A tanulmány alapjául szolgáló kutatás - pilot-jelleggel - a Kúria Önkormányzati Tanácsának azon határozatait vizsgálja, amelyek a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) valamely rendelkezésére utalnak. A sorozat első része jogtudományi szempontból - empirikus alapon - elemzi, hogyan érvényesülnek a jogszabályszerkesztés szabályai a Kúria Önkormányzati Tanácsának gyakorlatában. A sorozat második részében a határozatok kereshetőségét és formáját, az adatok nyíltságát vizsgáljuk kritikai megközelítésben - rávilágítva a gépi feldolgozhatóság előnyeire.
A kutatás fókusza (célja és módszere) kettős: a jogtudományi fókusz, azaz a jogszabályszerkesztési szabályok kúriai határozatokban való kvantitatív és kvalitatív vizsgálata mellett ez egyben információtudományi vizsgálat is, kúriai határozatok kereshetőségének és nyíltadat-szintjének, egyben (gépi) feldolgozhatóságának vizsgálata. A cikksorozat jelen első része jogtudományi-tartalmi fókuszú, míg a következő, második rész tartalmazza majd a kereshetőség és a határozatok formai kritikáját, bemutatva azt is, hogy a magas szintű feldolgozhatóság milyen további vizsgálatokat (pl. hálózatelemzés, a Jszr.-hivatkozások jogalkotási törvénnyel való együtthivatkozásának bemutatása) tenne lehetővé.
Az Alaptörvénnyel az önkormányzati rendeletek felülvizsgálati rendszere megváltozott. Míg korábban normakontrollt csak az Alkotmánybíróság végzett, az Alaptörvény szétválasztotta az Alaptörvényt, valamint a más jogszabályt sértő önkormányzati rendeletek felülvizsgálatát. Előbbit továbbra is az Alkotmánybíróság végzi alkotmányjogi panasz vagy bírói kezdeményezés alapján egyedi ügyben, míg absztrakt módon csak a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezésére. A más jogszabályba ütközést 2012. január 1-jétől a Kúria keretében működő - öttagú - Önkormányzati Tanács vizsgálja, első és végső fokon eljárva. Kétféle eljárása van: a helyi önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló klasszikus normakontroll, valamint a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti eljárás. Utóbbit csak a törvényességi felügyeletet ellátó kormányhivatal kezdeményezheti, míg a normakontroll eljárás bírói kezdeményezésre konkrét ügyben, a kormányhivatal vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezésére absztrakt módon is indítható. Az eljárás eredménye a más jogszabályba ütközés kimondása, illetve megsemmisítés (vagy a hatályba nem lépés kimondása), valamint egyedi vagy általános alkalmazási tilalom lehet. Ha a Kúria megállapítja, hogy a helyi önkormányzat a törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta, határozatában határidő tűzésével elrendeli, hogy a helyi önkormányzat a jogalkotási kötelezettségének tegyen eleget, ennek elmulasztása esetén a kormányhivatal indítványára felhatalmazza annak vezetőjét, hogy az önkormányzati rendeletet a helyi önkormányzat nevében alkossa meg.[1]
A Jszr. a jogszabályok helyes megszerkesztésére és megszövegezésére vonatkozó részletes szabályokat adja meg - az előkészítőt - kötelező jogszabályi formában. Célja a normavilágosság követelményének érvényesítése és a kodifikáció egységességének biztosítása annak érdekében, hogy a jogállamiság elvéből következő jogbiztonságnak megfelelő, egyértelműen értelmezhető jogszabályok szülessenek. A Jszr. megalkotására a felhatalmazást a Jat. adja meg, amely egyben meghatározza a jogalkotás alapvető követelményeit, a jogszabályok előkészítésére, hatályára, módosítására, kihirdetésére vonatkozó alapvető szabályokat.
A vizsgálat az Önkormányzati Tanács 2012. január 1. és 2025. augusztus 20. közti határozataira terjed ki, ez az időhorizont a Jszr. összefüggésében is releváns annyiban, hogy a Jszr. 2010. március 1-jén lépett hatályba, így 2012. január 1-jét követően bírósági felülvizsgálat alá eső önkormányzati rendeletek esetében túlnyomórészt már hatályos és alkalmazandó volt.
Az empirikus jogtudományi elemzés a Kúria Önkormányzati Tanácsa Jszr.-hivatkozásait, illetve ezek mintázatait vizsgálja. Ebből következtetéseket lehet levonni egyfelől
- a Jszr. hatályosulásáról (vö. utólagos hatásvizsgálat),
- az önkormányzati rendeletek Jszr.-nek való megfeleléséről, egyben a helyi ön-
- 17/18 -
kormányzatok Jszr.-alkalmazásáról,[2] valamint
- a Kúria Önkormányzati Tanácsa, illetve indítványozóként a fővárosi és vármegyei kormányhivatalok (és bíróságok) Jszr.-t érvényesítő szerepéről.
A kutatásban a Jszr.-re hivatkozó határozatok körében megvizsgáljuk a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvényre (a továbbiakban: Jat.) történő hivatkozásokat, illetve ezek együttállásait is; a fenti következtetési lehetőségek a Jat.-tal való összefüggésben is fennállnak. Ezen Jat.-os kapcsolódásokat a feldolgozhatóság ábrázolása körében a cikksorozat második része mutatja be.
Hangsúlyos célja a kutatásnak empirikus alapon bázist képezni egy későbbi, a jogszabályszerkesztési szabályok alkalmazásának technológiai támogatását, a Jszr. "gépi kikényszerítését" vizsgáló kutatáshoz. Az Igazságügyi Minisztérium, a Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó és az Országgyűlés Hivatala konzorciuma ugyanis 2021-re kifejlesztette az ún. Integrált Jogalkotási Rendszert, és annak részeként egy, az önkormányzati jogalkotási folyamatot támogató workflow-rendszert, amely azóta bevezetésre is került. A LocLex névre keresztelt modul célja az önkormányzati rendeletek megszövegezésének és megszerkesztésének támogatása, a módosításokkal egységes szerkezetű szövegek előállítása (hatályosítás) és végső soron az önkormányzati rendeleteknek a Nemzeti Jogszabálytár Önkormányzati Rendelettárában történő közzététele. A jelen kutatás bemutatja, milyen arányban fordulnak elő a Jszr. megsértésére visszavezethető problémák az önkormányzati jogalkotásban, mielőtt dedikált technológiai támogatás segítené azt. Abban bízhatunk, hogy egy évek múlva újra elvégzett vizsgálat már igazolni tudja a Jszr. "gépi kikényszerítését" végző LocLex hatását a Jszr. megsértésére visszavezethető határozatok csökkenése formájában.
A II. pont a kvantitatív elemzést, a III. pont a kvalitatív elemzést tartalmazza. A tanulmányban kitérünk továbbá két, az említett határozatok feldolgozása közben kiszúrt tartalmi problémára is, ezzel az Önkormányzati Tanács két határozatának (jogi indoklásának) tartalmi kritikáját adva (IV. pont).
Előrevetítve valamelyest a második részben foglaltakat, meg kell jegyezni, a határozatok kereshetősége korlátozott, a gépi feldolgozhatóság pedig formai okokból meglehetősen alacsony szintű. Ebből a jelentős manuális feldolgozási igényből adódott, hogy az eredetileg a Jat.- és Jszr.-hivatkozásokra egyaránt kiterjedőnek tervezett kutatást pilot-jelleggel a Jszr.-re kellet szűkíteni. Az így kapott szűkebb - harmincas nagyságrendű - határozati körből (adatkörből) következően a kutatás hatóköre némileg korlátozott, a levonható tanulságok is korlátokkal bírnak. (A pontos módszertani kérdésekre a formai elemzés körében a cikksorozat második részében térünk ki.) Ez azonban nem jelenti azt, hogy a kutatási eredmények ne volnának releváns akár jogtudományi, akár információtudományi fókuszban. Mindkét megközelítést figyelembe véve a cikksorozat célcsoportját képezik az önkormányzati jogalkotással foglalkozók (önkormányzati, kormányhivatali jogászok, bírák), a jogalkotási jogszabályokat előkészítő kodifikátorok, de a bírósági adatok szerkezetével és hozzáférhetővé tételével foglalkozó szakemberek egyaránt.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
