Az elmúlt másfél évtizedben az EU transzparenciájának (vagy nyitottságának) kérdése egyre fontosabb lett. A nyolcvanas évek második felétől egészen 1992 végéig az európai intézmények a belső piac megvalósításának következményeképpen széles körű törvényhozási programot hajtottak végre. Ez az akkori Európai Közösségek (EK) jogát korszerűsítette és kibővítette, mindemellett aggodalmakat vetett fel az EK jogának és döntéshozatali rendszerének átláthatósága miatt. Ezeket a gondokat a Maastrichti Szerződés súlyosbította, különösen Dániában, ahol a lakosság e szerződés ratifikálását az első fordulóban elutasította. A Dániához hasonlóan messzemenő nyitottság kultúrájához szokott Svédország és Finnország 1995. évi csatlakozásával az EU nyitottságának kérdése kiélesedett. Egészen mostanáig politikai napirenden maradt az a kérdés, hogy hogyan lehet jobban a polgárokkal megismertetni az EU működését, tevékenységét.
Az EU nyitottságának több eleme van. Mindenek előtt az EU döntéshozatali rendszerének érthetősége fontos. Emellett pl. az intézményi (különösen a tanácsi) ülések nyitottságának kérdése említendő. E cikk tárgya azonban egy harmadik nagy területre vonatkozik, tudniillik az európai intézmények dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférés jogára.
E fenti jogot az 1049/2001. rendelet1 (továbbiakban: a Rendelet) tartalmazza, amelyet az Amszterdami Szerződés által az EK-Szerződésbe beillesztett 255. cikk alapján hat éve fogadtak el. A Rendelet értelmében:
"(1) Bármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy jogosult az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz hozzáférni a (2) és (3) bekezdésnek megfelelően meghatározandó elvek és feltételek szerint.
(2) Az e dokumentumokhoz való hozzáférési jog általános elveit és köz- vagy magánérdeken alapuló korlátozásait az Amszterdami Szerződés hatálybalépésétől számított két éven belül a Tanács határozza meg a 251. cikkben megállapított eljárásnak megfelelően.
(3) Valamennyi fent említett intézmény saját eljárási szabályzatában rögzíti a dokumentumaihoz való hozzáférésre vonatkozó különös rendelkezéseket."
Az elmúlt öt évben a rendelet végrehajtásának eredményeképpen az intézményekben jelentős tapasztalat halmozódott fel. Ráadásul a Bizottság 2007 tavaszán - Barroso bizottsági elnök az Európai Parlament iránti elkötelezettségének jeléül - a Rendelet módosítási folyamatát ún. "Zöld Könyv" (vitadokumentum) kibocsátásával indította meg.2
E kis dolgozat célja kettős. Először a Rendelet rendszerét, fő elveit szeretném bemutatni. Persze e cikk szerény méretei miatt a rendszer fő jellemzőire összpontosítok. Ezen felül a Bizottság legfontosabb módosítási igényeit ismertetem.
A Rendelet hatásköre három irányban értelmezendő.
Először, noha a Rendelet csak az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumait célozza, az európai törvényhozó a Rendelet hatályát az ügynökségekre és néhány más Uniós szervre szélesítette ki. Habár a többi intézmény és szerv a Rendelettel azonos szabályokat nem fogadott el, saját szabályzatában nagyon hasonló rendszert alkalmaz (az Európai Közösségek Bírósága kivételével).
Másodszor, ami a kedvezményezettek körét illeti, a Rendelet 2. cikkének 1. bekezdése (az EK-Szerződés 255. cikkének szövegét követve) a Rendelet személyi hatályát az EU polgáraira és az Unióban lakókra korlátozza. Mindazonáltal a 2. cikk 2. bekezdése minden intézményt arra jogosít, hogy ugyanezen elvek, feltételek és korlátok betartásával az intézmények dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférést más természetes vagy jogi személyek számára is biztosítsák. Gyakorlatilag ezt is tette minden intézmény és szerv.
Végül a "dokumentum" fogalmát - mint "az adathordozótól (papír, elektronikus forma vagy hang-, kép- vagy audiovizuális felvétel) függetlenül, az intézmény feladatkörébe tartozó politikára, tevékenységre és döntéshozatalra vonatkozó üggyel kapcsolatos adattartalom"3 - nagyon tágan határozza meg a Rendelet 3(a). cikke. Az intézmények gyakorlatában az adatbázisok önmagukban nem számítanak dokumentumnak, habár az adatbázis részleges lenyomtatásai a fenti meghatározásba beleesnek.
A Rendelet alapelve: minden érintett dokumentum nyilvános, ha nincs indokolt akadálya a nyilvános hozzáférésnek (Rendelet 1. cikke). Kétféle ilyen akadály létezik: először a 4. cikk első három bekezdése a dokumentum tartalmától függő kivételeket tartalmazza. Az európai bíróságok hangsúlyozzák, hogy e kivételek szűken értelmezendők, ámbár az Elsőfokú Bíróság a Turco ítéletében világossá tette, hogy ez "[a]z ítélkezési gyakorlatban kifejtett elv azonban csak az olyan kivétel hatályának meghatározására vonatkozik, amellyel kapcsolatban több eltérő értelmezés lehetséges".4
A kivételek négy típusát különböztetjük meg. Az első csoport magában foglalja a közérdek néhány fontos aspektusát, ti. a közbiztonság, védelmi és katonai ügyek, nemzetközi kapcsolatok, és a Közösség vagy valamely tagállam pénzügyi, monetáris vagy gazdaságpolitikája [4. cikk 1(a) bekezdése]. Amennyiben a dokumentumhoz való nyilvános hozzáférés hátrányosan befolyásolná a közérdek ezen aspektusainak védelmét, az intézmény köteles a hozzáférést megtagadni. Az első csoporthoz tartozik az a kivétel is, amely szerint a hozzáférést meg kell tagadni, ha ez hátrányosan befolyásolná "a személyiség és a magánszemély becsületének védelm[ét], különösen a személyi adatok védelmére vonatkozó közösségi joganyagnak megfelelően" [4. cikk 1(b) bekezdése]. Az Elsőfokú Bíróság e kivételt meglehetősen szűken értelmezi,5 amely azt jelenti, hogy a "különösen a személyi adatok" szavakkal kezdődő félmondatnak a gyakorlatban szerény önálló értelme van.
A második csoport [4. cikkének 2. bekezdése] azokat a kivételeket foglalja magában, amelyek a következő érdekeket védik: természetes vagy jogi személy kereskedelmi érdekei, beleértve a szellemi tulajdont is; bírósági eljárások és jogi tanácsadás; ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok célja.
A nagy különbség az első csoporttal szemben abban áll, hogy ezek nem abszolút kivételek: még ha hátrányosan befolyásolná is a közzététel a kivétel által érintett érdeket, az intézmény köteles rendelkezésre bocsátani a dokumentumot, ha a közzétételhez nyomós közérdek fűződik. Persze, ez a szabály azt a kérdést veti fel, hogy mi lehet "nyomós közérdek". Sajnos, eddig se az európai bíróságok, sem az ombudsman nem vetett fényt e problémára. A Turco-ügyben6 a Tanács úgy érvelt, hogy háromféle "nyomós közérdek" létezhet. Először, ez de lege fordulhat elő. Az ún. Aarhusi rendelet7 6. cikkének 1. bekezdése alapján nyomós közérdek áll fenn az ebben a rendelkezésben említett feltételek teljesülése esetén. Másodszor, a közzététel az EU intézményeinek érdekében állhat. Harmadszor, a dokumentum olyan "ártatlannak" bizonyulhat, hogy a hozzáférés megtagadása aránytalan lenne. Remélhető, hogy az Európai Bíróság e kérdést tisztázni fogja; e sorok leírásakor csak Poiares Maduro tanácsnok indítványa8 áll rendelkezésre, amely szerint az intézménynek a megvédett közérdeket és a nyilvános hozzáféréshez fűződő közérdeket mérlegelni kell. Ebben a fontos kérdésben a Bíróság döntése jövőre várható.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
