1860-ban Ferenc József császár neoabszolutista kormányzása a végéhez ért. A Monarchia anyagi állapota, amely már az 1859. évi Franciaországgal és a Szárd Királysággal folytatott háború előtt is elgondolkodtató állapotban volt, ekkora teljes válságba süllyedt. Államkölcsönre volt szükség, de a tőkeerős pénzügyi körök elveszítették már bizalmukat a császári kormányzatban. Ezért Bruck pénzügyminiszter arra tett javaslatot, hogy a császár tanácsadó szervét, a Birodalmi Tanácsot olyan új tagokkal erősítsék, akik élvezik ennek a vezető pénzügyi körnek a bizalmát. Bruck tervét az 1860. március 5-i császári nyílt paranccsal valósították meg. A megerősített és a Monarchia pénzügyi tervezésébe is bevont Birodalmi Tanács nem a nép által választott képviselőkből álló parlament volt, hanem kivétel nélkül a császár által kinevezett tagokból állt, és így inkább az előkelőknek arra a gyűlésére emlékeztetett, amit Franciaországban 1789-ben röviddel a Nagy Francia Forradalom kitörése előtt azért hívtak össze, hogy a francia királyság pénzügyi válságára orvoslást találjanak. De ahogy ez a francia példát tekintve is igaz, a pénzügyi nehézségek 1860-ban is csak a jéghegy csúcsát jelezték. A viták messze túlnyúltak ezen a kérdéskörön, a neoabszolutista rendszer azonnali lezárását és az - 1848-ban túlnyomó részt feloszlatott - tartományi gyűlések (illetve országgyűlések) újrafelállítását célozták. Mindeközben azonban abban a kérdésben nem alakult ki egységes álláspont, hogy ezek a gyűlések hogyan nézzenek ki, milyen hatáskörrel rendelkezzenek és létezzen-e mellettük egy közös parlamentje is a Monarchiának.
1860 augusztusában a császár Schönbrunnba kérette bizalmi embereit, hogy velük beszélje meg a helyzetet. Ő maga az ún. "történeti államjog" talaján állt. Az volt az álláspontja, hogy csak olyan intézményeket szabad újraéleszteni, amelyek rendelkeznek bizonyos történeti gyökerekkel. Mindezzel azonban volt némi probléma, hiszen az 1848 előtti tartományi gyűlések (illetve országgyűlések) egyáltalán nem ilyenek voltak. Lényegét tekintve azt lehet mondani, hogy azok a tartományok, amelyek - Bécsből nézve - az osztrák-magyar határfolyó, a Lajta innenső oldalán voltak, lényegesen erősebb pozícióval rendelkeztek, mint a Lajta túloldalán lévők. Az ún. Lajtán túli tartományok közé Magyarország, Horvátország és Erdély tartozott, míg ún. Lajtán inneni tartomány volt Csehország és Morvaország; Szilézia, Galícia és Bukovina; Alsó- és Felső-Ausztria, Enns, Stájerország, Karintia, Krain, Dalmácia és a tengermellék, valamint Salzburg, Tirol és Vorarlberg. Így merült fel, hogy a Lajtán inneni tartományokat bizonyos kérdések - méghozzá a különösen fontos magánjogi és büntetőjogi jogalkotás tekintetében - szorosabban összekapcsolják. Ezekben az ügyekben a Lajtán túli tartományokkal szemben itt ne a mindenkori tartományi gyűlés, hanem egy ún. szűkebb Birodalmi Tanács döntsön, melyben csak a Lajtán inneni képviselők kapnak helyet.
Ebben a szellemben született meg 1860. október 20-án egy császári manifesztum, "a Monarchia belső államjogi viszonyairól szóló diploma" (az ún. Októberi Diploma) valamint tizennyolc további császári nyílt parancs és kézirat. A Lajtán túli gyűléseket, így a magyar országgyűlést is az 1848 előtti állapotoknak megfelelően újra felállították, és megkezdődött a Lajtán inneni gyűlések szabályzatainak megalkotása is. Az utóbbit azonban olyan erős kritikával illették, hogy Ferenc József a frissen megalkotott rendszer módosítása mellett döntött, és 1861. február 21-én kibocsátotta az ún. Februári Pátenst. Ez a császári nyílt parancs még átfogóbb volt, mint az 1860. októberi birodalmi okirat, sőt negyvenhat függeléket is tartalmazott. A tizenöt Lajtán inneni tartomány mindegyike számára külön tartományi rendtartás és választási rendtartás készült, valamint egy "megosztási kulcs", amely meghatározta, hogy tartományonként és kúrián-
- 150/151 -
ként hány képviselőt küldhetnek a Birodalmi Tanácsba. A Birodalmi Tanács összetételét és hatáskörét a Februári Pátens 46. függelékében szabályozták. A Lajtán inneni tartományok viszonya a Lajtán túliakhoz változatlan maradt, így különösképpen igaz, hogy a Birodalmi Tanács továbbra is egy "szűkebb" és egy "bővebb" változatban is létezett.
Magyarország azonban az 1860. és az 1861. évi alkotmányos reformot is elutasította, ahogy bojkottálta a bővebb Birodalmi Tanácsot is. Ezek helyett az 1848. évi alkotmányos törvények (az ún. 31 törvénycikk) változatlan helyreállítását követelte, amit viszont a császár utasított el. A patthelyzetből csak akkor lehetett elmozdulni, amikor Deák Ferenc 1865 húsvétján jelezte közreműködési készségét az osztrák-magyar viszonyok újraszabályozására a Pragmatica Sactio alapján, amit Magyarország 1723-ban ismert el. Ferenc József ezt a javaslatot elfogadta. Hogy Magyarországgal a tárgyalások megkezdődhessenek, az uralkodó 1865 szeptemberében feloldotta a birodalmi képviseletről szóló alaptörvényt és két éven át nem hívta újra össze az előzőleg feloszlatott Birodalmi Tanácsot. Az alkotmányosságnak ezt a megsértését azzal indokolták, hogy nem lehetséges a Monarchia egyik részében egy alkotmánytörvényről úgy tárgyalni, hogy azt a másik részében már alkalmazzák.
1866-ban ilyen közjogi viszonyok között tört ki a háború Poroszország és az Olasz Királyság ellen, amely Ausztria súlyos vereségével ért véget. Az uralkodó elveszítette Velencét és kénytelen volt elfogadni a Német Szövetség felszámolását. Mindez gyengítette hatalmát a Monarchián belül és így gyorsította a kiegyezési tárgyalásokat. 1867. február 18-án kinevezést kapott a magyar kormány, majd az 1848. évi 31 törvénycikket - egy új cikkellyel kiegészítve - újra hatályba léptették. Ez a kiegészítő norma, az 1867. évi XII. tc. Magyarországnak a Monarchia többi részéhez való kapcsolatát szabályozta újra. 1867. június 8-án Ferenc Józsefet megkoronázták a magyar szent koronával.
Amikor 1865. szeptember 20-án a császár a felfüggesztési nyílt parancsot kiadta, megígérte a Lajtán inneni területek lakóinak, hogy a Magyarországgal folytatott tárgyalások eredményét még végleges formába öntése előtt a Lajtán inneni népképviseleti szerv elé fogják terjeszteni. Ennek megfelelően gróf Richard Belcredi osztrák miniszterelnök rendkívüli Birodalmi Tanácsot kívánt összehívni, amihez a Lajtán inneni tartományokban új választásokat kellett volna tartani. Előre látható volt azonban, hogy a Német Liberális Párt ebben a rendkívüli Birodalmi Tanácsban kisebbségben fog maradni. Ezért Ferdinand Freiherr von Beust külügyminiszter a rendes, azaz a szűk Birodalmi Tanács összehívása mellett foglalt állást, melyben a Német Liberális Pártnak erős többsége volt. Ferenc József császár helyesen látta, hogy Belcredi javaslata korrektebb lenne, de úgy gondolta, hogy Beust javaslatával gyorsabban eléri a célját. 1867. február 7-én Belcredi lemondott és utódja, az egységes Monarchia utolsó miniszterelnöke Beust lett.
A csehek erőteljesen tiltakoztak a számukra erősen hátrányos lépés ellen, és ezért a Birodalmi Tanács ülésein több mint tíz éven át nem vettek részt. Mindez érthető volt, azonban így nem éltek a lehetőséggel, hogy az adott körülmények között ugyan, de számukra mégis előnyösen alakítsák a helyzetet. Más taktikát választottak a lengyelek, akik szövetséget kötöttek a Német Liberális Párttal, amely ezért a következő években Galícia autonómiája és - a korábban nem csak lengyel népesség által lakott terület - lengyelesítése érdekében tevékenykedett.
1867. május 22-én, egy héttel azelőtt, hogy a magyar országgyűlés az 1867. évi XII. törvénycikket elfogadta, Ferenc József császár megnyitotta az újra összehívott Birodalmi Tanácsot, és kifejezte kívánságát, hogy a Lajtán inneni képviselők járuljanak hozzá a már majdhogynem befejezett kiegyezési tárgyalásokhoz. Mindenek előtt azért bízott hozzájárulásukban, mert Beust javaslatára két engedmény tételére készült: egyrészt korlátozzák a császár szükségrendelet alkotási jogát, azt az eszközt, amellyel Ferenc József bármikor, parlament nélkül is kormányozhatott volna, másrészt a kormány felelős lesz kormányzati tevékenységéért. Ezért még 1867 júliusában el is fogadták a miniszterek felelősségéről szóló törvényt, melyet az uralkodó haladéktalanul szentesített is.
A Lajtán inneni képviselők azonban nem voltak elégedettek a császári engedményekkel, hanem azt követelték, hogy a teljes alkotmányos rendszert állítsák vissza. Céljukat tekintve segítségükre volt, hogy a magyar kiegyezés több szempontból is feltételezte az alkotmányosságot a Monarchia mindkét felében és az osztrák alkotmányos mozgalom erős hátszelet is kapott Magyarországról. Másrészt előre lehetett látni, hogy a császár egy új, alkotmányos rendszert abban a formában, ahogy az 1849 előtt létezett, soha nem fogadna el. A Birodalmi Tanács Alkotmányügyi Bizottsága végül rálelt egy kompromisszumos megoldásra: nincs szükség "új alkotmánylevélre, hanem az alkotmány felülvizsgálatát [kell] megvalósítani olyan módon, hogy (...) a) a birodalmi képviseletről szóló alaptörvényt [1861] jelentős mértékben kiegé-
- 151/152 -
szítsék és b) azokat a ténylegesen alkotmányos állapot biztosításához szükséges rendelkezéseket, melyek a birodalmi képviseletről szóló törvénynek nem képezhetik tárgyát, külön törvényekben szabályozzák. Ezek aztán alaptörvényként és ilyen módon az alkotmány részeként foghatók fel".
Ha a fent idézet szavakat az alkotmányosság nyelvére átültetjük, a következő jelentést kapjuk. A Montesquieus által nevesített három hatalmi ág közül egyet - a törvényhozást - már szabályozták, mégpedig 1861-ben a birodalmi képviseletről szóló alaptörvényben. Ezt csupán hozzá kell igazítani a fennálló viszonyokhoz, míg a másik két hatalmi ágat, nevezetesen a végrehajtóhatalmat és az igazságszolgáltatást éppen így alaptörvényi szinten kell szabályozni. Egy tartalmában is konstitucionális alkotmány azonban nem korlátozódik a három hatalmi ágra, hanem feltétlenül szükség van arra is, hogy az alapjogok katalógusát megfogalmazzák, azaz ezt a katalógust is alaptörvényben kell rögzíteni. Az alapjogoknak azonban bírósági jogvédelmet is biztosítani kell, amely így szintén alaptörvény tárgya lesz. Ebben az értelemben tehát nem egy alkotmánylevelet, hanem rögtön törvények egész csokrát kellett az 1867. év második felében kidolgozni és az év végén szentesítésre az uralkodó elé terjeszteni. Ferenc József 1867. december 21-én hét törvényt írt alá, amelyeket együttesen nevezünk Decemberi Alkotmánynak. Ezek a következők: a birodalmi képviseletről szóló állami alaptörvényt módosító törvény (a továbbiakban: StGG-RV); az állampolgárok általános jogairól szóló állami alaptörvény (a továbbiakban: StGG-ARStB); a Birodalmi Bíróság felállításáról szóló állami alaptörvény (a továbbiakban: StGG-ERG); a bírói hatalomról szóló állami alaptörvény (StGG-RiG); a kormányzati és végrehajtó hatalomról szóló állami alaptörvény (a továbbiakban: StGG-ARVG); az Osztrák Monarchia minden tartományát illető közös ügyekről és azok kezeléséről szóló törvény, azaz a magyar kiegyezési törvény osztrák párja valamint hetedikként egy újabb törvény, amely azt rögzítette, az előző törvények csak együttesen léphetnek hatályba, méghozzá a hivatalos közlönyben történő közzé tételük napján, amely az aláírásukat követő nap (1867. december 22.) volt.
Ez a közzététel igen egyszerű módon történt, ünnepélyes előszó vagy nyilatkozat nélkül. Nem szabad figyelmen kívül hagyni azt sem, hogy az Októberi Diploma (1860) és a Februári Pátens (1861) formálisan továbbra is hatályban volt, a Februári Pátens legnagyobb része, nevezetesen az egyes tartományi gyűlésekről szóló szabályozás változatlan maradt. Ezek a jogi dokumentumok pedig tele voltak patetikus, elvi nyilatkozatokkal, melyekhez hasonlóra 1867-ben sem idő, sem energia nem volt. Mégis helyes az a megállapítás, hogy az új alkotmányt, mely több mint fél évszázadra az osztrák állam alapját képezte, nem megfelelő méltósággal hirdették ki és az esztétikai igényeket sem elégítette ki, hiszen magát az alkotmányt számos alkotmánytörvénybe szórták szét. Ez a megállapítás, amely a következő, 1920. évi köztársasági alkotmányra még inkább igaz, Ausztria alkotmányos állapotára a mai napig hatást gyakorol.
Mit jelentett 1867 után az "Ausztria" kifejezés? A hivatalos nyelvhasználatban ezt a szót hosszú ideig kerülték. "Ausztria" az uralkodóház megjelölése volt, amely továbbra is trónon volt a Lajtán inneni és a Lajtán túli területeken is. A Decemberi Alkotmány ennek ellenére is csak a Lajtán inneni területekre vonatkozott, és ezt megfordítva a Decemberi Alkotmány volt az egyetlen, ami a Lajtán inneni tartományokat összekötötte. Ezek azonban nem képeztek sem nyelvi, sem történelmi, etnikai, vallási vagy földrajzi tekintetben egységet. A ma gyakori "Ciszlajtánia" szót 1918-ig soha nem használták a hivatalos nyelvezetben. Sokkal inkább egy körülírást, "a Birodalmi Tanácsban képviselt királyságok és tartományok" megjelölést alkalmazták a nem magyar részekre. Ez pedig aligha volt alkalmas arra, hogy nemzeti érzelmeket ébresszen. Csak 1915-ben kötötték össze az Ausztria nevet és az osztrák kétfejű sast a Lajtán inneni területekkel. Ettől az évtől ezek egyike sem vonatkozott a hivatalos osztrák álláspont szerint Magyarországra, bár Magyarország ezeket már jóval korábban, 1867-ben elutasította.
A Monarchia egészét (hivatalosan 1868-tól) "Osztrák-Magyar Monarchiának nevezték, bár jogi természete kérdéses volt. A magyar álláspont szerint, ami később egyre inkább előtérbe került a Lajtán inneni területeken is, a Lajtán inneni és Lajtán túli részek két önálló államot jelentettek, melyeket a közös uralkodóház és bizonyos közös ügyek - a külügy, a hadügy és az ehhez szükséges pénzügy - kapcsolt össze. Ez a kapcsolat azonban lazább volt annál, mint ami ma az Európai Unió országai között fennáll.
Ha az állam három funkciója, a törvényhozás, a végrehajtó hatalom gyakorlása és az igazságszol-
- 152/153 -
gáltatás közül először a törvényhozásról beszélünk, akkor a fentiekből világos, hogy lényegét tekintve már 1861 előtt rendezték ezt a kérdést, ha nem is tipikusan alkotmányos módon és formában. 1867-ben csak a részletek módosítását fejezték be. Az egyes tartományokban a törvényhozás a császárt és a tartományi gyűléseket, a Lajtán inneni részek egészét tekintve pedig a császárt és a Birodalmi Tanácsot illette meg.
A tartományi gyűlések felépítése túlnyomó részben azonos módon alakult, ami a kilencrendű kuriális rendszernek köszönhető. Ez azt jelentette, hogy az új szerv az 1848 előtt létező rendi gyűlésekhez kapcsolódott, azonban a társadalmigazdasági változásokat figyelembe vették. Ez mindenekelőtt a parasztságra vonatkozott, amelynek 1848-ig Tirol und Vorarlberg kivételével nem volt helye és szavazati joga a rendi gyűléseken. Ezzel szemben most minden tartományi gyűlésen felállítottak egy új kúriát a községek számára a vidéki, túlnyomó részt paraszti lakosság képviseletére ("Landgemeinden"), amely a polgárok képviseletét ellátó városi kúria ("Städte und Märkte") mellett állt. Újdonság volt, hogy a gazdaság önkormányzata, az kereskedelmi- és ipari kamara ugyanebbe a kúriába küldte a képviselőit. A nemesség kúriája - legalábbis ilyen néven - Tirol kivételével nem létezett már. Ehelyett hozták létre a nagybirtokosok kúriáját ("Großgrundbesitzer"), ami túlnyomó részt ugyanabból a személycsoportból tevődött össze, mint a korábbi nemesi kúria. Míg a régi rendi gyűlésen hivataluknál fogva a püspökök és a prelátusok rendelkeztek hellyel, úgy most ez a jog a püspököket és az egyes egyetemek rektorait illette meg. Az itt felvázolt kuriális rendszer azt eredményezte, hogy a választójoggal rendelkezők választójoga rendkívül egyenlőtlenül volt elosztva. Míg a nagybirtokosok kúriájában átlagosan 59 választó jutott egy képviselőre, a községek kúriájában 8.400. Egy nagybirtokos szavazatának a súlya tehát több mint százszorosa volt egy egyszerű vidéki lakós szavazata súlyának. Figyelembe kell venni azt is, hogy a városok és a községek kúriájában csak az rendelkezett választójoggal, aki bizonyos mértékű adót fizetett, azaz a cenzust elérte. Ennek nagysága olyan magas volt, hogy a lakósság kereken 6%-ot illette csak meg a választójog.
A Birodalmi Tanács a porosz királyság példáját követve az Urak Házából és a Képviselőházból állt. Az Urak Házának tagja volt születésénél fogva a Habsburg-Lotaringiai ház minden nagykorú hercege, ahogy öröklési jog alapján meghatározott nemesi családok családfői is. Hivatalából következően az Urak Házának tagja volt minden érsek és bizonyos püspökök. Végezetül a császárnak joga volt arra, hogy életfogytig tartó tagságot adjon az Urak Házában olyan férfiaknak, akik az állam vagy az egyház, a tudomány vagy a művészet ügyét szolgálták (ún. peerek). Mivel az ilyen tagok számát nem szabályozták, a császárnak szabad keze volt peerek kinevezésére és ezzel arra, hogy az Urak Házában a neki tetsző többséget biztosítsa (Peersschübe). Csak 1907-ben határozták meg a kinevezett tagok minimális és maximális számát azért, hogy a Peersschübe jelenségét keretek között lehessen tartani.
A Képviselőház az egyes tartományi gyűlések képviselőiből állt, akiket a már említett "megosztási kulcsnak" megfelelően küldtek ki. Csak 1873-ban vezették be a képviselők közvetlen választását úgy, hogy közben a kúriákat és a cenzust megtartották. A választójogot több lépcsőben bővítették, majd 1907-ben a kúriákat és a cenzust is teljesen eltörölték. 1907-től tehát minden férfi állampolgár, aki a 24. életévét betöltötte - némi kivételtől eltekintve - rendelkezett választójoggal. A Birodalmi Tanács két házának különbözősége ellenére a súlyuk azonos volt, azaz egy törvényjavaslat addig "vándorolt" innen oda a két ház között, míg mindkettő számára elfogadható tartalmat kapott. A két ház egyező határozata azonban nem volt elég ahhoz, hogy az általuk elfogadott törvény hatályba lépjen, hanem ehhez császári jóváhagyásra is szükség volt (§ 13 StGG-RV). A korabeli jogtudomány ezt a szankcionálást tekintette a törvényhozási eljárás legfontosabb aktusának, ami többek között abban nyilvánult meg, hogy a törvényt nem a parlament határozathozatalának napja, hanem a császári jóváhagyás időpontja szerint keltezték. Ha a császár megtagadta a jóváhagyását, a törvény nem lépett hatályba, azaz a császár ún. abszolút vétójoggal rendelkezett. Ezzel a joggal ugyan nem gyakran élt, de volt ilyen példa.
Ha a császár szükségrendeletet bocsátott ki, teljes egészében a parlament nélkül járt el (§ 14 StGG-RV). A szükségrendeletek a törvényekkel azonos erővel rendelkeztek. Ezzel az eszközzel a császár akkor élhetett, ha egy törvényi szabályozásra sürgető szükség volt, a Birodalmi Tanácsot azonban nem hívták össze. A szükségrendeletet minden miniszter aláírta és ezzel átvette a jogi felelősséget az uralkodótól. A szükségrendelet-alkotási jog a gyakorlatban nem csak akkor tett szert nagy jelentőségre, amikor a Birodalmi Tanács nem ülésezett, hanem akkor is, amikor - például a nemzetiségek közötti konfliktusok miatt - cselekvésképtelen volt. Ilyen eset különösen gyakran a századforduló éveiben történt.
- 153/154 -
A végrehajtó hatalmat a császár a miniszterekkel együtt gyakorolta, akiket szabadon helyezett hivatalba vagy mentett fel hivatalából. A császár maga "szent, sérthetetlen és felelősségtől mentes" volt (StGG-ARVG 1. cikkely), a miniszter azonban felelt a Birodalmi Gyűlésnek. Ez a felelősség tisztán jogi jellegű volt, azaz a minisztert a törvényhozás két házának egyike csak jogsértésre hivatkozva helyezhette vád alá. A miniszterek elleni vád ügyében az állambíróság hozott döntést. Ez a szerv 24 tagból állt, akiket az Urak Háza és a Képviselőház választott meg. A gyakorlatban azonban egyetlen miniszter ellen sem emeltek vádat, még kevésbé született ügyükben marasztaló ítélet.
A császári hatalom messzemenő korlátozása valósult meg az igazságszolgáltatásban, amelyet a császár nevében, de tőle független bírók gyakoroltak. Függetlenségük azt jelentette, hogy az ún. hatalmi szó ("Machtspruch"), azaz a bíró utasítása nem volt megengedett. A függetlenség biztosítása érdekében rendelkeztek arról is, hogy bíró csakis törvényben szabályozott esetekben és formális bírói ismeretek hiányában fosztható meg hivatalától vagy helyezhető át (StGG-RiG 6. cikkely). Problémát jelentett azonban, hogy a bírók kinevezése és előléptetése továbbra is a császár hatáskörében volt. Ez a helyzet különösen politikai perek esetében tűnt tarthatatlannak, ezért az alkotmány úgy rendelkezett, hogy súlyos büntetéssel fenyegetett bűntettek esetén a vádlott bűnösségéről esküdtszék döntsön (StGG-RiG 11. cikkely).
A bíróságok és a bírók függetlenségét szolgálta az is, hogy az igazságszolgáltatást a végrehajtó hatalomtól minden szinten elválasztották (StGG-RiG 14. cikkely), azaz egy hivatal sem rendelkezhetett igazságszolgáltató és végrehajtási hatáskörrel is. A neoabszolutizmus korában felállított ún. vegyes kerületi hivatalokat (gemischte Bezirksämter), melyek a kerületi bíróságok és a kerületi főhivatalok feladatkörét mindeddig egyben látták el, 1867-ben felszámolták.
A Decemberi Alkotmány jogi szempontból legérdekesebb rendelkezései talán a közjogi bíráskodásra vonatkoznak. Különösen itt ismerhető fel, hogy az alkotmány nem egy öntvény, hanem eltérő karakterű részekből tevődik össze. Nem kevesebb, mint három közjogi bírósággal számolt az alkotmány. Ezek egymáshoz való viszonyát nem tisztázták, ami később sajnos sok fejtörést okozott.
Elsőként említhetjük az Állambíróságot, amely a miniszterek elleni vád esetén járt el. A bírók nagy száma (24 fő) azt jelezte, hogy ez a fórum nagy fontosságú eljárások helyszíne lett volna, bár -ahogy már említettük - egyszer sem került sor arra, hogy valóban tevékenykedjen.
Egészen más a helyzet a Birodalmi Bírósággal, melyet önálló állami alaptörvény szabályozott (StGG-ERG) és 1869-től gazdag bíráskodási tevékenységet fejtett ki. Már 1849-ben megvolt a bíróság felállításának terve, de a terv megvalósítása mindeddig nem történt meg. Nos, a Birodalmi Bíróság három különböző esetben járt el. Egyrészt az igazságszolgáltatás és a végrehajtó hatalmi hivatalok vagy területi önkormányzatok hatásköri ütközésekor döntött. Másrészt a Birodalmi Bíróság előtt kellett vádat emelnie annak, akinek egy területi önkormányzattal szemben vagyonjogi igénye volt, de ezt rendes bíróság előtt nem érvényesíthette. Ez a jelentéktelennek tűnő szabály a gyakorlatban nagyon fontos volt. Többek között azok a hivatalnokok éltek vele, akik ilyen módon jövedelmüket vagy nyugdíjukat követelhették. A Birodalmi Bíróság mai szempontból legfontosabb hatásköre azonban az volt, hogy alapjogsérelem esetén is ítélkezett. Aki úgy vélte, hogy egy közigazgatási hivatal jogi aktusa következtében az alkotmányban biztosított joga sérült, panaszt tehetett a Birodalmi Bíróság előtt. Ennek a fontos hatáskörnek persze megvoltak a maga szépséghibái. A legfontosabb az volt, hogy ha a Birodalmi Bíróság a panasznak helyt is adott, a jogsértésnek semmiféle jogkövetkezménye nem volt. Sokkal inkább csak megállapította a Birodalmi Bíróság, hogy egy alapjog megsérült, és arra hagyatkozott, hogy a közigazgatási hatóság magától kilép a jogellenes állapotból - ami persze nem feltétlenül valósult meg. Azt is hangsúlyozni kell, hogy a Birodalmi Bíróság csak akkor járhatott el, ha a jogsértést közigazgatási hatóság követte el. Arra, hogy egy bíróság vagy maga a jogalkotó is megsértheti az alapjogokat, 1867-ben nem gondoltak. A Birodalmi Bíróságot az alapjogok tekintetében csupán a közigazgatással szembeni jogvédelem intézményének lehet tekinteni, és ebben az értelemben nem volt más, mint egy speciális közigazgatási bíróság.
Ebből következett az általános közigazgatási bíráskodás kérdése, amit szintén szabályoztak a Decemberi Alkotmányban, ámbár csak egyetlen cikkelyben. A StGG-RiG 15. cikkelye teljes általánosságban ígérte meg, hogy akinek a jogait egy közigazgatási aktussal megsértik, panasszal élhet egy közigazgatási bíróság előtt. Csak hosszú vitákat követően vált világossá, hogy a Birodalmi Bírósá-
- 154/155 -
got az alkotmányban biztosított jogok védelmére, a közigazgatási bíróságot pedig minden egyéb jog védelmére állították fel. A Közigazgatási Bíróság tevékenysége kevésbé volt látványos, mint a Birodalmi Bíróságé, az ítélkezés mennyiségét tekintve azonban az első fórum a jelentősebb. Míg a Birodalmi Bíróság 12 bírója díjazás nélkül látta el feladatát, a Közigazgatási Bíróság esetében hivatásos bírókról volt szó. A bírók száma folyamatosan növekedett, majd 1918-ra a Közigazgatási Bíróság 49 fős testület lett. Mai szemmel nézve teljesen érthetetlen ellentmondás volt azonban a panasznak helyt adó ítélet következményeiben. Míg a Birodalmi Bíróság, mint említettük, csak megállapította, hogy egy alapjogot megsértettek, a Közigazgatási Bíróság helyt adó ítélete azt eredményezte, hogy a jogellenes közigazgatási aktust megsemmisítették.
Különös figyelemre méltó végezetül a Decemberi Alkotmány alapjogi katalógusa is, melyet az állampolgárok általános jogairól szóló állami alaptörvény tartalmazott (StGG-ARStB). Közvetlenül a neabszolutista rendszer lezárását követően, az 1861-ben illetve 1862-ben számolta fel a Birodalmi Tanács a választójogi cenzust, és két külön törvény rendelkezett arról, hogy sem őrizetbe vételt, sem házkutatást nem alkalmazhat a nyomozó hatóság bírói parancs hiányában. Új alapjogi katalógus azonban nem született. Ehelyett egy olyan listát állítottak össze, amely erősen az 1849. évi alapjogokra emlékeztetett. A személyes szabadság védelméről és a magánlakás védelméről szóló törvényeket beillesztették az állami alaptörvénybe (8. és 9. cikkely) és ezt további alapjogokkal egészítették ki. A legfontosabban a következők voltak.
A StGG-ARStB 1. cikkelye ún. "általános osztrák állampolgári joggal" ruházta fel a Lajtán inneni tartományok minden lakósát. A modern felfogás szerint az állampolgárság esetében nem alapjogról van szó, hanem jogállásról (status), amelynek azonban az alapjogok tekintetében nagy jelentősége van, mivel ezek gyakran az állampolgárság birtoklásától függnek. Ausztria-Magyarország esetében ez konkrétan azt jelentette, hogy a magyar állampolgárokat nem kezelték másként, mint egy franciát vagy akár egy olaszt.
A StGG-ARStB 2. cikkelye kimondta, hogy minden állampolgár egyenlő a törvény előtt. Ez az elv már 1848-ban is létezett, sőt a neoabszolutizmus korában is megtartották. A törvény előtti egyenlőség a korábbi rendi különbségek teljes felszámolását jelentette. Bár a nemesség 1919-ig formálisan továbbra is megvolt, és a gyakorlatban vezető állással rendelkezett a politikai életben és a hadseregben, jogi értelemben a nemesi előjogok megszűntek. Mai szempontból különösen fontos utalni arra is, hogy a 2. cikkely csupán hímnemben beszélt "állampolgárokról", de ez a szempont az alaptörvények megalkotásakor egyáltalán nem vetődött fel. Nemi egyenjogúságról 1867-ben nem lehetett még szó. A nők a választójogtól és az egyetemi tanulmányoktól is el voltak zárva, ahogy ez más területekre is igaz, a házasságban pedig a férj családfői hatalma alatt álltak.
A 14. cikkelyben mindenki számára biztosították a lelkiismereti- és vallásszabadságot. Az állami alaptörvény a törvényesen elismert és a nem elismert vallási közösségek között tett különbséget. 1867-ben csak a katolikus, az evangélikus és az ortodox egyház, valamint a zsidóság rendelkezett törvényesen elismert jogállással. 1918-ig további három vallási közösség, nevezetesen az ókatolikusok, a husziták utódainak tekinthető Herrenhuti Testvérek továbbá az iszlám szerezte meg a törvényi elismerést. Nekik volt lehetőségük arra, hogy vallásukat nyilvánosan gyakorolják, azaz látogatható istentiszteleti házakkal és haranggal rendelkezzenek, továbbá körmenetet tartsanak. Minden más vallási közösség csak házi vallásgyakorlást folytathatott, azaz istentiszteleteikről a nyilvánosság ki volt zárva. 1867-től lehetőség volt arra is, hogy valaki úgy lépjen ki egy felekezetből, hogy egy másikhoz nem csatlakozik.
A sajtószabadságot, az egyesülési és a gyülekezési szabadságot, a tudomány és az oktatás szabadságát valamint a magántulajdon védelmét szintén biztosították. A 19. cikkely a Decemberi Alkotmány leghíresebb és leginkább vitatott rendelkezése: garantálta minden Lajtán inneni néptörzs jogegyenlőségét és jogot adott nekik arra, hogy nemzetiségüket és nyelvüket megőrizzék és ápolják. Magyarországgal szemben tehát a Lajtán innen nem volt állami nyelv, hanem a német, a cseh, a lengyel és a többi nemzetiség nyelve egyenjogú volt. A gyakorlatban ezt az alkotmányjogi előírást persze újra és újra figyelmen kívül hagyták, maga a parlament és a felsőbíróságok is. A német nyelv vezető szerepe 1918-ig megmaradt, a 19. cikkely azonban újra és újra alkalmat adott arra, hogy a Birodalmi Tanácsban elkeseredett vitát folytassanak és panasszal forduljanak a Birodalmi Bírósághoz valamint a Közigazgatási Bírósághoz, amely legalább részben kísérletet tett a nemzetiségek egyenjogúságának tényleges biztosítására.
- 155/156 -
Az utolsó, a 20. cikkely politikai szempontból különösen kényes volt. Lehetőséget adott a kormánynak arra, hogy számos alapjogot, nevezetesen a személyes szabadságot és a magánlakás védelmét, a levéltitok védelmét, a gyülekezési szabadságot és a sajtószabadságot átmenetileg felfüggessze. Ilyen felfüggesztésre többször sor került, különösen az I. világháború idején. A 20. cikkely a 14. cikkelyben szabályozott szükségrendelet-alkotási joggal karöltve alapot szolgáltatott arra, hogy 1914 és 1919 között olyan rendszer működjön, melyet a tudományban háborús abszolutizmusnak neveznek. A szabadságjogok felfüggesztésének lehetősége és a szükségrendelet-alkotási jog kettőse jelentős mértékben hozzájárult ahhoz, hogy a Monarchia 1919-ben összeomlott.
Az 1867. évi alapjogi katalógust azonban 1918 után, az ún. kis Osztrák Köztársaság idején is megőrizték. A tervezett átmeneti hatályban tartás azonban meghosszabbodott: mivel a katalógus bevált, a mai napig hatályban van, azaz ilyen módon a Decemberi Alkotmány nem csekély része a 21. században is tovább él.
Stenographische Protokolle des Herren- bzw. Abgeordnetenhauses des Reichsrats. Wien 1861-1918
Beilagen zu den stenographischen Protokollen des Herrenbzw. Abgeordnetenhauses des Reichsrats. Wien 1861-1918
H. Brettner-Messler (szerk., jegyzetek és előtanulmány): Protokolle des österreichischen Ministerrates 1848-1867. Abteilung VI: Das Ministerium Belcredi, 1-2 köt. Wien 1971/73
B. Haider (szerk.): Die Protokolle des Verfassungsausschusses des Reichsrates vom Jahre 1867. Wien 1997
A. Wandruszka/P. Urbanitsch (szerk.): Die Habsburgermonarchie 1848-1918. Verwaltung und Rechtswesen. II. köt. Wien 1975
H. Rumpler/P. Urbanitsch (szerk.): Die Habsburgermonarchie 1848-1918. Verfassung und Parlamentarismus. VII. köt. Wien 2000
G. Stourzh: Die österreichische Dezemberverfassung von 1867. In: Österreich in Geschichte und Literatur 1968/12 1-16.
W. Brauneder: Die Gesetzgebungsgeschichte der österreichischen Grundrechte. In: R. Machacek u.a. (szerk.): Grundund Menschenrechte in Österreich 1. Kehl u.a. 1991, 189-364.
W. Brauneder: Austria's Bicameralism 1861-1873: Two "First Chambers". In: Studien I. Frankfurt a.M. 1994, 127-139.
L. Höbelt: Franz Joseph I. Wien-Köln-Weimar 2009
R. Kriechbaumer / P. Bussjäger (szerk.): Das Februarpatent 1861. Köln-Wien 2011
V. Melik: Wahlen im alten Österreich. Wien-Köln-Weimar 1997
Ch. Neschwara: Parlament und Verfassungsgerichtsbarkeit in der österreichischen Monarchie. Parliaments, Estates & Representations. 2005, 167-182.
Th. Olechowski: Die Einführung der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Österreich. Wien 1999
Th. Olechowski: Die Lassersche Wahlrechtsreform. Parliaments, Estates & Representation 2002, 147-167.
Th. Olechowski: Die Entwicklung des Preßrechts in Österreich. Wien 2004
Th. Olechowski: Grundrechte und ihr Schutz in der Habsburgermonarchie. Österreichische Richterzeitung 2010, 30-37.
K. Olechowski-Hrdlicka: Die gemeinsamen Angelegenheiten der Österreichisch-Ungarischen Monarchie. Frankfurt a.M. 2001
J. Osterkamp: Cooperative Empires: Provincial Initiatives in Imperial Austria. Austrian History Yearbook 2016/47. 128-148.
M. Paar: Die Gesetzgebung der österreichischen Monarchie. Frankfurt a.M. 2009
St. Schima: Die Rechtsgeschichte der "Konfessionslosen". Jahrbuch für Europäische Verwaltungsgeschichte 14. Baden-Baden 2002, 97-124.
Ch. Schmetterer: "Geheiligt, unverletzlich und unverantwotlich"? Die persönliche Rechtsstellung des Kaisers von Österreich im Konstitutionalismus. Journal on European History of Law 2010/2 2-8.
Ch. Schmetterer: Der Kaiser von Österreich als (alleiniger?) Gesetzgeber. Beiträge zur Rechtsgeschichte Österreichs 2012/2. 381-395.
Th. Simon (szerk.): Hundert Jahre allgemeines und gleiches Wahlrecht in Österreich. Frankfurt a.M. 2010 ■
JEGYZETEK
* A tanulmány írott változata az osztrák-magyar közjogi kiegyezés 150. évfordulója alkalmából tartott ünnepi előadásnak, amely a Márkus Dezső Összehasonlító Jogtörténeti Kutatócsoport tudományos ülésén, a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán 2017. március 27-én hangzott el. (Fordította: Herger Csabáné) Thomas Olechowski állandó kooperációs partnere a kutatócsoportnak, melynek célkitűzéseiről és tevékenységéről lásd Eszter Cs. Herger - Markus Steppan: Die Gründung der Dezső-Márkus-Forschungsgruppe für Vergleichende Rechtsgeschichte in Pécs. Beweggründe - Motive - Visionen. Journal on European History of Law 7/2016, 180-184.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, Universität Wien.
Visszaugrás
