Jelen cikkben a minősített törvényt, mint az alapvető jogok hatékony védelmének egy lehetséges eszközét vizsgálom Közép-Európában. Érvelésem a magyar,[1] a román[2] és a moldáv alkotmányfejlődés releváns elemeinek összevetésén alapul. Ez az a három ország Közép- és Kelet-Európában, ahol a minősített törvényeket hosszabb ideje folyamatosan alkalmazzák.
Előkérdésként azt kell feltennünk, mit értünk pontosan a minősített törvény fogalma alatt. A különböző alkotmányos rendszerekben eltérő értelmezése alakult ki a minősített törvény fogalmának, mégis beazonosíthatóak azok a közös vonások, melyek valamennyi releváns nemzeti jogintézmény sajátosságai. A minősített törvény a törvények alkotmányosan meghatározott alkategóriája, mely elméletileg a legfontosabb törvényalkotási tárgyköröket foglalja magában, és amelyhez az általános törvényalkotási eljárásnál szigorúbb eljárási garanciák kapcsolódnak.[3]
Egy átfogó nemzetközi körképet, valamint az általános elméleti bevezetőt követően az összehasonlítás három fő szempontja a történelmi háttér, az eljárási szabályok, valamint a minősített törvényben szabályozott alapjogok köre.
A nemzeti alkotmányos rendszerekben eltérő kifejezések léteznek a minősített törvények megnevezésére. Bár a terminológiai kérdések általában nem meghatározóak a tartalmi elemzés szempontjából, jelen esetben mégis célszerű ezek vizsgálatába bocsátkozni, mivel a terminológia minden esetben a minősített törvény fő funkcióihoz kapcsolódik: az alkotmányjogi mellett jelentős a politológiai, a történeti, valamint a szuverenitást központba helyező nézet is. Az organikus törvény terminológia egyebek mellett felbukkan a francia,[4] a spanyol[5] valamint a román és a moldáv alkotmányokban, itt a hangsúly az alkotmányjogi megközelítésre kerül. Spanyolországban ezek a jogszabályok a tágabb értelemben vett alkotmány, az "alkotmányos blokk" részei, de a legtöbb országban felhívhatóak az organikus törvények az egyszerű törvények alkotmányossági normakontrollja során.[6]
Az alkotmányerejű törvény kategóriát Magyarországon vezették be a demokratikus átalakulás idején, a koncepció szerint az organikus törvények az alkotmánnyal azonos szinten helyezkedtek el a jogforrási hierarchiában.[7] A "kétharmados törvény" formulát szintén Magyarországon alkalmazták, az 1990 és 2011 közötti bő két évtizedben. E felfogás a minősített többség politikai szerepét helyezte előtérbe: széles körű konszenzusra volt szükség ezen törvények megváltoztatásához az egyszerű többség helyett.
Magyarország Alaptörvénye ismételten új terminológiát honosított meg, létrehozva, illetve feltámasztva a sarkalatos törvény jogintézményét,[8] az előképül szolgáló kétharmados törvényekhez közel álló tartalommal. Ez a szimbolikus lépés az Alaptörvény jogtörténeti hagyományokra építő retorikájába illeszkedett.[9]
Franciaország, Spanyolország és Magyarország a minősített törvényalkotás három jelentős modelljét képviseli. A minősített törvény problémaköre azonban nem csak az említett három országot érinti, hanem számos más jogrendszert is.
Bár az angol történeti alkotmányfejlődés bizonyos vonásaiban már tetten érhető a minősített törvény logikájának alkalmazása,[10] a minősített törvények modern története 1958-cal kezdődik, a francia V. Köztársaság Alkotmányával.[11] Afrika dekolonizációját követően, a francia mintát követve számos afrikai frankofón ország alkotmányába kerültek be az organikus törvények,[12] jelenleg mintegy 21 afrikai ország alkotmányában találunk orga-
- 155/156 -
nikus törvényeket, mint Algéria,[13] Szenegál,[14] illetve Tunézia,[15] valamint más országok szerte a kontinensről.[16]
A minősített törvények elterjedésének második hulláma a spanyol és portugál nacionalista diktatúrák bukásához kapcsolódik:[17] a minősített törvények mindkét ország alkotmányába bekerültek,[18] majd később több latin-amerikai állam is követte a példát, mint Ecuador,[19] vagy Venezuela,[20] de további országok is említhetők.[21]
Végezetül a minősített törvények térnyerésének harmadik fázisaként, a közép-európai szocialista rendszerek összeomlását követően e megoldás bekerült a magyar, a román,[22] valamint a moldáv[23] alkotmányos rendszerbe.
Ezenfelül néhány korábbi szovjet tagköztársaságban szintén megjelent a minősített többségű törvényalkotás, azonban néhány év után a vonatkozó alkotmányos rendelkezéseket hatályon kívül helyezték.
Meg kell jegyezni, hogy a minősített törvényalkotási tárgyak általában két fő csoportba oszthatóak: az alapvető jogokra, valamint az intézményi tárgykörökre.[24] A minősített törvények gyakran szabályozhatják az alapvető jogok és szabadságok széles körét, egyebek mellett a gyülekezési szabadságot, az egyesülési szabadságot, a vallásszabadságot, vagy az alapvető politikai jogokat. Emellett azonban általában az állam alapvető intézményeire vonatkozó részletes szabályoknak is minősített törvénybe kell kerülniük. Magyarországon például az Országgyűlésről,[25] az Alkotmánybíróságról,[26] az Állami Számvevőszékről,[27] a Nemzeti Bankról[28] valamint a bíróságok szervezetéről[29] sarkalatos törvény rendelkezik. Jelen tanulmány a jogvédelmi funkcióra összpontosít, ez azonban nem vizsgálható elszigetelten az intézményi vonatkozásoktól, ezért a szükséges mértékben utóbbira is kitérek.
A két aspektus összhangja tekintetében két alapvető modellt szükséges elhatárolnunk. Franciaországban az organikus törvényeket de Gaulle vezette be, aki az intézményi aspektusokra helyezte a hangsúlyt, az alapvető jogoknak csekély jelentőséget tulajdonított.[30] Ennek köszönhetően a francia organikus törvények főként az állam alapvető intézményeit szabályozzák.[31] Ezzel szemben Spanyolországban egyensúly tapasztalható az alapjogi és az intézményi megközelítés között.[32] Spanyolországban - Franciaországgal szemben - az alapvető jogok széles körét szabályozzák az organikus törvények.[33] A Spanyol Alkotmánybíróság következetesen megszorító értelmezést alkalmaz az organikus szabályozás terjedelmét illetően, hogy elkerülje a kormányzati mozgástér indokolatlan korlátozását.[34]
A továbbiakban a magyar, a román és a moldáv tapasztalatok összevetésére fókuszálok. A demokratikus átalakulás idején számottevő kockázati tényezőt jelentett mindhárom államban a kormányzat ellenőrizetlen túlhatalmától való félelem, amit a kommunizmus közeli emlékei tápláltak. A minősített többség előtérbe kerülése
- 156/157 -
egyik fő tényezőjének ez tekinthető.[35] A politikai átmenet mindig magában hordozza az erőszak elharapózásának, a fegyveres konfliktusnak a veszélyét, ezért a másik cél ennek megelőzése, vagy legalábbis mielőbbi lezárása volt.[36]
A történelmi háttér lényegesen eltér a három érintett közép-európai országban. Romániában, ebben a tekintetben az alkotmányozási folyamat nemzeti tradíciókra alig támaszkodhatott, mindössze a XIX. század közepéről, a két román fejedelemség egyesülésének korszakából idézhetünk fel egy organikus törvény elnevezésű dokumentumot, ez azonban mai fogalmaink szerint inkább alkotmánynak, sem mint minősített törvénynek tekinthető. A francia, és bizonyos vonatkozásban a német, az olasz és a belga alkotmányos rendszer viszont nagy hatást gyakorolt a román demokratikus intézményrendszerre.[37] Emellett az 1980-as évekből a társadalomnak közvetlen és fájdalmas tapasztalatai voltak a diktatúra túlkapásairól, az alapvető jogok rendszer szintű semmibevételéről. Romániában az átmenet nem békésen, hanem forradalmi úton, fegyveres összecsapások eredményeként valósult meg. Mindez fokozott óvatosságra intette az új Alkotmány megszövegezőit: minden olyan eszközt meg kívántak ragadni, melyek alkalmasak lehettek az alkotmányos rendszer stabilitásának erősítésére. Egyetlen másik európai országban sem tapasztalható, hogy a minősített törvényt közvetlenül egy fegyveres konfliktust követően illesztették volna az alkotmányba.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
