A vizsgálat tárgya az idegenrendészeti ügyek bírósági joggyakorlatának elemzése. Idegenrendészeti ügyeknek nevezzük a külföldi állampolgárok Magyarországra való beutazásával és tartózkodásával kapcsolatos jogi szabályozás BÁH[2] (illetve a rendőrség[3]) által végzett hatósági érvényesítésével összefüggő bírósági ügyeket.
Ezek közé tartozik azon BÁH (illetve a rendőrség) által hozott hatósági határozatok és végzések bírósági felülvizsgálata, amelyek az Szmtv.[4]-n, a Harmtv.[5]-en és e törvények végrehajtási rendeletein, így a 113/2007. (V. 24.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Szmtv.vhr.)[6]-en, a 114/2007. (V. 24.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Harmtv.vhr.)[7]-en, valamint a Végrehajtási rendeleten és más kapcsolódó rendeleteken alapulnak. Ezek azok az ügyek, amelyekben a BÁH (illetve a rendőrség), mint idegenrendészeti hatóság jár el.
A BÁH mint idegenrendészeti hatóság számos eljárásban, különféle tartalmú döntéseket hozhat, amelyek bírósági felülvizsgálat tárgyai lehetnek. A joggyakorlat-elemzés azon ügyekre koncentrált, amelyek a Kúria joggyakorlatában, az alsóbb fokú bíróságok joggyakorlatát feltáró aktavizsgálatok eredményei és külső jelzések, elsősorban az UNHCR[8] jelentései alapján jogértelmezési problémákat vetettek fel.
Ennek megfelelően az elemzés tárgyát képezte:
1. A tartózkodási és letelepedési engedélyezési és hosszabbítási, kétfokú eljárásokban hozott hatósági döntések bírósági felülvizsgálatának gyakorlata, amely döntéseket közigazgatási ügyszakos bírók, 2013. január 1-jétől a közigazgatási és munkaügyi bíróságok bírálnak el. E területen a Kúriának is számottevő joggyakorlata alakult ki.
2. A Harmtv. alapján egyfokú eljárásban, kiutasítást (illetve BTT[9]-t) elrendelő határozatok bírói felülvizsgálatának gyakorlata, amelyet 15 napos soron kívüli eljárás keretében szintén közigazgatási bírók végeznek, jelenleg a közigazgatási és munkaügyi bíróságokon, ezt megelőzően 2012-ben a törvényszékeken, illetve a fővárosi illetve megyei bíróságokon. 2010. december 24-e után indult ügyekben és megismételt eljárásokban hozott bírósági ítéletek ellen benyújtható felülvizsgálati kérelem a Kúriára is, ezért kis számban keletkezett kúriai joggyakorlat is ebben a témában.
3. A kiutasítást előkészítő és idegenrendészeti őrizetet meghosszabbító soron kívüli eljárást jelentő nemperes eljárások gyakorlata[10], amit az idegenrendészeti őrizet helye szerinti járásbíróságok végeznek. E döntések ellen nincs helye jogorvoslatnak, így nincs kúriai gyakorlata sem a területnek.
Nem voltak tárgyai az elemzésnek az Szmtv. és a Harmtv. szerinti kifogást elbíráló járásbírósági végzések[11], mert a vizsgálati szempontok alapján nem volt azonosítható olyan jogalkalmazási probléma, amely speciálisan ezekre az ügyekre vonatkozó jogértelmezési problémát vetett volna fel. Másrészt ezek az ügyek viszonylag csekély számúak, ezért sem volt észlelhető olyan kialakult bírói gyakorlat, amely elemzés tárgyát képezhette volna. Noha felmerült - nem ellenőrzött - adat arra nézve, hogy a kifogások előterjesztése csekély számának hátterében részben a hatóság nem megfelelő ügykezelése állhat (nem veszik át az ilyen beadványokat és nem továbbítják), ez olyan kérdés, amely nem tartozik a bírósági gyakorlat elemzésének körébe, mert kifejezetten a hatósági gyakorlat értékelését igényli.
Nem volt tárgya a joggyakorlat-elemzésnek az Szmtv. szerinti 8 napos határidővel elbírálandó kiutasítási határozatok bírósági felülvizsgálata és a bíróság által elrendelt kiutasításon alapuló kitoloncolási őrizet gyakorlatának vizsgálata, mert a vizsgálati szempontok alapján nem merült fel olyan tény, körülmény, információ, amely jogértelmezést igényelt volna. A bíróság által elrendelt kiutasítás végrehajtása körében hozott büntetés-végrehajtási bíró által hozható döntések ugyanezen okból nem voltak az elemzés tárgyai. Szükséges azonban megjegyezni, hogy a vizsgálat tárgya volt egy olyan jogértelmezési kérdés (a visszaküldés tilalmának alkalmazása), amely a büntetés-végrehajtási bírák joggyakorlatára is vonatkozik.
Nem volt tárgya az elemzésnek a menekültügyi joggyakorlat, azok a menekültügyi eljárások, ahol a BÁH mint menekültügyi hatóság jár el a Menedéktörvény alapján. Bár az idegenrendészeti és menekültügyi eljárások és jogértelmezési kérdések számos ponton egymással szorosan összefüggnek, de vizsgálati módszertani okok a két jogterület külön elemző csoportokban való vizsgálatát indokolták. Ez a módszertani ok pedig az volt, hogy míg az idegenrendészeti jognak egy releváns részében a Kúria
- 1273/1274 -
egyedi ügyekben ítélkezési tevékenységet folytat, ezért van joggyakorlata, addig a menekültügyi eljárásoknak nincs olyan szelete, amelyre bármilyen rálátása lenne, mivel menekültügyekben kizárt mindenféle rendkívüli perorvoslat. Ezért az idegenrendészeti jog területén a joggyakorlat-elemzés kiindulópontja a Kúria egyedi döntései, a kúriai ítéleteket tartalmazó adatbázis volt, és az ítéletek elemzése során nyert információkat csak kiegészítette az alsóbb fokú bíróságok ügyeit érintő aktavizsgálat, addig a menekültügyi joggyakorlat a Kúria számára kizárólag az alsóbb fokú bíróság ügyeinek aktavizsgálattal történő elemzésével ismerhető meg, és csak az aktavizsgálatot követően határozhatók meg az elemzés irányai.
Ugyanakkor nem lehetett figyelmen kívül hagyni, hogy ahol a menekültügyi és idegenrendészeti ítélkezés szorosan érintkezik, az egységes jogértelmezés érdekében szükség van mindkét joggyakorlat-elemző csoport közös állásfoglalására. Ezért az idegenrendészeti joggyakorlat-elemző csoport működésének megkezdésével egyidejűleg sor került a menekültügyi joggyakorlat-elemző csoport felállítására is. A kúriai bíró tagok többsége mindkét joggyakorlat-elemző csoport tagja, de részben a külső szakértők, illetve az alacsonyabb szintű bíróságok bírái tekintetében az összetétel eltérő. A menekültügyi joggyakorlat-elemző csoport azon tagjai, akik csak e csoport tagjai voltak, tanácskozási joggal vettek részt az idegenrendészeti joggyakorlat-elemző csoport menekültügyi kérdéseket is érintő jogértelmezési kérdések vizsgálatában, továbbá minden előkészítő anyagot megkaptak észrevételezésre is.
Az idegenrendészeti és menekültügyi joggyakorlat alapjait egyaránt érintő kérdésként sikerült azonosítani a visszaküldés tilalmának (non-refoulement elv) jogértelmezési kérdéseit. Az ezzel kapcsolatos megállapítások a menekültügyekkel és idegenrendészeti ügyekkel foglalkozó közigazgatási ügyszakos bírók, az idegenrendészeti ügyekkel foglalkozó járásbírósági bírák, valamint a bíróság által elrendelt kiutasítás végrehajtása körébe eső büntetés-végrehajtási bírák döntési jogkörébe tartozó ügyeket egyaránt érinti.
E kérdéskör jogi elemzésére a visszaküldés tilalmára vonatkozó szabályok egységes értelmezéséhez szükséges álláspont kialakítására, illetve a bíróság különböző szintjein és különböző ügyszakokban ítélkező bírák egységes jogalkalmazási gyakorlatának kialakításához szükséges igazgatási intézkedésekre vonatkozó javaslat megtételére az idegenrendészeti joggyakorlat-elemző csoport tapasztalatainak felhasználásával, a menekültügyi joggyakorlat-elemző csoport jelentésében fog sor kerülni.
A menekültügyi joggyakorlat-elemző csoport aktavizsgálatait és elemzési tevékenységét az idegenrendészeti joggyakorlat-elemző csoport munkájának lezárását követően kezdi meg, amelyben az idegenrendészeti joggyakorlat-elemző csoport alsóbb szintű bíróságainak bírái és külső szakértői tanácskozási és észrevételezési joggal fognak részt venni.
Mivel azonban gyors döntést igénylő jogalkalmazási problémaként jelentkezett a Menedéktörvény 51. § (2) bekezdés e) pontján alapuló végzések bírói felülvizsgálata, ezért sor került olyan közös ülésekre is, ahol mindkét joggyakorlat-elemző csoport tagjai szavazati joggal vettek részt, és sor került ebben a témában a Részjelentés elfogadására. E Részjelentés a visszaküldés tilalmát érintő alapvető eljárásjogi kérdésekben már állást foglalt [2012. december 17., a Kúria Közigazgatási és Munkaügyi Kollégiuma által elfogadott menekültügyi és idegenrendészeti joggyakorlat-elemző csoport részjelentése http://www.lb.hu/hu/joggyakorlat-elemzo-csoportok-osszefoglaloi, továbbá lásd 2/2012. (XII. 10.) KMK vélemény a biztonságos harmadik ország megítélésének egyes kérdéseiről].
Az idegenrendészeti joggyakorlat-elemző csoport foglalt állást a menekültügyi kérdéseket is érintően abban a kérdésben, hogy a BÁH mint idegenrendészeti hatóság eljárása során a BÁH mint menekültügyi hatóság szakvéleménye kötelező-e az idegenrendészeti hatóságra nézve. Ugyanakkor az idegenrendészeti joggyakorlat-elemző csoport a menekültügyi joggyakorlat-elemző csoport vizsgálatára utalta a minősített adatokon alapuló határozatok felülvizsgálatával összefüggő jogértelmezési kérdések megítélését, ami mindkét jogterületen azonos módon merül fel.
Az elemzés során hét vizsgálati szempontot vett figyelembe a joggyakorlat-elemző csoport:
1. Az eljárási határidők betartásának vizsgálata.
2. Az emberi jogi szempontok érvényesülésének vizsgálata, elsősorban - de nem kizárólag - az UNHCR jelentéseiben[12] azonosított kritikus jogértelmezési kérdésekkel összefüggésben. Szükséges megjegyezni, hogy a joggyakorlat-elemző csoport nem foglalkozott olyan kérdésekkel, amelyek a magyar idegenrendészeti joggyakorlat kritikáját jelentik, de nem kapcsolódott a hazai bírói felülvizsgálathoz.
3. Az UNHCR jelentésében megfogalmazott bírói szervezetet és a bírák képzését érintő ajánlások[13] értékelésére is kiterjedt a vizsgálat. Ezért vizsgálati szempont volt az is, hogy az idegenrendészeti jellegű ügyekben eljáró járásbírósági, illetve büntetés-végrehajtási bírák hatáskörébe tartozó eljárások, milyen ügyszakra tartoznak (büntető, polgári vagy közigazgatási) és szükséges-e a közigazgatási és munkaügyi bíróságok hatáskörébe utalni nagyobb szakértelem biztosítására hivatkozással ezeket az ügyeket az egységes joggyakorlat kialakítása érdekében.
4. A kúriai joggyakorlat és ehhez kapcsolódó alsóbb fokú bírósági idegenrendészeti ügyek aktáinak vizsgálata alapján azonosított ellentmondó joggyakorlatra utaló jogértelmezési kérdések vizsgálata.
5. A joggyakorlat nemzetközi szerződésekben foglalt kötelezettségeknek, a strasbourgi bíróság (EJEB) joggyakorlatának és az európai uniós irányelveknek való megfelelés vizsgálata, különös tekintettel arra, hogy az idegenrendészeti jog egésze európai uniós jogi aktusok - a bírósági felülvizsgálatot érintő témakörökben elsősorban európai uniós irányelvek - által meghatározott.
6. Fontos szempont volt az elemzéskor, hogy a vizsgálat kizárólag az ítélkezési gyakorlatra terjedt ki, és csak ezzel összefüggésben vizsgáltuk a hatósági joggyakorlatot. Így
- 1274/1275 -
számos olyan kérdés nem volt tárgya az elemzésnek, ami az idegenrendészeti jog területét érinti, de nem kapcsolódik szorosan a bírósági felülvizsgálat, peres és nemperes eljárások jogértelmezési kérdéseihez.
6. Végül fontos szempont volt, hogy az egyes jogértelmezési kérdések megoldásakor csak a legvégső esetben tegyen a csoport javaslatot jogalkotásra. A joggyakorlat-elemző csoport 2012 szeptemberében tartotta alakuló ülését és az összefoglaló véleményének 2013. májusi elkészültéig is lényeges kérdésekben változtak a jogszabályok (elsősorban uniós irányelvek által előírt implementációs kötelezettségek teljesítése okán), sőt egyes kérdésekben - azonos jogszabályi háttér mellett - a hatósági gyakorlat is változott, amely korábban lényeges jogértelmezési kérdéseket lényegtelenné tett, eddig fel sem merült kérdéseket pedig a jövőben lényegessé tehet. Az elemzés tárgyát képező korábbi évek bírói gyakorlatában és jelenleg még folyamatban lévő ügyekben is olyan jogszabályok értelmezése jelenti a problémát, amely jogszabályok már nincsenek a jogértelmezési problémát okozó szövegezéssel hatályban, de a módosított jogszabályi szöveg új jogértelmezési kérdéseket vet fel, amelyeknek még nincs bírói gyakorlata [lásd pl. Szmtv. 14. § (2) bekezdés]. Mindez rendkívüli módon nehezítette a joggyakorlat elemzését. Ezért a joggyakorlat-elemző csoport meggyőződése szerint - különösen közigazgatási ügyszakot érintő témákban - fontos jogalkalmazási érdek fűződik a jogalkalmazás egysége érdekében ahhoz, hogy a jogszabályi háttér stabilizálódjon, legalább a joggyakorlat-elemző csoport ne járuljon hozzá a permanens és a koherens joggyakorlat kialakulását eleve reménytelenné tevő jogszabály-módosítások számának növeléséhez. Ezért ahol egyszerű jogértelmezés útján nem volt feloldható a probléma, ott is inkább a bírósági szervezeten belüli igazgatási jellegű intézkedések hatékonyság és joggyakorlatot befolyásoló hatásaira helyeztük a hangsúlyt és a bírósági szervezetrendszeren belül kezelhető javaslatokkal éltünk. Ugyanennek az elvnek megfelelően csak a legszükségesebb esetben utaltunk a Törvényjavaslatra. Az ebben lévő új szabályok elemzése jelen eljárásnak nem volt tárgya. E Törvényjavaslat által bevezetni szándékozott menekültügyi őrizet, mint jogintézmény elemzése, a törvény elfogadása esetén a menekültügyi joggyakorlat-elemző csoport vizsgálatának tárgya lesz.
Az alábbiakban a részletes elemzés lényegi megállapításainak összefoglalására kerül sor.
Az idegenrendészeti ügyek ésszerű határidőn belül fejeződnek be, a végrehajtás felfüggesztésére határidőben kerül sor. A Fővárosi Törvényszék esetében 2011. év vonatkozásában tapasztalt kitűzési határidők be nem tartása általános minden ügyre érvényes leterheltségi okokra vezethető vissza, kifejezetten az idegenrendészeti ügyeket érintő speciális ok nem volt megállapítható. A 2011. évi jogszabály-módosítások, a 2012. év OBH által tett intézkedések és közigazgatási ügyszak átszervezése a közigazgatási ügyszak leterheltségét jelentősen csökkentette, így az eljárási határidők betartásában folyamatos a javulás.
Az idegenrendészeti őrizet meghosszabbításával kapcsolatos eljárásokban a határidőket az érintett járásbíróságok kivétel nélkül betartották.
Egyedül a kiutasítást elrendelő határozatok bírósági felülvizsgálatára irányadó 15 napos határidejével kapcsolatban, és csak a Fővárosi Törvényszék (jelenleg Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság) vonatkozásában volt megállapítható kezelést igénylő határidő-késedelem. Ez azonban szintén nem speciális okokra volt visszavezethető. A határidők betartásának kérdése nem a kiutasítási ügyek, hanem a soron kívüli ügyek eljárási határidejével kapcsolatos általánosítható probléma kör és a hatékony, célszerű megoldások is csak ebben a keretben javasolhatók. A soron kívüli ügyek helyes kezelésének a kérdése szétfeszíti jelen joggyakorlat-elemző csoport témáját, a megfelelő javaslatok megtételéhez, a soron kívüli ügyekre vonatkozó adatok általában történő vizsgálata lenne szükséges.
A 2010. december 23. napjáig hatályban volt Harmtv. 46. § (3) bekezdésének hatályon kívül helyezésével megnyílt a lehetőség arra, hogy felülvizsgálati kérelmet nyújtsanak be a felek a Kúriához, amelynek az eljárási határideje 120 nap [Pp. 340/A. § (3) bekezdés]. Elsősorban az eljárás soron kívüli jellege és az idegenrendészeti őrizet és kiutasítási határozatok felülvizsgálatának párhuzamosságai miatt a joggyakorlat-elemző csoport álláspontja szerint a rendkívüli perorvoslatokat - 2011 előtti szabályozásnak megfelelően - továbbra is ki kell zárni ezekben az ügyekben.
A közigazgatási bírói joggyakorlat azt az álláspontot alakította ki, hogy a Harmtv. 124. § (3) bekezdése az idegenrendészeti hatóság kötelezettségévé teszi a menekültügyi hatóság megkeresését, de mérlegelési jogköre van az országinformáció értékelése és mérlegelése vonatkozásában. A beszerzett országinformációt az idegenrendészeti hatóságnak értékelnie és mérlegelnie kell. A menekültügyi hatóság nem szakhatóságként ad információt és véleményt. Az idegenrendészeti hatóságnak önállóan kell értékelnie, mérlegelnie a rendelkezésre álló adatokat, azokat egyéniesítenie kell a felperesre nézve, és nem elegendő csupán felsorolni, rögzíteni a menekültügyi hatóság álláspontját. Összegezve tehát a mérlegelés szempontjairól számot kell adnia, a menekültügyi hatóság megkeresése önmagában nem pótolja az indokolási kötelezettséget, amelynek hiánya lényeges eljárási szabálysértésre vezet.
A 2010. december 24-én hatályba lépett, és azóta is kisebb - elemzést nem érintő - módosítással jelenleg is hatályos Harmtv. 16. § (4) bekezdése szerint a harmadik országbeli állampolgár az e törvény végrehajtási rendeletében meghatározott méltányossági kérelem elfogadása esetén, Magyarország területén terjeszthet elő tartózkodási engedély kiadása iránti kérelmet. A 2010. december 24-én hatályba lépett Harmtv.vhr. 47. § (4a) bekezdése szerint a
- 1275/1276 -
Harmtv.vhr. 47. § (4) bekezdés a) pontja alapján a harmadik országbeli állampolgár a méltányossági kérelmet és a tartózkodási engedély iránti kérelmet a szálláshelye szerint illetékes regionális igazgatóságon egyidejűleg terjesztheti elő. A regionális igazgatóság a méltányossági kérelemről nyolc napon belül határozattal dönt. A méltányossági kérelem elutasítása esetén a regionális igazgatóság a tartózkodási engedély iránti kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasítja.
A jogalkotó célja a Harmtv. 16. § (4) bekezdésével és a Harmtv.vhr. 47. §-ával (már a korábbi hatályos szövege alapján is) az volt, hogy a tartózkodási engedélyek iránti kérelmek benyújtása helyének korlátozásával kiszűrje azokat a kérelmeket, melyeket az országban illegálisan tartózkodó kérelmezők nyújtanak be abból a célból, hogy legalább az eljárás időtartamára ideiglenesen jogcímet szerezzenek az országban tartózkodásra, a kiutasítást elkerüljék, tudván azonban azt, hogy kérelmük aligha lesz sikeres. A szabályozás célja tehát kettős: egyrészt az, hogy ilyen esetekben a tartózkodás ideiglenes legalizálása elkerülhető legyen, amiből következik másrészt az is, hogy ezek az eljárások kellően gyorsak legyenek, beleértve a bírósági felülvizsgálatot is. A jelenlegi szabályozás e célrendszerrel minden tekintetben ellentétes eredményre vezet, mivel a Ket. általános eljárásjogi rendszerének, az eljárásjog dogmatikai alapjainak figyelmen kívül hagyásával született meg.
A megállapítások úgy összegezhetők, hogy a Harmtv.vhr. 47. § (4a) bekezdése egyazon ügyben megkétszerezi az eljárást, mivel egy járulékos kérdést önálló eljárás tárgyának tekint. Az ezen eljárásban hozott "érdemi" döntéstől függően az ügy központi érdemi kérdését viszont eljárási kérdésként szabályozza. Ezzel formailag az érdemi ügy a nem érdemi ügy (a saját járulékos kérdésének) előkérdésévé válik. Ráadásul a tartalmilag nem érdemi ügyben született érdemi döntés több fokozatú bírósági felülvizsgálatát teszi lehetővé a jogszabály, amely nem csak a közigazgatási eljárás általános rendjétől merőben idegen, de semmiképpen nem teszi lehetővé az ügy valódi érdemében való döntés lerövidítését, hiszen a tartózkodási engedély tárgyában való döntést a méltányossági eljárás befejezéséig fel kell függeszteni. A nemperes eljárásnak és e körben a jogorvoslati jog gyakorlásának nincs semmi értelme, hiszen a peres eljárás eredményének "automatikus átvezetését" jelenti a "nem érdemi" döntésen.
Mindezért a joggyakorlat-elemző csoport megállapította, hogy a helyes eljárásjogi szabályozás az lenne, hogy ha a kérelem Magyarország területén történő benyújthatóságának kérdését a tartózkodási engedélyezési eljárás előkérdéseként szabályozná a jogalkotó, azaz, ha a benyújtás feltételei nem állnának fenn, akkor a Ket. 30. §-a [illetve ha bizonyításra is szükség van, akkor a Ket. 31. § (1) bekezdés a) pontja] alapján kerülne sor az érdemi vizsgálat nélküli végzéssel történő elutasításra, melyhez érdemi vizsgálat nélküli elutasítási okként kell szabályozni a Harmtv.-ben a benyújtáshoz szükséges feltételek hiányát.
A joggyakorlat-elemző csoport megállapította, hogy az idegenrendészeti őrizet felülvizsgálata nem hatékony, amely négy alapvető okra vezethető vissza:
1. Egyes bíróságok esetében a helytelen ügyvitel, ügyiratkezelés.
2. Az ügygondnoki képviselet formális volta, részleges hiánya, a PKKB-n a teljes hiánya.
3. A felülvizsgálat tárgyának, mérlegelési szempontjainak tisztázatlansága, az őrizet jogalapjának olyan értelmezése, amely mind elvileg, mind gyakorlatilag - szinte - kizárólag a hatóság indítványában foglaltak elfogadásához vezethet.
4. Az eljáró bírák túlterheltsége.
Ad.1. A helyes ügyvitelnek az tekinthető, ha az újabb indítványokat új számra iktatják, azonban az előzményi iratokat mindig szerelik, és a későbbiekben a legutolsó iktatószám alatt kezelik. A joggyakorlat-elemző csoport álláspontja az, hogy az idegenrendészeti hatóság indítványához nem a hatóság által szükségesnek ítélt, az indítványt alátámasztó iratokat, hanem az egyes ügyek teljes - kiutasítás végrehajtása érdekében tett kitoloncolási intézkedéseket tartalmazó - aktáját csatolnia kell a hatóságnak, melyből a bíróság ellenőrizni tudja, hogy milyen intézkedéseket tett a kiutasítás végrehajtása érdekében a hatóság. E nélkül az indítvány elutasítása mellett kell dönteni. A kitoloncoláshoz szükséges intézkedéseket akkor is meg kell tennie a hatóságnak, ha a kiutasítási határozat végrehajtását a bíróság felfüggesztette. A végrehajtás felfüggesztésének joghatása az, hogy ha a kitoloncolás minden szükséges technikai feltétele fennáll, az még sem foganatosítható. Nem akadálya azonban a kitoloncoláshoz szükséges technikai feltételek megteremtésének, az ez irányú hatósági intézkedéseknek. Az ilyen intézkedések hiánya azzal jár, hogy az idegenrendészeti őrizet nem hosszabbítható meg.
Ad.2. A tisztességes eljárás elve, a fegyveregyenlőség követelményének érvényesülése rendkívüli fontosságú a bíróság pártatlan és hatékony eljárása szempontjából. Az érdemi felülvizsgálat a gyengébb jogérvényesítési képességekkel rendelkező őrizetes és a szakértelemmel rendelkező hatóság közti "jogvita" eldöntése során lehetetlen, ha nem állnak rendelkezésre olyan jogintézmények, amelyek a materiális értelemben vett érdekérvényesítő képességek közti különbségeket a "gyengébb fél erősítésével" képesek kiegyensúlyozni. Ezt a szerepet az ügygondnok tölti be, melyet a bíró nem helyettesíthet és nem is lehet képes helyettesíteni. A bírói felülvizsgálat hatékonyságának ezért nélkülözhetetlen előfeltétele az ilyen "kiszolgáltatott ügyfeleket" érintő eljárásokban a hatékony ügygondnoki rendszer működése.
Az nyilvánvaló, hogy a PKKB-nak változtatnia kell jogsértő gyakorlatán, és az ügyekben gondoskodnia kell ügygondnok kirendeléséről. Alig különbözik ettől azonban az a más bíróságokon is tapasztalt gyakorlat, hogy az ügygondnokok elérhetőségét nem rögzítik, a meghosszabbításokról hozott döntéseket gyakran nem is kézbesítik az ügygondnoknak. Ez a gyakorlat ugyanolyan mértékben jogsértő, mintha ki sem rendelték volna az ügygondnokot. Az ügygondnokok puszta, formális jelenléte sem elegendő. Meghallgatás, illetve a hosszabbításról való döntés előtt megismerhetővé kell tenni az ügyiratot az ügygondnok számára, és biztosítani kell, hogy a döntés előtt - amennyiben meghallgatásra nem kerül sor - érdemi észrevételeiket írásban is előterjeszthesse illetve élhessen
- 1276/1277 -
minden olyan jogosítványával, amit a jogszabály lehetővé tesz.
Minden egyes meghosszabbításra vonatkozó indítványról értesíteni kell az ügyben eljáró ügygondnokot. Ajánlásként szükséges megfogalmazni - a rövid eljárási határidőkre tekintettel is -, hogy az idegenrendészeti hatóság bírósághoz benyújtott indítványáról az eljáró ügygondnokot közvetlenül is értesítse a benyújtással egyidejűleg.
Ahhoz, hogy jogosítványaikat ténylegesen is gyakorolják az ügygondnokok, szükséges az ilyen ügyekben résztvevő ügygondnokok szakértelme, továbbá az elvégzett munkával arányban álló differenciált díjazás, ami az aktív ügygondnoki magatartást vonzóbbá teszi, mint a passzívat.
A joggyakorlat-elemző csoport álláspontja szerint ezekre az eljárásokra a nemperes eljárásokra vonatkozó Költségrendelet 3. § (4) bekezdése lehet irányadó mérce, amely legfeljebb megkezdett óránként 2500 Ft díj megállapítását jelenti. A teljesen formális, érdemi tevékenység kifejtését nélkülöző ügygondnoki eljárás esetén nem kötelező a minimális 5000 Ft alkalmazása.
Ugyanakkor minden olyan esetben, amikor érdemi tevékenység kifejtésére kerül sor (pl. az iratok áttanulmányozása alapján nyilatkozatételre kerül sor), a minimum 5000 Ft alkalmazása mindig indokolt. Fontos rögzíteni, hogy minden esetben az őrizetesért végzett tényleges munkát kell díjazni. Ez az, ami az ügygondnokként eljáró ügyvédet aktív közreműködésre sarkallhatja. Ha az ügygondnok eljárása sikeres és ez célszerű tevékenységével összefüggésbe hozható, akkor indokolt magasabb összegben megállapítani az ügygondnoki díjat, amely az ügygondnokok célszerű aktivitását növelheti. Megjegyezhető, hogy ez azért is indokolt, mert az idegenrendészeti őrizet költsége magas, ezért a sikeres ügygondnoknak járó eddigi gyakorlattól eltérő magasabb díjazás, nem hogy költségnövekedést, hanem összességében költségcsökkenést eredményez az államnak. Ezt azért szükséges leszögezni, mert az ügygondnokok alacsony díjazásának gyakorlata mögött a bíróságok, és a bírák szemléletében a költséghatékonysági tényező tetten érhető.
Nincs akadálya annak, hogy az őrizet elrendelésekor kirendelt ügygondnok kirendelése az esetleges további őrizet meghosszabbításával kapcsolatos eljárásokra is kiterjedjen, ha a kirendelő végzés ekként szól. Ez célszerű eljárás, ami viszont nem változtat azon, hogy minden egyes meghosszabbítással kapcsolatos eljárásról való döntésben rendelkezni kell az ügygondnok munkavégzéssel arányos díjazásáról.
A joggyakorlat-elemző csoport szerint helyesebb lett volna a kifogásokra és őrizettel kapcsolatos eljárásokra is a Módosító törvény rendelkezéseit kiterjeszteni. Megállapítható ugyanis, hogy a bíróságok és személyesen a bírák is költséghatékonysági okokból állapítják meg alacsonyan a díjakat, annak ellenére, hogy a differenciáltan alkalmazott aktívabb ügygondnokokat díjazó gyakorlat az idegenrendészeti őrizet magas költségeit figyelembe véve összességében jóval olcsóbb lenne. Mivel azonban az ügygondnoki díjak a bíróság költségvetését terhelik, az idegenrendészeti őrizet költségei pedig más állami szervet, ezért ez a szemlélet csak úgy változtatható meg, ha a jogi segítésnyújtás szabályai alapján történik a kirendelés és a konkrét díjak megállapítása.
A joggyakorlat-elemző csoport szükségesnek tartja az ügygondnokok e területet érintő speciális szakértelmének a növelését. Ezért célszerűnek látszik az érintett járásbíróságok területén működő ügygondnokként kirendelhető ügyvédek képzésének, a bírák képzésével való közös megvalósítása, a MIA[14], az OBH és a MÜK[15] közötti ilyen együttműködésre irányuló törekvések támogatása.
Ad.3. Alapvető problémaként került azonosításra, hogy a Harmtv. 54. § (6) bekezdés b) pontjának, amely szerint meg kell szüntetni az őrizetet, ha nyilvánvalóvá válik, hogy a kiutasítást, vagy átadást nem lehet végrehajtani, nincs bírói gyakorlata. Az aktavizsgálatok alapján megállapítható volt, hogy a bíróságok a felülvizsgálat során azt vizsgálják, hogy az őrizet elrendelésekor figyelembe vett körülményekben és tényekben van-e változás. A bíróságok semmilyen formában nem vizsgálják azt - különösen mert általában nincs is rá indítvány -, hogy a kiutasítás végrehajtása érdekében a hatóság milyen intézkedéseket tett és van-e reális esélye annak, hogy a végrehajtásra eredményesen sor kerüljön. A magyar hatóságok és bíróságok gyakorlata rendre figyelmen kívül hagyja, hogy az idegenrendészeti őrizet egyetlen célja és jogalapja, hogy a külföldi a kiutasítás végrehajtásának pillanatában "rendelkezésre álljon".
A joggyakorlat-elemző csoport megállapította, hogy az uniós jogi kötelezettségek alapján az idegenrendészeti őrizet jogellenessé válik akkor, ha az adott időpillanatban:
1. Nem folynak kitoloncolási intézkedések (nem pusztán kiutasítási eljárás, hanem konkrét, gyakorlati intézkedések);
2. Ugyan folynak kitoloncolási intézkedések, de azokat nem kellő körültekintéssel ("szorgalommal") hajtják végre (például indokolatlanul hetekig áll az eljárás, a hatóság nem vagy csak lassan tesz meg bizonyos lépéseket stb.); vagy
3. Kevéssé valószínű (nem kell, hogy lehetetlen legyen), hogy a hat hónapos határidőből hátralevő időszak alatt a kitoloncolást végre lehet hajtani.
Nem lehet ugyanakkor figyelmen kívül hagyni azt a tényt, hogy a két tipikusan késedelmet indukáló ok az irányelv 15. cikk (6) bekezdés a) és b) pontja [Harmtv. 54. § (5) bekezdés a) és b) pontok] értelmében éppen azon okok, amelyek a 6 hónapon túli akár 12 hónapig tartó (a Harmtv. értelmében összesen 12 hónap) őrizetet is lehetővé teszi.
Ehhez képest nyelvtani-logikai értelmezés alapján aligha állítható, hogy az idegenrendészeti őrizet 30 napos meghosszabbítása során már az első 6 hónapban ezek az okok a végrehajtás ellehetetlenüléséhez vezetnek. E gyakorlatot azonban számos hazai és külföldi kritika érte az elmúlt években. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy e két késedelmet okozó ok differenciáltabb értelmezése felel meg a Visszatérési irányelv[16] 15. cikk (4) és (6) egymáshoz képesti értelmezésének.
Eszerint a Visszatérési irányelv 15. cikk (6) bekezdés b) pontja [Harmtv. 54. § (5) bekezdés b) pont] azokra az esetekre értendő, amikor az érintett harmadik ország késedelme, az akadozó együttműködés, nem zárja ki nyilvánvalóan a kiutasítás végrehajtását. Ha azonban szükséges dokumentumok beszerzésére a 6 hónapos maximális őrizeti időtartama alatt nem látszik ésszerű lehetőség, mert például az érintett harmadik ország esetében az együtt-
- 1277/1278 -
működés teljes hiánya tapasztaltható, akkor ez a Harmtv. 54. § (6) bekezdés b) pontja alá eső őrizet megszüntetésére okot adó körülmény.
Az érintett harmadik országbeli állampolgár részéről szükséges együttműködés hiánya is az eddigieknél jóval szofisztikáltabb vizsgálatot igényel. Önmagában az a tény, hogy a harmadik országbeli állampolgár nem rendelkezik személyazonosságát igazoló okiratokkal, illetve a szökés általános veszélye fennáll nem tekinthető őrizetbe vétel meghosszabbítását megalapozó oknak. Az idegenrendészeti hatóságnak minden ésszerű erőfeszítést meg kell tennie a személyazonosság megállapításához.
Ha az idegenrendészeti hatóságnak az idő múlásával elfogynak azok az eszközei, amellyel az egyébként együttműködő (azaz személyazonosságáról nyilatkozó, illetve nyilatkozni hajlandó) harmadik országbeli állampolgár személyazonosságát megkérdőjelezheti, illetve nincs olyan adat, amely minden indokolt kétséget kizáróan igazolná a nyilatkozat hamis voltát, akkor a személyazonosság minden kétséget kizáró tisztázottságának hiánya nem értékelhető az együttműködés hiányaként.
Mindezek előrebocsátásával megállapítható, hogy a Harmtv. 56. § (4) bekezdés b) pontjában foglalt idegenrendészeti őrizetet megszüntető ok áll fenn ha:
A Harmtv. 51. § (1) bekezdésében foglalt non-refoulement (visszaküldés tilalma) szabályt kell alkalmazni. A Harmtv. 51. § (2) bekezdése szerinti eset áll fenn, azaz a harmadik országbeli állampolgár - első alkalommal - menedékjogi kérelmet terjesztett elő. A menedékkérők idegenrendészeti őrizetére csak kivételes esetben (például megismételt eljárásban, nyilvánvalóan megalapozatlan kérelem esetén és más ésszerű alternatívák hiányában) kerülhet sor, az őrizet fenntartása így minden más esetben jogellenes. Az a tény, hogy a külföldi első menedékjogi kérelmét az elfogás pillanatában, vagy azt követően, már őrizetben nyújtotta-e be, nem releváns, a menedékjog gyakorlása ugyanis alapvető emberi jog és sok esetben ésszerűen nem elvárható, hogy egy nemzetközi védelemre szoruló (gyakran traumatizált, magyarul nem beszélő, az elfogás pillanatában sokszor napok óta éhező, beteg stb.) külföldi kérelmét azonnal előterjessze. 2013. január 1-je óta a Harmtv. szabályozása nem teszi lehetővé menedékjogi kérelmet benyújtó őrizetben tartását, kivéve a nyilvánvalóan alaptalan ismételt kérelmeket [Menedéktörvény[17] 54. § (3) bekezdés].
A bírói felülvizsgálat során nem azt kell vizsgálni, hogy az idegenrendészeti őrizetre okot adó körülményekben történt-e változás, hanem azt, hogy az idegenrendészeti hatóság minden szükséges intézkedést megtett-e a kiutasítás végrehajtása érdekében. Ha a hatóság késlekedik az intézkedések megtételével, és a megelőző 30 napban a kiutasítás végrehajtását érdemben előbbre vivő eljárási cselekmény nem történt, akkor azt úgy kell értékelni, hogy nyilvánvalóvá vált, hogy a kiutasítást nem lehet végrehajtani. Ezért ha a kitoloncolási intézkedések elakadnak különösen, ha a harmadik ország okmányok beszerzése érdekében történő második megkeresése is eredménytelen marad, akkor azt úgy kell tekinteni, hogy a kiutasítást nyilvánvalóan nem lehet végrehajtani.
E harmadik esetkör az egyéniesített vizsgálat, a "végső eszköz szemlélet" és a "a visszatérés meghiúsulása valószínűségének növekedése" elvének - eddigi gyakorlatban nem alkalmazott - meghonosítását jelenti, mely a gyakorlatban a következőket jelenti:
A bíráknak az idegenrendészeti őrizetre, mint végső eszközre kell tekinteni, és érvényesíteniük kell azt a követelményt, hogy minél több idő telt el, annál inkább csökken a valószínűsége, hogy a kiutasítás végrehajtása eredményes lesz.
A gyakorlatban ezek az elvek akkor valósulnak meg, ha a bíróság csak az alábbi feltételek együttes teljesülése alapján tekinti jogszerűnek az idegenrendészeti őrizetet:
Az idegenrendészeti hatóság igazolja, hogy
- az ügy releváns egyéni körülményei (a külföldi állampolgársága, neme, életkora, egészségi és pszichés állapota, sérülékenysége, családi és más meghatározó társadalmi kapcsolatai, magyarországi lakhatása és megélhetése, anyagi helyzete), valamint
- a származási országba való kiutasítási ügyek általános tapasztalata alapján
- a kérdéses egyéni ügyben milyen tényezők okán szükséges az őrizet és az miért nem helyettesíthető más "elégséges, de kevésbé kényszerítő" eszközök (például rendszeres jelentkezési kötelezettség, úti okmány elvétele, közösségi szálláson való elhelyezés, önkéntes országelhagyás stb.) hatékony alkalmazásával. A pusztán a jogellenes tartózkodásra, a tisztázatlan személyazonosságra, a kiutasítás tényére vagy a szökés általános veszélyére való hivatkozás önmagában nem tekinthető elégséges indokolásnak.
Ha a fenti alapfeltételek teljesülnek, az őrizet harmincnaponkénti bírói hosszabbításának további feltétele, hogy az idegenrendészeti hatóság indítványában részletesen közölje, hogy
- mikor és milyen konkrét lépéseket tett a kiutasítás végrehajtása érdekében,
- azok miért nem vezettek eredményre az adott időpontig,
- milyen konkrét tények alapján várja, hogy a következő harminc napban a kívánt eredmény megvalósul (pl. úti okmány beszerzése, repülőút leszervezése már folyamatban van), illetve
- mit tervez tenni a kívánt eredmény elérése érdekében a következő harminc napban (pl. új megkereséssel fog élni a külképviselet irányában).
A bíró ezen információk alapján tudja mérlegelni, hogy az idegenrendészeti hatóság az uniós és strasbourgi norma szerint "kellő körültekintéssel" (due diligence) járt-e el, ami az őrizet jogszerűségének alapfeltétele. Ha a hatóság indokolatlanul késlekedik, nem tudja meggyőzően indokolni a kiutasítási intézkedések eredménytelenségét, úgy az őrizet jogalapja megszűnik.
Számos ország bírói gyakorlatában fordul elő, hogy az őrizetben töltött idő múlásával nő a visszatérés meghiúsulásának valószínűsége. Az idő múlásával egyre csökken a kiutasítás végrehajtásának esélye (azaz ha valakit több hónapnyi hatósági erőfeszítés ellenére sem sikerül kitoloncolni, ott egyre kevésbé valószínű, hogy ez valaha is sikerül). A bírói gyakorlat szempontjából ez azt jelenti, hogy míg az első harminc nap után történő hosszabbításnál elfogadható lehet egy általánosabb indokolás is (pl. a hatóság ismételt megkereséssel élt a külképviselet felé úti okmány beszerzése érdekében, annak kiállítása azonban az adott ország esetében általában egy-másfél hónapot vesz igénybe), három-négy őrizetben töltött hónap után viszont a hatóság bizonyítási kötelezettsége jóval szigo-
- 1278/1279 -
rúbb: részletesen indokolni kell, hogy a kellő körültekintéssel végrehajtott hatósági cselekmények milyen speciális okok miatt nem vezettek eredményre, és milyen konkrét, reális tényezők miatt nagyon valószínű, hogy a kiutasítás végrehajtására a következő harminc napon belül sor kerül.
A fenti elvek megfelelő alkalmazásából az következik, hogy a magyar jogi gondolkodáshoz legközelebb álló német bírói gyakorlat átvétele indokolt, amely alapesetben három hónap ésszerű határidőt szab a kiutasítás végrehajtására, amin túl már csak különösen indokolt esetekben, a bizonyosság magas szintje mellett, meggyőző érvek alapján kerülhet sor a hosszabbításra. A magyarral azonos szabályozás melletti három hónapos gyakorlat kialakulásának háttere ugyanis az, hogy a másodszori ugyanazon sikertelen intézkedést (jellemzően okmányok beszerzése körében) követő harmadik, azonos intézkedés esetében már nyilvánvalóan nem várható eredmény. Ezeknek a megkereséseknek pedig az idegenrendészeti hatóság ésszerűen elvárható erőfeszítése mellett legkésőbb 3 hónap alatt meg kell történnie.
Ad.4. A bírói végzések indokolásának az eddig tárgyalt mérlegelési szempontokra ki kell térnie és minden esetben tartalmaznia kell, hogy miért nem elegendő más "elégséges, de kevésbé kényszerítő" eszközök (például rendszeres jelentkezési kötelezettség, úti okmány elvétele, közösségi szálláson való elhelyezés, önkéntes országelhagyás stb.) alkalmazása. A legfontosabb mérlegelési szempont olyan esetekben, amikor egyéb speciális körülmény nem merül fel az, hogy az idegenrendészeti hatóság megtett-e mindent a kiutasítás végrehajtása érdekében és attól ésszerűen várható-e eredmény (szükségesség-arányosság tesztje). Ennek részletes indokait a végzésnek mindig tartalmaznia kell.
Ahhoz, hogy az érintett járásbíróságok a fenti mérlegelési tevékenységet szakszerűen végezzék, egyéniesített legyen a vizsgált, és a végzések indokolása ne legyen sablonos, szükséges a személyi feltételek megfelelő biztosítása, a személyi állomány fejlesztése, különösen a Kiskunhalasi és a Nyírbátori Járásbíróságok esetében.
A joggyakorlat-elemző csoport foglalkozott a kísérő nélküli kiskorúak és az idegenrendészeti őrizet kapcsolatával. A joggyakorlat-elemző csoport álláspontja szerint, amikor kétség merül fel a bíróságban a személyes meghallgatáson a nagykorúság tekintetében, akkor a közvetlenség elvének érvényesülése érdekében az eljáró bíró mérlegelheti az orvosi vélemény helytállóságát személyes benyomásai alapján.
Mivel kiskorúak idegenrendészeti őrizete nem rendelhető el, ezért egy a döntés szempontjából releváns kérdésben nem lenne mód érdemi felülvizsgálatra, ha a személyes meghallgatás alapján nem tartozna ez a kérdés a bírói mérlegelés körébe. Ezért ha az eljáró bíróban a személyes meghallgatás során az a meggyőződés alakul ki, hogy kiskorú személyről van szó, akkor a közvetlenség elvére is figyelemmel az orvosi véleményt felülmérlegelheti.
A joggyakorlat-elemző csoport megállapította, hogy az idegenrendészeti őrizet felülvizsgálatával kapcsolatos összes eljárás közigazgatási ügyszakos bírákhoz helyezése elvi szinten támogatandó, de csak ütemezett megvalósítással. Ma már nincs jogszabályi indoka annak, hogy az idegenrendészeti vonatkozású ügyekben büntető ügyszakos bírák járjanak el.
Ezen bírósági eljárásokban a Knptv.[18] és annak mögöttes szabályát jelentő Pp.-t kell alkalmazni olyan kérdésekben, amelyről a Harmtv. nem rendelkezik. Nem lehet figyelmen kívül hagyni ugyanakkor, hogy az idegenrendészeti őrizet meghosszabbításával és a kifogások elbírálásával kapcsolatos eljárások során nem születik közigazgatási határozat, ezért a Knptv. különös közigazgatási végzésekre kialakított szabályai lényegében nem alkalmazhatók. Ezért ezek az eljárások formálisan ugyan közigazgatási nemperes eljárások, de tényleges eljárási szabályokat - azaz az eljárás jellegét, tartalmát tekintve - polgári nemperes eljárásoknak tekinthetők. Ezért a gyakorlatban a polgári nemperes eljárás szabályai érvényesülnek a Harmtv.-ben foglalt eltérésekkel. Ezért az eljárás sajátosságai alapján polgári ügyszakos bírák eljárása ugyanannyira indokolható, mint a közigazgatási ügyszakos bíráké.
Ugyanakkor mivel formálisan közigazgatási nemperes eljárásokról van szó, ezért az idegenrendészeti őrizet meghosszabbításával foglalkozó járásbírákat és a kiutasítás végrehajtásának egyes kérdéseiben döntő büntetés-végrehajtási bírák közigazgatási és munkaügyi ügyekben eljáró bírókra vonatkozó szabályok szerinti kijelölését a Bszi. 76. § (5) e) pontja alapján az OBH Elnökének meg kell fontolni. Hangsúlyozandó, hogy sem a Harmtv. elemzett rendelkezései, sem a Bszi. fenti szabálya nem elég egyértelmű ahhoz, hogy ki lehessen jelenteni: közigazgatási és munkaügyi ügyekben eljáró olyan bírákról van szó, akiket ki kell jelölni a Bszi. szerint. A Bszi. szabályának értelmezése az OBH Elnökének feladata és jogköre. Ha azonban ez indokolt, akkor ez fontos érv amellett, hogy e hatáskörök a közigazgatási és munkaügyi bíróságokhoz kerüljenek.
Továbbá szakmailag indokolt, hogy a kiutasítási ügyekben felülvizsgálatot végző bíróság és az idegenrendészeti őrizet meghosszabbításáról döntő bíróság (illetve bírák) azonosak legyenek a két eljárás szoros, tartalmilag is értékelhető kapcsolata okán.
E két fenti érv pedig arra vezet, hogy megfelelő ütemezés mellett az idegenrendészeti ügyekkel foglalkozó ítélőtáblák székhelye szerinti közigazgatási és munkaügyi bíróságokhoz kerüljön minden Harmtv. és Szmtv. szerinti bírósági eljárás.
Ugyanakkor e terület közigazgatási ügyszakba történő áthelyezése azzal a veszéllyel járna, hogy az eddig kivétel nélkül 8 napon belül meghozott döntések elhúzódnak, mert a közigazgatási munkaügyi bíróságokon nem működik jelenleg állandó ügyeleti rendszer. Ezeknek az eljárásoknak az elhúzódása nagyon veszélyes precedenst teremtene szabadságelvonással járó intézkedések felülvizsgálata esetében.
Összefoglalva ezért az mondható, hogy akkor támogatható közigazgatási ügyszakba történő helyezése az idegenrendészeti őrizettel kapcsolatos eljárásoknak:
- ha legalább speciálisan csak ezzel foglalkozó közigazgatási bírák, bírói csoportok működnének a közigazgatási- munkaügyi bíróságokon.
- ha minden idegenrendészeti jellegű ügy a közigazgatási ügyszakba kerülne, beleértve a büntetés-végrehajtási bírák ilyen jellegű eljárásait.
- Csak azt követően lenne elfogadható egy ilyen hatáskörváltozás, miután kialakításra került a közigazgatási
- 1279/1280 -
ügyszakban a soron kívüli ügyekre vonatkozó - büntető ügyszakban és járásbíróságokon létező - jól működő ügyeleti rendszer.
A joggyakorlat-elemző csoport az érdekházasságok, élettársi kapcsolatok egyes bizonyítási kérdései, és a teljes hatályú apai elismerő nyilatkozattal létesített családtagi kapcsolat értékelése körében az alábbi összegző megállapításokat teszi:
Az érdekházasságok bizonyítása rendkívül körültekintő bizonyítást igényel. Ahhoz ugyanis, hogy az érdekházasság ténye minden kétséget kizáróan bizonyítható legyen, azt kell igazolni, hogy felek már a házasság megkötése pillanatában sem éltek családi (érzelmi és gazdasági) életközösségben, kizárólag a tartózkodási jog egyik fél által történő megszerzése érdekében hozták létre a családi kapcsolatot (pl. soha nem is éltek együtt, nem voltak közös céljaik). Ezek az egyértelmű, és tegyük hozzá tipikus esetek. Természetesen ezekben az esetekben is ügyelni kell az egyediesített bizonyításra, döntés indokolásra. Nem kizárt az érdekházasság bizonyítása akkor sem, ha a felek rövid ideig együtt éltek, de ez csak "színlelés" volt. A módosítás előtti Szmtv. 14. § (2) bekezdése a családi életközösség hat hónapon belüli megszűnését tekintette olyannak, amikor egyáltalán vizsgálható volt az, hogy érdekházasságról van-e szó.
A joggyakorlat-elemző csoport álláspontja szerint továbbra is fenntartható ez a megközelítés, ami azt jelenti, hogy elsősorban a 6 hónapnál rövidebb tartamú családi életközösségek esetében érdemes mérlegelés tárgyává tenni, hogy érdekházasság volt-e a felek között. A jövőben azonban nem kizárt, hogy 6 hónapnál hosszabb családi életközösség esetében is sikerül bizonyítani az érdekházasság tényét, azonban a családi életközösség minél hosszabb ideig áll fenn, annál kevésbé valószínű, hogy érdekházasságról van szó.
Az érdekházasságról akkor lehet beszélni, ha a házasság megkötésének célja kizárólag a tartózkodási engedély megszerzése érdekében történt. Ha bármilyen kölcsönös érzelmi és gazdasági kapcsolat a felek között fennáll, akkor irreleváns, hogy egyébként a felek azért is döntenek a házasság megkötése mellett, hogy a tartózkodás legalizálásra kerüljön. Ugyanis a tartózkodás legalizálása a kölcsönös érzelmi és gazdasági kapcsolat sikeres fenntartásának szükségszerű feltétele.
Az érdekházasság (és az érdek-élettársi kapcsolat) bizonyítása minden esetben más és más bizonyítási eljárást igényel és a legegyszerűbb esetekben is "környezettanulmány" szintű tényállás tisztázást igényel, ahol a hatóságnak feltáró jellegű kérdéseket kell intéznie a kérelmezőhöz, melynek nemcsak az együttélés körülményeire, hanem a felek tágabban értelmezett életkörülményeire, családi - de akár baráti - kapcsolataira is ki kell terjednie.
Az élettársi kapcsolatok értékelése körében a bírói joggyakorlatban általánosítható következtetés az Szmtv.vhr. 27. § (2) bekezdésének értelmezéséhez kapcsolható. E jogszabályhely nem a kérelem kötelező elemeként, hanem a hatóság számára írja elő kötelezően meghatározott bizonyítási eszköz/személyi- és lakcímnyilvántartó adatai) beszerzését és ez a rendelkezés a Ket. 50. § (5) bekezdésének második mondata szerinti felhatalmazáson alapul.
A Ket. 36. § (2) bekezdéséből is következik, hogy nem az Szmtv.vhr. 27. § (1) bekezdése írja elő a lakcímnyilvántartó adatának, mint kötött bizonyítási eszköznek a csatolását a kérelemhez, hanem ugyanezen szakasz (2) bekezdése teszi azt a hatóság kötelességévé.
Mindezek alapján megállapítható, hogy a hatóság által a lakcímnyilvántartásból beszerzett adat, olyan kötelező bizonyítási eszköz, mely nem mellőzhető, ebben a kérdésben részben kötött bizonyítás érvényesül. Ugyanakkor a lakcímnyilvántartó adata bár kötelező, de nem kizárólagos bizonyítási eszköz, mert a Ket. 50. § (5) bekezdése kormányrendelet útján csak egy meghatározott bizonyíték kötelező alkalmazását írhatja elő. A bizonyíték kizárólagosságáról csak törvény rendelkezhet. Ezért más lakcímet is tartalmazó nyilvántartásba, így különösen az idegenrendészeti hatóság nyilvántartásába történő bejelentés kielégíti az Szmtv.vhr. 1. § d) pontjában foglalt háztartás azon fogalmi elemét, hogy a kérelmező ott bejelentett lakóhellyel rendelkezik.
Az örökbefogadással létrejövő családi kapcsolat esetében ugyanazt az elemzést kell elvégezni a szülők és az örökbefogadott gyermek viszonylatában, mint ami az érdekházasságnál illetve érdek gyermekvállalásnál, azzal, hogy az örökbefogadási eljárás is egyfajta előszűrésnek tekinthető, ekként az örökbefogadási eljárás során keletkezett bizonyítékokat, adatokat, tényeket különös súllyal kell figyelembe venni.
A joggyakorlat-elemző csoport megállapította, hogy téves volt az idegenrendészeti hatóság azon perekben képviselt álláspontja, hogy a gyermekével érdemi személyes kapcsolatban nem álló családtagra (teljes hatályú apai elismerő nyilatkozatot tevő kérelmezőre), nem terjed ki az Szmtv. személyi hatálya. Az Szmtv. 1. § (1) bekezdés c) pontjában szereplő "kísérő vagy hozzá csatlakozó családtag" kifejezés nem azt jelenti, hogy a szülő és gyermeke nem él együtt. Az Szmtv. által a 2004/38/EK irányelvből átvett uniós polgárt "kísérő vagy hozzá csatlakozó" családtag fogalmát - melyen a hatóság téves álláspontja alapult - az EuB[19] több döntésében már értelmezte. Eszerint ez a kitétel azt jelenti, hogy harmadik állam uniós polgár családtagjának minősülő azon állam polgárának, aki a szabad mozgáshoz való jogát gyakorolta, azon jogára, hogy a 2004/38/EK irányelv[20] alapján az uniós polgárral letelepedjen, csak abban a tagállamban lehet hivatkozni, amelyben az uniós polgár.
A teljes hatályú apai elismerő nyilatkozattal létrejött családi kapcsolat létesítése nem tekinthető visszaélésnek [Szmtv. 14. § (2) bekezdés] ha a gyermek valóban a harmadik országbeli állampolgártól származik.
Ezen elvi tételre figyelemmel a hatóságnak elsődlegesen azt kell tisztáznia, hogy vér szerinti vagy szívességi apaságról van-e szó, hiszen a közokirat (teljes hatályú apai elismerő nyilatkozat) önmagában nem igazolja a tényleges vérszerinti kapcsolatot, mivel abban az eljárásban, ahol ezt az apa megtette, az ellenőrzésre nem került.
Ha a kérelmező úgy nyilatkozik, hogy nem vér szerinti apa (vagy ezt a hatóság DNS-vizsgálattal, vagy más módon bizonyítani tudja), akkor a jelenlegi szabályok alapján az apaság elismerése a szülői felügyeleti jogot akkor is
- 1280/1281 -
létrehozza, ezért az Szmtv. 2. § bg) pontja alapján családtagnak minősül. Ezért mind a jelenlegi szabályozás alapján, mind az új Ptk. hatályba lépését követően bizonyítási eljárást kell lefolytatni arra nézve, hogy van-e az apa és gyermeke között érdemi személyes érzelmi-gazdasági kapcsolat. Ennek hiányában megállapítható, hogy az elismerés a tartózkodási engedély megszerzése érdekében történt, azaz az Szmtv. 14. § (2) bekezdésének hatálya alá tartozik az eset, és ezért a kérelmet el kell utasítani.
A joggyakorlat-elemző csoport álláspontja szerint, ha és amennyiben a kérelmező a vérségi kapcsolatot igazolja, a hatóság nem vizsgálhatja a szülői felügyeleti jog gyakorlásának körülményeit, mivel a gyermek mindenek felett álló érdeke ez. E körben tett megállapításai során a joggyakorlat-elemző csoport értékelte, hogy a Harmtv.vhr. 2010. december 24-étől hatályos 57. § (2)-(5) bekezdése kifejezetten előírja a DNS-vizsgálatot olyan esetben, amikor menekültként vagy oltalmazottként elismert személyhez történik a családegyesítés. Ha ez a szabály nem kifogásolható, akkor ugyanennek a szabálynak a bevezetése javasolható a teljes hatályú apai elismerő nyilatkozatok tétele esetén, amikor harmadik ország állampolgára a nyilatkozatot tevő.
E szabály hiányában a hatóságnak kell DNS-vizsgálatot elrendelnie, melyre azonban a kérelmező (illetve nyilatkozatot tevő) nem kötelezhető. Ha a kérelmező (illetve nyilatkozatot tevő) nem kívánja magát DNS-vizsgálatnak alávetni, akkor e magatartására ésszerű magyarázatot kell adnia, és e magyarázatot a hatóság a Ket. 50. § (6) bekezdésének keretei között értékeli. Ha e mérlegelés eredményeként ésszerű magyarázatként a kérelmező (illetve a nyilatkozatot tevő) előadása nem elfogadható - vagy e körben a kérelmező nem tesz előadást - az úgy értékelhető, hogy a kérelmező nem vér szerinti apa.
A Ket. 83. § (4)-(6) bekezdései teszik lehetővé, hogy az idegenrendészeti eljárásban a fenti módon a hatóság a benyújtott anyakönyvi kivonat illetve más hatósági bizonyítvány valóságtartalmát megdöntse.
A joggyakorlat-elemző csoport a Harmtv. 18. § (1) bekezdés b) pontjának és 37. § (2) bekezdés a) pontjának értelmezését illetően a következő megállapításokat teszi:
A hamis okirat benyújtása megdönthető vélelmet jelent arra nézve, hogy hamis adat vagy tény közlésére került sor. A kérelmező azonban bizonyíthatja az eljárás során - és ennek lehetőségét a hatóságnak számára biztosítania kell -, hogy a hamis okirat valós adatot tartalmaz. Ha valós adatot tartalmaz a hamis okirat, akkor hamis adat vagy tény közléséről nem beszélhetünk. Ha a hatóság nem biztosítja a bizonyítás lehetőségét, akkor a kérelmező a fellebbezéssel egyidejűleg is csatolhatja bizonyítékait feltéve, hogy igazolja: az ügyféli oldalon fennálló jóhiszemű eljárás követelményének eleget tett, és a becsatolt okirat hamis voltáról nem tudott. Ha ennek igazolása más folyamatban lévő eljárás eredményeként lehetséges csak, akkor erre tekintettel az eljárás felfüggesztésének van helye.
Előfordulhat, hogy hamis adat vagy tény közlésére kerül sor, de az nem az engedély megszerzése érdekében történt. Ezt azonban a kérelmezőnek kell bizonyítania - melyre a hatóságnak lehetőséget kell biztosítania - és ennek során a kérelmezőnek azt kell bizonyítania, hogy a hamis adat vagy tény közlésére menthető tévedésből (fel nem róható figyelmetlenségből) került sor. Nincs azonban annak relevanciája, hogy az adat vagy tény hamis voltáról tudott-e a kérelmező, hacsak nem ebből a kérelmező menthető tévedésére lehet következtetni.
Az engedély megszerzése szempontjából nem lényeges körülmények, tények tekintetében szolgáltatott hamis adat vagy tény nem szolgálhat az engedély visszavonásának alapjául.
A Harmtv. 5. §-ának, 13. § (1) bekezdés d) pontjának, 18. § (1) bekezdés a) pontjának, 19. § (1)-(3) bekezdéseinek, 20. § (1) bekezdésében, 89. § (2) bekezdésének, a Harmtv.vhr. 27. § (2) bekezdésének, 29. § (2), (3)-(6) bekezdéseinek, 57. § (3) bekezdésének, 59. § (1) bekezdése, (2) bekezdés b) pontjának értelmezésére számos legfelsőbb bírósági döntés született, amelyek alapján elvi tételek is kialakultak a bírói gyakorlatban. A három hónapot meghaladó tartózkodásra feljogosító engedély kiadásának a bírói gyakorlatban legtöbbet vizsgált feltételei egyrészt a megélhetés biztosítottsága, másrészt a megfelelő tartózkodási cél.
A megélhetés igazolása a Harmtv. 13. § (1) bekezdés f) pontja szerint az egyik lényeges feltétele a három hónapot meghaladó tartózkodásra jogosító engedély megszerzésének. A megélhetés biztosítottságának eldöntése mérlegelési jogkörbe tartozó döntés, amelynek megfelelést a hatóság minden esetben az egyedi ügy körülményeit értékelve határozza meg. Minden esetben el kell kerülni azt, hogy a későbbiekben a kérelmező vagy családtagjai az állam szociális gondoskodására szoruljanak. A tartózkodási engedély, illetve a letelepedési engedély között a megélhetés biztosítottságának vizsgálatában eltérő bizonyítási szint észlelhető a gyakorlatban, ugyanis a letelepedési engedély a lehető legmagasabb szintű magyarországi tartózkodásra jogosító jogcím, így utóbbi esetében kiemelt jelentőséggel bír az, hogy hosszú távon biztosított-e a kérelmező magyarországi megélhetése (Legf. Bír. Kfv.II.39.022/2008/8.).
a) Letelepedés engedélyezése esetén a megélhetésnek hosszútávon biztosítottnak kell lennie, amely feltétel azonban nem azonos a magas színvonalú megélhetés biztosításának követelményével.
A hosszú távú megélhetés biztosítottságát pusztán a létminimum szint körüli jövedelem esetén nem lehet megállapítani (Kúria Kfv.III.37.524/2011/6.). E tekintetben rámutatott a Kúria arra, hogy "a nemzeti letelepedési engedély megszerzéséhez nem az egyes magyar állampolgárok életviszonyaiból kell kiindulni", tehát azt, hogy hazánkban sokan a létminimumnál kevesebb jövedelemmel rendelkeznek, nem lehet a kérelmezők javára írni. Ugyanakkor nincsen olyan jogszabályi előírás, hogy a letelepedni szándékozó megélhetését magas színvonalon kellene biztosítani (Kúria Kfv.III.37.194/2009/3.).
b) Létminimum körüli jövedelem mellett ingatlan vagy nagyobb megtakarítás tulajdonlása kielégíti a hosszú távú megélhetés biztosításának letelepedési engedély megadásához szükséges feltételét.
- 1281/1282 -
Ha a létminimum körüli jövedelemhez magyarországi (Legf. Bír. Kfv.II.39.034/2007/7.) vagy akár külföldi (Legf. Bír. Kfv.II.39.372/2007/5.; Kfv.III.37.194/2009/3.) ingatlantulajdon társul, a megélhetést a bíróság hosszú távon biztosítottnak találja. Ingatlan tulajdon vagy - ahhoz hasonló összeget képviselő - jelentősebb megtakarítás hiányában azonban a bíróság szerint sem teljesülnek a letelepedés engedélyezésének feltételei (Legf. Bír. Kfv.II.39.300/2006/6.).
c) A kérelmező által alapított vagy érdekkörébe tartozó gazdasági társaságból származó, vagy a gazdasági társaság által kibocsátott jövedelem igazolás értékelése.
Gyakori, hogy a harmadik országbeli állampolgárságú személy Magyarországon gazdasági társaságot alapít, amelyből származó jövedelmét kívánja a megélhetés igazolására felhasználni. A gazdasági társaságból származó jövedelem hiányában a társaság üzleti tervét a megélhetés igazolására is számos esetben kívánják felhasználni a kérelmezők. A magyarországi megélhetés, az anyagi fedezet szempontjából azonban a társaság pénzügyi helyzetének értékelése lényeges, így a cég üzleti tervének tartalma, megléte irreleváns, hiszen az nem alkalmas a magánszemély jövedelmének igazolására (Legf. Bír. Kfv.II. 39.201/2008/7.). Ugyanakkor, ha az üzleti terv alapján a gazdasági társaság általános állapota, gazdasági helyzete vizsgálatával valószínűsíthető, hogy a gazdasági társaság a kérelmező megélhetését is biztosító bevételt fog elérni, akkor nem kizárt annak figyelembevétele (Legf. Bír. Kfv.IV.37.389/2009/3.).
d) A megtakarítás rendelkezésére állásának igazolására nem vehető figyelembe olyan bankszámla-igazolás, amelyre a felperes az összeget közvetlenül a bankszámla igazolások kiállítása előtt helyezte el a bankszámlán (Kúria Kfv.III.37.524/2011/6.).
e) A jövedelmet biztosító gazdasági társaság gazdasági helyzetének hatása a megélhetés biztosítottságára.
A jövedelemnek rendszeresnek és biztosítottnak kell lennie, így azon gazdasági társaságoktól származó jövedelem, amelyek pénzügyileg ellehetetlenültek és a járulékfizetési kötelezettségeiknek nem tesznek eleget, önmagában szintén nem elegendő a megélhetés biztosítottságához (Legf. Bír. Kfv.IV.37.109/2010/5.). Ugyanakkor pusztán az, hogy egy gazdasági társaság veszteséges, nem teszi a tőle származó jövedelmet bizonytalanná, amennyiben a társaság működőképes (Legf. Bír. Kfv.III.37.135/2009/3.).
f) A munkavállalási engedéllyel kapcsolatos külön hatósági eljárás figyelembevétele.
Ha a keresőtevékenység céljából való tartózkodás engedélyezésére irányuló első- vagy másodfokú eljárás során a munkavállalási engedéllyel kapcsolatos, külön hatóság előtti eljárás folyamatban van, az alperes kötelezettsége annak vizsgálata, hogy a felperes a magyarországi munkavállalás engedélyezése céljából milyen hatóságnál, mikor és milyen tartalmú kérelmet terjesztett elő és az ügyben sor került-e a hatóság részéről döntésre (Legf. Bír. Kfv.II.37.103/2010/4.).
g) A minimálbér értékelése.
A minimálbér, vagy az azt meghaladó kereset nem azt jelenti, hogy ez az összeg megnyugtatóan biztosítja a személy megélhetését, hanem azt, hogy ez az a minimális összeg, amely mindenképpen szükséges a megélhetéshez. (Legf. Bír. Kfv.IV.37.109/2010/5.) A megélhetés biztosítottságának vizsgálata során a létminimum fogalmát el kell határolni a minimálbértől. (Legf. Bír. Kfv.IV.37.109/2010/5.)
a) A kérelmező által alapított vagy érdekkörébe tartozó gazdasági társaság értékelése.
A felperes által alapított cég üzleti terve a felperes tartózkodási célját igazolhatja (Legf. Bír. Kfv.II. 39.201/2008/7.), ugyanakkor a gazdasági társaság működése szempontjából a kérelmező jelenléte nem minden esetben szükséges, így nem feltétlen akadálya a tartózkodási engedély iránti kérelem elutasításának (Legf. Bír. Kfv.IV.37.389/2009/3.).
b) A tartalom szerinti elbírálás elvének érvényesülése.
A tanulmányi célú tartózkodásnál gyakori, hogy a tanulmányi cél már megszűnik idővel. Amennyiben a tartózkodási engedély visszavonásával szembeni fellebbezésben a kérelmező a keresőtevékenységre alapozva jelölt meg olyan célt, amely egy újabb tartózkodási engedély kiadásához vezethet, a fellebbezés elbírálásának nem akadálya, ám hatóságnak ezt tartózkodási engedély iránti kérelemként meg kell küldenie az elsőfokú hatóságnak, és ott szükség szerinti hiánypótlást követően egy külön eljárásban erről a kérdésről is dönteni kell. (Legf. Bír. Kfv.III.37.682/2009/6.) A tartózkodási célt a kérelmező választja meg, a hatóság a tartalom szerinti elbírálás elve alapján olyan célú tartózkodási engedélyt ad ki, amelyre a kérelem irányult (Legf. Bír. Kfv.IV.37.629/2010/4. szám).
c) A családi együttélési célú tartózkodási engedélyek megítélése.
A családi együttélés célja a családtaggal való családegyesítés, a vele való együttélés a célországban, amelyből értelemszerűen következik, hogy az ilyen célú tartózkodási engedélyt kérelmező személy megélhetéséről saját maga, vagy azon családtagja köteles gondoskodni, akivel a jövőben az országban együtt kíván élni. A munkáltató munkavállalója családegyesítési törekvéseit támogathatja, családtagként azonban nem vehető figyelembe (Kúria Kfv.II.37.590/2011/8.). Az Szmtv. 8. §-ával kapcsolatban az eltartás puszta vállalásán túl indokolt azt is vizsgálni, hogy a felperes és eltartója között fennáll-e olyan pénzügyi vagy fizikai függés, amely a harmadik országbeli állampolgár családtaggá minősítését indokolná. Az Szmtv. és az Szmtv.vhr. előírásai a külföldi által bejelentett eltartóra nézve írnak elő vizsgálódási kötelezettséget a hatóság számára (Legf. Bír. Kfv.IV.37.258/2010/4.) nem pedig az eltartó családjára. A családegyesítési célú tartózkodási engedélynél a jogszabály a közös háztartás fogalmi elemeként jelöli meg a bejelentett lakóhelyet és az egy éve fennálló közös háztartást. (Legf. Bír. Kfv.II.37.101/2010/6.)
A joggyakorlat-elemző csoport a visszaküldés tilalmát érintő alapvető eljárásjogi kérdésekben már állást foglalt (2012. december 17., a Kúria Közigazgatási és Munkaügyi Kollégiuma által elfogadott menekültügyi és idegenrendészeti joggyakorlat-elemző csoport részjelentése http://www.lb.hu/hu/joggyakorlat-elemzo-csoportok-osszefoglaloi,) továbbá e Részjelentés alapján került sor a biztonságos harmadik ország megítélésének egyes kérdéseiről szóló 2/2012. (XII. 10.) KMK vélemény elfogadására. E Részjelentésben és a KMK véleményben foglalt visszaküldés tilalmára vonatkozó megállapítások mind az idegenrendészeti ügyekben, az őrizet felülvizsgálata, a kifogások elbírálása, a büntetés-végrehajtási bíró eljárá-
- 1282/1283 -
saiban, valamint a menekültügyi eljárásokban is alkalmazandóak.
Mivel a bírósági szervezetrendszer különböző ügyszakos, és különböző szintű bíróságain lévő idegenrendészeti és menekültügyekkel összefüggő ügyeket tárgyaló bíráinak mindegyikét érinti, ezért a joggyakorlat megfelelő összehangolása, különös tekintettel a visszaküldés tilalma tekintetében a hivatalbóli vizsgálat kötelezettségére is, speciális igazgatási-szervezeti megoldások bevezetését igényel.
Megállapítható, hogy az OBH-nak, mint központi igazgatási szervezetnek országosan kell összehangolnia az információ áramlás megfelelő biztosításával az érintett járásbíróságok, törvényszékek és közigazgatási és munkaügyi bíróságok ítélkezési tevékenységét. Ez nem csak a joggyakorlat és annak változásainak folyamatos nyomon követését, a bírák folyamatos és kölcsönös tájékoztatását igényli egymás joggyakorlatáról, de mindezt egy ország-információs funkció megvalósítása mellett kell ellátni. E feladatok megszervezéséhez szükséges irányok, alapinformációk meghatározására, illetve ezek alapján a szükséges igazgatási intézkedésekre vonatkozó javaslat megtételére, a menekültügyi joggyakorlat átfogó elemzését követően a menekültügyi joggyakorlat-elemző csoport összefoglaló véleményében indokolt sort keríteni, jelen joggyakorlat-elemző csoport eredményeinek a figyelembevételével.
A Bszi. 30. § (1) bekezdése szerint a bírósági joggyakorlat-elemző csoport a vizsgálat eredményéről összefoglaló véleményt készít. Az elkészült összefoglaló véleményt a Kúria tárgykör szerint illetékes kollégiuma megvitatja, és egyetértése esetén annak megállapításait a csoport vezetője a Kúria honlapján közzéteszi. Ezzel egyidejűleg a teljes összefoglaló véleményt a csoport elnöke a bíróságok belső informatikai hálózatán is közzéteszi.
A (2) bekezdés szerint, ha annak feltételei fennállnak, az (1) bekezdés szerinti összefoglaló vélemény alapján a Kúria kollégiumvezetője jogegységi eljárást indítványozhat, vagy jogalkotás kezdeményezése érdekében a Kúria elnökén keresztül az OBH elnökéhez fordulhat.
A Bszi. 32. § (1) bekezdése értelmében jogegységi eljárásnak van helye, ha a joggyakorlat továbbfejlesztése vagy az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében elvi kérdésben jogegységi határozat meghozatala, korábban meghozott jogegységi határozat megváltoztatása vagy hatályon kívül helyezése szükséges [a) pont], vagy a Kúria valamely ítélkező tanácsa jogkérdésben el kíván térni a Kúria másik ítélkező tanácsának elvi bírósági határozatként közzétett határozatától vagy közzétett elvi bírósági döntéstől [b) pont].
A joggyakorlat-elemző csoport megállapította, hogy az összefoglaló vélemény megállapításait a kúriai joggyakorlat anélkül tudja követni, hogy a Kúria más ítélkező tanácsának elvi bírósági határozatként közzétett határozatától, vagy elvi bírósági döntéstől el kellene térnie [b) pont].
A joggyakorlat-elemző csoport álláspontja szerint a joggyakorlat továbbfejlesztése vagy az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében nem szükséges jogegységi eljárás indítványozása, mert az összefoglaló vélemény konszenzusos, vagy közel konszenzusos álláspontot tartalmaz a jogértelmezési kérdésekben, ezért az egységes ítélkezési gyakorlat jogegységi határozat nélkül is biztosítható azokban az ügyekben, amelyekben a Kúria ítélkezési tevékenységet folytat, és azokban a kérdésekben, amelyek tekintetében a korábbi joggyakorlatban nem volt egységes a Kúria gyakorlata.
Az idegenrendészeti őrizettel kapcsolatos jogértelmezési kérdésekben a Kúria nem folytat ítélkezési tevékenységet, az érintett járásbíróságok gyakorlata pedig egységes volt. Ugyan e gyakorlat lényeges megváltoztatása szükséges, de tekintettel arra, hogy a Kúria egyedi ítélkezési tevékenységével nem tudja befolyásolni ezt a joggyakorlatot, ezért megítélésünk szerint elegendő jelen összefoglaló véleményben rögzített szakmai megállapításokkal adott iránymutatásokkal orientálni az érintett járásbíróságok bíráit, különös tekintettel arra is, hogy a joggyakorlat-elemző csoportban résztvevő járásbírósági bírák ezekkel a megállapításokkal egyetértettek, ezért az összefoglaló vélemény várhatóan a kellő jogegységesítő hatás kiváltására alkalmas lesz.
A megállapítások konszenzusos jellegére figyelemmel sem további KMK vélemény kiadását, sem EBH vagy EBD közzétételére nem teszünk konkrét javaslatot, noha az összegző vélemény elvi tételein alapuló jövőbeni egyedi döntések EBH-ként vagy EBD-ként való közzétételét szorgalmazzuk.
A visszaküldés tilalmának egyes eljárásjogi kérdései tekintetében jelen összefoglaló vélemény elválaszthatatlan részét képező Részjelentés alapján a 2/2012. (XII. 10.) KMK véleményt a Kúria már elfogadta.
A joggyakorlat-elemző csoport a fenti összegző megállapítások alapján a Bszi. 30. § (2) bekezdésére figyelemmel az alábbi javaslatokat teszi a Közigazgatási és Munkaügyi Kollégium Kollégiumvezetőjének:
1. Javasolja a Kúria Elnökén keresztül, hogy az OBH Elnöke tegyen javaslatot az érintett törvényszékeknek a költségvetési gazdálkodás során az ügygondnoki kirendeléshez és díjazáshoz szükséges források éves tervezése érdekében,
2. Az OBH Elnöke fontolja meg, ki kell-e jelölni közigazgatási és munkaügyi ügyekben eljáró bíróként az idegenrendészeti ügyekben eljáró járásbírákat és kiutasítás végrehajtása körében eljáró büntetés-végrehajtási bírákat [Bszi. 76. § (5) bekezdés e) pont]. Az OBH Elnöke ennek tükrében mérlegelje, hogy szükséges-e jogalkotást kezdeményezni - a megfelelő igazgatási intézkedéseket követően, azokat segítve - olyan tartalommal, hogy minden Harmtv. és Szmtv. által szabályozott idegenrendészeti bírósági eljárás az ítélőtáblák székhelye szerinti közigazgatási és munkaügyi bíróságok hatáskörébe tartozzon, beleértve azon eljárásokat is, melyekben jelenleg járásbírósági bírák, illetve büntetés-végrehajtási bírák járnak el.
3. Az OBH Elnöke bírák képzésével kapcsolatos feladatkörében vizsgálja meg, hogy szükség van-e további, a Kúria, a MIA, az UNHCR, a MHB, a BÁH valamint a téma hazai és nemzetközi szakértőinek együttműködésével az idegenrendészeti őrizet felülvizsgálatát a jövőben végző bírák szakirányú, a nemzetközi jogi hátteret is hangsúlyosan bemutató továbbképzésére. Figyelemmel az uniós szabályok, valamint a strasbourgi és luxemburgi bíróság esetjogának folyamatos fejlődésére az OBH Elnöke fontolja meg, hogy a hasonló továbbképzések évi rendszerességűek legyenek. Fontolja meg továbbá azt is,
- 1283/1284 -
hogy a MÜK közreműködésével - a MIA és a MÜK között létrejött megállapodás keretében - az ilyen ügyekben eljáró ügygondnokok képzésekbe való bevonása van-e lehetőség annak érdekében, hogy az érintett ügygondnokok szakértelme is biztosítható legyen.
Ha saját feladatkörben a fenti intézkedéseket nem tartja megvalósíthatónak (eredményesnek, célszerűnek), akkor a javaslatok által szolgált problémák megoldás érdekében jogalkotást kezdeményezzen, amennyiben az célszerűbbnek látszik.
Javasolja a Kúria Elnökén keresztül az OBH Elnökének, hogy jogalkotást kezdeményezzen az alábbi tartalommal:
1. A joggyakorlat-elemző csoport javasolja a jogalkotónak, hogy 2010. december 24-én hatályba lépett módosítással hatályon kívül helyezett Harmtv. 46. § (3) bekezdésében foglalt jogorvoslatot kizáró rendelkezésének ismételt törvénybe iktatásával a felülvizsgálati eljárás lehetőséget zárja ki.
2. A joggyakorlat-elemző csoport javasolja a jogalkotónak a Harmtv. 16. § (4) bekezdésének hatályon kívül helyezését és a Harmtv.vhr. 47. § (4a) bekezdésének akkénti módosítását, hogy "ha a Harmtv.vhr. 47. § (4) bekezdés a) pontjában foglalt feltételek nem állnak fenn, akkor a hatóság a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasítja." A jogalkotónak szükséges megvizsgálnia a teljes körű szabályozás érdekében, hogy nem helyesebb-e ezt a szabályt általában a Harmtv.vhr. 47. §-a tekintetében kimondani. Így a Harmtv.vhr. 47. § (1) bekezdése ellenére benyújtott kérelmekre általában alkalmazható szabályt kell hozni és a Harmtv.vhr. 47. § (2)-(4) bekezdésében foglalt okok tekintetében kell megvizsgálni azt, hogy indokolt-e ezen feltételek tekintetében az eljárásjogi szabályozást differenciálni.■
Budapest, 2013. május 30.
JEGYZETEK
[1] Az összefoglaló véleményt a Kúria Közigazgatási és Munkaügyi Kollégiuma 2013. szeptember 23-án hagyta jóvá; az Összefoglaló jelentés egésze a Kúria honlapján olvasható.
[2] Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal.
[3] A kiutasítást előkészítő őrizet elrendelése esetében.
[4] A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény.
[5] A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény.
[6] A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény végrehajtásáról szóló 113/2007. (V. 24.) Korm. rendelet.
[7] A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény végrehajtásáról szóló 114/2007. (V. 24.) Korm. rendelet
[8] Egyesült Nemzetek Szervezetének Menekültügyi Főbiztossága.
[9] Beutazási és tartózkodási tilalom.
[10] A Harmtv. értelmében őrizetnek minősül a kiutasítást előkészítő őrizet és az idegenrendészeti őrizet. Az idegenrendészeti őrizet a Harmtv. 54. § (1) bekezdése értelmében az elrendelt kitoloncolást vagy a dublini eljárásban történő átadás vagy visszaadás végrehajtásának biztosítását szolgáló intézmény, amely a Harmtv. 54. § (1) bekezdés a)-e) pontjai szerinti feltételek valamelyikének fennállása esetén rendelhető el. A kiutasítást előkészítő őrizetet az idegenrendészeti hatóság a Harmtv. 54. §-a szerinti törvényi feltételek fennállása esetén rendelheti el az idegenrendészeti eljárás lefolytathatósága érdekében.
[11] A kifogás az őrizet jogszerűségét (Harmtv. 60-61. §-ainak való megfelelést) biztosító bírósági kontroll, amelynek alapján a bíróság, ha kötelezettségszegést észlel, dönt az elmulasztott intézkedés pótlásáról, a jogsértő állapot megszüntetéséről.
[12] UNHCR 2012. augusztusi "Szerbia, mint menedéket nyújtó ország" jelentése; UNHCR 2012. áprilisi "Magyarország, mint menedéket nyújtó ország" jelentése; UNHCR 2012. decemberi jelentés frissítése: Note on Dublin transfers to Hungary of people who have transited through Serbia- update; UNHCR Guidelines on the Applicable Criteria and Standards relating to the detention of Asylum-seekers and Alternatives to Detention (2012).
[13] UNHCR 2012. áprilisi "Magyarország, mint menedéket nyújtó ország" jelentése, 46.; 18. Ajánlások.
[14] Magyar Igazságügyi Akadémia.
[15] Magyar Ügyvédi Kamara.
[16] Az Európai Parlament és a Tanács 2008/115/EK irányelve (2008. december 16.) a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról.
[17] A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény.
[18] A Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény.
[19] Az Európai Unió Bírósága.
[20] Az Európai Parlament és a Tanács 2004/38/EK irányelve (2004. április 29.) az Unió polgárainak és családtagjainak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz való jogáról.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Kovács András György, a joggyakorlat-elemző csoport vezetője
Visszaugrás
