A szocialista jogrendszert a hatalom egysége, a delegált, nem demokratikus és nem nyilvánosjogalkotás, valamint a jog instrumentális felfogásajellemezte. Ennek eredményeként a voluntarista jogalkotás keretében gyakran változó és alacsony szinten meghozott jogszabályok születtek. Az 1990-es évek demokratikus változásai során a térség államai jelentős lépéseket tettek a jogállam kiépítése felé, ám bizonyos hiányosságok továbbra is megvannak: a jogalkotás Közép-Kelet Európában gyakran a túlburjánzás és instabilitás tüneteit mutatja. A tanulmány ennek okait kutatja, eközben elemzi a jogszabályalkotás alkotmányos és intézményi kereteit a volt szocialista országokban. A kutatás fókuszában a jogszabályi hierarchia (az alkotmány és a törvények elfogadása és szerepe), a parlamentek jogalkotási tevékenysége (törvényjavaslatok és parlamenti eljárások), és a jogalkotás további lépései (politikai vétó, kihirdetés) állnak. A vizsgálat kitér a végrehajtó hatalom jogalkotó szerepére (ideértve a delegált jogalkotást) és az alkotmánybíróságok szerepére is. A hasonló jelentések ellenére az országcsoport nem homogén. Az egyes országok jogalkotása között hasonlóságok és jelentős különbségek egyaránt vannak a jogalkotás terén: néhányan nemzetközi jogi rendszer tagjai (EU), mások saját belső strukturális problémáikat sem tudják kezelni.
Az alábbi tanulmány a volt szocialista országok jogforrási- és jogalkotási rendszerét vizsgálja alkotmányi szintű szabályaik alapján. A vizsgált országok köre átfogja az Európai Unióhoz 2004 óta csatlakozott tagállamokat Ciprus és Málta kivételével (Bulgária, Csehország, Észtország, Horvátország, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Románia, Szlovákia, Szlovénia), a Nyugat-Balkánt (Albánia, Bosznia-Hercegovina, Koszovó, Macedónia, Montenegró, Szerbia), valamint a posztszovjet térség néhány államát (Fehéroroszország, Ukrajna és Oroszország). A vizsgált országok államszerkezetüket tekintve egységes államok, csupán kettő (Bosznia-Hercegovina és Oroszország) többszintű állam, bár egyik sem rendelkezik a szövetségi államok valódi sajátosságaival. Tartalmilag az orosz föderalizmus egyes vélekedések szerint csak látszatföderalizmus, bár
- 41/42 -
formálisan Oroszország szövetségi állam.[2] Bosznia-Hercegovinában az állami szuverenitás ténylegesen is megoszlik az állami szint, és az ország két ún. "entitása"[3] között, szövetségi államról mégsem beszélhetünk a szövetségből való kilépés joga nélkül, márpedig ezt az országot létrehozó 1995-ös daytoni békeszerződés nem engedi - ezért sem szerepel az ország megnevezésében a szövetségre utaló fordulat.
A közép-kelet-európai térség minden állama alkotmányában jogállamként határozza meg saját magát.[4] Néhány alkotmány emellett a jogállamiság egyes összetevőiről is kifejezetten rendelkezik: a horvát alkotmány nevesíti a hátrányos visszaható hatályú jogalkotás tilalmát, míg például Lengyelországban ezt a tilalmat a jogállamiság elve foglalja magában. A jogállamiság alapja a kontinentális felfogás szerint a parlament által alkotott törvények uralma, így a megfelelő törvényalkotás garanciális jelentőségű.
A jogállamiság elvének elismerése ellenére a vizsgált országokra - bár eltérő mértékben - a túlburjánzó, instabil és gyenge minőségű jogalkotás jellemző. A szocialista jog időszakának néhány öröksége - az egyes államokban eltérő mértékben - ma is érzékelhető. Az egyik ilyen rekvizitum a részletszabályok túlburjánzásában és az elvi szabályok hézagosságában érhető tetten.[5] Ez a mindenható államba vetett, valamint azon a hiten alapult, hogy a szabályozás maga már önmagában megoldást nyújt egy problémára. A jogi szabályozás gyakran az első számú probléma-megoldási eszköz a térség számos államában, ami folyamatosan módosítandó jogszabályokat és instabilitást eredményez.[6] Módosítások következnek a rosszul megszövegezett vagy a gyakorlatban nem működőképes, túlzottan kauzisztikus jellegű törvényekből is. A jogrendszerben további változtatásokat eredményezett az Európai Uniós csatlakozás vagy a jelenleg is folyó integráció. A gyakori változások miatt jogalkalmazók és jogkeresők néha nem képesek a hatályos jogot megismerni és betartani.
- 42/43 -
A közös szocialista múlt és a részben közös európai integrációs törekvések mellett a vizsgált országok jelentős eltéréseket is mutatnak. A "szélsőértékeket" egyik oldalon az EU-hoz csatlakozott, a jogállamiságot biztosító országok alkotják, a másikon Oroszország és különösen Fehéroroszország, ahol a jogállamiság és alkotmányosság feltételei nem teljes körűen biztosítottak. A tanulmány azt vizsgálja, hogy mennyiben játszanak közre a jogalkotás nyilvános, parlamenti szakaszának intézményi keretei a fenti jelenségek kialakulásában. A vizsgálat fókuszában a parlamenti jogalkotás (alkotmány- és törvényalkotás) áll. Csak valódi, azaz általánosan kötelező jogi normákról lesz szó, a belső közigazgatási normákat[7] figyelmen kívül hagyjuk, csakúgy, mint a különleges jogrendben történő jogalkotást. A normaalkotásra és -kontrollra vonatkozó normatív (elsősorban alkotmányos) előírásokat tekintjük át, a gyakorlatra csak néhány példa erejéig kitérve.
A minőségi jogalkotás egyik alapvető követelménye egy rendezett jogforrási rendszer léte. Ebből a szempontból - jogtörténeti okokból - eltérő a szovjet utódállamok és a többi közép-kelet-európai állam helyzete. Míg az utóbbi térségben már a szocialista jogrendszert megelőző időben kialakult, alkotmányosan szabályozott jogforrási hierarchia él, amelyhez a jogalkotók tartják is magukat, keletebbre a cári, majd bolsevik jogalkotási gyakorlat nem volt tekintettel a formálisan egyébként itt is meglévő hierarchikus jogalkotási hatáskörökre. Ennek szélsőséges példája a szovjet alkotmány többszöri módosítása a végrehajtó hatalom törvény alatti szintű jogalkotási aktusaival.[8] E szovjet gyakorlat maradványa a mai orosz alkotmányban is megtalálható: az alaptörvény megengedi a szövetséget alkotó területi egységek (szubjektumok) alkotmányban szereplő felsorolásának a formális alkotmánymódosításnál jóval egyszerűbb módosítását: új területi egység csatlakozása vagy új szubjektum létrehozása egyszerű szövetségi alkotmányerejű törvénnyel, egy szubjektum puszta átnevezése esetén pedig elnöki ukázzal[9] lehetséges.
- 43/44 -
A magyar Alaptörvény T cikkéhez hasonlóan az alkotmányok általában tartalmazzák a jogforrási rendszerre vonatkozó szabályozást.[10] Ismét kivétel az orosz alkotmány: 76. cikke csak a törvényhozó hatalom által alkotott jogot szabályozza, a végrehajtó hatalmat nem érinti, ugyanakkor rendezi a szövetségi és szubjektumok által alkotott jog viszonyát. Jogalkotási törvénye a térségben számos országnak van.[11]
Mindegyik államban a kartális alkotmány[12] áll a hierarchia csúcsán, amelyet a közép-kelet-európai térségben többnyire az 1990-es években fogadtak el. Kivételt - a magyar Alaptörvény mellett - egyes a délszláv államok jelentenek, amelyek alkotmánya később, a térség rendezését követően, 2006-2008 között született. Az alkotmányok elfogadásának/kihirdetésének időpontja a következő:
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
