Az Európai Unió Országgyűlésre gyakorolt hatásának (európaizáció) empirikus módszerrel történő vizsgálata kiterjed a plenáris ülés és az állandó bizottságok, különös tekintettel az európai ügyekkel foglalkozó bizottság tevékenységének elemzésére. A vizsgálat megkülönböztet passzív és aktív európaizációt, attól függően, hogy az európai ügyekkel kapcsolatos tevékenységet európai uniós kötelezettségeknek való megfelelés váltja ki, vagy sem. A fő megállapítások szerint, a magyar törvények közel harmada tartalmaz uniós eredetű rendelkezéseket, a parlamenti ellenőrzésben ugyanakkor jóval kisebb arányban jelennek meg az európai uniós ügyek. Az Európai ügyek bizottságának kivételével, az állandó bizottságok napirendi pontjai között csekély számban találhatók uniós kérdések.
Az európaizáció fogalma bő két évtizede jelent meg az európai integrációs tanulmányokban. Jelentése, valamint az általa leírt jelenségek és folyamatok szerzőnként más hangsúlyt kapnak. Az európaizáció nem egyetlen egységes elmélet, hanem hasonló tudományos megközelítések összefoglaló elnevezése. Legáltalánosabb értelemben az európaizáció az európai integráció hatását jelenti a tagállamokra, a tagállami közigazgatásra, szakpolitikákra vagy a társadalomra. Ladrech csaknem klasszikus megfogalmazása szerint az európaizáció olyan folyamat, amely újrafogalmazza a politikák irányát és tartalmát olyan mértékben, hogy az Európai Unió politikai és gazdasági dinamikája a nemzeti politikák és politikaalkotás szervezeti logikájának részévé válik.[1] Ez alapján az európaizáció következtében a nemzeti aktorok újrafogalmazzák érdekeiket, magatartásukat az európai uniós tagság normáinak és kihívásainak megfelelően.
Az európai uniós tagállamok parlamentjeinek európaizációját vizsgáló nemzetközi és hazai szakirodalom túlnyomó része az európai uniós tagság nyomán bekövetkezett jogszabályi és intézményi változásokra összpontosít. A '90-es évektől kezdődően tanulmányok sora mutatja be azon változásokat, amelyek a nemzeti parlamentekben az európai uniós tagságból következően lejátszódtak. Alig született azonban empirikus kutatás, amely elsősorban mennyiségi szempontból vizsgálná meg, hogy milyen arányt képviselnek a tagállami törvényhozások tevékenységében az európai unióhoz kapcsolódó ügyek.[2]
Ami a magyar törvényhozást illeti, az Európai Unióhoz történő csatlakozást megelőző években számos tanulmány[3] vizsgálta azt, hogyan változik majd meg az Országgyűlés tevékenysége a tagság idején. A csatlakozást követően azonban a hazai tudományos életben jóval kevesebb figyelem irányult az Országgyűlés európai uniós tevékenysége felé. Jelen tanulmány célja az Országgyűlés tagállami parlamentként való működésének empirikus vizsgálatával nemzetközileg összehasonlítható változókkal mérni a parlament európaizálódását.
- 221/222 -
A parlamentek európaizációját külön érdemes vizsgálni a plenáris ülés és a bizottságok tevékenységében. A bizottságok között külön elemzés tárgya az európai ügyekkel foglalkozó bizottság, amelynek nyilvánvalóan teljes tevékenysége az Európai Unióhoz kötődik. A vizsgálat során különbséget teszünk passzív és aktív európaizáció között: a passzív európaizáció az európai uniós kötelezettségeknek való megfelelés érdekében kifejtett tevékenységekben nyilvánul meg; az aktív európaizáció alatt pedig az európai uniós tagságra adott válaszként az európai uniós ügyekkel kapcsolatban kifejtett parlamenti tevékenységet értjük, amely tehát nem kötelezettségből fakad.
A vizsgálat időbeli hatálya a 2004. május 1-jei magyar csatlakozástól 2010. július 22-ig, a tavaszi ülésszak végéig terjed. A tanulmány számadatai az Országgyűlés honlapján található információkon alapulnak, elsősorban a Parlament Információs Rendszer elnevezésű adatbázisból származnak.
Az Európai Unióhoz köthető parlamenti tevékenység tehát a passzív, vagy az aktív európaizációhoz kapcsolható. Az Európai Unióhoz kapcsolódó jogalkotási tevékenység európai uniós kötelezettségek teljesítését valósítja meg, ez esetben tehát a passzív európaizáció vizsgálható. A fő kérdés az, hogy a meghozott törvények mekkora hányada tartalmaz uniós eredetű szabályozást.
Az aktív európaizáció az ezen alcím második részben vizsgált parlamenti eszközökben nyilvánul meg. E tevékenységek célja elsősorban a kormány tevékenységének ellenőrzése és számonkérése, valamint a kormány politikájának, adott esetben az európai uniós intézményekben képviselt álláspontjának befolyásolása. A fő kérdés ebben az esetben az, hogy milyen arányban jelennek meg az európai uniós ügyek a parlamenti ellenőrzés eszközeiben.
Az Európai Unióhoz a jogalkotási tevékenység két fő csoportja kapcsolódik. Egyrészt a jogharmonizáció, vagyis a tagállamok azon kötelezettsége, hogy megfeleltessék jogszabályaikat az európai uniós jognak, illetve biztosítsák azok végrehajtását, hatékony érvényesülését. A jogharmonizáció túlnyomórészt irányelvek átültetését jelenti, de rendeletek is válthatnak ki jogalkotási kötelezettséget (amely megjelenhet éppen jogszabályok hatályon kívül helyezésében is). Az Európai Unióhoz kapcsolódó jogalkotási tevékenység másik csoportját nemzetközi szerződések, vagy meghatározott másodlagos jogi aktusok megerősítése jelenti. Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) és az Európai Unió működéséről szóló (EUMSZ) szerződés meghatározza ugyanis azon elsődleges és másodlagos jogba tartozó aktusokat, amelyeket a tagállamoknak a belső alkotmányos szabályaiknak megfelelően (jellemzően a parlament által) meg kell erősíteni.[4]
A jogharmonizációs célú törvények azonosítása nem mindig egyszerű kérdés. Kétségkívül jogharmonizációs célú törvénynek tekinthetők azok, amelyek a kodifikációs szabályoknak[5] megfelelően jogharmonizációs záradékot tartalmaznak. Számos esetben - bár egyre csökkenő mértékben - előfordul(t) ugyanis, hogy jóllehet a normaszöveg nem tartalmaz az előírásoknak megfelelő jogharmonizációs záradékot, a törvényjavaslat szövegéből vagy az indokolásból egyértelműen kiderül, hogy valójában jogharmonizációt szolgáló javaslatról van szó, mert szerepel benne, hogy mely európai uniós aktus átvételét szolgálja. A belső és az uniós szabályokon[6] túl a jogbiztonság is azt követeli, hogy sose maradjon el a záradék.
Szintén jogharmonizációs célú jogszabálynak tekinthető az olyan törvény, amely sem záradékot, sem az indokolásban jogharmonizációra való konkrét utalást nem tartalmaz, de a normaszövegbeli hivatkozásokból vagy a javaslat indokolásból egyértelműen megállapítható,[7] hogy európai uniós kötelezettség végrehajtása érdekében született a jogszabály. A joghar-
- 222/223 -
monizációs kötelezettség ugyanis nemcsak az EUMSZ 115. és EUMSZ 116. cikkből vezethető le, hanem az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében[8] megfogalmazott lojális együttműködés elvéből is, amely szerint a Szerződésekből, illetve az Unió intézményeinek intézkedéseiből (pl.: kötelezettségszegési eljárás, az Európai Unió Bíróságának ítélete) eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében a tagállamok megteszik a megfelelő általános vagy különös intézkedéseket. Álláspontom szerint ezen, záradékot nem tartalmazó javaslatok is jogharmonizációs célúnak minősülnek, de legalábbis kétségtelenül EU-s tárgyúak, így számításba kell őket venni, amikor az Országgyűlés EU-t érintő jogalkotási tevékenységét vizsgáljuk.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
