Masenkó-Mavi Viktor: Az állampolgárság intézménye: fejlődés vagy marginalizálódás? (ÁJT, 2007/1., 29-67. o.)[1]

Bevezető

Az állampolgárságnak nincs egységesen elfogadott fogalma, s az intézmény jelentősége terén is folyamatos változásoknak lehetünk a szemtanúi. Az intézmény jogilag egy igen komplex, bonyolult jelenséget takar, s azt nem lehet egyértelműen sem a belső jog, sem a nemzetközi jog kizárólagos intézményeként felfogni, mivel mindkét jogrendszer fontos elvi kérdéseket, megfogalmazásokat rögzít annak kapcsán. Az intézmény komplexitása nemcsak abból adódik, hogy alapvető kérdései két jogrendszernek (belső és nemzetközi jog) vannak alárendelve, hanem abból is, hogy az állampolgársági kérdések tisztázásának előfeltétele egy rendkívül szerteágazó és nagy jelentőséggel bíró egyéb problémakomplexum[1] előzetes elméleti és gyakorlati feltérképezésese és megértése. Ezen egyéb problémák a folyamatos fejlődés és fokozatos átalakulás korszakában vannak, s ennek következtében az állampolgársági intézményre is a fejlődési bizonytalanság és kiszámíthatatlanság időszaka a jellemző. Egyesek szerint napjainkban az intézmény válságáról, erodálásáról lehet beszélni.[2] Ezt a válságot elsősorban a fokozódó globalizálódással kapcsolják össze,[3] valamint azzal, hogy az

- 29/30 -

államok továbbra is képtelenek egységes és következetes gyakorlat kialakítására állampolgársági ügyekben, hogy gyakorlatukban egyre jobban elterjed a kettős és többes állampolgárság, minek következtében jelentősen megrendül az államok kizárólagos szuverenitásának az elve az állampolgársági ügyekben.

Az állampolgársági intézmény folyamatosan változó jellegének feltárását és hagyományos (nemzetállami) fogalmának elutasítását alapos és igen meggyőző érvelés alapján elsősorban Linda Bosniak munkáiban követhetjük nyomon,[4] aki a nemzetközi migráció beható tanulmányozása következtében jutott el az állampolgárság újszerű értelmezéséhez. Ezen értelmezés legfontosabb elemei és következtetései: a fokozódó migráció következtében az állampolgárság pontos meghatározása egyre nehezebb feladattá válik, az állampolgár és nem-állampolgár jogi helyzete közötti különbségek egyre jobban elmosódnak, az állampolgárok és az idegenek helyzetét rögzítő határvonalak egyértelmű megvonása reménytelen feladat, mivel az idegenek bevonása, bekapcsolódása a helyi politikai közösségekbe egyre nagyobb méreteket ölt; "az állampolgárságot már nem lehet egységes, monolitikus intézménynek tekinteni, az állampolgárság megosztott intézmény",[5] az emberi jogok általános védelmét érvényesítő modern liberális demokráciákban a nem-állampolgárok "állampolgárságának" a kérdései is napirenden szerepelnek, a multikulturalizmus elvét követő társadalmakban az állampolgárság és a nemzetállam fogalmainak összekapcsolása nem megalapozott hozzáállás; a transznacionális kapcsolatok fokozódó intenzitása (a fogyasztási cikkek, a pénzügyek, az informatika, a bűnözés, a vallás, a zene terén) egyre jobban elszakítja az állampolgárságot a nemzetállamoktól.

A globálisnak nevezett jelenségek Bosniak szerint nem egyszerűen valahol "máshol", a nemzetállamokon "kívül", azoktól "távol" léteznek, hanem gyökeret vernek azokon "belül", azoknak "részeivé" válnak; a nemzetállamoknak mint politikai közösségeknek végleges, befejezett és zárt rendszeréről nem lehet beszélni; az állampolgárok felfogása az állampolgárság szerepéről, jelentőségéről úgyszintén nagy változáson megy keresztül: az állampolgárságot elsősorban pragmatikus (kényelmi) szempontok alapján ítélik meg, s nem pedig az egyéni identitás, hovatartozás szemszögéből; az egyéni lojalitás és az egyéni összetartozás érzelme már nem a

- 30/31 -

nemzeti (nemzetállami) összetartozás érzelmén alapul; a nemzetállam korábbi identitásformáló szerepét fokozatosan átveszik egyéb nem-állami politikai közösségek (pl. ezek lehetnek helyi önkormányzatok, transznacionális társadalmi mozgalmak, környezetvédelmi, anti-globalizációs és emberi jogi szervezetek vagy esetleg még szupranacionális nemzetközi intézmények is). A transznacionális jelenségekre tekintettel az állampolgárság intézményét Bosniak három egymást fedő kérdéskörre szűkíti le, először is arra, hogy mi képezi az állampolgárság lényegét (mi az állampolgárság?); másodszor, arra, hogy hol keletkezik az állampolgárság (hol, milyen szinteken lehet azt elhelyezni?); harmadszor, hogy kik az alanyai az állampolgársági jogviszonynak (kik az állampolgárok?).[6]

Egyesek az intézmény válságát nem az állami hatáskörök nemzetközi szinten történő rendezetlenségével hozzák összefüggésbe, hanem annak korábbi funkcionális szerepének a megváltozásával, nevezetesen: az állampolgár értelmezésének radikális megváltozásával a totális piaci verseny körülményei között, az állampolgár és a társadalmi közjó közötti összefüggések hagyományos láncolatának a felbomlásával.[7] Az intézmény válságát feszegető nézeteknek reális alapja van, de nem abban az értelemben, hogy az teljes egészében elveszíti a jelentőségét, hanem abban, hogy az állampolgársági intézmény hagyományos felfogása nem egyeztethető össze a mai kor realitásaival. Ezek a realitások (a tömeges és világméretű migráció, az állampolgársági kérdések beágyazódása az emberi jogok nemzetközi védelmének a rendszerébe) valóban megtörték a hagyományos felfogást, s az állampolgárság intézménye egyre jobban elszakad a nemzetállamoktól, annak jogi relevanciája egyre inkább a nemzetközi jog síkjára terelődik.

Nagyon sokáig tartotta magát az a felfogás, hogy "az állampolgárság elsősorban államon belüli fogalom, az államjog témájához tartozó kérdés, így nemzetközi jogilag irreleváns".[8] A nemzetközi jog kodifikálásával foglalkozó gyakorlati szakembereknek is ez a véleménye még napjainkban is. Így a hontalanság kérdéseinek kodifikációs előkészítését végző Manley O'Hudson jelentésében egyértelműem leszögezte: "az állampolgárság kérdései elviekben minden állam belső joghatóságának körébe tartoznak".[9] Az állampolgárság kérdéseinek államutódlás esetén történő alakulásának

- 31/32 -

nemzetközi jogi kérdéseit kodifikációs célból összefoglaló Vaclav Mikulka[10] szintén felhívta a figyelmet arra, hogy:

a) "Az uralkodó vélemény szerint, a nemzetközi jog szerepe az állampolgárság terén nagyon korlátozott";[11]

b) "A nemzetközi jog nem képes a vonatkozó belső állami szabályozás hiányosságainak a felszámolására, nem tudja helyettesíteni a belső jogot és megmondani, hogy az adott államnak kik az állampolgárai és kik nem".[12]

Az államok is ennek megfelelően viselkedtek, s az állampolgárság kérdéseit tudatosan, a szerénység és a fenntartás legcsekélyebb jelének megnyilvánulása nélkül, mindig az államnak fenntartott hatáskörként (domain reservé)[13] értelmezték. Azonban az államok belső joga nem tudta lefedni az állampolgárság minden kérdését, s így az államok kénytelenek voltak a nemzetközi jog szintjén is rendezni a vonatkozó problémákat.

Az állampolgárság kérdéseinek nemzetközi jogi szabályozása több évszázados múltra tekint vissza. S noha a vonatkozó kezdeti szerződések az állampolgársági ügyekben elsősorban az állami szuverenitás kizárólagosságának az elvéből indultak ki, az intézmény kapcsán felmerülő problémákkal való egyre gyakoribb szembesülésük következtében a kizárólagosság elvének a fokozatos feladására kényszerültek. Ez egy viszonylag lassú folyamat volt, az államok még ma is úgy tekintenek az állampolgárságra mint a szuverenitás utolsó védőbástyájára, s nem nagyon hajlanak annak valamiféle lazítását egyértelműen elismerni. Az állampolgárság nemzetállami kategóriaként történő felfogása még ma is domináns felfogásnak minősül, s az alatt az egyénnek bizonyos államhoz való tartozását - majdhogynem alattvalói minőségében[14] - értik. A nemzetközi jog terén végbe-

- 32/33 -

menő változások és fejlődési tendenciák fokozatosan erodálták a nemzetállami kizárólagos hatásköröket az állampolgársági jog terén is, az állampolgárság olyan felfogása, hogy annak lényege az egyén és azon állam közötti jogviszonyt jelenti, amely államnak a polgára, nem tekinthető teljes mértékig helytálló felfogásnak. A nemzetközi jog, amelynek normái egyre mélyebben és szélesebb körben behatolnak az állami belső jogi szabályozás minden területére, az állampolgársági jog terén is áttörték az állami szabályozás kizárólagos korlátait, s a nemzetközi jogi normák egyre szűkebb mozgásteret engedélyeznek a nemzetállamoknak. Így az állampolgárság alatt olyan jogviszonyt kell érteni, amely összeköti az egyént és az államot, amelynek polgára, illetve az egyént és a nemzetközi közösséget a közösség tagjai által alkotott nemzetközi jogi normák révén.

Az állampolgárság fogalmi meghatározása mind a belső, mind a nemzetközi jogban az egyik legnehezebb feladat. A problémát sokan leegyszerűsítve közelítik meg, az állampolgárság bizonyos sajátosságának, egyértelműen észlelhető, nyomon követhető elemének a kiemelése révén kísérleteznek a meghatározásnál. Így például igen gyakori az a megfogalmazás, hogy az állampolgárság lényege az a sajátos jogviszony, amely az egyén és az állampolgársága állama között létrejön. E jogviszony tartalma minden egyes esetben más és más, hiszen azt tartalommal mindig egy bizonyos konkrét állam tölti meg, a jogok és kötelességek terjedelme államonként változik. Mások pedig azt emelik ki, hogy az állampolgárság jogokkal felruházott és kötelességekkel terhelt tagságot jelent valamiféle politikai közösségben. A tagság hangsúlyozása azért történik meg, hogy ezzel is felhívják a figyelmet arra, hogy az állampolgárság többet jelent egy egyszerű jogviszonynál.[15]

Az állampolgárnak aktív és mindenkivel egyenlő szerepet kell játszani a közösség életében, lehetőséget kell számára biztosítani, hogy eldöntse ki (kik) és hogyan irányítják a közösséget. Az intézmény kialakulásának kezdeti időszakában ilyen közösségként valamilyen város szerepelt.[16] A későbbiekben már az államot tekintették annak a politikai közösségnek, amelyben való tagság állampolgárságot feltételezett. A nemzetiségű alapon szerveződő nemzetállamok korában az állampolgárság és a nemzetiség fogalmak fedik egymást, gyakran azonos értelemben használják azokat.

- 33/34 -

Azonban az állampolgárságot és a nemzetiséget nem lehet összekeverni, azokat teljes egészében azonos fogalomként kezelni. A nemzetiség és az állampolgárság fogalmak nem minden esetben fedik egymást, a nemzetiség elválhat az állampolgárságtól.[17] Azonos állampolgárság nem feltételez azonos nemzetiséget. Az állampolgárság fogalmának elemzésénél a hangsúlyt nem a nemzetiségi szempontokra kell helyezni, hanem az adott politikai közösségben való tényleges tagságra. Egy ilyen tagság feltételezi, hogy az egyén a közösség többi tagjaival egyetemben azonos jogokat és kiváltságokat élvezzen, a közösség politikai életében azonos szerepvállalásra legyen lehetősége. Azaz az állampolgárság a nemzetiségi köteléken túlmutató, erősebb köteléket teremt az egyén és a politikai közösség között. Itt elsősorban jogi kötelékekről van szó. Az állampolgárság jogi fogalom, azt a jog keletkezteti, annak tartalmát a jog határozza meg. Ugyanakkor a nemzetiség társadalmi-nyelvi tényezők által determinált.

Mivel az állampolgárság egy bizonyos politikai közösséghez való tartozást jelent, feltételezi, hogy az egyén egyrészt jogi védelmet is élvez az adott közösség részéről, másrészt a jog által megszabott keretek között aktív szerepet vállalhat az adott közösségben, lojalitással tartozik a közösség és annak tagjai iránt, köteles együttműködni a közösségi közjó előmozdításában.

Az állampolgársági intézmény egyes nemzetközi jogi kérdései

Az állampolgárság intézményének elemzése a nemzetközi kapcsolatokban egyértelműen arra utal, hogy az egyre szorosabban összekapcsolódik a nemzetközi közösséggel, ezen közösség értékrendszerét kifejező normatív rendszerrel. Mivel a nemzetközi közösség értékrendszere állandóan változik, kénytelen alkalmazkodni a nemzetközi vonatkozású problémák változó jellegéhez, a vonatkozó normatív rendszer is ennek megfelelően változik. Az állampolgársági jog kialakulásának kezdeti időszakában a nemzetközi közösség elsősorban bizonyos általános alapelvek rögzítésére, a nemzeti állampolgársági jogszabályi rendelkezések összeütközéséből származó bizonytalanságok megszűntetésére törekedett. Az általános elvek rögzítése során az állampolgárság nemzetállami felfogása, annak nemzetállami hatáskörként (az állami szuverenitás elidegeníthetetlen elemeként) történő értelmezése dominált. Ezen értelmezést nagy mértékben előmozdította az ál-

- 34/35 -

lamok jogairól és kötelességeiről szóló 1933. évi latin-amerikai (montevideói) egyezmény.[18] Az egyezményben kísérlet történt a nemzetállamiság kritériumainak a meghatározására, illetve az állam és lakossága közötti jogviszony tisztázására. Az egyezmény 1. cikke kimondta, hogy "az államnak mint a nemzetközi jog alanyának a következőkkel kell rendelkeznie:

a) állandó lakossággal,

b) meghatározott területtel,

c) kormányzattal,

d) más államokkal történő kapcsolattartás képességével."

Az egyezmény 9. cikke továbbá pontosította az állam és lakossága közötti viszony természetét:

"Az állam joghatósága kiterjed nemzeti területének határain belül található minden lakosra.

Az állampolgárokat és az idegeneket a jog és a nemzeti hatóságok részéről egy és ugyanazon védelem illeti meg, s az idegenek nem követelhetnek maguknak más, az állampolgárokat megillető szélesebb terjedelmű jogokat."

A 9. cikk rendelkezései az állampolgársági jog szemszögéből fontos elveket rögzítenek. Egyértelműen megfogalmazódik az állami joghatóság területiségének elsőbbsége (az idegen állam személyi fennhatóságáról nem esik szó, annak ellenére, hogy a két fennhatóság - területi és személyi - elviekben ütközhet egymással). Az állampolgárok és az idegenek jogállása közötti különbség marginalizálódik: azonos jogvédelem alatt állnak, azzal a kikötéssel, hogy az idegenek nem követelhetnek többletjogokat.

Az állampolgárság intézményének nemzeti szabályozása általában mindaddig, amíg az egyén nem mozdul ki a születési helyéről (egy és ugyanazon helyem születik és hal meg), nem érezteti hatását a nemzetközi kapcsolatok szintjén, annak nincs nemzetközi jogi relevanciája. Azonban, ha az egyének valamilyen okból elhagyják állandó és szokásos lakóhelyüket, egy másik állam területén telepednek le, akkor nemzeti állampolgárságuk nemzetközi dimenziót ölt, államok közötti problémává alakul. Az állampolgársági intézmény nemzetközi jellegének a megjelenéséhez nem feltétlenül szükséges, hogy az egyének kimozduljanak állandó és szokásos lakóhelyükről, estenként nem az egyének, hanem a határok mozgása okozza a problémát.

- 35/36 -

A nemzetközi jog szintjén az állampolgárság kérdéseinek szabályozása a latin-amerikai régióban kezdődött el. Ez nem a véletlen műve, hiszen itt voltak észlelhetők jelentős mértékben a nemzeti állampolgársági szabályok ütközéséből adódó következmények. A tömeges népvándorlás elsősorban ezen régió államait érintette: az Amerikai kontinens államai több évszázadon keresztül befogadó államok voltak, a világ többi államaiból (ideértve az európai államokat is) nagyon sokan kísérelték megalapozni szerencséjüket az új kontinensen. A tömeges népvándorlás által érintett államok (befogadó és kibocsátó államok) közötti súrlódások igen gyakoriak voltak, mivel az állampolgárság fontosabb kérdései jogilag rendezetlenek voltak mind a nemzeti, mind a nemzetközi jog szintjén. Nem volt egyértelmű például, hogy létezik-e az állampolgári kötelékből való kilépés joga, egy új állampolgárság megszerzése honosítással együtt jár-e az eredeti állampolgárság automatikus elvesztésével, jogilag megengedett-e a kettős állampolgárság egyidejű fennállása, illetve a kettős állampolgárságú személyeket mely állam állampolgárainak kell tekinteni egy harmadik államban. A kibocsátó (emigráció) államok igyekeztek megtartani a kivándorlók állampolgárságát, ugyanakkor a befogadó államok a nagy tömegű külföldiek és azok leszármazottainak mielőbbi helyi integrálásában voltak érdekeltek, amit a ius soli elvének az alkalmazásával és a gyorsított honosítással próbáltak megoldani. A kibocsátó államok egy része (különösképpen a nagy monarchiák: pl. Nagy-Britannia, Oroszország) az "örökös ideig tartó alattvalói" minősítéssel érveltek.[19]

Az állampolgárságot érintő latin-amerikai regionális nemzetközi okmányok jelentősége korlátozott, mivel azok elsősorban csak a régió államainak a gyakorlatát érintették. A régió államai által elfogadott, az állampolgárságot érintő, nemzetközi okmányok: 1906. január 13-án Rio de Janeiróban a honosításról elfogadott egyezmény,[20] 1933. december 26-án Montevideóban az állampolgárságról elfogadott egyezmény,[21] 1933. december 3-26-án Montevideóban a nők állampolgárságáról elfogadott egyezmény.[22]

Az állampolgárságról szóló 1933. évi egyezmény 1. cikke a kibocsátó és befogadó államok közötti fentiekben hivatkozott érdekellentét felszámo-

- 36/37 -

lását szándékozik feloldani a régió államainak az érdekeire tekintettel: "Az egyén honosítása bármely Szerződő Fél hatósága révén együtt jár az eredeti állampolgárság elvesztésével". Ez a rendelkezés a befogadó államoknak kedvező, mivel a kibocsátó államok a honosítással automatikusan elveszítik személyi fennhatóságuk gyakorlásának lehetőségét. Ezen egyezmény a fentieken kívül rendelkezik az állampolgárság kérdéseinek alakulásáról területváltozások esetén. A 4. cikk kimondja az egyéni opció joga gyakorlásának a lehetőségét: "Ha az állam területének egy része átkerül egy másik államhoz, akkor az ilyen átszálló terület lakosai nem kötelesek azon állam állampolgárainak tekinteni magukat, amelyhez a terület átszállt, kivéve azt az esetet, amikor egyértelmű nyilatkozat révén az eredeti állampolgárságuk feladását választják".

A nők jogairól szóló latin-amerikai egyezmény 1. cikke kimondja, hogy a "Szerződő Felek sem az állampolgárságra vonatkozó törvényhozásukban, sem az azt érintő gyakorlatukban nem tesznek semmiféle nem szerinti különbségtételt". A nemek egyenlőségének az elve, a nem szerinti diszkrimináció tilalmának hatása nyomon követhető egyéb mai egyezményekben, így például a férjezett nők állampolgárságáról szóló ENSZ-egyezményben is.

A nemzeti állampolgársági törvények rendelkezéseinek egyre gyakoribb ütközése, és az ebből fakadó súrlódások az államok között[23] arra ösztönözte az államokat, hogy egyetemes szinten kíséreljék meg rendezni a vitás kérdéseket. Az első ilyen kísérlet a Nemzetek Szövetsége égisze alatt 1930-ban összehívott nemzetközi konferencián történt meg. A konferencia eredményeként megszületett az állampolgársági törvények összeütközéséből eredő egyes kérdések rendezéséről szóló egyezmény.[24]

A hágai egyezmény volt az állampolgárság kapcsán elfogadott első egyetemes okmány, amely kísérletet tett az állampolgársági jog elveinek és szabályainak egységes összefoglalására az addig felgyülemlett megoldatlan problémák végleges rendezése céljából. Már az Egyezmény Preambulumából is kitűnik, hogy a részes államok fontos elvi kérdések eldöntésére vállalkoztak. Ennek alapján a Részes Felek "elismerik annak szükségességét, hogy minden egyén rendelkezzék állampolgársággal, és csak egy állam ál-

- 37/38 -

lampolgárságával" (Preambulum 1. bek.). Elismerik azt is, hogy "az emberiség erőfeszítéseit azon eszményi megoldás irányába kell terelni e területen, hogy a hontalanság és a kettős állampolgárság minden esete felszámolásra kerüljön" (Preambulum 2. bek.).

Ezek a célkitűzések is mutatják, hogy az állampolgárság mindenki számára történő biztosítása, illetve a hontalanság és a kettős állampolgárság eseteinek elkerülése, felszámolása a legfontosabb prioritások között szerepelt. A részes államok azonban annak is tudatában voltak, hogy ezen eszményi helyzet elérése hosszadalmas folyamatot igényel, ezért bizonyos alapelvek lefektetését tartották célszerűnek, az Egyezmény első fejezete rögzíti azokat.

Az 1. cikk alapján "minden állam a saját joga alapján dönti el azt, hogy kik az állampolgárai. Más államok ezt a jogot akkor ismerik el, ha az összhangban van a nemzetközi egyezményekkel, a nemzetközi szokásjoggal, és az állampolgárság terén általánosan elismert jogelvekkel". Ezen rendelkezésből kiderül, hogy az állampolgárság megadása az állam szuverén döntése, azonban ezen döntés jogszerűségé elismerésének előfeltétele a nemzetközi jog vonatkozó normáinak a betartása. Ezek a normák igen széleskörűen vannak meghatározva, felölelik az olyan vitára is módot adható normákat, amelyeket a nemzetközi szokásjog és az általánosan elismert jogelvek tanulmányozása alapján lehet megállapítani.

A 2. cikk szerint "annak a kérdésnek az eldöntése, hogy az egyén rendelkezik-e egy bizonyos állam állampolgárságával, az adott állam belső joga alapján történik."

A 3. cikk értelmében a kettős vagy többes állampolgárságú személyt minden állam, amelynek állampolgárságával rendelkezik, a saját állampolgárának tekintheti. Azaz a kettős állampolgárság ténye nem szünteti meg semelyik érintett állam igényét, felügyeleti, ellenőrzési jogkörét az adott egyén tekintetében. A 4. cikk úgy rendelkezik, hogy "az állam nem biztosíthat diplomáciai védelmet azon állampolgárának azzal az állammal szemben, amelynek állampolgárságával úgyszintén rendelkezik az adott egyén". A 3. és a 4. cikk a kettős állampolgárságú egyének jogállását tisztázza az érintett államok tekintetében. A főszabály szerint mindkét érintett állam a saját állampolgárának tekintheti ezeket a személyeket, de a diplomáciai védelem terén korlátok lépnek életbe: abban az államban, amelynek úgyszintén állampolgársággal rendelkeznek, nem lehet ilyen védelemben részesíteni őket. Így például egy román-magyar kettős állampolgárságú személynek Magyarország Romániában nem nyújthat diplomáciai védelmet.

- 38/39 -

Az 5. cikk alapján "egy harmadik államban a többes állampolgárságú egyéneket úgy kezelik, mintha egy állampolgársággal rendelkeznének. A harmadik állam - tekintettel az egyének személyi helyzetére vonatkozó belső szabályaira és bármely, a számára kötelező nemzetközi egyezmény rendelkezéseire - a saját területén az ilyen egyén állampolgárságát kizárólag azon államhoz köti, amelynek a területén az adott egyén szokásos állandó lakóhelye található, vagy amely állammal, a körülményektől függően, a legszorosabb kapcsolatban áll." Az 5. cikk rendelkezései a többes állampolgárságú egyének jogi helyzetét tisztázza egy harmadik állam területén. Főszabályként az ilyen egyéneket úgy kell tekinteni, mint akik egy állam állampolgárságával rendelkeznek. Ezen utóbbi állam megállapítása a harmadik állam részéről két tényező figyelembevétele alapján történhet: a) először, a szokásos állandó lakóhely államának megállapítása. b) azon állam meghatározása, amellyel a többes állampolgárságú személy a legszorosabb kapcsolatban van.

A fentiekben hivatkozott alapelv, nevezetesen: az állampolgárság megtartása és a hontalanság elkerülése célját szolgálja az állampolgárságból való kilépés feltételeit rögzítő II. fejezet. A 7. cikk kimondja, hogy "amennyiben egy állam jogában elő van írva, hogy a kilépéshez engedélyre van szükség, akkor az ilyen engedély nem jár együtt az engedélyt kiadó állam állampolgárságának az elvesztésével, amennyiben az érintett egyénnek nincs egy másik állampolgársága, illetve addig, amíg egy másik állampolgárságot nem szerez." Ezzel rendezésre került egy sokáig vitatott kérdés, éspedig az állampolgárságból való kilépés joga és annak következményei. Egyes államok, ahogyan arra már utaltam egyáltalán nem értettek egyet a kilépés lehetőségével, de amennyiben az mégis megtörtént, úgy egy újabb állampolgárság megszerzése az eredeti elvesztésével járt.

A hontalanság elkerülésére vannak tekintettel a férjezett nők állampolgárságát érintő rendelkezések is: ha a külföldivel való házasságkötés esetén a nő államának törvényei szerint az elveszti állampolgárságát, akkor ezen elvesztés feltételhez kötött, arra csak akkor kerülhet sor, amennyiben megszerzi férje állampolgárságát (8. cikk). Ugyanez érvényesül a férj állampolgárságának a házasság alatt a házasság alatt történő megváltozása esetén (ld. a 9-10 cikkeket). A férj honosítása egy másik állam által nem jár együtt a feleség állampolgárságának a megváltozásával.

A hágai 1930. évi egyezmény noha fontos elveket fogalmazott meg, azok közül csak kevés (például a diplomáciai védelem joga, a hontalanság elkerülésére való törekvés) tekinthető a nemzetközi szokásjogként is elismert elvnek. Ennek egyik oka, hogy a hágai egyezményt sok állam nem rati-

- 39/40 -

fikálta, azt elsősorban a common law országai erősítették meg. Itt célszerű megemlíteni, hogy a hontalanság megelőzésére, elkerülésére irányuló állami kötelezettség az állampolgárságot érintő minden egyes nemzetközi okmány szerves része, ezért azt egyetemes szabályozási tendenciaként lehet értelmezni.

Minden állam jogosítva érzi magát, hogy meghatározza azokat a feltételeket, amelyek alatt nála állampolgárságot nyerni vagy az állampolgársági kötelékből kilépni lehet. E téren az államok különböző megoldásokat alkalmaznak: egyesek a születési helyet (ius soli), mások a szülők állampolgárságát (ius sanguinis) tarják irányadónak. És nem minden állam tarja magát ahhoz az elvhez, hogy csak olyan egyénnek adjon állampolgárságot, aki a korábbi állampolgárságáról végérvényesen és jogerősen lemondott. Így gyakori a kettős állampolgárság eseteinek a kialakulása, ami egyúttal ellentmond az állami szuverenitás kizárólagosságának az állampolgársági jog terén.

A második világháborút követően is folytatódott az állampolgárság kérdéseinek egyetemes szinten történő szabályozása, azonban az ENSZ égisze alatt történő szabályozás sajátos fordulatot vett: a) A hágai kodifikáláshoz hasonló erőfeszítésre nem került sor, az állampolgárság kérdéseit nem kísérelték meg egy egységes okmányban összefogni, az egyes területekre vonatkozó (pl. a hontalanság megelőzése, a férjezett nők jogainak biztosítása, a diszkrimináció tilalma, a gyermekek jogai) részleges kodifikálásnak lehetünk a szemtanúi. b) Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának az elfogadásával egyértelműen elkezdődött az állampolgárság kérdéseinek emberei jogi szemszögből történő megközelítése, értelmezése. A Nyilatkozat 15. cikke kimondja: "Minden személynek joga van valamely állampolgársághoz. Senkit sem lehet sem állampolgárságától, sem állampolgársága jogától önkényesen megfosztani."

Az állampolgárság emberi jogi értelmezése igen óvatos módon történt az államok részéről: nem pontosították, hogy mely állam állampolgárságához van joga az egyénnek, és tartózkodtak attól is, hogy jogilag kikényszeríthető formában, kötelező okmányban rögzítsék az állampolgársághoz való jogot. Ezért a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (amelynek értelmezésére jogilag kötelező módon is sor kerülhet) már csak a gyermekek állampolgárságáról szól. A 24. cikk 3. bekezdése kimondja: "Minden gyermeknek joga van arra, hogy állampolgárságot szerezzen". A Egyezségokmány 25. cikke továbbá megkísérli összefoglalni, hogy az állampolgársággal rendelkező egyének általában milyen jogokkal

- 40/41 -

rendelkeznek.[25] Itt azon jogok minimális köréről van szó, amelyek minden állampolgárt megilletnek.

A hátrányos megkülönböztetésről, a diszkrimináció tilalmáról szóló különböző ENSZ-okmányok úgyszintén érintik az állampolgárság kérdéseit. A faji megkülönböztetés valamennyi formájának kiküszöböléséről szóló Nyilatkozat[26] 3. cikke kimondja, hogy az államok "különös erőfeszítéseket tesznek a faj, szín, etnikai származás alapján történő megkülönböztetés megelőzésére, különösen a polgári jogok, állampolgárság ... megszerzéséhez való jog terén".[27] A faji megkülönböztetés valamennyi formájának kiküszöböléséről szóló nemzetközi egyezmény[28] azonban tekintettel az abban foglaltak kikényszeríthetőségére, már kevésbé bátran fogalmaz, sőt, ki is zárja az állampolgárságon alapuló különbségtétel problémáját az Egyezmény hatálya alól. Az 1. cikkben foglaltak szerint: "Ez az Egyezmény nem vonatkozik az Egyezményben Részes Állam által állampolgárok és nem állampolgárok között tett különbségekre, kizárásra, megszorításra vagy előnyben részesítésre". A nőkkel szemben alkalmazott hátrányos megkülönböztetés felszámolásáról szóló Nyilatkozat - valószínűleg azért, mert nem kötelező okmányról van szó - igen határozottan fogalmaz. Az 5. cikke rögzíti, hogy "a nőknek és a férfiaknak azonos joga van az állampolgárság megszerzésére, megváltoztatására vagy megtartására. A külföldivel kötött házasság önmagában nem befolyásolja a feleség állampolgárságát, sem az által, hogy hontalanná teszi, sem férje állampolgárságának rákényszerítésével". A férfiak és a nők egyenjogúságát az állampolgársági ügyekben tovább pontosította a Férjezett nők állampolgárságáról szóló Egyezmény,[29] amelynek 1. cikke kimondja, hogy "a Felek megállapodnak, hogy sem a saját állampolgárainak külföldi állampolgárral való házasságkötése, vagy az ilyen házas-

- 41/42 -

ság felbontása, sem a férj állampolgárságának a házasság tartama alatt történő megváltoztatása önmagában nem lehet kihatással a feleség állampolgárságára."

Az Egyezmény 2. cikke szerint "a Felek megállapodnak abban, ha bármely állampolgáruk valamely más állam állampolgárságát saját elhatározásából megszerzi, vagy pedig bármely állampolgáruk állampolgárságáról lemond, ez a tény nem akadályozza meg a szóban forgó állampolgár feleségét abban, hogy állampolgárságát megtartsa". Az Egyezmény 3. cikke is tartalmaz érdemi könnyítést a nők számára, éspedig: "a Szerződő Államok megállapodnak abban, hogy a külföldi állampolgár nő, aki bármely állampolgárukkal házasságot kötött, kívánságára különleges kedvezményes honosítási eljárás útján nyerheti el férje állampolgárságát".

Az ENSZ égisze alatt az állampolgárságot érintő kérdések kodifikálása terén igen fontos jelentőséggel bír a hontalanság csökkentéséről szóló Egyezmény,[30] amely alapvető rendelkezéseket tartalmaz nemcsak a hontalanság eseteinek csökkentéséről, de az állampolgárság egyéb kérdéseiről is. Az Egyezmény kidolgozóira hatással volt az Egyetemes Nyilatkozatban szereplő állampolgársági rendelkezés, ezért az tükrözi az állampolgárság emberi jogi megközelítésének problematikáját. Az állampolgársághoz való jogot egyéni jogként értelmezi, Az Egyezmény 1. cikke rögzíti azt, hogy kinek és milyen estekben van joga az állampolgársághoz, kitérve arra is, hogy mely állam állampolgárságához van joga az egyénnek.[31]

Az egyezmény szerint az állampolgársághoz való jog egyéni jog, abban az esetben, ha az egyén hontalan lenne abban az államban, ahol született.

- 42/43 -

Ez jog az egyént születéskor a jog erejénél fogva illeti meg, illetve azt az egyén később is érvényesítheti kérelemre. Bár ezen későbbi érvényesítése már az állami akarat függvénye, az érintett állam különböző feltételeket szabhat meg a kérelem benyújtására és elbírálására. Az Egyezmény további pontosító rendelkezéseket is tartalmaz az állampolgársághoz való jog érvényesítéséről.[32] Az Egyezmény 2. cikke a talált gyermekek állampolgárságáról rendelkezik.[33] Az Egyezmény 3. cikke a születés sajátos eseteire tartalmaz állampolgársági rendelkezést.[34] Az Egyezmény 4. cikke a gyermek állampolgárságát tisztázza tekintettel a szülők állampolgárságára.[35] Az Egyezmény 5. cikke a hontalanság elkerülését szándékozik megakadályozni a személyi állapot változása következtében.[36]

Az állampolgárságtól való megfosztás esete is egy új állampolgárság megszerzésének a függvénye a 6. cikk értelmében. Sőt, a 8. cikk főszabályként egyértelműen rögzíti: "A Szerződő állam a személyt nem fosztja meg állampolgárságától, ha ez a megfosztás hontalanságot eredményez-

- 43/44 -

ne." Azonban az állampolgárságtól való megfosztás tilalma nem abszolút tilalom, arra jogszerűen sor kerülhet, például akkor, "ha hét egymást követő évnél nem rövidebb, az érintett Szerződő Állam joga által meghatározott időszakon át tartó külföldi letelepedés következtében, ha elmulasztja kinyilvánítani a megfelelő hatóság felé állampolgársága megtartására irányuló szándékát". (A honosított személy tehát nem teheti meg állampolgársága elvesztésének kockázata nélkül, hogy például, hosszadalmasabb időre visszaköltözik eredet állampolgársága államába.)

Mint látható az Egyezmény pontosítja az állampolgárságtól való megfosztás törvényes eseteit is, minek következtében az Egyetemes Nyilatkozatban rögzített azon szabály is, amely szerint "senkit sem lehet állampolgárságától önkényesen megfosztani", konkretizálódik, s az egyezményben felsorolt esetek nem tekinthetők az állampolgárságtól való önkényes megfosztásnak.

Az állampolgárságtól való megfosztás kapcsán az Egyezmény tartalmaz még egy általános keretnormát, amely a diszkrimináció tilalmát mondja ki.[37]

Az ENSZ nem elégedett meg a hontalanság elkerülése elvének általános intézményesítésével, külön egyezményt fogadott el a hontalanok jogi státusáról, részletesen feltüntetve abban, hogy a hontalanok milyen területeken milyen jogok élvezetére jogosultak.[38] A hontalanok jogi státusát szabályozó Egyezmény jelentősége az állampolgársági ügyek szemszögéből nyilvánvalóan korlátozottabb a hontalanság csökkentéséről szóló egyezménynél. Az előbbi ugyanis olyan kérdésekre koncentrál (a hontalanokat megillető jogok felsorolására, jogi helyzetüket meghatározó jogelvek: az egyenlő elbánás elve, a külföldiek helyzetére általában alkalmazandó elv), amelyek technikai jellegűek.

A hontalanság problémájának jogi rendezését követően az ENSZ égisze alatt nem sok minden történt. Két fontosabb fejleményt lehet megemlíteni. Először is a gyermek jogáról szóló egyezmény[39] kidolgozása során a gyermekek állampolgárságának az ügye is napirenden szerepelt. Az Egyezmény

- 44/45 -

külön cikkben foglalkozik a gyermekek állampolgárságával. A 7. cikk rögzíti, hogy minden gyermeket születésekor nyilvántartásba kell venni, nevet és állampolgárságot kell neki adni. Másodszor, az állampolgársági ügyek, ideértve a hontalanságot is[40] előtérbe kerülése a rendszerváltó folyamatok következtében[41] arra ösztönözték az ENSZ intézményeit, hogy tegyenek sürgős lépéseket az Európában végbemenő államutódlások állampolgársági ügyekkel kapcsolatos rendezetlenség felszámolására. A potenciálisan több száz milliós hontalan személy esetleges megjelenésének a réme a nemzetközi közösség azonnali intézkedését váltotta ki. A Nemzetközi Jogi Bizottság hozzákezdett az államutódlás következtében felmerülő állampolgársági kérdések kodifikálásához,[42] s a Bizottság által elkészített kodifikációs tervezetet az ENSZ Közgyűlése jóvá is hagyta.[43]

Az állampolgársági kérdéseknek az államutódlás kapcsán történő nemzetközi rendezése arra utal, hogy a nemzetközi jogi szabályozás hatálya alá került még egy olyan területe az állampolgársági kérdéseknek, ahol nem érvényesülhet a nemzetállami szabályozás kizárólagossága, az érintett államok kötelesek a vonatkozó nemzeti szabályzásukat úgy alakítani, hogy az összhangban legyen a nemzetközi szinten rögzített elvekkel és szabályokkal. Az elfogadott közgyűlési határozat fontos elveket és igen részletes szabályokat fogalmaz meg az érintett államok részére, korlátozva azok jogalkotási és jogérvényesítési mozgásterét az államutódlás minden lehetségesen felmerülő esete kapcsán (nevezetesen: a terület egy részének. illetve részeinek kiválása, az államok egyesülése és szétesése, illetve a terület egy részének átengedése esetén). A határozat Preambuluma foglalja össze az államutódlással kapcsolatos állampolgársági kérdések elveit, éspedig:

- "az államutódlással kapcsolatos állampolgársági problémák a nemzetközi közösséget érintő problémák";

- a nemzetállamok irányába tett gesztusként értékelhető annak kimondása, hogy "az állampolgárságot elsősorban a belső jog szabályozza a nemzetközi jog által megállapított keretek között";

- 45/46 -

- az egyéni jogok irányába való elmozdulást jelent annak rögzítése, hogy "az állampolgársági ügyekben megfelelő figyelmet kell fordítani mind az államok, mind az egyének törvényes érdekeire";

- "az államutódlás által érintett egyének emberi jogait és alapvető szabadságait teljes egészében tiszteletben kell tartani".

A határozat bevezető fejezete is rögzít bizonyos elvi kérdéseket, mint például:

- az állampolgársághoz való jog;[44]

- a hontalanság elkerülése (megelőzése);[45]

- a szokásos állandó lakóhellyel rendelkezők sajátos helyzete;[46]

- a diszkrimináció tilalma;[47]

- az érintett egyének akaratának tiszteletben tartása;[48]

- a család egységének biztosítása;[49]

- 46/47 -

Az állampolgárság megszerzésének speciális szabályait azon egyének vonatkozásában, akiknek szokásos állandó lakóhelyük egy másik államban van, a 8. cikk szabályozza. Ennek alapján az utódállam nem köteles állampolgárságot adni azoknak az egyéneknek, akiknek szokásos állandó lakóhelyük egy másik államban található, és akik továbbá rendelkeznek ezen utóbbi állam állampolgárságával. Az utódállam nem ad állampolgárságot akaratuk ellenére azoknak az egyéneknek, akiknek szokásos állandó lakóhelye egy másik államban van, kivéve, ha azok máskülönben hontalanná válnának".

A 9. cikk szabályozza egy másik állam állampolgárságáról való lemondást mint az állampolgárság megszerzésének feltételét. Kimondja, hogy "ha az egyén, aki egyébként jogosult az utódállam állampolgárságának a megszerzésére, egy másik érintett államnak is állampolgára, úgy az előbbi állam állampolgársága megadását az egyénnek az utóbbi állam állampolgárságáról való lemondáshoz kötheti. Ezt a feltételt azonban nem lehet olyan módon meghatározni, ami hontalanságot eredményezne, még ha ideiglenesen is."

Az állampolgárság elvesztése egy másik állam állampolgárságának önkéntes felvétele esetén a 10. cikk alapján úgy szabályozza, hogy az elődállam kikötheti, hogy amennyiben az érintett személy önkéntes alapon felveszi egy másik utódállam állampolgárságát, úgy elveszti az elődállam állampolgárságát. Az utódállam kikötheti, hogy amennyiben az érintett személy önkéntes alapon felveszi egy másik utódállam állampolgárságát, vagy a helyzettől függően, megtartja az elődállam állampolgárságát, úgy a személy elveszti állampolgárságát, amelyet az utódlás következményeként szerzett.

Az államutódlás után született gyermek állampolgársága vonatkozásában a 13. cikk alapján "ha az érintett egyénnek, akinek nincs még állampolgársága, gyermeke születik az államutódlást követően, a gyermeknek joga van azon érintett állam állampolgárságához, amelynek a területén született."

- 47/48 -

Az állampolgárság kérdései az európai egyezmények szerint

Az állampolgársági ügyek szabályozása az európai régióban komoly múltra tekint vissza, s egy sor olyan sajátossággal is rendelkezik, amelyek nem jellemzőek más régiók szintjén történő szabályozásra (példaként itt csak az ún. szupranacionális állampolgárság bevezetésére irányuló erőfeszítéseket említeném). A vonatkozó szabályozás nem tekinthető a következetesség példájaként. Ezen utóbbi megjegyzéssel kapcsolatosan a többes állampolgársághoz való viszony meghatározása terén észlelhető eltérésekre szeretném a figyelmet felhívni: az 1963. évi ET egyezmény a többes állampolgárság csökkentéséről teljes egészében elutasító álláspontot foglalt el, ugyanakkor az európai állampolgárságról szóló 1977. évi ET egyezmény már sokkal engedékenyebb volt a kettős és többes állampolgárság iránt. Az európai régió szintjén folytatott szabályozási kísérletek kapcsán a fenti következetlenségen kívül - ami egyébként nemcsak Európában figyelhető meg, hanem az amerikai kontinensen is[50] - azt is meg kell említeni, hogy csak az európai régióra jellemző a valódi kodifikációs kísérlet. Az 1977. évi európai állampolgársági egyezmény felöleli az állampolgársági intézmény minden fontosabb elvi és gyakorlati kérdését, sőt nemcsak egyszerűen összefoglalja a legfontosabb normákat, hanem új elveket is rögzít.

Az Egyezmény fontosabb elemei és új elvei: a) Rögzíti az állampolgárság fogalmát: "az állampolgárság az egyén és az állam közötti jogi köteléket jelent, s az nem utal az egyén etnikai származására".[51] Ez a megfogalmazás nem jelent valamiféle újdonságot, itt tulajdonképpen a Nottebohm ügyben rögzített elv elismeréséről van szó.[52] Azonban az ügyben kimondott effektivitás elvét az Egyezmény bizonyos értelemben módosította a 7. cikk b) pontja által, ahol rögzítésre került, hogy "az Egyezményben részes

- 48/49 -

államok a belső jogukban ex lege nem dönthetnek állampolgárságuk megszüntetéséről arra való hivatkozással, hogy az adott állam és annak azon állampolgára között, akinek az állandó és szokásos lakóhelye külföldön van, hiányzik az effektív kapcsolat". Azaz az egyezmény a Nottebohm ügyben rögzített effektivitás elvének megszorító értelmezését tartalmazza.[53]

Annak eldöntése, hogy ki az adott állam állampolgára, az európai egyezményben az 1930. évi hágai egyezményhez hasonlóan történik, az európai egyezmény is a kérdést az állam belügyének tekinti, bizonyos megszorításokkal: 1. Minden állam saját joga alapján dönti el, hogy kik az állampolgárai. 2. Az állam vonatkozó joga akkor kerül elismerésre más államok részéről, ha az összhangban van az alkalmazandó nemzetközi egyezményekkel, a nemzetközi szokásjoggal és az állampolgárság terén általánosan elismert jogelvekkel".[54]

Az európai egyezmény részletes szabályokat tartalmaz a többes állampolgárságról is. Engedékeny álláspontja szerint a részes államok ex lege engedélyezik: a) a többes állampolgárság fenntartását azoknak az egyéneknek, akik a születés tényével válnak többes állampolgárrá, b) állampolgárainak más állampolgárság megszerzését, ha ezen utóbbi házasságkötésük révén automatikusan keletkezik.[55]

A fentieken kívül az európai egyezmény részletesen szabályozza az állampolgársági jog terén kötelezően érvényesítendő elvek rendszerét is. Minden részes állam belső jogi szabályai kötelesek érvényre juttatni a következő általános elveket: 1) "az állampolgársági ügyekben tekintettel kell lenni mind az államok, mind az egyének törvényes érdekeire";[56] 2) az állampolgársági jogot érintő elveket fokozatosan abba az irányba kell fejleszteni, hogy a hontalanság megelőzhető, elkerülhető legyen;[57] 3) az állampolgársági ügyekben törekedni kell a diszkrimináció elkerülésére;[58] 4) az államok belső jogában tekintettel kell lenni a kettős állampolgárság tényére, és el kell ismerni azt, hogy minden állam szabadon dönthet

- 49/50 -

a belső jogában a kettős állampolgárság követelményeiről;[59] 5) mindenkinek joga van az állampolgársághoz;[60] 6) a hontalanság elkerülendő;[61] 7) senkit sem lehet önkényesen megfosztani állampolgárságától;[62] 8) sem a részes államok belső jogszabályai, sem a gyakorlatuk nem tartalmazhatnak nemen, valláson, színen, nemzetiségi vagy etnikai hovatartozáson alapuló megkülönböztetést.[63] Az Egyezmény továbbá külön fejezetben szól az állampolgárság és az államutódlás[64] összefüggéseiről, illetve a katonai szolgálat teljesítésének szabályairól többes állampolgárság esetén.[65]

A szupranacionális állampolgárság

Napjainkban jelentős változásnak lehetünk a szemtanúi az állampolgárság terén: a fogalmat egyes nemzetközi szervezetek "elrabolták" az államoktól, s esetenként úgy viselkednek, mint az állampolgárság fogalmának használatára jogosult politikai közösség. Azaz véget ért az állampolgárság fogalmának nemzetállamok által történő kisajátításának a korszaka. A globalizálódás és integrálódás következményeként megjelent a szupranacionális állampolgárság fogalma.

A szupranacionális állampolgárság legmagasabb szintű változata az ENSZ égisze alatt esetleg létrejövő globális állampolgárság lehetne. Erről azonban még nincs szó, az ENSZ egyelőre még nem tekinthető egy olyan politikai közösségnek, amelyben az egyének is a közösség olyan aktív tagjai, akik meghatározzák a nemzetközi jogalkotási folyamatot, s hatékonyan ellenőrzik az elfogadott jogszabályok végrehajtását. Egy ilyen állampolgárság intézményesítése csak Európában történt meg, éspedig: az uniós állampolgárság, vagy az európai állampolgárság elnevezés alatt. Első látszatra mindkét elnevezés fogalmi képtelenségnek tűnik. Hogyan lehet beszélni és szabályokat is hozni az Európai Unió állampolgárságáról? Hiszen az Unió nem állam (ezt még egyetlen uniós okmány sem mondta ki), ezért állampolgársága sem lehet. Az "európai állampolgárság" kifejezés úgyszintén elgondolkodtató problémákat vet fel, elsősorban az "európai" jelző

- 50/51 -

használata miatt. Mit kell az alatt érteni: egy földrajzi régiót, egy különálló területi egységet, egy sajátos kulturális közösséget avagy egy sui generis jellegű politikai közösséget?

Az állampolgársági intézmény fentiekben vázolt átalakulása, egyre erőteljesebb elszakadása a nemzetállamoktól felveti azt az alapvető kérdést, hogy a nemzetállamokon túlmutató állampolgárság fogalma végérvényesen megszilárdulhat-e, hogy az állampolgárság és a nemzetállam fogalmait valóban véglegesen szét lehet-e választani. A globális és transznacionális jelenségek tanulmányozói egyre hangosabban érvelnek amellett, hogy globális kormányzatra van szükség, mivel sem a nemzetállamok, sem a nemzetállami állampolgárság nem olyan fogalmak, amelyek ezen problémák jövőbeli megoldását hatékonyan előmozdíthatják. Ezért nem meglepő, hogy egyre növekszik azoknak a tábora, akik a nemzetállami állampolgárságot meghaladó (posztnemzeti, transznacionális, szupranacionális) vagy esetleg valamiféle globális[66] állampolgárság intézményesítése mellett érvelnek.

Az európai állampolgárság - mint a szupranacionális állampolgárság egyik változata - nem letisztult intézmény, az uniós állampolgárság bevezetése körül igen sok nézeteltérés alakult ki, amely nézeteltérések Európa eltérő és gyakran egymásnak ellentmondó felfogásához kapcsolódnak. A jogok és kötelességek tisztázatlan rendszere, amelyek megillethetik az európai polgárokat, szintén Európa jövőbeli felfogásától függ: ezen jogok terjedelme és rendszere attól függ, hogy miként, milyen közösségként (szabad piaci közösségként, vagy esetleg szociális piacgazdaságot érvényesítő demokráciaként, illetve egy új típusú szupranacionális közösségként értelmezzük Európát).

Az Európai Unió jövőjével kapcsolatos elméleti viták igen szerteágazóak, nagy horderejű és elgondolkodtató kérdések sürgős megválaszolását igénylik, mivel azok további lebegtetése még a jelenlegi helyzetnél is nagyobb "bábeli zűrzavart" okozhat, s megingathatja az egész európai integráció célszerűségébe, hasznosságába vetett bizalmat. Noha nem egyszerű és gyorsan eldönthető kérdésekről van szó, azoknak valamiféle tisztázása elodázhatatlan. Az alábbiakban szemléltetésképpen csak három kérdéskörre utalnék annak bizonyítására, hogy az Uniónak és a tagállamoknak milyen kihívásokkal kell szembenézniük.

- 51/52 -

Az első kérdéskör az Unió révén kialakuló közösség jellegének, fogalmának és sajátosságának a meghatározásához kapcsolódik. Ma már nem elegendő annak a korábbi, általánosan elfogadott nézetnek a hangoztatása, hogy az Európai Unió sui generis közösséget jelent. Ennél többre van szükség, mivel az Unión belüli gazdasági együttműködés elérte azt a szintet, ahol az Uniónak politikai közösségként való értelmezése is napirenden szerepel. Ennek egyértelmű bizonyítéka az uniós állampolgárság: "az állampolgárság az uniós politikai közösség létrehozásának polgári eleme".[67] Az Unió sajátosságát, egyediségét nem vonja senki kétségbe, de az Unió ún. köztes állapotának[68] lebegtetése már nem tartható fenn tovább. A Laffan által említett köztességhez sorolnám azt is, hogy az Uniót a tagállamok szándékosan lebegtetik az államiság és a nem-államiság léte között, annak ellenére, hogy az Uniót minden kétséget kizáróan "megcsapta az államiság füstje". Ha ez nem így lenne, akkor az olyan fogalmakról mint a demokrácia, jogállamiság, alkotmány, állampolgárság csak abban az ironikus értelemben beszélhetünk az uniós kormányzás kapcsán, hogy létezik "állam nélküli demokrácia", "állam nélküli jogállamiság", "állam nélküli alkotmány", "állam nélküli állampolgárság" stb.

Az uniós állampolgárság bevezetésének célja nem egy valódi állampolgárság intézményesítése volt, hanem szimbolikus célok megvalósítását szolgálta. A legfontosabb cél az volt, hogy először megoldják a demokratikus deficit válságával hadakozó Unió identitás-problémáját. Másodszor a közösségi szabadságok, elsősorban a személyek mozgásának szabadsága által igényelt célkitűzések mielőbbi gyakorlati megvalósítása érdekében kellett az Unió távlati fejlődését előmozdítani egy valódi föderáció irányába való elmozdulás érdekében.

Azaz az állampolgárság az Unió távlati lehetséges fejlődésével kapcsolatos elméletek kereszttüzébe került, s így nem intézményesülhetett valódi, általánosan támogatott tartalommal. Ellenzői szégyenletes, tartalom nélküli utánzásnak (a nemzetállami állampolgárság utánzásának) tekintik az uniós állampolgárságot, s egyúttal felhívják a figyelmet arra, hogy az állampolgárság elválaszthatatlan az állam és a nemzet fogalmától, hogy az állampolgárság fogalmának használata az európai integrációval összefüggésben csak két dolgot jelenthet: a) vagy azt, hogy a fogalom használatával meg-

- 52/53 -

változott az integráció eredeti célkitűzése, éspedig: már nem az európai népek integrációjáról, egyre szorosabb együttműködéséről van szó, hanem valamiféle egységes európai nép integrációjáról; b) vagy esetleg azt, hogy megváltozott az állampolgárságról alkotott korábbi felfogásunk.[69] Weiler pl. igen határozottan bírálja az uniós állampolgárság intézményesítését: szerinte az állampolgárság fogalmának beiktatásában - az azt szabályozó 8. cikk üressége ellenére - van valami határozottan zavaró. Egyeseknek ugyan a demokrácia és a felelősség uniós megalapozását jelentette, azonban a maastrichti retorika kisajátította az államiság legfontosabb szimbólumait: az állampolgárságot, a védelmi politikát és a külpolitikát - ami egy szuperállam retorikájának felel meg.[70]

Weiler és mások félelme, ódzkodása az európai állampolgárság fogalmától valójában abból adódik, hogy megítélésük szerint, az üres szimbolizmus és az államiság irányába tereli az Uniót. Az ilyen szimbolizmuson alapuló képződmény már nem a megszokott és elfogadott szupranacionalizmuson alapuló Közösség, hanem Unió, amelyben a "mi" és az "ők" közötti összefüggés radikálisan megváltozik: a "mi" alatt már nem a "németeket", "olaszokat" és "franciákat" kell érteni, az "ők" alatt pedig nem az "íreket", "hollandokat" vagy "angolokat" kell érteni; a "mi" és az "ők" jelentése egyszerűen "európai" és "nem európai" fogalmakká transzformálódik.

Az állampolgárság fogalmát fel lehet használni egy új identitás-tudat (valamiféle egységes civil értékeken alapuló tudat) létrehozására, amely már nem a hagyományos nemzetállami identitás-tudattal azonos (ezen utóbbiban a nemzeti hovatartozásnak, a nyelvi, kulturális, vallási tényezőknek meghatározó szerepük van). Weiler szerint, egyáltalán nem elképzelhetetlen egy olyan politikai közösség kialakulása, amelyben a tagok nem egységes kulturális összetartozás révén egyesülnek néppé (demos-szá), hanem bizonyos általános polgári értékek együttes vállalása és követése révén.

Más szóval, egyesekben az a félelem munkálkodik, hogy a polgári, civil értékközösség ténylegesen megalapozhatja az európai identitást, valamiféle homo europeus kialakulását. Ebbe az irányba való lehetséges fejlődésre utal az esetjog is: a Konstandiides ügyben Jacobs főügyész az Ember Jogok Európai Egyezménye által biztosított jogok elemzése kapcsán megállapította, hogy az Unión belül a tagállamok állampolgárai jogosultak annak

- 53/54 -

kinyilvánítására, hogy civis europeus sum.[71] A fogalom végleges kimunkálása (konkrét jogi tartalommal való feltöltése) még a jövő feladata. A civil értékközösséget megalapozó összetartó elemekről nem alakult ki egységes álláspont egyesek az alapjogok széles katalógusának deklarálása, mások az Unió Alkotmányának elfogadása révén vélik azokat megvalósítani). Legrészletesebben talán Habermas foglalkozott az adott kérdéssel, aki az Unió Alkotmányának az elfogadását tekinti elsődleges feladatnak: létrejöhet valamiféle "alkotmányos patriotizmus", ami újszerű kötőerőként felülírhatja a nacionalizmust.[72]

Az uniós szinten történő alkotmányozási kísérlet egyértelműen feltárta az integráció koncepcionális hiányosságait, rámutatott az "alkotmányozás" és a "demokrácia" fogalmai "nemzetköziesítésére" irányuló erőfeszítések buktatóira. Az "alkotmány", a "nemzetállam" és az "államok uniója" közötti összefüggések érdemi feltárására a tagállamok valójában nem is törekedtek, sőt, bizonyos szándékosság is feltételezhető abban, hogy az Uniót az alkotmányozás "aknamezejére" terelték: a nemzetállami kereteken túllépő alkotmányozást szándékosan a nemzetállamok jóváhagyásától tették függővé (ez a fő oka annak, hogy nem alkotmány, hanem alkotmányos szerződés kidolgozását és elfogadását javasolták).

Egy valódi alkotmányozási folyamatot feltételező és annak reális megvalósíthatóságát előrevetítő tisztázó vitára nem került sor. Számos igen fontos kérdés szándékos nyitva hagyása az alkotmányozás megkezdésének időpontjában arra utal, hogy a nemzetállamok nem akartak valódi sikert elérni az alkotmányozás terén. Így például az Unió identitásának további lebegtetése (attól való tartózkodás, hogy egyértelmű állást foglaljanak, egy nemzetközi szervezettel, vagy egy már kialakult állami szervezettel, illetve egy kialakulóban lévő állami szervezettel állunk-e szembe), az ún. "demokratikus deficit" problémájának egyre zavarosabb és érthetetlen értelmezése és felnagyítása.[73]

- 54/55 -

Az Uniónak formális, írott alkotmánnyal való felruházása egyúttal annak politikai közösségként történő alkotmányos legitimálását jelentette volna. Azonban az Uniónak mint politikai közösségnek alkotmányos legitimálásában elsősorban az integráció "gazdái" (a tagállamok) nem voltak érdekelve, mivel az már egy túlságosan "összesűrített szimbolizmust" testesített volna meg, s annak "az a kétes értékű üzenete lett volna, hogy az EU egy olyan közösség, amelyet az alkotmányozás alanyának lehet tekinteni. És mivel történetileg csak az államokat tekintették ilyen alanyoknak, ezért az alkotmányozás azt is üzenhette volna, hogy az EU az államiság minőségében kíván tetszelegni, vagy legalább is minimum ezzel azt akarta volna elhitetni, hogy egy olyan közösségről van szó, amely összevethető az államokkal."[74]

Az integráció "gazdái" az alkotmányozást túlságosan nagy és kiszámíthatatlan következményekkel járó lépésnek tekintették, s nem is hullattak bánat-könnyeket az alkotmányozás zátonyra-futása miatt. Az európai integráció már az uniós alkotmány nélkül is komoly kihívást jelent a nemzetállamiságnak. Így például, az uniós állampolgárság bevezetése mélységesen megrendítette az államiság és az állampolgárság közötti összefüggés hagyományos nemzetállami értelmezését, további megrázkódtatásra a tagállamoknak nem volt igényük. Az Unió egyértelmű alkotmányos legitimálásának az ötlete egyelőre távol áll a tagállamok szándékától. Történik mindez annak ellenére, hogy napjainkban az Uniót nem lehet a tagállamok egyszerű eszközeként felfogni: az nem valamiféle egyesülés, liga vagy konföderáció, amely szervezeti egységekben csak a részes tagállamok jogainak és kötelességeinek a szabályozásáról van szó, hanem azok állampolgárai jogainak a szabályozásáról.[75] Az EU napjainkban egy olyan politikai közösség, amely jelentős autonómiával rendelkezik, amit az államiságra jellemző szabályozó módszerekkel érvényesít.[76] "Az uniós állam-

- 55/56 -

polgárság további bizonyítéka annak, hogy a Közösség átlépte a konföderáció és az egyesülések korlátolt határait."[77]

Az alkotmányozás során gyakori volt a német és az amerikai példára, azaz a világ két legtökéletesebbnek és legrobosztusabbnak vélt alkotmányos berendezkedésére való hivatkozás. Ezen példák felhozatala során azonban sokan mintha elfeledkeztek arról, hogy az Unióban nem nemzetállami alkotmány elfogadásáról van szó (ezért a vonatkozó összehasonlítás mesterkélt), hogy mindkét példa esetében az alkotmányozásnak megvoltak a maga sajátosságai. Így például a német alkotmányozás példaként történő említése figyelmen kívül hagyja azt a tényt, hogy a Grundgesetz (Alaptörvény és nem alkotmány) elfogadása sajátos körülmények között történt: 1948-ban a tagállamok létrehozták az Alkotmányos Tanácsot, amely feladatul kapta az Alaptörvény szövegének a kidolgozását. A Tanács tevékenységét szorosan felügyelték az ellenőrző nagyhatalmak, akik többször is beavatkoztak annak munkájába, különösen amikor a föderális eszmék veszélyeztetését vélték fölfedezni a túlzott centralizációt akaró javaslatok mögött. Az így megszületett okmányt (kívülről jövő módosításokkal tarkítottat) az újraválasztott tagállami parlamentek hagyták jóvá. Érdekes tény, hogy az Alkotmányos Tanács a demokratikus legitimáció elvére való hivatkozással eredetileg annak a "népek által történő megerősítését" (népszavazások révén) javasolta, ami azonban nem történt meg. Egy ilyen eljárást - ideértve az alkotmány elnevezésének a használatát is - korainak tartottak, s az Alaptörvényt, amely 1949. május 29. lépett hatályba, csak ideiglenes megoldásnak szánták, a végleges okmányt, amelyet már alkotmánynak neveztek volna, a két német állam egyesülését követő időpontban szándékoztak elfogadni. Azaz a német Alaptörvény elfogadását nem kísérte olyan széleskörű népi részvétel, amit a német tudomány egyes képviselői napjainkban az EU-tól kérnek számon.

Az USA alkotmányának az elfogadása is sajátos módon zajlott. Egyesek szerint az amerikai föderalizmust létrehozó (a konföderációt föderációvá átalakító) alkotmányozási folyamat tulajdonképpen egyfajta "alkotmányos államcsíny" révén jött létre. Az "alkotmányos államcsínyként "értelmezhető amerikai folyamatra Elisabeth Defeis hívja fel a figyelmet azon tanulmányában, amelyben összeveti az USA-ban és az EU-ban történő alkotmányozást.[78] A szerző felhívja a figyelmet arra a különbségre, ami a

- 56/57 -

Philadelphiai Konvent és az Európai Konvent tevékenységét jellemezte. Az amerikai alkotmányozási folyamatban résztvevőknek is szembe kellett nézniük az elfogadásra kerülő okmány ratifikálási nehézségeivel. Azonban az USA-ban ezen nehézség áthidalása céljából (a Kongresszusban és a tagállamok törvényhozásában felmerülhető ratifikációs nehézségek elkerülése végett) a Philadelfiai Konvent egyszerűen "alkotmányos államcsínyhez" folyamodott: egy olyan ratifikációs eljárást javasolt, amely révén ki lehetett játszani a Kongresszust és a tagállamok törvényhozását. S mindezt titkos eljárás révén hajtották végre.[79]

A fentiek alapján megállapítható, hogy nem helytálló az Unió nemzetállamainak és a különböző tudományágak egyes képviselőinek esetenkénti azon érvelése, amely követendő példaként hivatkozik a nemzeti alkotmányozási folyamatra, s az Európai Uniót is olyan intézményként próbálja feltüntetni, amelynek mindenkor és feltétlenül követnie kell a nemzetállamok gyakorlatát. Miként vélekednének a nemzetállamok az Unió demokratikus jellegéről, ha például az Európai Parlament az USA gyakorlatát követve, valamiféle alkotmányozási államcsínyt próbálna meg végrehajtani (saját magát tekintené az alkotmányozás letéteményesének, saját maga dolgozna ki és fogadna el egy uniós alkotmányt).

Egy valódi alkotmányozási folyamatot feltételező és annak megvalósíthatóságát előrevetítő tisztázó vitára nem került sor. Számos igen fontos kérdés szándékos nyitva hagyása az alkotmányozás kezdetének időpontjában arra utal, hogy a nemzetállamok nem akartak valódi sikert elérni az alkotmányozás terén. Így például az Unió mibenléte, identitása kérdésének lebegtetése (nemzetközi szervezettel, avagy már kialakult, illetve kialakulóban lévő állammal állunk-e szemben?), az ún. demokratikus deficit problémájának egyre zavarosabb felnagyítása. A probléma eltúlzott hangoztatása valójában azt eredményezte, hogy ma már senki sem tudja pontosan megmondani, ténylegesen mit is kell érteni a probléma alatt, illetve hogy azt hogyan lehet megszüntetni.[80]

Az uniós állampolgárságot formálisan a Maastrichti Szerződés intézményesítette. A Maastrichti Szerződés uniós állampolgárságot érintő rendelkezései a 8. cikkben kerültek megfogalmazásra. Ezek alapján "Létrejön az uniós állampolgárság,[81] illetve az uniós polgárokat megilletik az e Szer-

- 57/58 -

ződés által rájuk ruházott jogok, és terhelik az e Szerződésben előírt kötelezettségek."[82]

Már a rendelkezés Szerződésbe való felvételére is sajátos módon került sor, amiről Weiler tájékoztat tanulmányaiban. Szerinte[83] az állampolgársági rendelkezések megfogalmazására az utolsó pillanatban került sor spanyol javaslat alapján. A spanyolok miután áttanulmányozták a Maastrichti Szerződés tervezetét, elégedetlennek voltak azzal, s felhívták a többiek figyelmét a nagy aránytalanságokra (a gazdasági integráció terén intézményesíteni szándékozott nagy előrelépésre és a politikai integráció terén megnyilvánuló ürességre), ami szerintük komoly nehézségeket okozhat annak nemzetállamok által történő megerősítése során. A tagállamok képviselői ezért igen gyorsan döntöttek az állampolgársági klauzula beiktatásáról, a vonatkozó elképzeléseket egyszerűen "összecsapták", nem érvényesítve semmiféle távlati koncepciót. Ebben lehet valami igazság, amennyiben az uniós polgárokat megillető jogokat vesszük számba (azokat nagyon szűkmarkúan mérik a tagállamok, s az uniós polgárok szemszögéből teljesen lényegtelennek tűnő jogokat deklarálnak, az uniós polgárok kötelességeiről pedig semmiféle rendelkezést nem fogadtak el). Az uniós állampolgároknak nyújtandó jogok köre:

- aktív és passzív választójog biztosítása az Európai Parlament tagjainak választása során;

- aktív és passzív választójog biztosítása a helyhatósági választásokon;

- diplomáciai és konzuli védelemhez való jog;

- petíció benyújtásának joga az Európai Parlamenthez és az uniós ombudsmanhoz való fordulás joga.

A Maastrichti Szerződés uniós állampolgárságra vonatkozó rendelkezéseit tovább pontosította az Amszterdami Szerződés. E pontosítás egyik meghatározó előzménye a Maastrichti Szerződés dán fiaskója: 1992-ben a dánok elutasították a Szerződés ratifikálását. A dánok vagy ténylegesen valamit nagyon félreértelmeztek az uniós állampolgárság kapcsán, vagy a ratifikációs kudarc kínos magyarázata okán kényszerültek az állampolgársági kérdés felvetésére. Az uniós állampolgárság kapcsán megfogalmazott dán kifogások azt eredményezték, hogy az Amszterdami Szerződésben a tagállamok egyértelműen rögzítették, hogy "Az uniós állampolgárság kiegészíti és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot". Továbbá a dán ellenkezés vagy félreértés leküzdése céljából a tagállamok engedélyezték

- 58/59 -

Dániának, hogy egyoldalú nyilatkozatban tisztázza álláspontját az uniós állampolgárság kapcsán. A dán egyoldalú nyilatkozat lényegesebb tartalmi elemei:

- "az uniós állampolgárság olyan politikai és jogi fogalom, amely teljes egészében különbözik a Dán Alkotmányban és a dán jogrendszerben szereplő állampolgárságtól",

- "a Szerződés egyetlen rendelkezését sem lehet úgy értelmezni, hogy az kötelező lenne atekintetben, hogy a nemzetállami állampolgársággal azonos uniós állampolgárságot kell létrehozni",

- "az uniós állampolgárság nem biztosít jogot arra, hogy dán állampolgárságot biztosítsanak Dánia területén tartózkodó valamilyen másik tagállam állampolgárának".

Az Amszterdami Szerződés továbbá kiegészítette az uniós állampolgárok Maastrichti Szerződés által garantált jogait két marginális jelentőségű joggal, éspedig:

a) "az Unió minden állampolgárra jogosult arra, hogy írásban kérelemmel forduljon az uniós intézményekhez az Unió hivatalos nyelvének valamelyikén, illetve hogy választ is kapjon ugyanazon a nyelven",

b) "az Unió minden állampolgárának joga van arra, hogy hozzáférjen a Parlament, a Bizottság és a Tanács okmányaihoz".

Az uniós állampolgárság kérdései megfogalmazásra kerültek az európai alkotmány létrehozásáról szóló tervezetben is. Azonban abban csak a Maastrichti és az Amszterdami Szerződésekben elfogadott állampolgársági rendelkezések szerepeltek, a tagállamoknak nem volt bátorsága semmiféle újításra (úgy vélték, hogy már maga az alkotmány ötlete, illetve az Alapjogi Charta elfogadásra javasolt szövege elégséges újítás). Az alkotmánytervezet I-10. cikke foglalta össze az uniós állampolgárság kérdéseit. Eszerint

"1. Uniós polgár mindenki, aki a tagállamok valamelyikének állampolgára. Az uniós polgárság kiegészíti és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot.

2. Az uniós polgárokat megilletik az Alkotmányban meghatározott jogok és terhelik az abban megállapított kötelezettségek. Így az uniós polgárok:

a) jogosultak a tagállamok területén szabadon mozogni és tartózkodni;

b) választásra jogosultak és választhatók a lakóhelyük szerinti tagállam európai parlamenti és helyhatóságai választásain, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai;

c) jogosultak bármely tagállam diplomáciai vagy konzuli hatóságainak védelmét igénybe venni olyan harmadik ország területén, ahol az állam-

- 59/60 -

polgárságuk szerinti tagállam nem rendelkezik képviselettel, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai;

d) jogosultak petíciót benyújtani az Európai Parlamenthez, az európai ombudsmanhoz folyamodni, valamint arra, hogy az Alkotmány nyelveinek valamelyikén az Unió bármely intézményéhez vagy tanácsadó szervéhez forduljanak, és ugyanazon nyelven választ kapjanak.

Ezek a jogok az Alkotmányban és a végrehajtására elfogadott intézkedésekben megállapított feltételekkel és korlátozásokkal gyakorolhatók."

A szupranacionális állampolgárság ellenzői gyakran úgy tálalják a problémát, hogy Maastrichtban valamiféle árulás történt, a tagállamok a polgárok háta mögött egyeztek meg az új koncepcióról, akik hirtelen arra ébredtek, hogy kettős állampolgárok. Ez nem fair hozzáállás, mivel az uniós állampolgárság eszménye már korábban - a maastrichti megállapodás előtt is - napirenden szerepelt, s arról komoly viták folytak. Példaként a következőket lehet megemlíteni: az Európai Tanács 1974. évi párizsi ülésen felvetődött annak az ötlete, hogy az EGK jogrendjét speciális, a tagállamok állampolgárainak szánt, jogokkal kell kibővíteni.[84] Az 1976. évi Tindemans (belga miniszterelnök) jelentés külön fejezetet tartalmazott "Az állampolgárok Európája" címmel. Az adott jelentésben nagy hangsúllyal szerepelt a szociális jogok intézményesítésének az ötlete, amit azonban a tagállamok nem támogattak (tartottak attól, hogy a Közösség szociális intézkedések révén valóban sikereket érhet el Európa polgárai között). Az Európai Parlament közvetlen megválasztása során (1976-ban) szintén napirenden szerepeltek az állampolgárság egyes kérdései (demokratikus részvétel, stb.). Az Európai Tanács 1984. évi fonteinnebleau-i ülésén létrehozták az "Európa Állampolgárai" Bizottságot Adonnino (olasz parlamenti képviselő) elnökletével.[85] Az Adonnino Bizottság több javaslatot is megfogalmazott az európai állampolgárság intézményesítésére. Itt még célszerű megemlíteni az Európai Unió létrehozásáról szóló 1984. évi Spinelli tervezetet,[86] amit a tagállamok szintén elutasítottak, s helyette a kevésbé ambiciózus Egységes Európai Okmányt fogadták el.

A szupranacionális állampolgárságot ellenzők - ideértve különösképpen a tagállamokat is - úgy vélik, hogy szupranacionális szinten nem ala-

- 60/61 -

kulhat ki valódi állampolgársági viszony, mivel egyszerűen képtelenség ezen a szinten biztosítani az állampolgárság által igényelt kettős kötődést, éspedig: a jogok és kötelességek kölcsönös összefonódását és az érzelmi kötődést. Hiszen nehéz azt feltételezni, hogy az uniós állampolgárok hajlandók az életüket is feláldozni az Unióért, ahogyan azt a nemzetállamok állampolgárai hajlandók megtenni hazájukért. Ez a feltételezés egyelőre igaznak tűnik, de csak egyelőre, sőt már mutatkoznak annak is jelei, hogy egyre növekszik az Unióhoz való érzelmi kötődés a tagállamok állampolgáraiban. Sőt, a jövőben, amennyiben az uniós intézményeknek sikerül bizonyítaniuk, hogy határozottan kiállnak az uniós állampolgárok érdekei mellett, úgy a szóban forgó érzelmi kötődés is megerősödhet, természetesen a nemzetállami kötődés kárára. Egyelőre még a jelenlegi felmérések azt mutatják, hogy a nemzetállami kötődés sokkal erősebb az uniós érzelmi kötődésnél.[87] Azonban az is bizonyítható, hogy a nemzetállamok lába alól fokozatosan kicsúszik a talaj az érzelmi kötődés terén, s az európai identitást valók aránya is növekszik.[88] Ez különösen azok körében nyilvánul meg, akik személyes tapasztalatokat szereztek az uniós intézmények tevékenységének hatékonyságáról.[89] Az Unióhoz való érzelmi kötődés minden bizonnyal megerősödhet a kelet-európai államok csatlakozása után, mivel azok, akik egzisztenciát, jövőt tudnak teremteni maguknak az Unió nyugati államaiban úgy fogják azt értelmezni, hogy azt az Uniónak köszönhetik. Azaz, nem teljesen helytálló az a feltételezés, hogy nem alakulhat ki semmiféle érzelmi kötődés az Unió és az egyének között. S minél sűrűbb lesz az egyének és az Unió közötti jogi kötődés, annál erősebbé válhat az érzelmi kötődés is. A tagállamok észlelik ennek veszélyét, ezért az Alkotmány és az alapjogi Charta mielőbbi uniós elfogadása mellett sem állnak ki egyértelműen. Habermasnak igaza lehet abban, hogy egy szilárd alkotmányos alapon nyugvó "sűrű", részletesen kifejtett alapjogi rendszer valamiféle uniós "alkotmányos patriotizmust" eredményezne, s végső soron az felteheti a pontot az "i"-re Európa po-

- 61/62 -

litikai integrálódásának előmozdítása terén, a politikai integráció katalizátorává válhatna.[90]

A szupranacionális állampolgárság intézményesítésére tett kísérlet az európai integráció újszerű eleme, a mögötte meghúzódó alapgondolat lényegében pozitív és előremutató, az uniós állampolgárság lehetséges szerepe a politikai integráció előmozdításában nem lebecsülendő.

Menéndéz szerint "az európai állampolgárságról szóló rendelkezések megváltoztatták a Közösség jellegét. Úgy véli, az egész európai jogrendet ezt követően már nem lehet úgy értelmezni, mint a gazdasági szereplők közötti megállapodásokat rögzítő normarendszert, hanem inkább mint valamiféle alkotmányos rendet érvényesítő jogrendként, amelyben a jogok és értékek határozzák meg a viszonyokat".[91] Ezen alkotmányosnak tűnő jogrenden belül az egyéni, állampolgári jogoknak fontos szerepet kell tulajdonítani. Alston és Weiler szerint "az európai állampolgárság nem válhat egy szépnek tűnő frázissá, amely nem feltételezi az egyéni jogosultságokat érdemben érvényesítő eszközeinek a meglétét".[92]

Befejezésül célszerű az uniós állampolgárság intézményének az árnyoldalaira is utalni. Az uniós állampolgárságnak a Maastrichti és az Amszterdami Szerződésekben való szabályozása az Unió történetének egyik legvitathatóbb aktusa: a tagállamok szerepe volt a meghatározó abban, hogy kényszerítették az Uniót ezen rendelkezések elfogadására. A vonatkozó szabályozás hiányosságát két egyszerű okkal lehet bizonyítani: 1) az uniós és a tagállami állampolgárság összekötése következtében (az integráció "gazdái", ahogyan azt a dán példa is bizonyítja, megszállottan ragaszkodtak a nemzetállami állampolgárság fontosságának deklarálásához) Európában kb. 80 millió embert (harmadik államok polgárait, vendégmunkásokat, menekülteket stb.) fosztottak meg az uniós állampolgárság által biztosított előnyöktől. Nagyon sok embert, akik már több évtizede állandóan és életvitelszerűen Európában tartózkodtak, szellemi és fizikai munkájukkal az egyes európai államokat gazdagították, s így tényleges európai polgároknak is tekinthetők, egyszerűen elzártak az állampolgárságtól. Sokan még ma is hihetetlennek vélik a történteket, s nem tudnak érdemi magyarázatot adni arra, hogy minderre hogyan kerülhetett sor az

- 62/63 -

európai integráció fejlődése során, amely integráció az egyenlőség, a szolidaritás elvein, illetve a diszkrimináció tilalmán alapszik. De még ha nem is lennének a fenti elvek az integráció meghatározó elvei, a szolidaritást és az egyenlőséget az állampolgárság kötelező kötőelemének kellene tekinteni. Az európai állampolgárság létrehozásánál ezt nem sikerült megvalósítani.[93]

A sietség és koncepciótlanság tényre utal a maastrichti állampolgársági klauzulában felelhető következetlenség (illetve, tagállami következetesség). Meglepő, de tény, hogy az uniós állampolgárság létrehozását kinyilvánító egyszerű és közérthetőnek vélt mondatban az állampolgárságra két különböző fogalmi kategóriát alkalmaznak (nevezetesen: "citizenship of the Union", "nationality of a Member State"). Az államhoz való kötődés nemzetiségű alapú hangsúlyozása a tagállami állampolgárság kapcsán nem a véletlen műve, hanem annak több értelmű kódolt üzenete volt az Unió felé. Éspedig: a) az állampolgárság intézménye csak a nemzetállamok határain belül képzelhető el, nemzetállamok nélkül nem lehet valódi állampolgársági intézményről beszélni, s ami egyúttal előrevetíti, hogy valódi állampolgárság nélkül nem lehet demokráciát létrehozni. Azaz az Unió feleslegesen ringatja magát abban a naiv elképzelésben, hogy az uniós állampolgárság révén esetleg áthidalhatja az ún. demokratikus deficit problémáját és hogy az a nemzetállamokéhoz hasonló legitimációra tehet szert a közeli jövőben; b) a tagállamok nem szándékoznak kiengedni a kezük közül az állampolgársági ügyek legfontosabbjai meghatározásának és eldöntésének a privilégiumát (pl. kik lehetnek a tagállamok állampolgárai); c) az állampolgárság uniós intézménye nem játszhat olyan államépítő és államformáló szerepet, amilyet a nemzeti állampolgárság játszott a nemzetállamok létrehozásában.

Az uniós és a nemzetállami állampolgárság Maastrichti Szerződésben megvalósított közvetlen összekötésének ötletéről, annak következményeiről, s valamiféle alternatív fogalmazási megoldásról, nem alakult ki komolyabb előzetes eszmecsere sem az uniós intézményekben, sem nemzetállami szinten. Erre utaló hivatkozásokkal nem találkozhatunk a vonatkozó szakirodalomban. Ez talán igazolhatja Weiler megállapításait a sietős, amatőr improvizálásról a spanyol javaslat alapján. A harmadik ál-

- 63/64 -

lamok állampolgárait kirekesztő fogalmazás helyett talán egyéb megoldás is szóba kerülhetett volna, mint például "az unió honosai", illetve "az Unió területén állandó és szokásos lakóhellyel rendelkezők" egyúttal uniós állampolgárok is.[94]

A tagállamok fentiekben hivatkozott megszállott ragaszkodása az állampolgársági ügyek kizárólagos eldöntéséhez (ld. a dán példát), pontosabban ahhoz a korábban kialakult és elismert alapszabályhoz, hogy minden állam saját maga határozza meg, kik az állampolgárai és kik nem, azt eredményezte, hogy az uniós és a tagállami állampolgárság között közvetlen összefüggés keletkezett, minek következtében a tagállamok saját belátásuk szerint dönthetnek nemcsak arról, hogy kik az állampolgáraik, hanem arról is, hogy kik az Unió állampolgárai. Azaz a vonatkozó nemzetállami döntési diszkréciót egyszerűen kiszélesítették: kivetítették az uniós szintre is. Ennek egyik legfontosabb következménye a harmadik államok állampolgárainak kizárása: az ilyen állampolgárok jogi helyzete kapcsán kialakult nemzetállami status quo megtartására való törekvés elvezetett a hivatkozott megoldáshoz: az Uniónak nincs semmiféle beleszólása a nemzeti politikai közösséghez tartozásuk eldöntésének a kérdésébe, továbbá a formálódó uniós politikai közösségben való szerepvállalásuk is a nemzetállami diszkréció függvénye. E diszkréció parttalanná tételét jól bizonyítja az Unió tagállamai által jelenleg alkalmazott gyakorlat is: e gyakorlat fényében egyáltalán nem tekinthető érvényesnek az a maastrichti megfogalmazás, amely szerint "a tagállamok állampolgárságával rendelkező minden egyén uniós állampolgárnak minősül". A tagállamok saját állampolgáraik bizonyos csoportját megfoszthatnak uniós állampolgárságuktól külön nyilatkozatok révén (ld. például az angol, francia és holland nyilatkozatokat arról, hogy mely tengerentúli területek lakóit tekintik uniós állampolgároknak, s melyekét nem).

- 64/65 -

A fentiekben hivatkozott nemzetállami diszkréció problematikáját tovább bonyolítja, majdhogynem értelmezhetetlenné teszi azt, a maastrichti szerződéshez csatolt 2. sz. nyilatkozat a tagállamok állampolgárságáról. A nyilatkozat első és második mondata között szembeötlő ellentét fedezhető fel. Az első mondata kimondja, hogy "amennyiben az Európai Közösséget létrehozó szerződésben hivatkozás történik a tagállamok állampolgáraira, úgy azon kérdés eldöntése, hogy egy bizonyos egyén rendelkezik-e az adott tagállam állampolgárságával, kizárólag az érintett tagállam belső joga alapján történik". A második mondata ugyanakkor kinyilvánítja, hogy "a tagállamok tájékoztatási indokból az Elnökségnek címzett nyilatkozatban, amelyet szükség esetén bármikor módosíthatnak, nyilatkozhatnak arról, hogy közösségi célokból kiket tekintenek saját állampolgároknak". Mint látható, a második mondatban biztosított lehetőség felülírja az első mondatban foglaltakat, mivel bármelyik tagállam a belső jogában foglaltak figyelmen kívül hagyása mellett külön nyilatkozatot tehet arról, hogy a közösségi jogrend alkalmazása céljából kiket tekint saját állampolgároknak. Továbbá, nem világos, hogy mit jelent a gyakorlatban a "tájékoztatás céljából" közzétett nyilatkozat: köti-e az mind az uniós intézményeket, mind a tagállamokat? E nyilatkozattétel során az érintett tagállam teljes körű diszkréciót élvez-e? Felöleli-e az, az uniós tagállamok és nem uniós állam polgárainak saját állampolgárokként történő elismerésének a lehetőségét a közösségi jog alkalmazása céljából? Az ilyen tájékoztatást megvétózhatja-e az Elnökség?

Közösségi szinten eddig két állam Nagy-Britannia és Németország[95] tett ilyen értelmű nyilatkozatot, amely nyilatkozatok ellen nem történt tiltakozás sem a Közösség, sem tagállamok részéről. A határon túli magyarság problémájának a megoldását nem a kétes kimenetelű és beláthatatlan következményekkel járó kettős állampolgárság bevezetése terén kell keresni, hanem inkább az uniós állampolgárságuk egyértelmű kinyilvánítása terén. E különösképpen napjainkban vált aktuális problémává, amikor is a magyarság kettészakadt: egy részük bekerült az uniós szabályozás hatálya alá, másik részük pedig (pl. az ukrán és a vajdasági magyarok) belátható időn belül nem számíthat erre. Ezt a méltánytalanságot valamilyen módon orvosolni kell. Szükséges lenne annak kinyilvánítása,

- 65/66 -

hogy a Magyarország területén jogszerűen tartózkodó magyar anyanyelvű ukrán és jugoszláv állampolgárokat Magyarország az uniós jog alkalmazása szemszögéből uniós állampolgároknak tekinti. Ezzel egyrészt tesztelni lehetne, hogy mit is jelent a gyakorlatban, mekkora a súlya a szupranacionális állampolgárságnak. Másrészt, polarizálni lehetne az esetleg felmerülő politikai feszültségeket: a megoldásból adódó feszültségek egy része "átterelődne" uniós szintre, azok nemcsak Magyarország és szomszédos államai közötti feszültségként jelentkeznének, amennyiben a tagállamok elismernék a vonatkozó magyar nyilatkozatban foglaltakat.

Az uniós polgároknak biztosított jogok sajátos és szűkös terjedelmén kívül említést érdemel az a tény is, hogy az igen korlátozott terjedelmű uniós jogokkal Európa polgárainak csak egy igen szűk rétege tud élni,[96] s azok nem a legjobban rászorulókon segítenek, hanem inkább a jobb módban élőkön, a képzettebbeken: hiszen a különböző mobilitási programokban (külföldi munkavállalás, külföldi tanulmányok folytatása) az európai polgárok krémje vesz részt (a szakmailag, nyelvileg és kulturálisan legképzettebbek).

Ugyanakkor a kevésbé képzettek, akiknek nincs is esélyük valamiféle hosszadalmas külföldi tartózkodásra, kívül esnek a biztosított jogok körén, számukra azok teljesen érdektelenek (sem a külföldi Európai Parlamenti választások, sem a külföldi helyhatósági választások közvetlenül nem érinti őket). Azaz Európa polgárainak többsége semmiféle hasznot nem tud húzni az uniós állampolgárságból, s ennek következtében valóban kétséges, hogy az ilyen módon bevezetett szupranacionális állampolgárság ténylegesen közelebb vitte-e az Uniót Európa polgáraihoz. (Az integráció "urainak" ez nem is volt a szándéka; más kérdés, hogy az Unió ténylegesen abban a tévhitben ringatta magát, hogy sikerül valamiféle érdemi lépést tenni az európai polgárok irányába).

* * *

- 66/67 -

THE INSTITUTION OF CITIZENSHIP: DEVELOPMENT OR MARGINALIZATION?

by Viktor Masenkó-Mavi

The article attempts to clarify the recent developments in the domain of citizenship, which is a complex institution with dual character: it is covered by both national and international law. The author points out to the substantial changes within its framework, agrees with those who claim that globalization has radically changed the institution. The process of denationalization of citizenship, the increasing role of international regulative mechanisms seem to the author to be a fact. The historical development of related international instruments points to the undeniable fact, that nation states gradually are loosing ground in the relevant regulative battle. Post-national citizenship, especially within the framework of European integration confirms this tendency. The author is of the opinion that the enlargement process of the EU potencially can result in strengthening the citizens attachment to the Union. Those individuals from the new member countries, who would be able to establish their existence and well-being in the old member countries would unquestionably consider it as a side-effect of the Union's activity. The author comments also the Hungarian status law provisions. He is critical of the introduction of the so-called dual citizenship approach, instead he favours the extension of the Union citizenship to those Hungarians who are living in neighbouring countries.■

- 67 -

JEGYZETEK

[1] Nevezetesen: az állami szuverenitás fogalma, az állam joghatósága és annak terjedelme, az állami és az egyéni identitás fogalma, összefüggései, az állam lakosságának a fogalma és az idegenek jogállása, az emberi jogok nemzetközi védelmének a határai, az állampolgársági fogalom nemzetállami kategóriaként történő értelmezése elvetésének a következményei, a fogalom kisajátítása nemzetközi szervezetek által (pl. az EU).

[2] Ld. pl. SASSEN, S.: Citizenship destabilized. Liberal education (Association of American Colleges and Universities), 2003/Spring (http://www.Aacu-edu.Org/liberaleducation/le-sp03feature2.cfm).

[3] A globalizáció hatásáról az állampolgárságra ld. különösen: SASSEN, S: The participation of states and dcitizens in global governance. Indiana Journal of Global Legal Studies, Vol. 10. (2003) No. 5. 1-28.

[4] Ld. BOSNIAK, L.: The citizen and the alien: Dilemmas of Contemporary Membership. Princetown University Press, Princeton (New Jersey, USA) 2006.; BOSNIAK, L.: Citizenship denationalized. Indiana Journal of Global Legal Studies, Vol. 7. (2000) 447.

[5] Ld. BOSNIAK: The citizen and the alien. i. m. 3.

[6] Uo. 13.

[7] Ilyen értelemben ld.: ODDVAR. E. E.-WEIGARD, J.: The end of citizenship? New roles challenging the political order. Arena Working papers, Vol. 99. (1999) No. 26. http/www://arena.uio. no/publications/working papers 1999/papers.

[8] NAGY K.: Nemzetközi jog. Püski Kiadó, Budapest, 1999. 261.

[9] O'HUDSON, M.: Nationality including statelessness. UN Doc. A/CN.4/50 of 21 February 1952.

[10] Ld. MIKULKA, V.: First report on State succession and its impact on nationality of natural and legal persons. UN Doc. A/CN.4/467 of 17 April 1995.

[11] MIKULKA: i. m. 61. §.

[12] Uo. 3. §.

[13] Ezt a tudatosságot erősítette az államokban az Állandó Nemzetközi Bíróság is. Az állampolgárság kérdését mint az államnak fenntartott kizárólagos hatáskört az Állandó Nemzetközi Bíróság a tunéziai és marokkói állampolgársági rendeletek értelmezése kapcsán megfogalmazott tanácsadó véleményében mondta ki. PERMANENT COURT OF INTERNATIONAL JUSTICE Advisory opinion No. 4. Nationality Decrees Issued in Tunis and Marocco (French Zone) on November 8th, 1921. 1923. 02. 07. PCIJ Ser. B., No. 4., 1923.

[14] Az alattvalói minősítést előszeretettel használták a korábbi monarchiák, napjainkban azonban bármennyire is szeretnék az államok ezt a számukra előnyös kifejezést fenntartani, arra nincs lehetőségük, mivel az államok közössége tagjainak többsége demokratikus államokból áll.

[15] Hiszen egy rabszolgát is fel lehet ruházni különböző jogokkal és kötelességekkel, de ettől ő még nem válik állampolgárrá.

[16] Ezt jól példázza az állampolgár és az állampolgárság angol terminusa (citizen, ctizenship), ami a városra (city) utal.

[17] Példaként lehet említeni a magyar nemzetiségű román vagy szlovák állampolgárt.

[18] Ld. Convention on Rights and Duties of States. 26 December 1933. www.yale.edu/avalon//intdip/interam/intam 03/htm.

[19] Aki egyszer alattvalónak született, az alattvaló marad a haláláig.

[20] Forrás: Convention Establishing the Status of Naturalized Citizens Who Again Take up Their Residence in the Country of their Origin, Rio de Janeiro, 13 August 1906.

[21] Ld. Montevideo Convention on Nationality. 26 December 1933. http/www./OAS.org./juridico/spanish/tratados/a-34 htm

[22] Ld. Convention on the nationality of Women. 26 December 1933. http/www.OAS.org/CIM/English/Convention/20 Nationality/htm.

[23] Így például a kettős állampolgárságból fakadó olyan ellentétek, mint a katonai szolgálat teljesítésének kötelezettsége, esetenként irritálta az államokat. Gyakoriak voltak azok az esetek, amikor a kettős állampolgárságú személy visszatért az eredeti állampolgársága szerinti államba rokonlátogatás címén, és ott azonnal besorozták a seregbe.

[24] Ld. Convention on certain questions relating to the conflict of nationality laws. The Hague, 12 April 1930. http/www.edu.au/other/afat/treaties/1938/u.html.

[25] "Minden állampolgárnak a 2. cikkben említett megkülönböztetések, illetőleg ésszerűtlen korlátozások nélkül joga és lehetősége van arra, hogy

a) a közügyek vitelében közvetlenül vagy szabadon választott képviselők útján részt vegyen,

b) szavazzon és megválaszthassák az általános és egyenlő választójog alapján, titkos szavazással tartott olyan valódi és rendszeres választásokon, amelyek biztosítják a választók akaratának szabad kifejezését,

c) az egyenlőség általános feltételei alapján hazájában közhivatali tisztséget viselhessen."

[26] Elfogadva a Közgyűlés 1963. november 20. napján kelt 1904. (XVIII) sz. határozata által.

[27] Kiemelve általam - M. V.

[28] Elfogadva a Közgyűlés 1965. december 21. napján kelt 2106. (XX) sz. határozata által.

[29] Elfogadva a Közgyűlés 1957. január 29. napján kelt 1040. (XI) sz. határozat által.

[30] Elfogadva 1961. augusztus 30. napján.

[31] Minden Szerződő Állam megadja állampolgárságát annak a területén született személynek, aki egyébként hontalan lenne. Az ilyen állampolgárságot megadják:

a) születéskor a jog erejénél fogva,

b) az érintett személy által vagy nevében a megfelelő hatósághoz benyújtott kérelemre. Az ilyen kérelem - ezen cikk 2. bek. rendelkezéseit nem érintve - nem utasítható vissza.

2. Állampolgársága megadását minden Szerződő Állam függővé teheti egy vagy több feltételtől:

a) hogy a kérelmet a Szerződő Állam által meghatározott, 18 éves kornál nem később kezdődő és 21 éves kornál nem korábban végződő időszak alatt nyújtsák be, illetve

b) hogy az érintett személy a Szerződő Állam területén az ezen állam által megszabott időtartam alatt tartósan letelepedett, mely kikötésben azonban nem szerepelhet sem öt évnél hosszabb időtartam, amennyiben azt a kérelem benyújtásától számítják, sem tíz évnél hosszabb időtartam, amennyiben azt összességében veszik figyelembe, illetve

c) az érintett személy nem volt elítélve sem nemzetbiztonság elleni bűncselekmény miatt, sem bűnvádi eljárás alapján 5 éves vagy azt meghaladó szabadságvesztésre."

[32] Az 1. cikk 3. bekezdése kimondja: "valamely állam területén házassági kötelékben született gyermek, akinek anyja rendelkezik az adott állam állampolgárságával születéskor megszerzi ezt az állampolgárságot, ha egyébként hontalan lenne."

Az 1. cikk 4. bekezdése értelmében: "A Szerződő Állam megadja állampolgárságát annak a személynek, aki egyébként hontalan lenne, és aki nem tudja megszerezni azon Szerződő Állam állampolgárságát, amelynek területén született, mert meghaladta azt az életkort, amikor kérelmét benyújthatta volna, vagy mert nem felel meg a megkívánt letelepedési feltételeknek, feltéve ha a személy születésekor szülei valamelyikének állampolgársága az először említett szerződő államé volt."

[33] A valamely Szerződő Állam területén talált gyermek - ezen állam állampolgárságát viselő szülőktől születettnek tekintendő.

[34] A hajón vagy repülőgépen történt születés úgy tekintendő, hogy az - esettől függően - azon állam területén történt, amelynek zászlaja alatt a hajó közlekedik, illetve amelyben a repülőgépet nyilvántartásba vették.

[35] Minden Szerződő Állam megadja állampolgárságát annak a személynek, aki nem a szerződő államok valamelyikének a területén született, és aki egyébként hontalan lenne, feltéve, ha születése idején szülői egyikének állampolgársága ezen államé volt. Ha születése idején a (szülök) nem azonos állampolgársággal rendelkeztek, azt a kérdést, hogy az érintett egyén állampolgársága apjáét vagy anyjáét kövesse-e, ezen Szerződő Állam belső joga dönti el.

Az ezen bekezdés rendelkezése szerinti állampolgárságot megadják:

a) születéskor a jog erejénél fogva,

b) az érintett személy által vagy nevében benyújtott kérelemre.

[36] "Ha a Szerződő Állam joga szerint a személyi állapot bármely változása, úgy mint a házasságkötés, a házasság megszűnése, törvényesítés, elismerés vagy örökbefogadás az állampolgárság elvesztését eredményezi, ezen elvesztés egy másik állampolgárság meglétének vagy megszerzésének a függvénye".

[37] A 9. cikk szerint: "A Szerződő Állam nem foszthat meg állampolgárságától egyetlen személyt vagy személyek csoportját sem faji, etnikai, vallási vagy politikai okokból."

[38] Ld. Convention relating to the status of stateless persons. 28 September 1954. ECOSOC Resolution 526 A (XVII) of 26 April 1954. Az Egyezmény magyar szövegét ld.: Emberi jogok. Nemzetközi okmányok gyűjteménye. Emberi Jogok Magyar Központja, Budapest, 1993. 314-328.

[39] Convention on the Rights of the Child. Adopted by General Assembly resolution 44/25 of 20 November 1989.

[40] Amint az kiderül az Európában végbemenő változások fényében, a vonatkozó ENSZ-egyezmények nem oldották meg a hontalanság minden lehetséges problémáját.

[41] A volt Jugoszlávia területén történtek, a Szovjetunió felbomlása.

[42] Ld. MIKULKA: First report on State... i. m.; MIKULKA, V.: Second Report on State succession and its impact ont he nationality of natural and legal persons. UN Doc. A/CN.4/474, 17 April, 1996; MIKULKA, V.: Third Report on nationality in relation to the succession of states. UN Doc. A/CN. 4/480, 27 February, 1997.

[43] Nationality of natural persons in relation to the succession of States. General Assembly. A/Res/55/153.

[44] Az 1. cikk alapján "mindenkinek, aki az államutódlás napján rendelkezett az elődállam állampolgárságával - függetlenül annak megszerzése módjától - joga van az érintett államok legalább egyikének (vagy az előd, vagy az utódállamok) az állampolgárságához".

[45] A 4. cikk alapján "Az érintett államoknak megfelelő intézkedéseket kell hozniuk a célból, hogy az elődállam polgárai ne váljanak hontalanná az utódlás következtében".

[46] A 14. cikk 1. bekezdése értelmében "Azon érintett egyének, akik szokásos állandó lakóhellyel rendelkeznek, az államutódlás által nem lesznek érintve".

2. Az érintett állam minden szükséges intézkedést megtesz annak érdekében, hogy engedélyezze azoknak az egyének a visszatérését, akik az utódlás eseményei következtében kénytelenek voltak elhagyni korábbi szokásos állandó lakóhelyüket".

[47] A 15. cikk szerint "az érintett állam nem alkalmaz semmiféle hátrányos megkülönböztetést semmilyen alapon az érintett egyénekkel szemben az állampolgárság megtartása vagy megszerzése terén, vagy az opció jogának érvényesítése kapcsán".

[48] A 11. cikk 1. bekezdése úgy rendelkezik, hogy az érintett államok figyelembe veszik az érintett egyének akaratát, akik két vagy több érintett állam állampolgárságának a megszerzésére jogosultak.

A 2. bekezdés alapján minden érintett állam biztosítja az optálás lehetőségét arra, hogy állampolgárságát választja annak az egyénnek, aki megfelelő kapcsolatot tart fenn az adott állammal, és aki egyébként hontalanná válna.

A 3. bekezdés szerint amennyiben az optálásra jogosult egyének élnek az opció jogával, az állam, amelynek állampolgárságát választották, megadja számukra állampolgárságát.

Amennyiben az optálásra jogosult egyének élnek az opció jogával, az állam, amelynek állampolgárságáról lemondtak, visszavonja állampolgárságát az ilyen egyénektől, feltéve, ha azok ezzel nem válnak hontalanná.

[49] A 12. cikk értelmében a család egységének biztosítására való törekvés egy új szempont az állampolgársági ügyekben, így amennyiben az utódlással kapcsolatos állampolgárság megszerzése vagy elvesztése károsan érintené a család egységét, úgy az érintett államok megfelelő intézkedéseket hoznak a család együtt tartása, illetve egységesítése érdekében.

[50] Így például, a kettős állampolgárság negatív megítélése az Egyesült Államokban a 90-es évek végére az ellenkezőjére fordult: a kettős állampolgárság gyakorlatban történő egyre nagyobb elterjedésének hatására az USA-ban is egyre kedvezőbb megítélést alakítottak ki a kérdésről, azt már nem tekintették abnormális helyzetnek. A kérdés pozitív értékeléséről ld. Spiro professzor meghallgatását a Képviselőház Jogi Bizottságában 2005. szeptember 29-én. Testimony of Peter J. Spiro, Rusk professor of international Law, University of Georgia School of Law, Athens (Georgia) before the U.S. House of Representatives Committee on the judiciary regarding dual citizenship, birthright citizenship, and the meaning of sovereignty. 29 September 2005.

[51] Ld. a 2. cikk a. pontját.

[52] A Nottebohm ügy ismertetését magyarul ld. LAMM V.: A Nemzetközi Bíróság ítéletei és tanácsadó véleményei, 1945-1993. KJK, Budapest, 1995. 74-79.

[53] A Nottebohm ügyben megfogalmazott véleményt sok bírálat érte. E bírálatok jogosságát különösképpen Klaestad és Read bírók különvéleményének fényében lehet értelmezni.. Ld.: The Nottebohm dissents. http//www.Lions.Odu.Edu/-kgaubatz/IntLaw/casebook/nottebohm/n.

[54] Ld. az egyezmény 3. cikkét.

[55] Ld. az egyezmény 14. cikkét.

[56] Ld. a preambulum 4. pontját.

[57] Ld. a preambulum 5. pontját.

[58] Ld. a preambulum 6. pontját.

[59] Ld. a preambulum 8. pontját

[60] Ld. a 4. cikk a) pontját.

[61] Ld. a 4. cikk b) pontját.

[62] Ld. a 4. cikk c) pontját.

[63] Ld. az 5. cikket.

[64] Az államutódlással kapcsolatos állampolgársági kérdéseket a VI. fejezet rögzíti.

[65] Ld. az egyezmény VII. fejezetét.

[66] A globális állampolgárság létrehozását előmozdítható transznacionális civil mozgalmak (környezetvédelmi, humanitárius, stb.) szerepéről ld.: www.mcgillreport.org/ninepaths.html

[67] Ld. LAFFAN, B.: The European Union: a distinctive model of internationalisation. www.EIOP.Org.At/eiop/texte/1997-018html. 4/6.

[68] Laffían szerint az EU-nak a politika és a diplomácia, a nemzetállamok és a piac közötti, illetve a kormányzás és a kormányzatok közötti lebegtetésével állunk szemben. Ld. LAFFAN: i. m. 2.

[69] Ld. WEILER, J.: The selling of Europe: the discourse of European citizenship in the IGC 1996. www.jeanmonnetprogram.org./papers/96/9603.html

[70] Ld. WEILER: i. m. 3.

[71] A főügyész vonatkozó kijelentésének elemzését ld. SHAW, J.: Citizenship of the Union: towards post-national membership? Forrás: www.jeanmonnetprogram.org/papers/97/97-06.html

[72] Ld. HABERMAS, J.: Why Europe needs a constitution? www.newleftreview.org/?2343.

[73] A "demokratikus deficit" problémájának folyamatos napirenden tartása és eltúlzott hangsúlyozása valójában azt eredményezte, hogy ma már senki sem tudja pontosan megmondani, hogy ténylegesen mit is kell érteni ezen probléma alatt, hogy azt hogyan lehet megszüntetni. A probléma elemzését és az azzal kapcsolatos viták parttalanná válását ld. WEILER, J. H. H.-HALTERN, U.-MAYER, F.: European democracy and its critique. Five uneasy pieces. http://www.Jeanmonnetprogram.org/papers/95/950html

[74] Ld. WALKER, N.: Europe's constitutional momentum and the search for polity legitimacy. www.jeanmonnetprogram.org/papers/04/040501-01.pdf

[75] Azáltal, hogy az Unió jogrendszere révén jogosult a tagállamok állampolgárai jogainak a közvetlen szabályozására, tulajdonképpen egy klasszikus értelemben vett föderatív államformációt valósít meg. A konföderáció és a föderáció közötti különbségtételt érintő választóvonal lényege mindig abban áll, hogy a létrehozott központi és egységes kormányzatnak van-e jogosultsága a tagállamok állampolgáraihoz való közvetlen hozzáférésre, elérésére: a konföderációban erre nincs lehetősége és joga, a föderációban pedig van.

[76] Ld. ULRICH, K. P.-EVERSON. M.: Mathias Köening-Archibugi-Edwige Lefebvre: Traditions of citizenship int he European Union. Citizenship Studies, Vol. 7. (2003) No. 1. 5.

[77] Ld. ibid. 5.

[78] Ld. DEFEIS, E.: A constitution for the European Union? A transatlantic perspective. www.temple.edu/law/ticlj/192/20 PDF.

[79] Az amerikai Konvent tevékenysége során az első általános érvényű és egységes támogatást élvező megállapodás arra vonatkozott, hogy 30 évre titkosítják a Konvertben előterjesztett javaslatokat rögzítő jegyzőkönyveket.

[80] A probléma elemzését ld.: WEILER-HALTERN-MAYER: i. m.

[81] 1. bekezdés.

[82] 2. bekezdés.

[83] Ld. WEILER: i. m.

[84] Az európai polgárok aktív és passzív választójoga elismerésének az ötlete a helyhatósági választásokon már ekkor is napirenden szerepelt. Ld. Commission of the European Communities, Towards a Europe for citizens, Bull. EC7-75. 23.

[85] Ld. Bull. EC6-1984. 11.

[86] Ld. Resolution 14. 2. 1984 of the Draft Treaty establishing the European Union, OJ C 77, 19. 3. 1984, p. 5.

[87] A vonatkozó felmérések adatait ld.: PANEBIANCO, S.: European citizenship and European identity: from the Treaty of Maastricht to public opinion attitudes. Jean Monnet Working Papers 03/96. http://aei.pitt.edu/384/o1/jmwp03.html

[88] Ld. COHEN, R.: A European identity: nation-state losing ground. www.globalpolicy.org/nations/citizen/eurcit.html

[89] Például Tanja Kreil, 23 éves német állampolgár, akinek panaszát a közösségi Bíróság megalapozottnak tartotta, kijelentette a döntést követően: "számomra a közösségi Bíróság egy valódi felfedezést jelentett. Korábban én azt véltem magamról, hogy német vagyok, most már pedig úgy érzem, hogy egy kicsit európai is vagyok". Ld. uo. 1.

[90] Ld. HABERMAS: i. m.

[91] Ld. MENÉNDÉZ, J. F.: Chartering Europe: The Charter of Fundamental Rights of the European Union. www..arena.uio.no/publications/wp01_13.htm.

[92] Az Unió bővítésével kapcsolatos, az állampolgárságot is érinthető további veszélyekről ld.: ALSTON, Ph.-WEILER, Jh. H.: An "ever closer Union" in need of a human rights policy. European Journal of International Law, Vol. 9. (1998) 672.

[93] Az uniós szakirodalomban már kialakult egy speciális szakzsargon, amellyel a harmadik államok állampolgárait nevezik (denizens): Ld. ATIKCAN, E. O.: Citizenship or denizenship: The treatment of third country nationals in the European Union. Working Papers (Sussex European Institute), No. 85. http://www.sussex.ac.uk/sei/documents/working_paper-citizenship_or_denizenship.pdf.

[94] Ez csak egy elméleti megoldási lehetőség lehetett volna, amely szintén komoly értelmezési nehézségeket támasztott volna a nemzetállamok részére: lehetnek-e az Uniónak honosai? Ez már nagyon közel van az "Unió nemzetiségei" kifejezéshez, amitől a tagállamok egyértelműen elhatárolódnak. Továbbá, az Uniónak lehet-e saját "területe"? Minden esetre nem ártott volna, ha az egyéb alternatív fogalmazási klauzuláról kialakul valamiféle előzetes eszmecsere. Napjaink szakirodalmában egyre erőteljesebben fogalmazódik meg az a nézet, hogy sürgősen orvosolni kell az Unióban a harmadik államok polgárainak helyzetét, lehetséges megoldásként a törvényes és állandó lakóhelyre való hivatkozást látják. Ld. Dell'OLIO, F.: The Europeanization of citizenship: between the ideology of nationality, immigration and European identity. Aldershot, Ashgate, 2005. 100-123.

[95] Németország a volt NDK állampolgárai, illetve azon Volga melléki németek kapcsán tett ilyen nyilatkozatot, akik menedékjogot kértek Németországban. A vonatkozó német nyilatkozatról ld. részletesebben: GEZARD-RENÉ de GROOT: Towards a European nationality law. Electronic Journal of Comparative Law. Vol. 8. October www.ejcl.org/2004. 8-9.

[96] Európa összlakosságának kb. 5%-a él a szabad mozgás és letelepedés szabadságával (kb. 5 millió ember).