https://doi.org/10.26521/Profuturo/2018/4/2895
Sokszor ismételt - jóllehet kevésszer átgondolt, s inkább politikai felhanggal, mintsem szakmai megfontolás nyomán hangoztatott - közhely, hogy adott ország gazdaságának teljesítőképességét, versenyképességét döntő módon meghatározza, más hasonlóan fontos tényezők mellett, a közigazgatásának színvonala. A jó állam, jó kormányzás,[2] jól működő gazdaság - legalábbis a formállogika szerint - egymást feltételező fogalmak, jóllehet inkább normatív tartalmat sugallnak, mintsem tényszerűen bizonyított összefüggések láncolatát.
Van-e egyáltalán tértől és időtől (kontextustól) független ismérve a jó államnak s a jó kormányzásnak? Ha van, mennyire univerzális ez a modell, s mennyiben szolgálhat útmutatásként az egyes - merőben eltérő adottságokkal és sajátosságokkal bíró - országok számára? Úgy véljük, az univerzális ideáltípus kergetése helyett meg kell elégednünk a realitással - s ez sem kevés.
Az egyes országok történeti múltja, alkotmányos berendezkedése, intézmény- és szervezetrendszere alkotja azt a vizsgálati terepet, melynek elemzése, ha nem is végleges, de viszonylagos érvényességű válaszokat adhat a kormányzás, a közigazgatás, a gazdaság és más társadalmi alrendszerek kapcsolatára.
Mi jellemzi tehát a 21. század közigazgatását? Milyen új célok, értékek, módszerek állnak az európai országok közigazgatásának működése középpontjában? A nemzeti sajátosságokon túl kirajzolódnak-e azok a tendenciák, melyek az eltérő
- 107/108 -
jegyek mellett közös kihívást jelentenek az egyes országok számára? Van-e olyan elméleti vagy gyakorlati hozadék, amely a hazai közigazgatás szellemi hátterét erősíti vagy gyakorlati működését javíthatja?
Hosszan sorolhatók még az összehasonlító vizsgálatok szükségességét és indokoltságát alátámasztó érvek, melyek megerősítik a komparatisztika alkalmazásának rohamosan terjedő népszerűségét, szinte divattá válását. A szellemi profit nyilvánvaló, válasz adható a magát valamire is tartó tudomány alapkérdésére: mennyiben szolgálja a közigazgatás a társadalmi, gazdasági, kulturális jólét előmozdítását, a közérdek, a közjó érvényesülését, az egyének boldogulását?
A Józsa Zoltán új kötetébe foglalt tanulmányok e kérdésekre keresik a választ, nemzetközi és hazai példák elemzése, feldolgozása révén.
A könyv tartalomjegyzékére pillantva egy sokszínű mozaik építőkövei tárulnak az olvasó elé, melyek az első benyomás alapján még nem alkotnak egységes képet. Fejezetről fejezetre haladva azonban - elsősorban a vizsgálati módszer következetességének és árnyaltságának köszönhetően - átfogó, értelmezhető egységgé rendeződik az összkép (egy másik metaforával kifejezve), a freskó teljessé válik. A stabil alapok jól állják újabb és újabb színek felhordását.
A bevezető tanulmány jelzi a vizsgálódás határait, s újszerű módon, részletesen kitér az elméleti összefüggésekre is. Az institucionalista módszer (történeti, aktorközpontú, diskurzív) irányzatainak alkalmazása nemcsak a közigazgatás-fejlesztéssel kapcsolatos szakmai elképzelések elemzését teszi lehetővé, hanem a reformok sikerét vagy kudarcát befolyásoló politikai, gazdasági, társadalmi, intézményi, kulturális környezet közvetlen vagy éppen közvetett hatásainak a bemutatását is. Mindez szakítást jelent a pusztán leíró jellegű komparatisztikával: magyarázatot kapunk a változások okára, dinamikájára - s nem utolsósorban azok következményeire.
A kötet egyik központi kérdése, hogy hogyan reagáltak az európai országok a 2008-2009. évi gazdasági-pénzügyi válság következményeire, mennyiben és miben tértek el a hagyományos gyakorlatuktól a válság negatív hatásainak enyhítése, leküzdése érdekében.
Az egyik lehetséges kimenetet az angolszász szcenárió rajzolja fel, ahol a tradicionális központosítás oldása a decentralizáció és a helyi önállóság felértékelődését helyezte előtérbe. A siker e körben is felemás. A lokalitás reaktiválása, az egyéni felelősség kibontása csak oldotta a központi, elsősorban financiális függés erős kötelékeit, de nem tudta áttörni az intézményi tradíciók máig érő hatását. Vagy, ahogy a történelmi institucionalizmus fogalmaz, az útfüggőség erős hatása következtében nincsenek új elképzelések, csak új kombinációk az intézményi memória rejtett tartalékainak felidézésével.
A történelmi, társadalmi fejlődés más útján járó dél-európai országokban (Görögország, Portugália, Spanyolország) eredendően a modern, demokratikus államberendezkedés kiépítésének időszakában kellett a gazdasági válság súlyos következményeivel szembesülni. A latin országok közigazgatásának sajátosságai - a közigazgatás politikai ellenőrzése, a politikusok és a hivatalnokok szoros kapcsolata, a politika egészségtelen befolyása, a patronázsrendszer, a klientizmus - miatt e régióban eleve kudarcra voltak ítélve azok az eszközök és módszerek (piacosítás, kiszerződés, hálózatok), amelyek a neutrális, szakszerű, jogszerű, kiszámítható közigazgatási rendszerekben eredményesen alkalmazhatók.
- 108/109 -
Mindez arra utal, hogy az intézményi szerkezet nem egykönnyen változtatható meg, s a struktúra nagy fokú stabilitással bír. A létező minták alkalmazkodnak a változó környezethez, és reprodukálják a korábbi gyakorlatot. Ha az egyensúly meg is billen, sokkszerű hatásnak vagy hatásoknak köszönhetően, rövid átmenetet követőn, újfent helyreáll.
A decentralizáció a kevésbé járatosak számára - már csak a történelmi reminiszcenciák okán - is népszerű fogalom. Közismert ugyanis a decentralizáció pozitív konnotációja, a kategória szinte automatikus összekapcsolása a szabadsággal, a függetlenséggel, az önállósággal. Kevesebb figyelmet kaptak viszont azok a körülmények, amelyek a centralizáció-decentralizáció sikeres alkalmazásának feltételeit jelentik, ugyanis e bináris elv ciklikus, gazdasági, társadalmi, politikai körülményekhez igazodó alkalmazása történetileg igazolt, de gyakran feledésbe merülő jelenség.
Míg az 1980-as és az 1990-es években meghatározó nemzetközi szervezetek - pl. a Világbank, a Nemzetközi Valutaalap vagy az Európai Unió - a decentralizációs folyamatok kiteljesedésében vélték felfedezni a demokratizálódás és a gazdasági fellendülés kulcsát, addig az ezredforduló után, a megváltozott gazdasági, társadalmi feltételek nyomán, számos európai országban a központosítás vált a követendő iránnyá.
A francia jóléti szolgáltatások decentralizációjának a kísérlete jó apropóul szolgál a kötet számára nemcsak a decentralizáció fogalmának, elméleti összefüggéseinek a bemutatására, de a szervezési elvvel kapcsolatos - sokszor leegyszerűsítő és általánosító - értékítéletek meghaladására is. A francia példa azért "pikáns", mert az ország közismerten a centralizáció mintaállama volt - a legutóbbi időkig. A jóléti szolgáltatások megyei, helyi intézményekhez való rendelése, illetve annak felemás sikerrel végződő kísérlete azt igazolja, hogy a decentralizáció nem feltétel nélkül alkalmazható alapelv; az erőforrás, a szakember és társadalmi támogatás hiánya esetén nem hozza a várt eredményeket. A kontextus nem hagyható figyelmen kívül.
A közigazgatás társadalmi szerepének, szervezetének, működésének a felülvizsgálata (modernizációja) körében egy további, szintén folyamatosan napirenden levő kérdés a hatalom térbeli megoszlásának problematikája. Hogyan, milyen szempontok mentén kell meghatározni a területi, helyi szervek határait, s meghatározni feladatait? A kérdés nyomán kirajzolódó alapvető és aggasztó dilemma: vajon összeegyeztethető-e a demokrácia és a hatékonyság követelménye a 21. században?
Gyakorlati oldalról kevésbé vizsgált feltételezés szerint, ami demokratikus, az rendszerint alacsony vagy rossz hatékonyságú, ami pedig hatékony, az kevésbé vagy egyáltalán nem demokratikus. A két fogalompár szembeállítása immáron axiómaként vert gyökeret a közigazgatás-tudományban, annak ellenére, hogy az empirikus igazolás az állítások mellől rendre hiányzik.
Verifikáció helyett napjainkban is a hipotézisek - vagy ha úgy tetszik, politikai filozófiák - uralják a terepet, elég itt a kelet- és a kelet-közép-európai országok példáira utalni. A liberális, aprófalvas önkormányzati szerkezet szintén a demokrácia mindenekfelettisége jegyében fogant a rendszerváltás alatt hazánkban, a decentralizáció számos feltételének hiánya ellenére. Nem meglepő, hogy az inga azóta átlendült a másik szélső pólusba: több alapvető önkormányzati közszolgáltatás (pl. oktatás, egészségügy) államosítása révén, a nemzeti vagyont érintő költségtakarékosság jegyében.
- 109/110 -
A szerző - elválasztva a hiedelmeket és a tényeket - amellett foglal állást, hogy a funkcionális hatékonyság és a demokrácia minősége nincs közvetlen összefüggésben a helyi decentralizált szervek (önkormányzatok) méretével, ugyanis ezt a feltételezést a kutatások egyértelműen nem igazolják. A nemzetközi tapasztalatok szerint a működőképes méret (5000-7000 fő) megvalósítása esetén nemcsak a közszolgáltatások - egyébként differenciált - fajlagos költségei csökkenthetők, hanem a helyi demokrácia, a politikai képviselet intézményei is hatékonyan működtethetők. Nem vitás ugyanis, hogy a színvonalas közszolgáltatásokhoz való jog (alapjog) éppoly védendő alkotmányos érték, mint a helyi képviselet, autonómia biztosítása.
Szorosan kapcsolódik a méret problematikájához annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy az alapszintek korlátozott kapacitása mennyiben és hogyan korrigálható, miként tehető a rendszer működőképessé? A településközi kooperáció ösztönzésével, erősítésével, avagy a területi szervek (megye, régió) feladat- és hatásköreinek a megerősítésével?
A nemzetközi példák (Olaszország, Spanyolország) azt mutatják, hogy a régió csak ott jelent valós, életképes megoldást, ahol ennek megvannak a megfelelő történelmi, politikai, intézményi, kulturális és egyéb feltételei. A szerző plasztikusan és rendszerezetten mutatja be a regionális együttműködés akadályait a kelet-közép-európai régió országaiban, s jut arra a következtetésre, miszerint az uniós csatlakozás idején nem volt reális elképzelés a regionális önkormányzatok felállítása hazánkban. Az ország területének nagysága, a regionális hagyományok, identitás hiánya nem indokolt ilyen lépést, nem is említve a feladat- és hatáskörök szintek közötti optimális elosztásának csaknem megoldhatatlannak látszó feladatát.
Az európai országokban a demokratikus intézmények és folyamatok hanyatlása hívta fel a figyelmet a hajdan oly erős és meghatározó közösségi szellem újjáépítésének és megerősítésének szükségességére, a közös cselekvés[3] szükségességére. A közösségi érték (public value governance) elmélete olyan irányzat, amely hangsúlyozza az érdekhordozók bevonásának szükségességét a közösségi döntésekbe, szakítva ezzel mind a hierarchikus, bürokratikus, mind pedig a piaci alapú, haszonelvű vagy eredménycentrikus irányítással.
A teória, mint ahogy a szerző is utal rá, az amerikai kontinensen keletkezett, ahol az államhatalmi ágak elválasztása nyomán a fékek és ellensúlyok rendszerében a közigazgatás mindig is a törvényhozás és a társadalom szoros ellenőrzése alatt látta el a feladatát. Az európai kontinensen viszont - különösen a gazdasági és pénzügyi válságokat követően - inkább az állam szerepének a megerősítését láthatjuk, nem is említve a köz- és a magánszektor közötti, meglehetősen éles határvonalat, ami akadályozza a szektorok közötti kooperációt, érdekek és értékek összehangolását. Mindenesetre az elmélet- és teóriaszegény európai közigazgatás-tudomány feltehetőleg szimpátiával viseltetik az irányzat iránt, mivel az egyén és a közösség harmonikus kapcsolata iránti, az emberi személyiség lényegéből fakadó igényt fejezi ki.
A tanulmánykötet utolsó harmada a hazai közigazgatás, helyi igazgatás legfontosabb fejleményeit elemzi, kritikai éllel. Ez a szerkezeti megoldás természetes módon
- 110/111 -
kínálja az olvasó számára az összevetést, az összehasonlítást, annak feltárását, hogy az európai folyamatok tükrében merre tart a mai magyar közigazgatás.
2010 óta érzékelhetően új pályaív szabja meg a magyar közigazgatás belső mozgását: a középpontban a költségtakarékossággal, a hatékonysággal, valamint az e célokat szolgáló központosítással, a szervezeti, intézményi összevonással.
A központi szervek átszervezése mellett a legjelentősebb változások területi és helyi szinten valósultak meg, egyfelől a dekoncentrált szervek összevonása, másfelől a területi alsó-közép szint, a járás intézményesítése révén. Jóllehet az államigazgatás és az önkormányzati feladatok konzekvens elválasztása nem valósult meg problémamentesen - mi több, még napjainkban is számos funkció viták tárgya -, ennek ellenére a kormányablakok rendszere megfelelő és sikeres keretet biztosít a hatósági ügyintézés számára. Az államigazgatás szolgáltatásjellege kétségkívül jelentősen erősödött, s ez a változás találkozott a jogkereső közönség elvárásaival is.
A szerző hű krónikásként idézi fel a járás történeti múltját, a járási szint visszaállítását megelőző hatásvizsgálatok lépéseit, a lehatárolás, valamint a feladatok meghatározásának szakmai, politikai és társadalmi dilemmáit.
Több mint negyedszázaddal a demokratikusan megválasztott önkormányzatok létrejötte után időszerű a visszapillantás. Annak vizsgálata, hogy mennyiben vált az önkormányzati rendszer a helyi demokrácia és a színvonalas közszolgáltatások meghatározó intézményévé. A szerző mindkét kérdés esetében csalódottságának ad hangot, tényszerűen felsorakoztatva az elmulasztott lehetőségeket, a meghiúsult várakozásokat, a kisebb-nagyobb, inkább szimbolikus, mintsem tényleges reformok eredményességét vagy kudarcát.
A helyi politikában - főként a nagyobb településeken - szinte kizárólagos a pártok túlzó, egészségtelen befolyása, annak minden negatív következményével. A civil társadalom várt aktivitása, bekapcsolódása a közpolitika-alkotásba elmaradt, a láthatatlan, de a valóságosan létező választóvonal a képviselők és a képviseltek között továbbra is létezik.
A területi és a helyi közszolgáltatások kirívó egyenlőtlenségeinek a mérséklése kevésbé sikerült; a lakosok, választók életminőségét továbbra is döntő módon a település fekvése, a nagysága, jellege, népességszáma, intézményhálózata határozza meg.
A küszöbönálló 2019. évi önkormányzati választások előtt tehát indokolt volna a számvetés, az elemzés, az értékelés, a sikerek és a kudarcok szakmai összegyűjtése, hiszen csak alapos és őszinte mérleg után lehet és szabad a jövőbeli teendőket meghatározni. A szerző - szerencsére - eleget tesz ennek a követelménynek.
Természetesen a recenzens a teljesség igénye nélkül csak felvillantani tudta a kötet tanulmányait, kiemelt hangsúlyt adva egyes témaköröknek, alkalmazott vizsgálati módszereknek - vagy tanulságos következtetéseknek. A munka részletes áttanulmányozása ezúttal is az olvasóra vár.
A hazai közigazgatás-tudomány - főként az utóbbi időben - nem igazán bővelkedik a monografikus feldolgozásokban, s mintha elmaradást mutatna a nemzetközi tapasztalatok megismerésében, értékelésében és feldolgozásában is. Pedig a közigazgatás további modernizációjának egyik legfontosabb merítési bázisa, forrása - a hazai viszonyok, folyamatok részletes tanulmányozása mellett - a nemzetközi gyakorlat mélyreható ismerete.
- 111/112 -
Vannak, akik úgy vélik, hogy a 21. századi túlfűtött politikai légkörben, a közigazgatás érezhetően erős átpolitizálása nyomán, Lőrincz Lajos emléke gyorsan elhalványult; jöttek a technikusok, akik a politika szolgálatába állították a jogalkotást, s mintegy vadházasságot kötöttek a napi szintű folyamatokkal. A közigazgatás szakmaiságának gyengítése és átpolitizálása, az elkötelezettség és a lojalitás erősítése az aktuális kormányok mellett, súlyos árat jelent a jövőbeli kormányok és az egész társadalom szempontjából.
Úgy gondoljuk, hogy a komor jóslatok megelőzésének legbiztosabb receptje, ha sorra születnek a magyar és a nemzetközi közigazgatás legújabb fejleményeit, intézményeit, eredményeit feldolgozó, politikailag semleges munkák, hasonlóan a bemutatott kötethez. Ez ugyanis a legbiztosabb garancia a tudomány autonómiája s a gondolkodó szellem szabadsága mellett. ■
JEGYZETEK
[1] Józsa Zoltán: Közigazgatás a 21. század elején: célok, eszközök, módszerek. Összehasonlító nemzetközi tanulmányok. JATEPress, Szeged, 2018, 176.
[2] Politikusoknak, szakértőknek, a médiának és az egyéneknek valószínűleg eltérő - nem koherens és stabil - elképzelésük van a "jó kormányzásról". Többnyire úgy gondolják, hogy a közigazgatásnak a változó és nem szükségszerűen konzisztens célokat, elveket és érdekeket kell szolgálnia. Minden érdekeltség a legitimáció s a kritika lehetséges forrása. Ahogy az érdekeltségek rendszere változik, úgy módosul a jó közigazgatás, a jó kormányzás fogalma (tartalma) is.
[3] A hálózatok elmélete a részvételt hangsúlyozza, mintsem a közösségi döntésektől való elhatárolódást. A valódi állampolgári lét többet jelent puszta voksolásnál...
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens, Szegedi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Európai Jogtörténeti Tanszék. E-mail: antalt@juris.u-szeged.hu.
Visszaugrás
