A megkésett jogállami és strukturális reformok ellenére számos biztató jel látható a nyugat-balkáni államok közigazgatásában: a modern közigazgatási eljárás kodifikációja és az e-közigazgatás alapjainak bevezetése az utóbbi években végbement, a közigazgatási személyzet fokozatosan - bár lassan - professzionalizálódik, jogállásának kodifikációja európai sztenderdek mentén halad. A hat ország közigazgatásának szabályozási reformjával azonban a hatékonyságnövelés és stratégiaalkotás nem tart lépést. Ennek további fejlődése az európai integráció egyik záloga.
Jelen tanulmány a hat nyugat-balkáni állam közigazgatásának három legaktuálisabb reformterületét tárgyalja: az elmúlt évek folyamán kodifikált közigazgatási eljárásjogot, a közigazgatási személyügyet és változásait, valamint az európai integráció és digitalizáció hatásait, kitérve az intézményes közigazgatási reform eszközeire. A tanulmány módszere leíró, elsősorban a hatályos jogszabályokra koncentrál, és teret ad a további tudományos kutatásnak.
Az első albán közigazgatási eljárási törvényt 1999-ben fogadták el. Bár megfelelt az európai sztenderdeknek, a gyakorlatban alig érvényesült, mert számos szektorban speciális eljárásokat alkalmaztak. A valóban egységes, átlátható működés érdekében 2016-ban új eljárási törvény lépett hatályba, amelynek tárgyi hatálya a közigazgatási szerződésre is kiterjedt. A közel 200 szakaszból álló új kódex[1] megfogalmazza a törvényesség, átláthatóság, közérdekű adatokhoz való jog, adatvédelem, arányosság, fair eljárás, hatékonyság, pártatlanság alapelveit. A törvény tiltja a diszkriminációt, és előírja, hogy a diszkrecionális jogköröket törvény alapján, korlátok között szabad gyakorolni. A közigazgatási eljárások főszabály szerint ingyenesek. A törvény meghatározza a kérelemre és hivatalból induló eljárások szabályait, határidőit, a felek jogait és kötelezettségeit, a tárgyalás, bizonyítás, végrehajtás módjait. Újdonságként szerepel a törvényben a közigazgatási szerv hallgatásának következménye, a közigazgatási aktus kritériumrendszere és az eljárás során igénybe vehető jogorvoslatokkal kapcsolatos kioktatási kötelezettség.[2]
A törvény fő újdonsága emellett az egyablakos ügyintézés megteremtése és a közigazgatási szerződések szabályozásának kiszélesítése volt, az ügyfelek elégedettségének és a szolgáltató közigazgatás megteremtése érdekében. Az első tapasztalatok pozitívak, de a jövő fogja megmutatni, hogy sikerül-e a törvényt a gyakorlatba is átültetni.
Az ügyfélbarát közigazgatás jegyében Albániában is elindult az egyablakos ügyintézés, szétválasztva a háttér- és ügyfélszolgálati műveleteket, mintegy 500 szolgáltatást elérhetővé téve a lakosság számára egy ügyfélszolgálaton (kvázi kormányablak). A fokozatosan országossá kiépülő, 2017-ben négy városban jelen lévő hálózatot a 2015-ben grúz mintára létrehozott ügynökség, az ADISA[3] (Albanian Agency for Integrated Service Delivery) működteti. Ugyanekkor indult el a kormányzati portál is,[4] amelyen
- 273/274 -
az ügyfélszolgálatokon személyesen elérhető szolgáltatások intézhetők online. A portál első három éve alatt 300 000-re nőtt a regisztrált felhasználói köre.[5]
Az albán közigazgatás egyik fő válságterülete a humánpolitika. A legnagyobb probléma a megfelelő közigazgatási kultúra hiánya: a tisztviselői munka mint folyamatos, önálló, felelősségen alapuló, hierarchikus struktúrában végzett tevékenység, Albániában nem gyökeresedett meg. A szocialista rendszerben a döntéshozatal - akár a törvények felülírásával - a politikusok "feladata" volt, a hivatalnokok elszoktak az önálló, a polgárok felé felelős, törvényen alapuló döntésektől. A kiválasztási és életpályarendszer sem működik: bár az alkotmány minden tisztviselői státusz betöltéséhez pályázatot ír elő,[6] ezt számos módon megkerülik.
1994-ben a reformok koordinációja érdekében a miniszterelnök hivatalszervezetében alakították ki a Közszolgálati Központot (Departamenti i Administratës Publike, DAP), amelynek legfontosabb feladata a kormányzati személyügyi és illetménypolitika kidolgozása és végrehajtása. A DAP 2005 óta a belügyminisztériumhoz tartozik, azóta szinte súlytalanná vált a többi tárcával szemben. A DAP évente jelentést készít a kormánynak a közszolgálatról, iránymutatásokat dolgoz ki, vezeti a közszolgálati nyilvántartást. Míg a pályáztatás és kiválasztás a DAP feladata, a tisztviselők nem az államnak, hanem annak a szervnek az alkalmazottai lesznek, ahol dolgoznak. A formálisan alkalmasságon alapuló rendszer azonban a gyakorlatban nem szakmai szempontok alapján működik.
Az első albán köztisztviselői jogállási törvényt 1996-ban fogadták el, ezt röviddel megelőzően köztisztviselői etikai kódex is született. A törvény szövege az európai sztenderdeket és elveket tükrözte: szakmaiság, függetlenség, pártatlanság, átláthatóság, életpálya, elszámolhatóság és törvényesség.[7] A törvény előírta az egyetemi végzettséget a tisztviselői karban. Az elvek és törvényi rendelkezések gyakorlatba történő átültetése azonban - politikai akarat híján, azóta is - rendre elmarad. Az egyes kormányváltások során a zsákmányelv alapján megszokottá vált a tisztviselői helyek politikai bizalom alapján történő, akár törvénysértő módon, pályázat nélküli feltöltése a győztesek által, amely még a 2017-es választások után is megfigyelhető volt. Ezzel összefüggésben sok esetben határozatlan idejű tisztviselői kinevezés helyett sürgősséggel indokolt határozott idejű munkaszerződéseket alkalmaznak, a pályáztatás kikerülése érdekében (tisztviselői státuszban nem lehetséges a határozott időre történő foglalkoztatás).[8] Az ilyen leplezett státuszok aránya meghaladja a 20%-ot. Gyakori, hogy hat hónap után az időszakosan foglalkoztatottak végleges kinevezést kapnak, vagy pályázatnál előnyben részesítik őket. Ezek a módszerek is a politikai kinevezettek könnyebb bekerülését szolgálják. A tisztviselők motivációja alacsony, a szakmai teljesítményösztönzők gyengék, a szakmai előmeneteli lehetőségek bizonytalanok. A fluktuáció igen magas: évente a tisztviselők kb. 20%-a elhagyja a szolgálatot.[9]
Az 1999-es új tisztviselői törvény[10] szabályozta ugyan a pályáztatás, az előmenetel és a köztisztviselői jogok kérdését, de továbbra sem volt egyértelmű a törvény személyi hatálya, például az, hogy a parlamenti, elnöki hivatalok és az önkormányzati hivatalok beletartoznak-e. A DAP értelmezésén alapuló gyakorlatban[11] a szabályozás - eltérően az előző törvény szélesebb célcsoportjától - mindössze 6%-át fedi le az összes közszférában foglalkoztatottnak (kb. 90 000 alkalmazott). Ebből 2600-an dolgoznak központi szinten, közülük 1500-an a minisztériumokban. A tisztviselői státuszból adódó biztonság és előnyök csak egy szűk kör számára voltak biztosítottak. Bár a törvény szövegezése az EU szerint is megfelelő volt, személyi hatálya csak egy igen szűk csoportra terjedt ki.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
