A hulladék fogalma a kezdetektől - és ez immár 27 év az első szabályozástól számítva - olyan kérdés, amely újra és újra visszatérően pontosítást igényel, és amelynek meghatározása egyes esetekben hosszas értelmezési eljárást generál. A hulladék minőség ugyanis általában könnyen megítélhető, vannak azonban olyan határesetek, amikor csak az eset összes körülményeinek ismeretében lehet megfelelő értekítéletet alkotni. Rendkívül nehéz meghúzni a határvonalat a hulladék és a hasznosításra váró másodnyersanyag vagy melléktermék között. Márpedig a jogi következmények eltérősége szükségessé teszi a megfelelő értelmezést, lévén a hulladékkezelés, illetve hulladékhasznosítás szabályai több követelménynyel terheltebbek, mint az egyszerű gazdasági műveletek. Lehetetlen a hulladék fogalmának pontos meghatározása, ahogyan az sem lehetséges, hogy fix listákban rögzítsük a hulladék fajtáit. Ez utóbbira csak a veszélyes hulladékok körében kerülhet sor, melyek a többi hulladékhoz képest is fokozott elvárásokat támasztanak, így indokolt pontosabb meghatározásuk.
A Közösség Bírósága 2002. április 18-án hozta meg határozatát a C-9/00. sz., előzetes döntéshozatali eljárást jelentő ügyben. Az előkérdést a finn Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság (Korkein hallinto-oikeus) tette fel a Palin Granit Oy nevű cég (továbbiakban: Cég) és a Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (helyi közegészségügyi hatóság) között, a hulladékos keretdirektíva - 75/442/EEC - 1 cikk a) pontjának megfelelő értelmezése kapcsán.
Az értelmezési kérdéseket 1999. december 31-én tette fel a Közigazgatási Bíróság, egy engedélyezési ügyben, mégpedig azzal kapcsolatban, hogy a Cég gránitot termelő kőbányát üzemeltet, és az így keletkezett maradék kő hulladéknak minősül-e avagy sem, mert ha hulladék, akkor a helyi közegészségügyi hatóságnak nincs joga lerakásra is kiterjedő engedélyt kiadni, míg ha nem minősül hulladéknak, akkor más eljárás és követelmények vonatkoznak az esetre.
Kiindulási pont, mint már annyiszor, a fent hivatkozott bekezdés, amely a hulladékos keretszabályokban a hulladék fogalmát a következőképpen határozza meg: "bármely, az I. számú melléklet szerinti kategóriák valamelyikébe tartozó tárgy vagy anyag, amelytől birtokosa megválik, megválni szándékozik vagy megválni köteles". Az 1. cikk c) pont határozza meg a birtokos fogalmát, aki a termelő, vagy bármely természetes vagy jogi személy, akinek a hulladék birtokában van. Az I. sz. melléklet két területen is alkalmazható a jelen esetre: a Q11 kategóriája - Ásványi nyersanyagok kitermelésének és feldolgozásának maradékai (pl. ércbányászati meddő, olajkitermelés hulladékai, stb.), illetve a Q16 - bármely más hulladékká vált anyag vagy termék, amely nem tartozik a fenti kategóriákba
A keretdirektíva felhatalmazása alapján elfogadott hulladéklista (Európai Hulladék Katalógus: EWC) - 94/3/EC Döntés, ugyancsak tartalmazza az ásványok és kő kifejtéséből, bányászatából, kezeléséből származó hulladékot, megjegyezve, hogy ez a lista korántsem teljes, tehát még további, itt fel nem sorolt anyagok is minősíthetők hulladéknak.
A keretdirektíva 9. és 10. cikkei általánosságban engedélykötelezettséget állapítanak meg a hulladékkezelési műveletekre, melyeket a II/A melléklet és a hasznosítási műveletekre, melyeket a II/B melléklet tartalmaz. A II/A melléklet D1 esete a földön történő elhelyezést - pl. lerakás - tartalmazza, a D12 pedig tartós tárolást (tartályokban történő elhelyezés mélyművelésű bányában, stb.) említ. A II/B R13 kategóriája pedig olyan tárolásról szól, amelyik valamely hasznosítási művelet elvégzése érdekében (a képződés helyén történő átmeneti tárolás és gyűjtés kivételével) történik.
Az általános engedélyezési kötelezettség alól lehetnek kivételek a 11. cikk értelmében, amikor saját hulladék lerakása vagy hasznosítása történik, de ekkor is a műveletek a jogszabályok vagy hatósági határozatok által meghatározott kereteket között folyhatnak.
A keretdirektíva azt is leszögezi, hogy célja elsősorban az emberi egészség és a környezet védelme.
Finnország az 1076/1993. sz. törvénnyel alkotta meg a hulladékos keretszabályozást, amelynek fogalma és hulladék kategóriái teljesen megfelelnek az EK jognak. A hulladék hasznosítást a 3. cikk (1) bekezdés olyan tevékenységnek tekinti, amely arra szolgál, hogy akár anyagában, akár energiaszolgáltatásként hasznosítsa a hulladékot és ide sorolandóak azon tevékenységek is, amelyek a hulladék semlegesítésére, illetve ideiglenes tárolására szolgálnak. Nem kell engedély akkor, ha nem veszélyes hulladékot a kitermelés helyén használnak vagy kezelnek. A végrehajtásra kiadott 867/1996. környezetvédelmi miniszteri határozat körvonalazza a hulladéklistát, amelybe az ásványkitermelés, kőkitermelés és kezelés is beletartozik. Az engedélyező hatóság vagy a helyi hatóság vagy a regionális környezetvédelmi hatóság, tételesen meghatározva a hatásköröket, így 14. szám alatt a regionális hatóság hatáskörébe kerül a lerakás engedélyezése.
A Cég környezetvédelmi engedélyt kért 1994-ben gránit kitermelésre. Az engedélykérelemben kitértek arra, hogy milyen módon hasznosítják a maradék anyagot. Azt is megemlítették, hogy a kb. évi 50 000 m3 maradékot a helyszínen tárolják megfelelő helyen. A Cég az engedélyt megkapta. A Turku és környéke Tartományi Hivatal a határozat hatályon kívül helyezését kérte a Turku és Pori Közigazgatási Bíróságtól, mondván, hogy e téren hulladéklerakásról is szó van, amely esetben nem az engedélyt kiadó hatóságnak volt hatásköre. A Cég megfellebbezte az ítéletet a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság előtt, mégpedig arra hivatkozva, hogy a maradékanyag nem minősül hulladéknak. Indokolásukban előadták, hogy a maradékot rövid időszakokra tárolják, nincs tényleges hasznosítási művelet, illetve az emberi egészség és a környezet számára az eljárás semmilyen kockázatot nem jelent. Így jelen eset különbözik a finn jogszabályok általános maradék-anyag kategóriáitól, nem minősül tehát hulladéknak.
A regionális hatóság természetesen ellenkérelemmel élt, amelynek lényege a maradékanyag hulladék mivolta.
A Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság az eljárást felfüggesztve, a következő kérdéseket tette fel az EK Bíróságnak: Hulladéknak tekinthető-e a kérdéses maradék, figyelemmel a következő pontokra:
a) Van-e jelentősége annak, hogy a kitermelés helyén tárolják a maradékot, vagy attól eltérő helyen?
b) Van-e annak jelentősége, hogy a maradék gránit anyagi minősége nem változik, nem tér el a kitermelt gránittól?
c) Van-e annak jelentősége, hogy a maradék nem károsítja az emberi egészséget és a környezetet, illetve a hulladéknak tekintés körében e kérdés milyen jelentőséggel bír?
d) Van-e annak jelentősége, hogy a maradékok nagyobbrészt elszállítják és pl. lerakók takarására vagy hullámtörőkbe használják fel, anélkül, hogy tényleges hasznosítási eljáráson menne keresztül építik be?
A hulladék fogalmának értelmezése jelentette a fő vitapontot. Ezen belül a hulladéklista is értelmezésre vár, de külön ki kell emelni ennek relatív mivoltát, hiszen nem teljes lista. A Bizottság több ügyben kifejtette, hogy a birtokos akarata is lényegi kérdés, tehát a "megválik" értelmezése (Pl. C-129/96 Inter-Environnement Wallonie [1997] ECR I-7411) Ehhez a védelem magas szintje, az elővigyázatosság és megelőzés elveit is hozzá kell tenni, így a hulladék fogalmát nem lehet korlátozó módon értelmezni. (C-418/97 and C-419/97 ARCO Chemie Nederland and Others [2000] ECR I-4475). Tehát a hulladék fogalmának értelmezése minden szempont alapos vizsgálatát igényli. (ARCO Chemie Nederland). A hulladék keretdirektíva a birtokos szándékának értelmezésére is kiterjed.
A Bizottság szerint a maradékanyag tárolása a fent ismertetett II/A és II/B mellékletek értelmében vagy ártalmatlanítás vagy hasznosítás, tehát hulladékkezelési művelet. Igaz, hogy rendkívül nehéz különbséget tenni a hulladékkezelés és már tevékenység között számos esetben, így annak ellenére, hogy a mondott műveleteken megy keresztül, nem feltétlenül hulladékról van szó, így a mellékletek szerinti tevékenység nem feltétlenül hulladékkezelés.
A Cég hangsúlyozza, hogy a maradék tárolása nem lerakás, hanem később hasznosításra kerülő anyag tárolása, amit bizonyosan használnak.
Ez azonban nem elegendő érv ahhoz, hogy valami ne minősüljön hulladéknak. A Vessoso and Zanetti (C-206/88 and C-207/88 [1990] ECR I-1461) ügyekben a Bíróság hangsúlyozta, hogy a gazdasági hasznosításra szolgáló anyag vagy tárgy lehet hulladék, és ezt máshol is megerősítették (C-304/94, C-330/94, C-342/94 and C-224/95 Tombesi and Others [1997] ECR I-3561)
A fentiek arra utalnak, hogy további értelmezési kérdéseket is vizsgálni kell. Egyik ilyen kérdés, hogy a maradékanyag termelése nem a Cég elsődleges célja, hanem ez csupán melléktermék, melynek mennyiségét is korlátozni kell. A hulladék fogalma azt is jelenti, hogy a kérdéses termelés végterméke nem kifejezetten az, aminek értelmezéséről szó van. Így a maradék minősíthető a Q11 kategóriájába tartozónak.
Ezzel ellentétes érv, hogy ezen anyagok mégis minősülhetnek mellékterméknek, figyelemmel a birtokos szándékára, hiszen nem megválni szándékozik, hanem megfelelő módon piacot keres a maradék hasznosítására. Ez az értelmezés nem ellentétes a hulladékos szabályokkal, mégis azért gyakoribb a hulladék széles értelmezése, mert ezzel kívánják a kockázatot és a szennyezést korlátozni.
Amikor tehát a hulladékká minősítésről van szó, arra is gondolni kell, mi a valószínűsége az anyag hasznosításának, mégpedig további kezelés nélkül. Ha ehhez a lehetőséghez az is járul, hogy a birtokosnak az ilyen hasznosításból anyagi előnye származik, a hasznosítás valószínűsége magas szintű. Ilyen körülmények között a kérdéses anyag nem jelent olyan terhet, amelytől meg kívánnak válni, hanem termékké válik.
A finn kormány helyesen mutatott rá arra, hogy a gránitbányászat melléktermékének további művelet nélküli hasznosítása feltételezi a hosszabb és bizonytalan távú tárolást is, ami terhet jelent a birtokosra és növeli a környezet szennyezésének veszélyét, így mindezek miatt mégis a hulladékká minősítés tűnik megfelelő értelmezésnek. A közösségi Bíróság is ezt az értelmezést fogadta el.
Az eddigiekből is világossá válik, hogy a d) alkérdésre a választ már részben megadták, tehát minden maradék, hulladék, függetlenül attól, hogy lesz-e később hasznosítva.
Az a) alkérdés is részben megjelenik, tehát egyértelmű, hogy a hulladékká minősítés szempontjából nincs jelentősége annak, hogy a kitermelés helyén vagy attól eltérő helyen tárolják-e a kérdéses maradékot.
A b) alkérdés nem érinti ismét a hulladékká minősülést, mert akárhogyan is nézzük, mindenképpen termelési maradékról van szó, akár megőrzi eredeti alakját és fizikai minőségét, akár nem. A környezeti kockázat sem attól függ, vajon változik-e a kövek összetétele, hanem erre az is befolyással van, hogy maga a tárolás is környezeti hatással bír.
A c) alkérdés esetében valóban lehetséges, hogy a kérdéses kövek nem jelentenk az emberi egészségre vagy környezetre kockázatot, mégis, a fentiekben már elmondottak szerint, ezek felhalmozása önmagában is károk vagy esetleg terhelés forrása lehet, hiszen nem feltétlenül használnak majd fel minden maradékot. A károsító hatás egyébként sem befolyásolja önmagában azt, hogy a birtokos mit szándékozik tenni a maradékkal.
Összegezve, egyik alkérdés sem befolyásolja a maradékanyag hulladékká minősítését. ■
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Bándi Gyula, tszv. egyetemi tanár, Pázmány Péter Katolikus Egyetem
Visszaugrás
