.hu/hirek/ujabb-visszaelesi-lehetoseg-a-kampanyfinanszirozasban/).

• A szerző jegyzete az Állami Számvevőszék szervezete és működése c. konferencia nyomán (Domokos László, az ÁSZ elnökének előadásán készített saját feljegyzésekből). Budapesti Corvinus Egyetem Budapest, 2011. február 23.).

• Dezső Márta (2003): A választási kampány finanszírozásának koncepcionális kérdései. Országos Választási Iroda, Budapest.

• Hack Péter (2009): A pártfinanszírozás átláthatóvá tételéről szóló T/4190 sz. törvényjavaslatról, és a hozzá kapcsolódó módosító indítványokról. Freedom House, Transparency International Magyarország, Budapest.

• Horváth Attila-Soós Gábor (2015): Pártok és pártrendszerek. In: Körösény András (szerk.): A magyar politikai rendszer - negyedszázad után. Osiris Kiadó, Budapest.

• Jelentés a 2002. évi országgyűlési választásra fordított pénzeszközök elszámolásának ellenőrzéséről a jelölő szervezeteknél és a független jelölteknél (2003). Állami Számvevőszék, Budapest.

• Jelentés az Állami Számvevőszék 2000. évi tevékenységéről (2001). Állami Számvevőszék, Budapest.

• Juhász Gábor (2001): Pártpénzügyek. Aula Kiadó, Budapest.

• Juhász Gábor (2007): Pénzképviselet. Kisszira Kiadóház, Budapest.

• Juhász Gábor-Hack Péter-Vajda Éva (2010): Pártfinanszírozás. In: Fundamentum, 14 (2010)/3, ELTE TáTK, Budapest.

• ODIHR Limited Election Observation Mission: ODIHR Limited Election Observation Mission: Final Report (2018). OSCE, Warsaw.

• Vértesy László (2015): A választások és a választási kampány finanszírozása. In: Cserny Ákos (szerk.): Választási dilemmák. NKE, Budapest.

Internetes források

• Asz.hu. Hogyan javítható a pártok gazdálkodásának és a kampányfinanszírozásnak az átláthatósága és elszámoltathatósága? (Elérhető: http://www.asz.hu/eloadasok/2011-09-09/hogyan-javithato-a-partok-gazdalkodasanak-es-a-kampanyfinanszirozasnak-az-atlathatosaga-es-elszamoltathatosaga/partfinanszirozas.pdf. Letöltés ideje: 2013.02.22.).

• Cdu.de (2013): Kanzlerin für Deutschland. (Elérhető: https://www.cdu.de/artikel/kanzlerin-fuer-deutschland. Letöltés ideje: 2018. 11. 27.).

• Élet és irodalom (2005): Bauer Tamás: Más világot! (Elérhető: https://www.es.hu/cikk/11-09-2005/bauer-tamas/mas-vilagot.html. Letöltés ideje: 11 .10 .2018.).

• Hvg.hu (2012): Hatpárti politikai nyilatkozat született (Elérhető: https://hvg.hu/itthon/20120404_hatparti_megallapodas. Letöltés ideje: 2018. 11. 22.).

• Hvg.hu (2012): M. László Ferenc: Kampánypénzek: már támogatja a Fidesz, amit ellenzékben elutasított (Elérhető: https://hvg.hu/itthon/20120216_Fidesz_MSZP_kampany_penzekkorrupcio. Letöltés ideje: 2018. 10. 08.).

• Nezopontintezet.hu (2018): Szabad és tisztességes - 20 kritika és tény a magyar választási rendszerről (Elérhető: https://nezopontintezet.hu/2018/03/28/szabad-es-tisztesseges-20-kritika-es-teny-a-magyar-valasztasi-rendszerrol/. Letöltés ideje: 2019.03.19.).

- 53/54 -

• Transparecy.hu (2018): Javaslatok a korrupció visszaszorítására Magyarországon (Elérhető: https://transparency.hu/wp-content/uploads/2018/01/Javaslatok-a-korrupci%C3%B3-visszaszor%C3%ADt%C3%A1s%C3%A1ra-Magyarorsz%C3%A1gon.pdf. Letöltés ideje: 2013.02.22.).

• Transparency.hu (2013): Kamupártok közpénzek milliárdjait nyúlhatják le (Elérhető: https://transparency.hu/hirek/kamupartok-kozpenzek-milliardjait-nyulhatjak-le/. Letöltés ideje: 2018. 10. 22).

• Transparency.hu (2018): A kormánypártok mellett a kampánykorrupció ment nagyot a 2018-as választásokon (Elérhető: https://transparency.hu/hirek/kormanypartok-mellett-kampanykorrupcio-ment-nagyot-2018-valasztasokon/. Letöltés ideje: 2018. 10. 27.).

• Valasztasirendszer.hu (2013): László Róbert: Több az annyi (Elérhető: http://www.valasztasirendszer.hu/?p=1941989. Letöltés ideje: 2018. 10. 22).

• Valasztasirendszer.hu (2013): Törvényjavaslat a kampányfinanszírozásról - vajúdtak a hegyek és egeret szültek (Elérhető: http://www.valasztasirendszer.hu/?p=1941937. Letöltés ideje: 2018. 10. 22.).

• Valasztasirendszer.hu (2017): László Róbert: Kamupárt-mentesítés kérdőjelekkel (Elérhető: http://www.valasztasirendszer.hu/?p=1943517. Letöltés ideje: 2018. 10. 22.).

• Valasztasirendszer.hu (2018): Megint nem szüntetik meg a kamupártburjánzást (Elérhető: http://www.valasztasirendszer.hu/?p=1943648. Letöltés ideje: 2018. 10. 28.).

• Youtube (2017): Gulyás Márton: Pártfinanszírozás - ezért nincs demokrácia (Elérhető: https://youtu.be/Ya8rRRed2b4. Letöltés ideje: 2018. 09. 25.).

• Youtube (2018): Áder János: Az új Országgyűlés és a leendő kormány legitimációja vitán felül áll (Elérhető: https://youtu.be/eJELe05lexQ. Letöltés ideje. 2018. 10. 27.).

• Youtube (2018): Patyi András: Hivatalos, de nem jogerős a választás végeredménye (Elérhető: https://youtu.be/ySwz3PHRK94. Letöltés ideje: 2018. 10. 27.).

Jogszabályok

• 2018. évi XXXVI. törvény egyes választásokkal kapcsolatos törvények módosításáról (hatályos).

• 2017. évi CLX. törvény az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvény módosításáról (hatályos).

• 2013. évi LXXXVII. törvény az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről (hatályos).

• 1997. évi C. törvény a választási eljárásról (nem hatályos).

• 1989. évi XXXIV. törvény az országgyűlési képviselők választásáról (nem hatályos). ■

JEGYZETEK

[1] Dezső, 2003, 37-49.

[2] 1989. évi XXXIV. törvény az országgyűlési képviselők választásáról (nem hatályos), IX. fejezet 41. § (6) bekezdés.

[3] Juhász, 2001, 53.

[4] 1997. évi C. törvény a választási eljárásról (nem hatályos).

[5] Juhász, 2001, 57.

[6] 1997. évi C. törvény a választási eljárásról (nem hatályos), XI. fejezet 91. § (1) bekezdés.

[7] Youtube, 2017(a).

[8] Horváth-Soós, 2015, 264.

[9] A jelöltek számától függően ez jelöltenként kb. 26-49 ezer Ft állami támogatást jelentett.

[10] Horváth-Soós, 2015, 265.

[11] Például 1990-ben: 25.374 Ft, 1994-ben: 21.668 Ft, 1998-ban: 25.819 Ft.

[12] Juhász-Hack-Vajda, 2010, 50.

[13] Jelentés az Állami Számvevőszék 2000. évi tevékenységéről, 2001.

[14] Juhász, 2007, 142.

[15] Ld.: Bauer, 2005, 36.

[16] Pl. Hack Péter és Wekler Ferenc (SZDSZ), illetve Dávid Ibolya és Herényi Károly (MDF).

[17] Juhász, 2007, 142-143.

[18] Ld. az 1998. évi általános választást követően elkészült, valamint az 1999-2000. évi időközi választás után kiadott, továbbá a 2001. évi időközi választást követően készített jelentéseket.

[19] Jelentés a 2002. évi országgyűlési választásra fordított pénzeszközök elszámolásának ellenőrzéséről a jelölő szervezeteknél és a független jelölteknél, 2003.

[20] Juhász, 2007, 143.

[21] Hack, 2009, 2-8.

[22] Ld.: 1. táblázat.

[23] A képet árnyalja, hogy a parlamenti képviselőcsoportok, valamint 2004-től a pártalapítványok is kapnak külön állami támogatást.

[24] Horváth-Soós, 2015, 265.

[25] Hvg.hu, 2012(a).

[26] Horváth-Soós, 2015, 262.

[27] 2013. évi LXXXVII. törvény az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről (hatályos).

[28] 2013. évi LXXXVII. törvény az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről (hatályos).

[29] Horváth-Soós, 2015, 262.

[30] 2013. évi LXXXVII. törvény az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről (hatályos).

[31] Vértesy, 2015, 100-102.

[32] 2013. évi LXXXVII. törvény az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről (hatályos).

[33] Valasztasirendszer.hu, 2013.

[34] Valasztasirendszer.hu, 2013.

[35] Transparency.hu, 2013.

[36] Valasztasirendszer.hu, 2017.

[37] 2013. évi LXXXVII. törvény az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről (hatályos).

[38] Hvg.hu, 2012(b).

[39] 2017. évi CLX. törvény az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvény módosításáról (hatályos).

[40] 2018. évi XXXVI. törvény egyes választásokkal kapcsolatos törvények módosításáról (hatályos).

[41] Az Állami Számvevőszék szervezete és működése c. konferencia, 2011.

[42] Az 1992. január elsején életbe lépett Számviteli törvény hatálya kiterjedt a pártokra is. A Párttörvényt módosító 1992. évi LXXXI. törvény megváltoztatta az előző évi gazdálkodásról a Magyar Közlönyben közzéteendő beszámolók tartalmát.

[43] A táblázat szemléltető jellegű, terjedelmi és lehatárolási korlátok miatt a szabályozás és ellenőrzés nemzetközi mintáival részleteiben nem kívántam foglalkozni.

[44] Lásd bővebben: asz.hu, 2011.

[45] Átláthatóságot és elszámoltathatóságot a párt- és kampányfinanszírozásba, 2009.