A polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.), a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.), valamint az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) hatálybalépése szükségképpen néhány eljárásjogi és anyagi jogi kérdés újragondolására készteti a jogalkalmazót. A közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség, valamint a közigazgatási jogkörben eljárt személy által tanúsított, személyiségi jogsértést megvalósító aktív vagy passzív magatartás kapcsán számos ilyen kérdés merül fel. Ennek oka egyrészt a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 6:548. § (1) bekezdése szerinti speciális jogorvoslati szabály, másrészt a polgári perjogtól elkülönülő közigazgatási perjog megalkotása. A jogalkalmazási problémát közelebbről az okozza, hogy a Pp. 24. § (3) bekezdése és a Ptk. 6:548. § (1) bekezdése között kollízió áll fenn. Álláspontunk szerint azonban ez a kollízió látszólagos, az a jogalkalmazás szintjén is feloldható.
Tanulmányunkban a kollíziós probléma felvázolása után a polgári és a közigazgatási perjog egymáshoz való viszonyának egy kulcskérdését, a hatásköri szabályozást érintjük, majd ennek tükrében javaslatot teszünk egy, a vázolt kollíziós problémát feloldó jogértelmezésre. Tanulmányunkat a javasolt jogértelmezés rövid értékelésével zárjuk, kiemelve azt a két kérdést, amelyek vonatkozásában a megváltozó szabályozás a szabályozás jogpolitikai céljaira tekintettel javasolt jogértelmezés esetén is problematikus lehet. Álláspontunk kifejtéséhez inspirációt jelentett a Debreceni Ítélőtábla Polgári Kollégiumának vezetője által az ítélőtábla 2017. március 9-10. napján Hajdúszoboszlón tartott kihelyezett ülésére készített, problémafelvetéseket tartalmazó vitaanyag.[2]
A 2018. január 1-jén hatályba lépő Pp. - az önálló közigazgatási perrendtartás megalkotására tekintettel - tartalmaz egy, a hatályos polgári perrendtartás által nem ismert eljárásjogi előfeltételt a közigazgatási jogkörben okozott kár érvényesíthetősége kapcsán [Pp. 24. § (3) bekezdés]. Ehhez a szabályhoz szervesen illeszkedik a Pp. egy másik rendelkezése [Pp. 264. § (2) bekezdés]. A Pp. e jogszabályhelyei kihatnak a közigazgatási jogkörben okozott kárért való anyagi jogi szabályok értelmezésére is. A bevezetésben említett kollíziót éppen e jogszabályhelyek egy lehetséges értelmezése okozza:
"Pp. 24. § (3) bek. A közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítése iránti igény érvényesíthetőségének feltétele, hogy a közigazgatási ügyben eljáró bíróság - ha a közigazgatási bírói út biztosított - a jogsértést jogerősen megállapítsa."
"Pp. 264. § (2) bek. A közigazgatási ügyben eljáró bíróság közigazgatási tevékenység jogszerűségének kérdésében hozott jogerős döntése az e törvény hatálya alá tartozó ügyben eljáró bíróságot köti."
"Ptk. 6:548. § (1) bek. Közigazgatási jogkörben okozott kárért a felelősséget akkor lehet megállapítani, ha a kárt közhatalom gyakorlásával vagy annak elmulasztásával okozták, és a kár rendes jogorvoslattal, továbbá a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti eljárásban nem volt elhárítható."
A Pp. 24. § (3) bekezdése és a 264. § (2) bekezdése együttes értelmezéséből első látásra az következik, hogy a közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség feltételeinek fennállását - legalábbis a jogellenes magatartás megvalósulását -, a közigazgatási ügyben eljáró bíróságnak kell vizsgálnia, megállapítania. Így a polgári bíróságra gyakorlatilag már csak az alkalmazni kért szankció kiszabása marad.[3] Ezzel a jogértelmezéssel összhangban értelmezhető lehet a Kp. 1. § (1) bekezdésében[4], valamint 4. § (1) bekezdésében[5] meghatározott közigazgatási jogvita fogalma is. A Pp. hivatkozott szabályaiból továbbá az következik, hogy a közigazgatási jogsértés közigazgatási ügyben eljáró bíróság általi megállapítása a kártérítési szankció kiszabásának eljárásjogi feltétele. Ilyen jogértelmezés esetén viszont kollízióba kerül egymással az
- 298/299 -
eljárásjogi és az anyagi jogi szabályozás; főként, ha az anyagi jogi szabályozásra úgy tekintünk, mint amelyből a közigazgatási és a polgári bíróság közötti hatáskörmegosztás is következik, a polgári ügyben eljáró bíróság feladatának tekintve a kárfelelősség megállapítását, és annak anyagi jogi akadályának a Ptk. 6:548. § (1) bekezdésében meghatározott jogorvoslati út igénybevételét.
Álláspontunk szerint azonban lehetséges a Pp. és a Ptk. hivatkozott szabályainak egy egymással összebékíthető olyan olvasata is, amely feloldja a látszólagos kollíziót, elkerülhetővé teszi a jogalkotói beavatkozást. Ennek az olvasatnak a kifejtése előtt azonban szükséges egy, az önálló közigazgatási perrendtartás bevezetésével különösen is fontossá váló kérdésnek a tisztázása. Ez a polgári és a közigazgatási ügyben eljáró bíróságok hatáskörmegosztása, illetve a hatásköri szabályozás tágabb értelemben vett fogalmának[6] a Kp. megalkotásával és hatálybalépésével némiképp módosuló jelentése.[7]
Alapfeltevésünk, hogy a hatáskör alapjait minden esetben az anyagi jogi norma teremti meg. Ebből a szempontból a hatásköri szabályozásnak két szintje van. Az ügyelosztás első szintjét az határozza meg, hogy az eljárással érintett életviszonyok körét mely anyagi jogi szabály milyen módon (módszerrel) szabályozza. Ez az anyagi jogi jogszabályok jogági elválasztásának kiindulópontja is. Mivel a magánjogi életviszonyokhoz tartozó szabályok a Ptk.-ban találhatók, a magánjogi vonatkozású ügyek elbírálása a polgári ügyekben eljáró bíróságok hatáskörébe tartozik. Ezzel szemben, ha közigazgatási jogi kérdésben kell döntést hozni, az az alkalmazandó anyagi jogi norma közigazgatási természete alapján közigazgatási bírói (vagy hatósági) útra tartozik.
A hatáskörnek ez a fajta megközelítése már a XIX. századi eljárásjogi jogirodalomban is megjelenik. Bacsó Jenő azt a kérdést, hogy mi tartozik polgári perútra, vagyis hogy mi a per tárgya, a következőképpen válaszolja meg: "Általánosságban azt lehet mondani, hogy magánjog, illetve magánjogviszony, vagy amint Plósz mondja, állított magánjog. Ezzel azonban a kérdés még nincs megoldva, mert gyakran látjuk, hogy a törvény bizonyos magánjogi ügyeket kivesz a polgári biróságok hatósága alul s közigazgatási utra terel, s viszont előfordul, hogy büntető, vagy közigazgatási ügyet polgári bíróságok elé utasít. A szabályt mindenesetre az képezi, hogy a magánjogi ügyek a polgári biróságok hatósága alá esnek, kivéve, ha a törvény valamely magánjogi ügyet a) büntető biróságok vagy b) a közigazgatási hatóságok elé utasít. (...) A nem magánjogi ügyek szabály szerint nem tartoznak a polgári biróságok hatósága alá."[8]
Bacsó a magánjogi ügyek büntetőügyektől való egyszerűnek tűnő elhatárolását követően rögzíti: "Sokkal nehezebb a magánjogi ügyeknek más nem magánjogi ügyektől, nevezetesen közjogi, közigazgatási ügyektől való elhatárolása. Törvényeink erre nézve semmi meghatározást nem tartalmaznak. Ennélfogva azt, hogy valamely jogügy magánjogi-e, vagy sem, általánosságban megállapítani nem lehet, hanem az minden egyes esetben állapítandó meg. (...) Ahol a jogosított és a kötelezett felek, ebbeli minőségükben mint a gazdasági és jogi forgalom egyenlő alanyai egymás mellett állnak, a jogviszony magánjogi, az abból eredő jog magánjog s mint ilyen a polgári biróság hatósága alá tartozik, hacsak a törvény kivételt nem tesz. Ahol azonban a felek egyike ebbeli minőségében is, mint az összességnek, az államnak, tehát egy magasabb hatalomnak a tagja van jogosítva, vagy kötelezve, s mint ilyen az előbbihez nem egyenlő, hanem alárendeltségi viszonyban áll, a jogviszony közjogi, az abból eredő jog közjog, s nem tartozik a polgári biróságok hatósága alá, hacsak a törvény kivételt nem tesz."[9]
A hatásköri szabályozás második szintje az azonos jogági életviszonyokat elbíráló polgári vagy közigazgatási bírói úton belüli megkülönböztetés a fórumrendszer felépítésére figyelemmel (járásbírósági, törvényszéki szint stb.).
Témánk szempontjából a hatásköri szabályozás első szintje az érdekes, mert ha azt állítjuk, hogy az adott életviszony elbírálására szolgáló anyagi jogi norma magánjogi természetű (a Ptk. vagy más ágazati polgári jogi jogszabály ilyen), akkor azt a polgári ügyben eljáró bíróság alkalmazza. Ez a főszabály, amely alól léteznek kivételek, ám azok nem tekinthetők rendszerképző elemnek.[10]
A kollíziót feloldó értelmezés megfogalmazása csak az értelmezendő normaszövegek jogpolitikai céljára tekintettel lehetséges. Fontos ezért látnunk, hogy az eljárásjogi és az anyagi jogi megközelítés mögött milyen jogpolitikai célok húzódnak meg.
- 299/300 -
Az anyagi jogi szabályozás jogpolitikai célja a személyek Ptk.-ban biztosított, a mellérendeltség és egyenjogúság elve szerint szabályozott vagyoni és személyi jogai polgári jogi eszközökkel történő védelme, főszabályként a bírói út igénybevételével (Ptk. 1:1. §, 1:6. §). A bírói út akkor biztosított, ha a polgári jogi igények érvényesítésének anyagi jogi előfeltételei elvben teljesíthetőek, és előfeltételkénti megkövetelésük a tényleges jogvédelem (hatékony jogorvoslat) szempontjából valóban szükséges. Kérdés, hogy kiállja-e ezt a tesztet a közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősségnek a Ptk. 6:548. § (1) bekezdésében meghatározott tényállása.
A Kp. megalkotását kettős jogpolitikai cél határozta meg. Egyrészt az, hogy a közigazgatási jogvitában a közigazgatási bíróság döntsön, a közigazgatási jogsértést a közigazgatási ügyben eljáró bíróság vizsgálja [Kp. 2. § (1) bekezdés[11], 5. § (1) bekezdés[12] és az azokhoz fűzött miniszteri indokolás, továbbá a törvény általános indokolása]. Ez a cél attól függetlenül érvényesül, hogy utóbb a közigazgatási jogsértésből eredő kár megtérítése iránt indítanak-e kártérítési pert vagy sem.
Másrészt egy másik kodifikációs cél is megjelölhető: a közigazgatási ügyekben csökkent a fellebbezés lehetősége, ugyanakkor általánossá vált a bírói felülvizsgálat lehetősége; utóbbi a jövőben már nem csak közigazgatási határozat esetén lehetséges [vö. Ákr. 114. §[13], Kp. 38. § (1) bekezdés, különösen is annak b), d) és f) pontjai[14]].
A Kp. megalkotása mögött meghúzódó azon jogpolitikai cél, hogy a közigazgatási jogsértés közigazgatási bírói útra tartozzon, eredményezi a - közigazgatási és a polgári jogi anyagi jogi szabályokra tekintettel megvalósítható - hatáskörmegosztást a Kp. és a Pp. között. E hatáskörmegosztás kihat a közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség elbírálására is annyiban, hogy a közigazgatási jogsértés elbírálása a kártérítési per megindításának eljárásjogi előfeltételévé válik. E jogpolitikai céloknak megfelelően rendelkezik a Pp. 1. §-a[15], 24. § (3) bekezdése, 176. § (1) bekezdés c) pontja[16] és a 264. § (2) bekezdése.
A vázolt eljárásjogi jogpolitikai céllal a hivatkozott Pp. rendelkezéseknek az az értelmezése van összhangban, ha a közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítése iránt indított kereset befogadása eljárásjogi előfeltételének tekintjük azt, hogy a közigazgatási jogsértést a közigazgatási ügyben eljáró bíróság - feltéve, hogy a közigazgatási bírói út biztosított - jogerősen megállapítsa. Ennek hiányában a (polgári, kártérítési ügyben eljáró) bíróság a keresetlevelet - hiánypótlási felhívás kiadását mellőzve - visszautasítja [Pp. 176. § (1) bekezdés].
A közigazgatási jogsértés közigazgatási ügyben eljáró bíróság általi megállapítása mint eljárásjogi előfeltétel alól nincs kivétel. A Pp. hivatkozott szabályai alapján ugyanis egyértelmű, hogy a jogalkotó annak kívánt elsődlegesen érvényt szerezni, hogy a közigazgatási jogsértést közigazgatási bíróság a közigazgatási anyagi és eljárási jog szabályaira tekintettel maga döntse el. Ez úgy lehetséges, ha a kártérítési per eljárásjogi előfeltételeként tekintünk a közigazgatási bírói út igénybevételére. A közigazgatási bírói út igénybevétele minden esetben, tehát akkor is kö-
- 300/301 -
telező, ha a közhatalom gyakorlásával (vagy annak elmulasztásával) okozott kár ezen a módon nem hárítható el. A Pp. 24. § (3) bekezdése ugyanis abszolút perakadály, amely alól a Pp. nem tesz kivételt abban az esetben sem, ha a kár a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti eljárásban nem hárítható el.
A "kárelhárítás" ezzel szemben már a Ptk. 6:548. § (1) bekezdésében szereplő anyagi jogi előfeltétel, amely azonban nem értelmezhető a Pp. ellenében, a Pp. közjogi szabályát fellazítva. Egy ilyen jogértelmezés azzal az alapvető kodifikációs céllal menne szembe, amely a Kp. megalkotásakor fő motívumként megfogalmazódott: a közigazgatási cselekmény elbírálása közigazgatási bírói útra tartozik. Ennek az elvnek a megtörése lenne, ha a Pp. 24. § (3) bekezdését és 176. § (1) bekezdés c) pontját akár jogértelmezéssel, akár jogszabály-módosítással "fellazítanánk" annak érdekében, hogy ha a kár elhárítására a közigazgatási bírói út nem alkalmas, akkor annak elmulasztása ne képezzen perakadályt.
Itt szükséges rámutatni arra, hogy az anyagi jog érvényesítésének eljárásjogi és anyagi jogi előfeltételei közötti különbségtétel nem tekinthető önkényesnek, azt a jogtudomány már régebb óta ismeri. Magyary Géza Oskar Bülow érdemének tekinti a perjogi és a magánjogi viszonyok közötti különbségtételt, amelyet Bülow 1868-ban megjelent munkájában (Die Lehre von den Proceßeinreden und die Proceßvoraussetzungen) fejtett ki először. [Bülow] "éles határt von a per érdemére tartozó kifogások és ama nyilatkozatok közt, amelyek által a fél a bírót a per valamely előfeltételének hiányára figyelmezteti (...) Ő előtte ezt a kettőt folyton összezavarták, ami egyik legnagyobb akadálya volt a perjog terén a fogalmak tisztázásának."[17] Magyary szerint ahhoz, hogy az anyagi jogi igénynek bírósági úton érvényt lehessen szerezni, a kereset érdemleges elbírálása előfeltételeinek teljesülniük kell. Ezek az előfeltételek azonban nem azonosak a kereset megalapozottságát jelentő anyagi jogi előfeltételekkel.[18]
Szükséges megjegyeznünk, hogy a Pp. 24. § (3) bekezdése szerinti perelőfeltétel - vagyis a közigazgatási jogsértés megállapítása - nem csak a Kp. 38. § (1) bekezdés f) pontja szerinti sui generis megállapítási kereset útján történhet, hanem bármely olyan kereset útján, amely a közigazgatási jogsértés kimondására alkalmas. A Kp. 38. § (1) bekezdése szerinti kereseti kérelem fajták közül az e) pont kivételével lényegében bármelyik kereset alapján sor kerülhet a közigazgatási jogsértés megállapítására. Így például, ha a fél a Kp. 38. § (1) bekezdés a) pontja alapján a közigazgatási cselekmény megváltoztatását kéri, amennyiben a bíróság a fél kérelmének helyt ad, szükségképpen megállapítja a közigazgatási jogsértést is.
Kiemelendő ugyanakkor az is, hogy a Pp. 24. § (3) bekezdése szempontjából a jogsértés megállapítására nem csupán a közigazgatási ügyben eljáró bíróság határozatának rendelkező részében, hanem annak indokolásában is sor kerülhet. Az is előfordulhat, hogy a közigazgatási ügyben eljáró bíróság a felperes keresetét elutasítja, figyelemmel arra, hogy a jogsértés nem hatott ki az ügy érdemére; az indokolásban azonban a bíróság a közigazgatási jogsértés tényét ez esetben is rögzíti.[19]
Közigazgatási jogsértés történhet úgy is, hogy az eljáró közigazgatási szerv nem hoz alakszerű határozatot (mulasztás vagy intézkedés stb.). A jogsértés bírói megállapítását az eljárásjogi szabályok abban az esetben is lehetővé teszik, ha az adott esetben éppen ez merül fel. Álláspontunk szerint az anyagi jogi szabályozást is erre tekintettel szükséges értelmezni a Ptk. 6:548. § (1) bekezdésének megfogalmazása ellenére ("továbbá a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti eljárásban nem volt elhárítható") azért, mert nem csak olyan közigazgatási jogsértés esetén van helye közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítésének, amikor a közigazgatási jogsértés alaki határozattal valósul meg. Ezt az értelmezést támasztja alá a Ptk. 6:548. § (1) bekezdésének a magánjogi szempontból jogellenes magatartás jogszabályi megjelenítése ("ha a kárt közhatalom gyakorlásával vagy annak elmulasztásával okozták"), valamint a tanulmányunk III/2. pontjában említett jogpolitikai cél, hogy közigazgatási pernek nem csak közigazgatási határozat esetén, hanem széles körben legyen helye [vö. Ákr. 114. §; Kp. 38. § (1) bekezdés, különösen is annak b), d) és f) pontjai].
Azokban az esetekben viszont, ahol a közigazgatási cselekvésről (mulasztásról) való döntés nem a Kp. szerinti közigazgatási bírói útra tartozik[20], a közigazgatási ügy sem értelmezhető, vagyis nem teljesül a Pp. 24. § (3) bekezdése szerinti feltételrendszer. Ennek az a következménye, hogy a Pp. e szakasza nem képez perakadályt a közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítése iránti keresetlevél benyújtásakor; a Ptk. 6:548. § (1) bekezdésében foglalt anyagi jogi jogorvoslati feltétel hiánya miatt pedig a keresetlevelet nem lehet érdemben elutasítani. Vagyis ezekben az esetekben mind a közigazgatási jogsértést, mind a közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség jogellenességi (és felróhatósági) előfeltétele teljesülését a kártérítési ügyben eljáró polgári bíróság vizsgálja.
A vázolt anyagi jogi szabályozás jogpolitikai céljával a Ptk. 6:548. § (1) bekezdésének az az értelmezése van összhangban, ha azt az alkalmazottért való felelősség egy
- 301/302 -
speciális esetének tekintjük. Speciálisnak annyiban, hogy e felelősségi alakzat az általánostól részben eltérő (mert közhatalmi jogkör gyakorlásához, illetve annak elmulasztásához kapcsolódó, közigazgatási bíróság által megállapított jogsértéssel megvalósuló[21]) jogellenes (vagyis kárt okozó és a jogellenességet kizáró valamely oknak meg nem felelő) magatartást, továbbá speciális jogorvoslat kimerítését (rendes jogorvoslat, továbbá közigazgatási bírói út igénybevétele) feltételezi.
A közigazgatási jogsértés megállapítása - avagy a közigazgatási értelemben vett jogellenesség fogalma - a magánjogi deliktuális felelősségi, sőt, személyiségi jogi jogsértés esetén vizsgált jogellenesség fogalomtól eltérő fogalom; feltételeik is eltérőek. Az azonban kétségtelen, hogy mind a közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség, mind a közigazgatási jogkörben okozott személyiségi jogsértés (objektív és szubjektív) magánjogi jogkövetkezményei levonásának szükséges, de nem elégséges feltétele a közigazgatási jogsértés közigazgatási bíróság általi megállapítása. Míg azonban a közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítése iránti igény érvényesítése tekintetében a közigazgatási bírói út elmulasztása perakadályt jelent, addig a közhatalom gyakorlásával összefüggő személyiségi jogsértésből eredő igények érvényesítésének hiányzik ez az eljárásjogi feltétele. A Pp. 24. § (3) bekezdése ugyanis nem értelmezhető tágan, az sem a személyiségi jogsértés objektív (Ptk. 2:51. §), sem annak szubjektív (Ptk. 2:52. §) jogkövetkezménye érvényesítésének nem feltétele, hiszen a közjogi jellegű normaszöveg kizárólag kártérítési igényről szól. A személyiségi jogsértés érvényesítésének feltételeként meghatározott jogorvoslati út kimerítése anyagi jogi feltétel, hiszen azt a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény 6:548. §-a határozza meg.
Hangsúlyozandó, hogy mind a jogorvoslatra, mind a jogellenes magatartásra vonatkozó speciális kívánalom anyagi jogi természetű: mindkettő - egyéb feltételek mellett - a kárfelelősség megállapításának érdemi feltétele; ezek hiánya a Ptk. alapján tehát a kereset érdemi elutasítását eredményezi.
A magánjogi jogellenesség fogalma kártérítés esetén a Ptk. 6:548. §-a, valamint a 6:520. §-a alapján vizsgálható. A jogellenesség e polgári jogi előfeltétele azonban nem teljesen független az eljárási szabályok által előírt jogorvoslati fórum által hozott döntéstől (közigazgatási jogsértés fennáll-e vagy sem). Annyiban azonban mégis független, hogy a közigazgatási ügyben eljáró bíróság közigazgatási jogsértésről szóló döntése csak a közigazgatási jogsértésről dönt a közigazgatási anyagi és eljárásjogi szabályok vizsgálata alapján. Arról már a polgári ügyben eljáró bíróságnak kell döntenie a közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség szabályai szerint, hogy a közigazgatási jogilag jogsértő magatartás vajon polgári jogi értelemben, a deliktuális felelősség szempontjából (vagy személyiségi jogsértés esetén e szempontból) jogellenes és felróható magatartásnak minősül-e. A közigazgatási értelemben vett jogsértés tehát nem szükségképpen jelent magánjogi felelősséget, illetve személyiségi jogsértés esetén alkalmazható szankciót megalapozó jogellenességet.[22]
A magánjogi értékelés szempontjából az általános kárfelelősségi szabályokat (így a jogellenesség vélelmét és az az alóli kimentési okokat) a polgári ügyben eljáró bíróságnak - és kizárólag neki - kell értékelnie; éppúgy, mint ahogyan a közigazgatási jogsértést megvalósító polgári jogi értelemben jogellenes - mert kárt okozó és a jogellenesség vélelme alól "ki nem menthető" - magatartás felróhatóságát is. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: 1959-es Ptk.) 349. §-a alapján a bírói gyakorlat által megkívánt "minősítő körülmények" (kirívóan okszerűtlen, illetve jogsértő közhatalom gyakorlás vagy annak elmulasztása) a Ptk. 6:548. §-a skk. alkalmazásában is fenntarthatóak. E "minősítő körülmények" sajátossága, hogy azok valahol a jogellenesség és a felróhatóság határán - dogmatikailag pontosan el nem választhatóan - jelentkeznek: e sajátosságok a jogsértő magatartást jellemzik, ám a közhatalom gyakorlónak felróhatóan. Ez a sui generis jelleg a gyakorlatban eddig nem jelentett problémát és vélhetően a jövőben sem fog. A magánjogi jogértelmezés szempontjából ugyanis indifferens a Pp. 24. § (3) bekezdése, mivel annak értelmezése szempontjából nem az képezi a vizsgálat tárgyát, hogy a közigazgatási jogsértés a magánjogi értékelés szempontjából jogellenes-e, hanem az, hogy a közigazgatási anyagi és eljárási szabályokat a közigazgatási aktus (határozat, intézkedés), illetve mulasztás megsértette-e vagy sem. A magánjogi értékelés tekintetében pedig csupán annak van relevanciája, hogy legyen egy, a közigazgatási jogsértést elbíráló jogerős határozat a kártérítési kereset befogadhatósága miatt, amelyben a jogsértést vagy a határozat rendelkező része vagy annak indokolása rögzíti.
Összefoglalva: a kárfelelősséget megalapozó jogellenes és felróható magatartás vizsgálata, az arról való döntés továbbra is a polgári bíróság hatáskörében marad, ám annak kártérítés iránti perben eljárásjogi előfeltétele - perakadálya - az, hogy a kárt előidéző magatartás közigazgatási fellebbviteli fórum, illetve közigazgatási ügyben eljáró bíróság általi elbírálására sor kerüljön és a közigazgatási ügyben eljáró bíróság a közigazgatási jogsértést megállapítsa. A közigazgatási jogsértésről szóló döntés azonban nem feltétlenül jelenti azt, hogy az abban megállapított közigazgatási jogsértés egyben a felmerült kárt okozó, magánjogi értelemben vett jogellenes és felróható magatartásnak is minősül. Ha nem minősül annak, a keresetet érdemben kell elutasítani.
A Pp. 24. § (3) bekezdése szerinti közigazgatási ügyben megállapítandó "jogsértés" - a fentiek szerint levezettek alapján - tehát nem azonosítható a Ptk. 6:518. §-a szerin-
- 302/303 -
ti károkozás általános tilalmát kimondó szabályban megfogalmazott "jogellenesség" fogalommal. Az adott tényállás mellett azonban minősülhet a jogerősen kimondott közigazgatási jogsértés magánjogilag is jogellenesnek és felróhatónak a közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség magánjogi feltételei teljesülése esetén. Vagyis nem minden közigazgatási jogsértés lesz egyben magánjogilag, a kárfelelősség szempontjából jogellenes.[23] Ilyen helyzetet a magánjog egyébként már ismer, és a jogági jogellenesség függetlensége elveként ír le (pl. a hatósági engedély alapján jogszerűen építkező által elvont kilátási jog miatt megítélt kártérítés esetén). Ez az elv álláspontunk szerint a közigazgatási jogkörben okozott kár esetén sem sérti a Pp. 264. § (2) bekezdését; hiszen a kártérítési ügyet elbíráló polgári bíróság a közigazgatási ügyben eljáró bíróság jogsértést megállapító döntéséhez kötve van: ha ez a döntés hiányzik, az a kártérítési per akadályát képezi, amennyiben az adott közigazgatási cselekmény esetén a közigazgatási bírói út biztosított. Ilyen esetben a jogerős közigazgatási bírósági határozat hiányában benyújtott keresetlevelet a Pp. 176. § (1) bekezdés c) pontja alapján a polgári ügyben eljáró bíróságnak vissza kell utasítania hiánypótlási felhívás nélkül.
A Pp. 24. § (3) bekezdését vagyoni károk esetén mindig alkalmazni kell, függetlenül attól, hogy a vagyoni károk személyiségi jogsértés következménykárai-e (Ptk. 2:53. §) vagy sem. Ha a fél közigazgatási jogkörben okozott személyiségi jogsértés által bekövetkezett vagyoni káraival egyidejűleg érvényesíti a személyiségi jogsértés valamely objektív vagy szubjektív szankcióját (szankcióit), a Pp. 24. § (3) bekezdése szerint perakadályt jelent, ha a jogsértés jogerős megállapítására közigazgatási bírói úton nem került sor.[24]
A Pp. 176. § (3) bekezdése[25] értelmében valódi keresethalmazat esetén nem lehetséges a keresetlevél részbeni visszautasítása - emiatt meghaladottá kell majd nyilvánítani az 1/2010. (XI. 8.) KPJE határozatot -, tehát ha a fél egyidejűleg érvényesíti a személyiségi jogsértés vagyoni következménykárait és a személyiségi jog megsértése miatti akár objektív, akár szubjektív szankciókat (Ptk. 2:51-2:52. §), akkor a keresetlevelét a polgári ügyben eljáró bíróság csak akkor fogadhatja be, ha a közigazgatási jogsértés bírói megállapítására (feltéve, hogy az adott esetben a közigazgatási bírói út biztosított) már jogerősen sor került.
Abban az esetben viszont, ha a fél eredetileg csak sérelemdíj (és/vagy a személyiségi jogsértés valamely objektív jogkövetkezménye) iránt terjeszt elő keresetet, a keresetlevelét be kell fogadni, hiszen annak nem akadálya a Pp. 24. § (3) bekezdése értelmében a közigazgatási bírói út igénybevétele. A Ptk. 2:52. § (2) bekezdésében[26] foglalt utaló szabály értelmében alkalmazandó 6:548. § (1) bekezdése alapján azonban a sérelemdíj iránti igény megalapozottságának anyagi jogi feltétele a közigazgatási bírói út kimerítése (feltéve hogy az az adott ügyben biztosított és alkalmas is a nem vagyoni hátrány elhárítására)[27]. Utóbbi hiányában a sérelemdíj iránti keresetet érdemben kell elutasítani.
Ha a sérelemdíj iránt előterjesztett keresetét a fél utóbb a személyiségi jogsértéssel összefüggésben keletkezett
- 303/304 -
vagyoni károkra is ki kívánja terjeszteni (ún. tárgyi kereset-kiterjesztés), azt a Pp. keresetváltoztatásra vonatkozó szabálya szerint kell megítélni. A Pp. 185. § (1) bekezdése[28] értelmében a perfelvétel során keresetváltoztatásnak akkor van helye, ha a megváltoztatott kereset ugyanabból vagy - ténybeli és jogi alapon - összefüggő jogviszonyból ered, mint a korábbi kereset. E feltétel megvalósul ugyan, ám a 185. § (3) bekezdése[29] alapján a bíróságnak vissza kell majd utasítania a keresetváltoztatást tartalmazó nyilatkozatot, mivel a benne foglalt kereset esetében a Pp. szerint a keresetlevél visszautasításának lenne helye. Vagyis, mivel a percezúráig vélhetően már nem kerül sor a közigazgatási ügyben eljáró bíróság jogerős ítéletének meghozatalára, a "kiterjesztett" keresetet a maga egészében vissza kell utasítani, összhangban a Pp. 176. § (1) bekezdés c) pontjával, (3) bekezdésével és 24. § (3) bekezdésével.
Ha pedig a "tárgyi kereset-kiterjesztésre" a perfelvételt lezáró végzés meghozatalát követően kerül sor, annak megengedhetőségére a Pp. 215. §-ában[30] foglalt szigorú szabályok az irányadóak. Ezek alapján ugyan a keresetváltoztatás nem kizárt - feltéve, hogy eddig az időpontig a Pp. 218. § (1) bekezdés[31] értelmében ugyanúgy megkívánt, a közigazgatási jogsértést eldöntő jogerős közigazgatási bírói döntés is rendelkezésre áll -, de a gyakorlatban vélhetően nem sűrűn fogunk ilyen esetekkel találkozni.
A polgári jogi jogvédelmi cél jogalkotói beavatkozás hiányában nem valósul meg maradéktalanul abban az esetben, ha a közigazgatási ügyben eljáró bíróság nem állapította meg a közigazgatási jogsértést, ám a közhatalom gyakorlásával összefüggő jogellenes magatartás polgári jogi szempontból egyébként a Ptk. 6:548. §-a szerinti feltételek alapján megállapítható lenne. (Ezért nem tekinthető ez az eset a jogági jogellenesség függetlensége valódi példájának, mert a függetlenség csak részleges.) Ebben az esetben a felperes kártérítési keresete a Pp., a Kp. és a Ptk. javasolt, kollíziót feloldó értelmezése esetén nem lehet megalapozott.
Létezik egy másik eset is, amikor a polgári jogi jogvédelem a javasolt, kollíziót feloldó értelmezés mellett nem tűnik hatékonynak. Ez akkor fordul elő, ha a kár már bekövetkezett és nem hárítható el a közigazgatási bírói út igénybevételével. A károsultat azonban a Pp. 24. § (3) bekezdése alapján ebben az esetben is arra kell, hogy kötelezzük, hogy vegye igénybe a közigazgatási bírói utat, mert csak ezáltal tud érvényesülni az a követelmény, hogy a közigazgatási jogsértést a közigazgatási bíróság állapítsa meg. A Pp.-Kp. közötti hatáskörmegosztás (egyik) alapját képező szabály miatt a jövőben már nem lehet a károsult érdekére tekintettel rugalmasan viszonyulni a speciális jogorvoslati út előfeltételéhez; annak igénybevételét a Pp. perakadályt jelentő szabálya miatt akkor is igazolni kell, ha az eleve nem lehet alkalmas a kár elhárítására. Amíg a magyar jog ilyen perakadályt nem ismer, addig azonban a Ptk. 6:548. § (1) bekezdése szerinti anyagi jogi jogorvoslati feltételt rugalmasan értelmezhetjük, eltekinthetünk a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatától abban az esetben, ha az eleve nem alkalmas a kár elhárítására. ■
JEGYZETEK
[1] A tanulmány a szerzők egyéni véleményét tükrözi, az abban foglaltak nem tekinthetők az őket foglalkoztató Kúria álláspontjának.
[2] Vö. Pribula László: "A közigazgatási jogkörben okozott kár érvényesíthetőségének eljárásjogi előfeltételei - várható jogalkalmazási problémák" (kézirat).
[3] Ez a megközelítés a közjogi jogsértés és a közhatalom gyakorlás (vagy annak elmulasztása) mint magánjogi, kárfelelősségi értelemben vett potenciális jogellenes magatartás azonosítása esetén sem tűnik kellően pontosnak. A kár, a magatartás és a kár közötti okozati összefüggés, az előreláthatóság, valamint a felróhatóság vizsgálata ugyanis ez esetben sem mellőzhető.
[4] Kp. 1. § (1) bek. E törvényt kell alkalmazni a közigazgatási jogviták elbírálása iránti közigazgatási perben és az egyéb közigazgatási bírósági eljárásban.
[5] Kp. 4. § (1) bek. A közigazgatási jogvita tárgya a közigazgatási szerv közigazgatási jog által szabályozott, az azzal érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányuló vagy azt eredményező cselekményének, vagy a cselekmény elmulasztásának (a továbbiakban együtt: közigazgatási tevékenység) jogszerűsége.
[6] Vö. Kengyel Miklós: Magyar polgári eljárásjog, Budapest, Osiris Kiadó, 2014., [132] msz.
[7] A hatásköri szabályozás tágabb értelme - vagy ahogyan azt alább nevezzük, első szintje - a Kp. megalkotásával már nem pusztán a bíróságok és a közigazgatás egymás közötti ügymegosztását jelenti, hanem a polgári és a közigazgatási ügyekben eljáró teljes fórumrendszer (így a polgári és a közigazgatási bírói út) egymástól való elválasztását is. Ez a megoldás - álláspontunk szerint - az adott jogági anyagi jogi normához ténylegesen igazodó megoldást eredményez.
[8] Bacsó Jenő: A jogvédelem előfeltételei a polgári perben, Máramarossziget, Wizner és Dávid, 1910. 117. o.
[9] Bacsó Jenő: A jogvédelem előfeltételei a polgári perben, Máramarossziget, Wizner és Dávid, 1910. 118-119. o.
[10] Ilyen kivétel például, ha a büntetőbíróság adhéziós perben a sértett bűncselekményből eredő kártérítési igényét is elbírálja a Ptk. alapján. Ennek indoka egyrészt a pergazdaságosság, másrészt (az adott esetben) a sértett érdeke. Mód van azonban arra - és az estek többségében ez történik -, hogy a büntetőügyhöz kapcsolódó kártérítési pert ne a büntető-, hanem a polgári ügyben eljáró bíróság külön perben döntse el.
[11] Kp. 2. § (1) bek. A bíróság feladata, hogy eljárásával a közigazgatási tevékenységgel megvalósított jogsértéssel szemben - erre irányuló megalapozott kérelem esetén - hatékony jogvédelmet biztosítson.
[12] Kp. 5. § (1) bek. A bíróság a közigazgatási jogvitát közigazgatási perben bírálja el.
[13] Ákr. 114. § [A közigazgatási per lehetősége]
(1) Az ügyfél - az önálló fellebbezéssel nem támadható végzések kivételével - a véglegessé vált döntés ellen közigazgatási pert indíthat. Fellebbezéssel támadható döntés esetén közigazgatási per akkor indítható, ha az arra jogosultak valamelyike fellebbezett és a fellebbezést elbírálták.
(2) Ha a jogsértés megszüntetésére felszólító ügyészi felhívásban megállapított határidő eredménytelenül eltelt, az ügyész közigazgatási pert indíthat a hatóság véglegessé vált döntése ellen, vagy a hatóság eljárási kötelezettségének elmulasztása esetén a hatóság eljárásra kötelezése iránt.
[14] Kp. 38. § [A kereseti kérelem fajtái és a keresethalmazat]
(1) A keresetben kérhető
a) a közigazgatási cselekmény hatályon kívül helyezése, megsemmisítése vagy megváltoztatása,
b) a közigazgatási cselekmény elmulasztásának megállapítása,
c) közigazgatási cselekmény megvalósításának megtiltása,
d) a közigazgatási jogviszonyból eredő kötelezettség teljesítésére kötelezés,
e) a közigazgatási szerződéses jogviszonnyal vagy a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatban okozott kár megtérítésére kötelezés,
f) a közigazgatási tevékenységgel előidézett jogsértés tényének vagy a közigazgatási jogviszony szempontjából lényeges egyéb ténynek a megállapítása.
[15] Pp. 1. § [A törvény hatálya]
(1) E törvényt kell alkalmazni a bíróság eljárására, ha jogszabály biztosítja a bírói utat és törvény nem rendeli eltérő szabályok alkalmazását.
(2) A bíróság az e törvény hatálya alá tartozó jogvitát erre irányuló kérelem esetén bírálja el.
[16] Pp. 176. § (1) bek. A bíróság - hiánypótlási felhívás kiadását mellőzve - a keresetlevelet visszautasítja, ha
c) a pert törvényben meghatározott más hatósági vagy egyéb eljárásnak, illetve a 24. § (3) bekezdése szerinti eljárásnak kell megelőznie,
[17] Magyary Géza-Nizsalovszky Endre: Magyar Polgári Perjog, Budapest, Franklin-társulat, 1939., 331. o.
[18] Magyary Géza-Nizsalovszky Endre: Magyar Polgári Perjog, Budapest, Franklin-társulat, 1939., 331. o.
[19] Vö. A Pp. 24. § (3) bekezdéséhez fűzött miniszteri indokolással.
[20] Ilyennek tekinthetők például a szabálysértési eljárás, a büntetés-végrehajtási intézetnek az elítélt kárigényét elbíráló előzetes eljárása, a jegyző birtokvédelmi eljárása, a Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatalának iparjogvédelmi ügyei.
[21] Vö. Ptk. 6:520. §.
[22] Ezért a Pp. 24. § (3) bekezdésében írt, a közigazgatási ügyben eljáró bíróság által megállapított jogsértés hiánya nem azonosítható a Ptk. 6:520. § d) pontjában foglalt jogellenességet kizáró okkal.
[23] Ennek a fordítottját azonban nem állíthatjuk - feltéve hogy az adott közigazgatási cselekmény szempontjából a közigazgatási bírói út biztosított -, mivel előfeltételezzük a Pp. 24. § (3) bekezdéséből, valamint a 264. § (3) bekezdéséből következően a jogerősen megállapított közigazgatási jogsértést. Ekként csak jogerősen megállapított közigazgatási jogsértés esetén merülhet fel a Ptk. 6:548. § szerinti magánjogi felelősség fennállása, ilyen jogsértés, illetve annak jogerős közigazgatási ügyben eljáró bíróság általi megállapítása hiányában a közigazgatási jogkörben okozott kár magánjogi jogellenesség-feltételének előfeltétele hiányzik.
[24] Ez azonban - a korábban kifejtett jogértelmezés szerint - egyik igény esetében sem jelenti azt, hogy a közigazgatási ügyben eljáró bíróságnak a kárfelelősség, illetve a személyiségi jogsértés megvalósulásának a magánjogi feltételeit kellene vizsgálnia.
[25] Pp. 176. § (3) bek. A keresetlevelet vissza kell utasítani akkor is, ha az (1) vagy (2) bekezdésben meghatározott okok a keresetlevélnek csak valamely részét érintik.
[26] Ptk. 2:52. § (2) bek. A sérelemdíj fizetésére kötelezés feltételeire - különösen a sérelemdíjra köteles személy meghatározására és a kimentés módjára - a kártérítési felelősség szabályait kell alkalmazni, azzal, hogy a sérelemdíjra való jogosultsághoz a jogsértés tényén kívül további hátrány bekövetkeztének bizonyítása nem szükséges.
[27] Kérdés, hogy a személyiségi jogsértésre hogyan tekintünk. Ha úgy, hogy az nem vagyoni hátrány hiányában is megvalósul, akkor a Ptk. 6:548. § (1) bekezdése speciális jogorvoslati rendelkezései fogalmilag nem lehetnek alkalmazhatóak. Vagyis ha kizárólag a személyiségi joga megsértése miatt érvényesít objektív vagy szubjektív szankciót a fél, akkor azért sosem lehet a keresetet érdemben elutasítani, ha a speciális jogorvoslati utat a sértett nem vette igénybe. Ha viszont a Ptk. 2:52. § (1) és (2) bekezdése együttes értelmezéséből arra a következtetésre jutunk, hogy a személyiségi jogsértésnek továbbra is fogalmi eleme a nem vagyoni hátrány megléte, csak azt maga a Ptk. vélelmezi, azt a sértettnek ezért külön bizonyítania nem kell [a Kúria szaktanácsának és az Új Ptk. Kúria mellett felállított Tanácsadó Testületének is ez az álláspontja], akkor a Ptk. 6:548. § (1) bekezdésében foglalt feltétel megfelelően értelmezhető. Ez esetben kárelhárítás helyett a nem vagyoni hátrány speciális jogorvoslattal való elhárításáról beszélhetünk. További kérdés az is, hogy a személyiségi jogsértés objektív jogkövetkezményeire hogyan tekintünk. Létezik-e kapcsolat a Ptk. 2:51. §-a és a Ptk. egyes deliktuális felelősségi tényállásai között vagy sem? Vagy ilyen kapcsolat csupán a személyiségi jogsértés szubjektív jogkövetkezményével, a sérelemdíjjal áll fenn a Ptk. 2:52. § (2) bekezdésében foglalt utaló szabály alapján? A Kúria Jogegységi Tanácsa a "betudás" problémája kapcsán hozott, jogegységi határozatot mellőző végzésében (2015.El.II.JE/P.1-3.) mintha ahhoz az állásponthoz állna közelebb, hogy e kapcsolat csak a sérelemdíj esetén van meg. A kérdés azonban még nem tűnik eldöntöttnek.
[28] Pp. 185. § (1) bek. A perfelvétel során keresetváltoztatásnak akkor van helye, ha a megváltoztatott kereset ugyanabból vagy - ténybeli és jogi alapon - összefüggő jogviszonyból ered, mint a korábbi kereset.
[29] Pp. 185. § (3) bek. A bíróság visszautasítja a keresetváltoztatást tartalmazó nyilatkozatot, ha a benne foglalt kereset esetében e törvény szerint a keresetlevél visszautasításának lenne helye; a hiánypótlási felhívás kiadásának szükségességére a keresetlevél visszautasítására vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A bíróság elutasítja a keresetváltoztatást tartalmazó nyilatkozatot, ha nem állnak fenn az (1) bekezdésben foglalt feltételek. A bíróság e bekezdés szerinti határozatát köteles indokolni.
[30] Pp. 215. § [A keresetváltoztatás megengedhetőségének feltételei]
(1) A perfelvételt lezáró végzés meghozatalát követően a kereset, viszontkereset vagy beszámítás megváltoztatásának (e fejezetben a továbbiakban együtt: keresetváltoztatás) az elsőfokú ítélet meghozatalát megelőző tárgyalás berekesztéséig törvény eltérő rendelkezése hiányában akkor van helye, ha
a) tényállítás megváltoztatása esetén a fél olyan tényre hivatkozik, amely önhibáján kívül, a perfelvételt lezáró végzés meghozatala után
aa) jutott tudomására, illetve következett be, vagy
ab) tudomására jutó, illetve bekövetkező tényre tekintettel válik a per eldöntése szempontjából jelentőssé,
b) jogállítás, illetve kérelem megváltoztatása esetén azt az a) pont szerint megváltoztatott és a megváltoztatott jogállítással, illetve kérelemmel közvetlen okozati összefüggésben álló tény indokolja, vagy
c) a keresetváltoztatást a bíróságnak a perfelvételt lezáró végzés meghozatalát követő anyagi pervezetése indokolja és azzal okozati összefüggésben áll,
és a megváltoztatott kereset ugyanabból a jogviszonyból ered, továbbá a bíróság hatásköre és illetékessége a megváltoztatott keresetre is fennáll.
(2) A perfelvételt lezáró végzés meghozatalát követően bekövetkezett tény miatti tényállítás-változtatásnak nincs helye, ha az azon alapuló jog a 172. § (2) bekezdése alapján érvényesíthető lett volna.
(3) Ha a hatáskör a per tárgyának értékétől függ, az (1) bekezdésnek a hatáskörre vonatkozó feltétele nem akadálya a kereset megváltoztatásának, és a hatáskör hiánya nem vehető figyelembe.
[31] Pp. 218. § (1) bek. A bíróság - hiánypótlási felhívás kiadását mellőzve - visszautasítja a kereset-, illetve az ellenkérelem-változtatás engedélyezése iránti kérelmet, ha az elkésett vagy nem tartalmazza a 217. §-ban meghatározottakat, továbbá, ha a megváltoztatott kereset vonatkozásában e törvény szerint a keresetlevél visszautasításának lenne helye. A bíróság a visszautasító végzését köteles indokolni.
Lábjegyzetek:
[1] Jójárt Eszter, Főtanácsadó, Kúria.
[2] Gelencsér Dániel, Főtanácsadó, Kúria.
Visszaugrás
