Noha a hazai sztrájk-aktivitás hagyományosan -mondhatni meglepően - alacsony,[1] a sztrájkjog, illetve gyakorlásának kérdései időről-időre érdeklődést keltenek mind a jogirodalomban,[2] mind a közéletben. Ennek oka elsősorban az, hogy a sztrájkok a hazai gyakorlatban elsősorban a közszolgáltatásokat nyújtó vállalatokat (munkáltatókat) érintik, s ezzel közvetve e szolgáltatásokat igénybe vevők széles körét. A jogtudományos kutatásnak minden bizonnyal újabb lökést adnak az Alaptörvény sztrájkkal kapcsolatos - meglehetősen bizonytalan tartalmú - rendelkezései,[3] de a közérdeklődést is fenntartják a legutóbbi időszakban kilátásba helyezett sztrájkok, amelyek ugyancsak a közszolgáltatások körében jelentkez(-het)nek.[4] Az utóbbi évek folyamatos érdeklődésére utal egyebek mellet az, hogy az Állampolgári Jogok Országgyűlési Biztosa Hivatalának szervezésében 2008 december 12. napján sztrájkjogi műhelyvitára került sor.[5] A vita során a közszolgáltatási tevékenységet folytató munkáltatókat érintő sztrájk kérdése több vonatkozásban is napirendre került.[6] Az MTA Jogtudományi Intézete 2011 április 22-én rendezett konferenciát "A magyar sztrájkjog jelene és jövője" címmel, a közszolgáltatásokat, illetve e körben az elégséges szolgáltatást is érintően. A sztrájkról szóló 1989. évi VII. törvény (Sztv.) megszületése óta legjelentősebb módosítása a közszolgáltatásokat érintő sztrájkhoz kapcsolódó elégséges szolgáltatás törvényi szabályozását érintette (ld. alább a Tervezetnek az elégséges szolgáltatásra vonatkozó rendelkezéseit). A közszolgáltatási tevékenységet érintő munkaharci akciók természetesen nemcsak hazánkban váltanak ki fokozott érdeklődést.
A 2012. évben a Friedrich von Weizsäcker Stiftung megbízásából Prof. Martin Franzen, Prof. Gregor Thüsing és Prof. Christian Waldhoff törvénytervezetet tettek közzé a közszolgáltatási tevékenységet érintő munkaharc tárgyában (a továbbiakban: Tervezet).[7] A Tervezethez indokolás is kapcsolódott, de az alapítvány e tárgykörben több egyéb elemzést is nyilvánosságra hozott.[8] Dolgozatomban az azóta is viták kereszttüzében álló Tervezet rendelkezéseit ismertetem, és fogalmazok meg a magyar munkajogot is érintő megállapításokat. Nem érintem a munkaharc jogának egyéb vonatkozásait, csupán a közszolgáltatási tevékenység körében folytatott munkaharci cselekmények problematikáját vizsgálom.
A Tervezet tárgyalását megelőzően indokolt néhány megjegyzést tenni, abban a reményben, hogy ezek hozzájárulhatnak a Tervezet kontextusának megértéséhez. A hazai irodalomban a munkaharc fogalmának használata kevéssé elterjedt, elsősorban feltehetően annak okán, hogy a magyar munkajog a munkaharci eszközök közül kezdetektől csak a sztrájkot részesíti tételes jogi szabályozásban (az Sztv-ben). Noha a jogirodalom és a gyakorlat is ismer egyéb munkaharci cselekményeket,[9] a figyelem elsősorban a munkavállalói (szakszervezeti) oldal aktivitására összpontosul, a munkáltatói oldal rendelkezésére álló eszközök (elsősorban a kizárás) alig kapnak figyelmet.[10] A német fogalomhasználat munkaharcnak tekinti a munkáltatói vagy munkavállalói oldal által (a másik félre) kifejtett nyomásgyakorlást, amely a munkakapcsolatok megzavarása révén valósul meg.[11] Eszközeiként elsősorban a sztrájkot és a kizárást ismeri, de említést tesz más eszközökről is (a munkavállalói teljesítés csökkentése, blokád, üzem elfoglalása, csoportos módosító felmondás, bojkott, a sztrájkban részt nem vevőknek nyújtott külön juttatások stb.).
A munkaharc joga a német munkajogban nem részesül tételes jogi szabályozásban (noha a törvényhozónak a Grundgesetz alapján szabályozási kötelezettsége volna). A munkaharcra vonatkozó jogtételek (jogelvek) a bírói gyakorlatban[12] és a jogtudományban alakultak ki.[13] A német munkajogban ugyanakkor (éppen ezért) korábban találkoztunk már a munkaharc jogának törvényi szabályozására irányuló elképzeléssel. Ezt szintén professzorok egy csoportja dolgozta ki a nyolcvanas évek végén[14] (a továbbiakban: Birk-féle javaslat) Ez célkitűzésében átfogóbb volt a Tervezetnél, hiszen nem csupán a közszolgáltatásokat érintő munkaharc szabályozására törekedett, hanem általában a munkaharc törvényi rendezésére irányult.[15]
A Tervezet készítésének és közzétételének apropóját a 2012. évben lezajlott, a közszolgáltatásokat, elsősorban a légiközlekedést érintő, Németországban és másutt[16] előfordult munkaharci cselekmények adták, amelyek súlyos fennakadásokat okoztak a közösségi közlekedésben. A Tervezethez kapcsolódóan közzétett elemzés bemutatja a problémakör
- 161/162 -
gyakorlati megjelenését és gazdasági keretfeltételeit. Utóbbiak körében adatokat közöl az elmúlt években a közszolgáltatásokat (közlekedést, telekommunikációt, egészségügyi szolgáltatást, szociális gondozást, köznevelést) érintően lezajlott munkaharcokról. Ezek kétségkívül igen jelentős társadalmi csoportokat érintettek és rendkívüli károkat okoztak. Az elemzés kiemeli a munkaharci cselekmények hátterében azt a Németországban az utóbbi évtizedben kibontakozó jelenséget, hogy a szakszervezeti rendszer "széttöredezik", azaz újabb és újabb szakszervezetek jelennek meg, amelyek közül különösen nagy szerephez jutnak egyes szakmai (nem ágazati szerveződési elvű) szakszervezetek (pl. pilóták, mozdonyvezetők, orvosok), amelyeknek tagjai képzettségüknél, munkaerő-piaci pozíciójuknál fogva rendkívül erőteljes kollektív szerződés-politikai hatás kifejtésére képesek. Hivatkozik az elemzés a német lakosság körében végzett közvélemény-kutatásra is, amelynek eredménye arra utal, hogy a lakosság túlnyomó többsége támogatná a közszolgáltatások körében folytatott sztrájkok korlátozását, illetve egyenesen tiltását.[17] A gazdasági háttér elemzéséhez kapcsolódik annak megállapítása is, hogy a közszolgáltatások körében igen gyakran ún. természetes monopóliumként megjelenő vállalkozások szerepelnek, és ehhez gyakorta az a jelenség is kapcsolódik, hogy a munkáltatók és a szakszervezetek a közöttük kialakult konfliktusok terheit a lakosságra (közösségre) telepítik. Ezt a problémát a Tervezet nyilvánvalóan nem képes kezelni, hiszen az orvoslás alkalmas módja csak a piaci szereplők körének bővítése és versenyének fokozása volna. Az elemzés a német nemzetgazdaságra vonatkozó adatokat is közöl, amelyek - különösen a közlekedési ágazatban - igen magas károkra (költségekre) utalnak.
A Tervezetre vonatkozó elemzések körében a jogalkalmazás áttekintését is megtaláljuk és bemutatják a szerzők a német munkajogi irodalomban kialakult - erősen divergáló - álláspontokat is. Utalnak a Birk-féle korábbi javaslatra is azzal, hogy az több tekintetben mintául szolgál nemcsak a Tervezethez, hanem több az újabb szakirodalomban megfogalmazott állásponthoz, amelyek között átfogóak is találhatók (Löwisch, Heinze, Rieble javaslatai). A szakirodalmi álláspontok nyilvánvalóan a közszolgáltatásokat érintő munkaharc jogának korlátozására irányuló intézmények körül kristályosodtak ki.
A kapcsolódó anyagok körében rövid értékeléseket találunk a tárgykörben alkalmazott Egyesült Államok-beli, francia, spanyol és olasz megoldásokról, amelyeket a Tervezetet készítő grémium egyik tagjának, Gregor Thüsingnek az "Arbeitskampf in der Daseinvorsorge" című - szintén közzétett - előadása is bemutat (egyebek mellett). Thüsing hivatkozik az 1920 november 10. napi birodalmi elnöki rendeletre, amely a lakosságot gázzal, vízzel és elektromos árammal ellátó üzemekről rendelkezik. Ennek 1. §-a az említett közszolgáltatásokat érintő munkaharcok esetére kényszeregyeztetést írt elő, illetve az ennek keretében meghozott döntést megelőző munkaharci cselekményt jogellenesnek minősítette (és a részvevőket büntetőjogi szankciókkal fenyegette).
A Tervezet önálló (külön) törvényben, hét szakaszban kíséreli meg a közszolgáltatási tevékenységet érintő munkaharc törvényi rendezését. A Tervezethez fűzött indokolás általános része érinti e kodifikációs megoldásnak (azaz az önálló törvényben való rendezésnek) azt a kérdését, hogy a Tervezet miként viszonyul más munkajogi tárgyú törvényekhez. A szerzők válasza szűkszavú: tekintettel arra, hogy a német (munka)jogi tételes jogi szabályozás ez idő szerint nem tartalmaz a munkaharcra vonatkozó specifikus rendelkezéseket, illetve arra, hogy az elégséges szolgáltatás tekintetében sem találunk ilyent, a Tervezettel összefüggésben az említett kérdés fel sem merül.
Az általános indokolás rámutat a közszolgáltatásokat érintő munkaharci cselekményeknek a más gazdasági ágazatokat érintőkhöz képest mutatkozó alapvetően eltérő sajátosságára. Ezt a szerzők abban látják, hogy a közszolgáltatások körében tipikusan nem csupán a munkaadói és munkavállalói oldal érdekkonfliktusa jelenik meg, hanem a munkaharci cselekmények révén harmadikok (a közösség, illetve a közszolgáltatásokat igénybe vevő polgárok) is közvetlenül (hátrányosan) érintettként jelennek meg. Ez a munkaadói oldalon oda is vezet, hogy a sztrájk elhárítását szolgáló munkaharci eszköz, a kizárás nem vagy csak erősen korlátozottan áll rendelkezésre, hiszen a közszolgáltatásokat amennyire csak lehetséges, a közösség és az igénybe vevők érdekében fenn kell tartani. E sajátosságok alapozzák meg a munkaharc más gazdasági ágazatokban nem érvényesülő különös szabályainak alkalmazását.
A Tervezet 1. §-a a törvény céljáról rendelkezik. E körben egyértelművé teszi, hogy csak azok a munkaügyi viták képezik a tárgyát, amelyek kollektív szerződés (tarifaszerződés) megkötését (módosítását, meg nem kötését) célozzák. A korábban említett Birk-féle javaslat e kérdésben az általános munkaharci szabályok körében (a javaslat 1. §-ában) foglalt állást úgy, hogy a munkaharci cselekmények
- 162/163 -
csak kollektív szerződés megkötése érdekében jogszerűek.
Az 1. § (3) bekezdése arra utal, hogy a Tervezet nem törekedett a tárgykör átfogó szabályozására: a Tervezet rendelkezésének hiányában a munkaharc jogelveit és a kollektív munkajog egyéb (más) előírásait kell alkalmazni. Az indokolás szerint (is) a Tervezet tehát ezeket csak annyiban érinti, amennyiben maga a tárgykörben rendelkezést tartalmaz. A munkaharci jogelvekre hivatkozást a német munkajognak az a sajátossága teszi lehetővé, hogy a Bundesarbeitsgericht évtizedes gyakorlatában ezek napjainkra kikristályosodni látszanak.[18]
Nyilvánvaló, hogy a tárgykör törvényi szabályozásának központi kérdése annak hatálya. Itt valójában a hatályosságnak arról a vonatkozásáról van szó, hogy a jogalkotó mely tevékenységeket tekint közszolgálatnak a különös munkaharci szabályok alkalmazása tekintetében. Ennek pontos meghatározása nem csupán jogtechnikai probléma, sokkal inkább politikai, hiszen ebben jelenik meg az a jogalkotói elhatározás, hogy miféle gazdasági (szolgáltatási) tevékenységek körében korlátozza a törvény a munkaharci cselekményeknek az általánoshoz képesti alkotmányos szabadságát. A Tervezet a következő ágazatokat (szolgáltatásokat) tekinti ilyeneknek: 1) orvosi és gondozási (ápolási) tevékenység, 2) energia- és vízellátás, 3) tűzoltás, temetkezés és hulladékeltakarítás (köztisztaság), 4) (katonai) védelem és belbiztonság, 5) közlekedés, 6) nevelés és gyermekgondozás, 7) kommunikációs infrastruktúra biztosítása, 8) készpénzzel való ellátás és a fizetési forgalom lebonyolítása.
Az indokolás rámutat arra, hogy a közszolgáltatási tevékenységek meghatározása záros (taxatív) felsorolással történt. Látható az a törekvés, hogy a törvény hatálya alá csak azokat a tevékenységeket vonják be a szerzők, amelyek napjaink gazdasági és társadalmi viszonyai között valóban az ún. alapvető közszolgáltatások körébe tartoznak, azaz a gazdaság és társadalom mindennapos működésének alapfeltételeit biztosítják. Ennek a tevékenységi körnek a meghatározása már a Birk-féle javaslatban is felmerült (az ún. Notstandsarbeiten körében). Ennek 11. § (2) bekezdése ilyenként határozta meg (ám csupán példálózó felsorolással) az élelmezést és egészségügyet, az energia- és vízellátást, a közlekedést, a postát, távközlést, hírközlést és televíziót, a tűzoltást, temetkezést és köztisztaságot, valamint a (katonai) védelmet és belbiztonságot. A két elképzelés összevetésével látható, hogy az érintett ágazatok (közszolgáltatási tevékenységek) között különbség mutatkozik.
A Tervezet kifejezett szabállyal közszolgáltatásnak tekinti - a Birk-féle javaslathoz képest - a nevelést és gyermekgondozást, valamint a készpénzzel való ellátást és a fizetési forgalom lebonyolítását. E két új tevékenységi kör nevesítéséhez nyilvánvalóan a két elképzelés között eltelt mintegy negyed század tapasztalatai, az általános társadalmi megítélés és értékrend változásai vezettek. Meg kell jegyezni ugyanakkor azt is, hogy a Birk-féle koncepcióban - ahogy erre utaltam - a közszolgáltatások körének meghatározására példálózó felsorolással került sor, mégpedig oly módon, hogy ez a koncepció a 11. § (1) bekezdésében általános szabályként azt rögzítette, hogy a munkaharcban résztvevő felek kötelesek (közösen) gondoskodni az elemi személyes, társadalmi ás állami szükségletek minimális kielégítéséről. E megoldás kétségtelenül rugalmasabb, amennyiben magában hordozza azt a lehetőséget, hogy bizonyos szolgáltatási kör a tételes felsoroláson túl is a törvény hatálya alá tartozhasson, ám azzal, hogy ennek meghatározását a (bírói) gyakorlatra bízza, egyúttal jogbizonytalansági elemet is magában foglal. A Birk-féle javaslat a közszolgáltatások körében biztosítandó "szükséges minimális szolgáltatást" (erforderliche Mindestversorgung) a munkaharci cselekmények immanens korlátjának tekintette.[19] Indokolásában rámutatott arra, hogy a közfelfogás szerint a munkaharcban részt nem vevők és a közösség is kénytelenek tűrni, hogy a munkaharc bizonyos mértékig érinti az érdekeiket és jogi értékeiket, hiszen ennek hiányában hatékony munkaharc nem volna folytatható, sőt arra is utalt, hogy a munkaharci taktikának gyakorta célja is ez az ún. Drittwirkung, amely egyébként nem feszíti szét a munkaharc alkotmányos kereteit. Indokoltnak látta azonban a Birk-féle javaslat a munkaharc korlátozását egyrészt a szociális állam elvében megjelenő közérdekre tekintettel, másrészt arra is figyelemmel, hogy a munkaharcban résztvevő felek felelősek a közérdek megjelenítéséért is - szemben a hagyományos egyesületekkel, illetve ez utóbbiak érdekeivel. Az indokolás azt is megállapította, hogy a javaslat nem tett mást, mint az akkor már tartósnak minősített bírói gyakorlatot rögzítette a(z "életfontosságú") közszolgáltatások körének meghatározásával. Vitásnak csak a sajtó e körben való megjelenítését, nevesítését minősítette, amit a többségi álláspont elvetett azzal, hogy a (rádiós) hírközlés és a televízió (önmagában is) alkalmas a lakosság információkkal való megfelelő ellátására.
A Tervezet 3. § (1) bekezdése a munkaharcot folytató (folytatni tervező) felek közötti bejelentési kötelezettségről rendelkezik mégpedig akként, hogy a munka-
- 163/164 -
harci cselekményt tervező fél négy nappal a tervezett kezdési időpontot megelőzően köteles a másik felet a munkaharci cselekményről tájékoztatni. A tájékoztatásnak ki kell terjednie a tervezett munkaharc (földrajzi) helyére, kezdetének időpontjára és időtartamára. A tájékoztatási kötelezettség előírásának célja az, hogy a másik fél a munkavállalói teljesítés kiesésére felkészülhessen, és adott esetben alternatív szolgáltatás igénybe vételét kísérelhesse meg. Az előzetes tájékoztatás határidejének meghatározása nyilvánvalóan jogalkotói mérlegelés kérdése: a szerzők számára a négy napos időtartam biztosítása látszott megfelelőnek az említett célokra. A tájékoztatási kötelezettség elmulasztása (késedelmes teljesítése) a munkaharcot jogellenessé teszi.
A tájékoztatási kötelezettségnek van egy másik viszonylata is. Tekintettel ugyanis arra, hogy a közszolgáltatás mértékének vagy színvonalának csökkenése a munkaharc során rendkívül nagyszámú harmadik személyt érinthet, a Tervezet 3. § (2) bekezdése közzétételi kötelezettséget ír elő, mégpedig a munkaharcra felhívó fél számára. Neki kell tájékoztatnia - alkalmas módon (pl. a sajtó útján, interneten való közzététellel stb.) - a nyilvánosságot a munkaharcról, különösen annak helyéről, kezdetéről és tartamáról (azonosan a másik fél számára teljesített tájékoztatás tartalmával). A nyilvánosság tájékoztatásának elmaradása (késedelme) ugyancsak jogellenessé teszi a munkaharcot.
A Birk-féle javaslat a munkaharc általános szabályai körében (7. §) is tartalmazott előzetes tájékoztatási kötelezettségre vonatkozó szabályt, mégpedig akként, hogy a másik felet a munkaharci cselekményekről 12 órával azok megkezdése előtt rendelte tájékoztatni. A közszolgáltatások körében ugyanakkor ez is szigorúbban rendelkezett: három napos határidőt írt elő (csak a munkaharcot tervező szakszervezet számára). Ugyancsak rendelkezett már ez az elképzelés is a nyilvánosság tájékoztatásáról (azonos határidővel).[20]
A Tervezet által szabályozott tárgykör központi problémája az elégséges szolgáltatás. Mielőtt ennek ismertetésére térnénk, érdemes áttekinteni a hazai jogalkotásban a közelmúltban megvalósult lépéseket, elsősorban az összehasonlítás, illetve a hasznosítható tanulságok megfogalmazása érdekében.
Az Sztv. már 1989. évi megszületésekor[21] tartalmazott rendelkezést [4. § (2) bekezdés] az elégséges szolgáltatás tárgyában.[22] Úgy rendelkezett, hogy a lakosságot alapvetően érintő tevékenységet végző munkáltatónál a sztrájkjog csak úgy gyakorolható, hogy az a még elégséges szolgáltatás teljesítését ne gátolja. Az elégséges szolgáltatás mértékének és feltételeinek meghatározását a jogalkotó a sztrájkban érintett felek megállapodására bízta.[23] A törvény indokolása szerint a javaslat korlátozni kívánta a sztrájkjog gyakorlását azoknál a munkáltatóknál, amelyeknek működése a társadalom alapvető érdekeiben elengedhetetlen. Ilyenként említette a közforgalmú közlekedést, energia szolgáltatást, távközlést azzal, hogy a felsorolás példálózó jellegű, adott esetben egyéb tevékenységet (pl. óvodáskorúak, tanulók felügyeletét) is e körbe lehet sorolni. Az említett rendelkezés értelmezése, illetve alkalmazása számos bizonytalanságot hordozott.[24] A Legfelsőbb Bíróság gyakorlatában[25] ilyennek mutatkozott a sztrájk jogellenessége megítélésének kérdése abban az esetben, ha a felek között nem jött létre (előzetes) megállapodás az elégséges szolgáltatásról.[26] E tárgyban korán állást foglalt a Legfelsőbb Bíróság a BH1991. 225. számú határozatában, amelynek - szempontunkból - tartalmi lényege az volt, hogy a sztrájk jogellenességének megállapítása az Sztv. 3. §-ára alapítottan kérhető, azaz az elégséges szolgáltatás elmaradása (elmulasztása) okán sem nem kérelmezhető, sem nem állapítható meg a sztrájk jogellenessége.[27] Az ítélkezési gyakorlatból itt is említést érdemel az EBH2008. 1814. számú határozat. Ez akként foglalt állást, hogy a kollektív szerződés a sztrájktörvénnyel ellentétesen nem írhatja elő, hogy sztrájk jogszerűen csak a még elégséges szolgáltatás mértékében való megállapodás esetén tartható.[28]
A korábban már említett ún. sztrájkjogi műhelyvitában több vonatkozásban is napirendre került az elégséges szolgáltatás problémája. Berki Erzsébet a korabeli szabályozás és gyakorlat elemzése alapján azt a javaslatot fogalmazta meg, hogy az elégséges szolgáltatásra vonatkozóan a munkaharcban érintett feleknek - általános szabály szerint - megállapodást kell kötniük. Ennek elmaradása esetén a felek kötelesek volnának döntőbírót igénybe venni (kötelező hatályú döntés mellett).[29] Berke - Kiss a műhelyvitához kapcsolódóan megjelent tanulmányukban más álláspontot foglaltak el. Azt javasolták ugyanis, hogy az egyes közszolgáltatásokat szabályozó törvényeknek volna célszerű rendelkezniük legalább az elégséges szolgáltatás alapvető kérdéseiről.[30]
A jogalkotó a 2010. évi CLXXVIII. törvénnyel lényegében az utóbb említett megoldást tette magáévá. Az Sztv-t módosító törvény az elégséges szolgáltatás meghatározásának új koncepcióját alakította ki 2010 december 31. napi hatállyal. Ennek meghatározóan új eleme az, hogy az elégséges szolgáltatást a lakosságot alapvetően érintő tevékenységet végző munkáltatók tekintetében törvény[31] állapíthatja meg [Sztv. 4. § (2) bekezdés].[32] Törvényi rendelkezés hiányában kell a
- 164/165 -
feleknek megállapodniuk az elégséges szolgáltatás mértékében és feltételeiben. A megállapodás hiányában a sztrájkjog nem gyakorolható, illetve a felek (bármelyik fél) kérelmére a bíróság nem peres eljárásban állapítja meg az elégséges szolgáltatás mértékét és feltételeit. E konstrukció végeredményben oda vezet, hogy az elégséges szolgáltatás meghatározásának hiányában sztrájk jogszerűen nem folytatható (szemben az említett korábbi bírói gyakorlattal). Ezt fejezi ki a törvénynek az a rendelkezése is, amely a sztrájk jogellenessége megítélésének alapjaként említi az Sztv. 4. § (2) bekezdésébe ütköző sztrájkot. A kialakított jogalkotói megoldás minden bizonnyal a bíróságokra ró meglehetősen nehezen teljesíthető feladatot, amennyiben az elégséges szolgáltatás mértékének és feltételeinek megállapítását a törvény (adott esetben) bírósági hatáskörbe utalja. A feladat megoldásának gyakorlati nehézségei és eredményei ez idő szerint nem láthatók.[33]
Ami most már a Tervezet koncepcióját illeti, az 4. §-ában a munkaharcban résztvevő felek kötelességeként határozza meg az elemi személyes, társadalmi és közösségi szükségletek kielégítését, mégpedig azzal, hogy az elégséges szolgáltatás (a Tervezet szóhasználatában: alapellátás, Grundversorgung) biztosításához szükséges munkavállalókat a munkaharci eszközök alkalmazásakor nem lehet igénybe venni (illetve őket a résztvevő munkavállalók közül ki kell venni). Ez a kérdés nyilvánvalóan a munkaharci cselekmények megszervezése körében merül fel és a szervező kötelességeként értelmezhető. Figyelemmel arra, hogy a Tervezet 1. § (2) bekezdése csak kollektív szerződéskötés céljával kialakult munkaügyi konfliktusokat von be a törvény hatálya alá, az alapellátást biztosító munkavállalók biztosítása a kollektív szerződéskötő felek kötelessége.
A Tervezet az elégséges szolgáltatás tartalmának (mértékének, feltételeinek) meghatározását, ideértve az ehhez szükséges eljárási szabályokat is a munkaharcban résztvevő felekre, az ő megállapodásukra bízza. A felek megállapodása hiányában az elégséges szolgáltatás tartalmáról - figyelemmel annak általános követelményeire - a munkaügyi vitát elbíráló testület[34] dönt (a felekre kötelező hatállyal), amely testületet bármelyik fél bármikor jogosult összehívni. A Tervezet a testület összetételére vonatkozó anyagi jogi szabályokat is tartalmaz, illetve rendezi a létrehozására vonatkozó eljárási kérdéseket is. (E rendelkezések részletes bemutatását mellőzzük.) A testület működésére és eljárására vonatkozóan a működőképességhez, a sikeres döntéshozatalhoz szükséges sarkalatos szabályokat rögzíti a Tervezet. A testületi döntés a törvény erejénél fogva veszíti hatályát, amennyiben a felek között kollektív szerződéses megállapodás jön létre; megfordítva: eddig az időpontig a feleket kötelezi a testület döntése, illetve azt csak kollektív szerződéses megállapodással tehetik félre.
Az elégséges szolgáltatás körében kialakított koncepció legalapvetőbb jellemzője (tartalmának, mértékének, feltételeinek megállapodásos alapú kialakítása mellett) az, hogy a munkaharci cselekményt jogellenessé teszi, ha arra a felek közötti megállapodás vagy (ennek hiányában) a döntőbírói testület határozatának hiányában kerül sor. Látható, hogy ez a megoldás hasonlatos a magyar munkajogban kialakítotthoz azzal azonban, hogy az elégséges szolgáltatás tartalmának megállapítását a Tervezet nem tereli bírói útra, illetve nem is nyit ilyent. A Tervezet indokolása arra is rámutat, hogy az elégséges szolgáltatás meghatározásának hiányában jogellenesnek minősített munkaharc a gyakorlatban oda (is) vezetne, hogy a felek a konkrét munkaharci cselekménytől függetlenül általános megállapodást kötnének az elégséges szolgáltatás tárgyában.
A Birk-féle javaslat külön fejezetben[35] foglalkozott a munkaharci folyamatban alkalmazott vitamegoldási mechanizmusokkal (az eljáró szervekkel, eljárási kérdésekkel stb.). Az ún. kényszeregyeztetés (Zwangsschlichtung), azaz a felek által kötelezően igénybe veendő vitafórum alkalmazását azonban kizárta és ilyent a közszolgáltatásokat érintő munkaharc esetében sem irányozott elő.
A munkaharci cselekményeket (gyakorlatilag a munkavállalói oldal cselekményét, a sztrájkot) megelőző szavazás a sztrájkjog egyik legvitatottabb intézménye, amelynek tekintetében rendkívül változatos tételes jogi és gyakorlati megoldásokkal találkozunk.[37] Ezek bemutatását mellőzve utalunk arra, hogy már a Birk-féle javaslat is érintette e tárgykört,[38] mégpedig sajátos jogpolitikai elképzelés mentén. Ennek lényege az volt, hogy a szakszervezet által szervezett sztrájkok esetében a kötelező előzetes szavazást a javaslat mellőzte. E megoldás hátterében az állott, hogy a szakszervezetnek az alkotmányos "tarifális autonómiáját" az előzetes szavazás intézménye kétségtelenül korlátozza, amennyiben a sztrájk megvalósításról való döntést a munkavállalói támogatástól teszi függővé. A korábbi javaslat készítői láthatóan az említett "Tarifautonomie" messzemenő szem előtt tartásával jártak el, hiszen az előzetes szavazást kizárólag az ún. verbandfreies Streikrecht szabályozása körében alkalmazták. Ezeknek a nem szakszervezet által szervezett sztrájkoknak a lehetőségét a javaslat erősen korlátozta, oly módon is, hogy a sztrájkjog gyakorlásának előfeltételeként az érintett munkavállalók többségi titkos szavazását állapította meg.
- 165/166 -
A Tervezet hasonló megoldást alkalmaz a közszolgáltatásokat érintő munkaharc körében. 5. §-a szerint a szakszervezet által folytatott munkaharci cselekmény abban az esetben jogszerű, ha azt a munkaharcban való részvételre jogosult szakszervezeti tag munkavállalók többségének részvételével megtartott szavazás előzi meg, amelynek során a munkaharc folytatása (támogatása) mellett dönt a szavazók többsége. Részvételre jogosultnak tekinti a Tervezet azokat a szakszervezeti tagsággal rendelkező munkavállalókat, akiknek munkaviszonya a megkötendő kollektív szerződés hatálya alá tartozik. A szavazási eljárás alapelveinek (közvetlen, szabad és titkos szavazás) rögzítése mellett a szakszervezet kötelességeként határozza meg a tervezet a másik fél és a nyilvánosság tájékoztatását is (az előzetes szavazás eredményéről). A szakszervezet alapszabálya az előzetes szavazásról rendelkezéseket tartalmazhat, azzal azonban, hogy az érvényességi és eredményességi küszöböt a törvényben meghatározottnál (csak) magasabban határozhatja meg.
A munkáltatói oldalon alkalmazott munkaharci eszközök (tipikusan kizárás) alkalmazása esetében is szóba jöhet a tagok támogatásának problémája. Erre figyelemmel alkalmazza a Tervezet azt a megoldást, hogy a szakszervezet tekintetében kialakított rendelkezéseket megfelelően alkalmazni kell a munkáltatói érdekképviseleti szervezetek által alkalmazott munkaharci cselekmények esetében. Itt a munkáltatói érdekképviselet alapszabályára utaló felhatalmazás azzal bővül, hogy ez a tagok gazdasági jelentősége alapján súlyozhatja a tagok szavazatait.
A Tervezet 6. §-ában külön figyelmet szentel a kollektív szerződést kötő felek kollektív szerződéses (azaz nem a munkaharcra vagy az elégséges szolgáltatásra irányuló) megállapodásának is. Ennek létrejöttét egyeztetési eljárás szabályozásával kívánja elősegíteni, tulajdonképpen a munkaharc ultima ratio jellegének következményeként. A rendelkezések szubszidiárius jellegűek: azokat abban az esetben kell alkalmazni, ha a felek maguk nem állapodtak meg az egyeztető eljárás szabályaiban. Megállapodás hiányában[39] az állam által létrehozott egyeztető eljárást vehetik igénybe a felek. Az eljárás igénybe vétele a Tervezet szerint nem kötelező, azaz - hasonlóan a Birk-féle javaslathoz - mellőzi az ún. kényszeregyeztetést, azonban az egyeztető eljárást bármelyik fél kezdeményezheti és ez esetben azt le kell folytatni. (Azaz a kényszer-jelleg - legalábbis egyoldalúan - ebben az értelemben megvan.) Az eljárás a hatáskörrel rendelkező szövetségi minisztérium által létrehozott testület előtt zajlik, amelynek elnökét a miniszter nevezi ki négy éves időtartamra a kollektív szerződések kiterjesztésében közreműködő bizottság egyetértésével.[40] A kinevezés viszonylag hosszú időtartama a közszolgáltatási szférában kialakuló kollektív szerződéses gyakorlat stabilitásához is hozzájárul. Az elnök mellett a testületbe a felek egy-egy tagot jelölhetnek az egyeztető eljárás megkezdését követő három napon belül. A Tervezet arra az esetre is megoldást kínál, ha valamelyik kollektív szerződéses alanyi oldalon többesség mutatkozna.[41] A testület a létrejöttét követően haladéktalanul köteles megkezdeni működését. A Tervezet négyheti időtartamot biztosít a testületi javaslat megfogalmazására. Ennek a felekkel való közlését követően két hetes időtartam áll a felek rendelkezésére a javaslat elfogadására. Ha a felek a javaslatot elfogadják, azaz írásban alávetik magukat, úgy az kollektív szerződéses megállapodásnak minősül. Látható, hogy a testületi döntésnek nincs ex lege kötelező hatálya, azaz ez utóbbi csak a felek közös elfogadó nyilatkozata mellett áll be. Az eljárás lefolytatását tehát tulajdonképpen bármelyik fél kikényszerítheti, a döntés kötelező hatálya azonban alávetésen alapul. Az egyeztető eljárás időtartama alatt munkaharci cselekmény - magától értetődően - nem alkalmazható (az ún. relatív békekötelezettség megnyilvánulása).[42]
A Tervezet 7. §-a a munkaharci eszközök közül kizárólag a sztrájkra vonatkozik, annak is csupán arra az esetére, amelynek az a jellemzője, hogy azt ún. szakmai szakszervezet szervezi (folytatja). A kérdéskör külön szabályozásának hátterében a német szakszervezeti rendszer, és ebből folyóan a kollektív szerződéses rendszer tradicionális sajátossága húzódik meg, illetve annak a legutóbbi években bekövetkezett változásai. E háttér részletes bemutatására itt nem vállalkozva, csupán a Tervezet rendelkezéseinek értelmezése érdekében szükséges vonásokat emelem ki. Ezek körében elsőként azt kell említenünk, hogy a német szakszervezeti képviseleti struktúra általános történeti jellemzője az, hogy a szakszervezetek ún. ágazati szemléletben szerveződnek, azaz - szakmától (munkakörtől) függetlenül - tömörítik és képviselik a munkavállalókat. Atipikus - ám napjainkban egyre nagyobb hangsúllyal megjelenő - jelenségnek számítanak az ún. szakmai szakszervezetek, amelyeknek tehát szerveződési elve a tagok tevékenysége (munkaköre). E szakszervezetek aktivitása "ágazatfüggetlen", azaz az adott szakmához tartozó tagjaik érdekeit képviselik tekintet nélkül arra, hogy ők milyen gazdasági ágazatban tevékenykednek (milyen gazdasági ágazatban
- 166/167 -
működő munkáltatóval állnak munkaviszonyban). Ennek a szerveződési logikának a tradicionális kísérő jelensége a német tarifaszerződéses jognak a kollektív szerződés személyi hatályára vonatkozó megoldása. Ez ugyanis az, hogy a kollektív szerződés személyi hatálya az azt megkötő érdekképviseletek tagjaira, adott esetben szakszervezeti tagokra terjed ki.[43] (Ez a megoldás érvényesül egyébként a munkáltatói oldalon is, ám ez most szempontunkból nem lényeges.) A német kollektív szerződéses rendszernek szempontunkból másik lényeges jellegzetessége az, hogy abban uralkodók az ágazati, illetve esetleg (az utóbbi időben) szakmai kollektív szerződések (az említett értelemben), és kivételesek az egy munkáltatóra kiterjedő hatályú kollektív szerződések (Firmentarifvertrag).[44]
A Tervezet 7. §-a címében a szakmai szakszervezetek által kötött kollektív szerződésekre utal, tartalmilag azonban azt a tényállást szabályozza, hogy a szakszervezet olyan kollektív szerződés megkötése érdekében folytat munkaharcot, amelynek - maga által korlátozott - területi vagy munkáltatói személyi hatálya (betrieblicher Geltungsbereich) az egyébként a kollektív szerződés hatálya alá tartozó munkavállalók kevesebb mint 15%-át érintené. Ebben az esetben a Tervezet a közszolgáltatási szférában a szakszervezeti munkaharcot jogellenessé nyilvánítja. Kisegítő szabályként alkalmazza a Tervezet azt, hogy amennyiben egy munkáltatóra kiterjedő hatályú kollektív szerződés megkötése a munkaharc célja, úgy magát a vállalatot (munkáltatót) kell érteni a kollektív szerződés területi vagy munkáltatói személyi hatályán. Másként: ilyen esetben sem folytatható jogszerű munkaharc olyan személyi hatályú kollektív szerződés érdekében, amelynek munkavállalói személyi hatálya szűkebb körű az érintett, azaz a munkáltatóval munkaviszonyban álló munkavállalók 15%-ánál.
Látható, hogy a tervezet az említett szabállyal tulajdonképpen sajátos jogalkotói mérlegelést jelenít meg. Ennek lényege abban foglalható össze, hogy a közszolgáltatások zavartalan nyújtására irányuló érdeket nyomósabbnak tekinti, mint az érintett munkavállalók 15%-át el nem érő létszámú munkavállalói kör érdekeit, illetve az ennek érdekében megkötendő kollektív szerződést. Hangsúlyozni kell, hogy a német sztrájkjog általános szabályai (jogelvei) körében ilyen korlátozás nem érvényesül, azaz ezt csak a közszolgáltatások hátterében meghúzódó nyomós közérdek fennállta teszi szükségessé. Említésre méltó, hogy a Birk-féle javaslat a sztrájk alkotmányos jogának ilyen korlátozását nem tartalmazta. Ennek indoka az, hogy a szakmai szakszervezeti tevékenység erősödése az utóbbi hozzávetőleg másfél évtized fejlődésének terméke.
A Tervezet jogirodalmi visszhangja napjainkban bontakozik ki. Az egyik első, a kérdéssel hosszabb ideje foglalkozó szerzőtől származó értékelés[45] részletesen elemzi a Tervezet rendelkezéseit, számos tekintetben erősen kritikusan. A dolgozat szerzője jelzi, hogy a Tervezet nem definiálja a közszolgáltatás fogalmát, csupán egyes tevékenységek felsorolásával igyekszik megadni a törvény hatályát és ez számos elhatárolási problémát vet fel. Ezek közül különösen figyelemre méltó az a (tűzoltási tevékenység vagy a közlekedés kapcsán megtett) kritikai megjegyzés, hogy a Tervezet hallgat arról a gyakorlatban többször felmerült problémáról, hogy a közszolgáltatásként megjelölt területeken foglalkoztatott valamennyi munkavállalóra (munkakörre) alkalmazandók-e a különös munkaharci szabályok vagy esetleg azok csak a megjelölt tevékenységeket közvetlenül végző munkavállalókra vonatkoznak (nem például az adott területen igazgatási tevékenységet végzőkre). A kérdés hátterében a Tervezet által használt fogalmak értelmezésének problémája áll. Ugyancsak a Tervezet hiányosságaként említi a bíráló, hogy az nem határozza meg az elégséges szolgáltatás fogalmát sem és ezzel újabb nagyon nehezen kezelhető értelmezési kérdést hagy nyitva.
Túlságosan szélesnek látja a német szerző értékelése azt a fogalom-meghatározást, amely általában valamennyi munkaharci cselekményt a törvény hatálya alá von. Úgy ítéli meg a bíráló, hogy a munkaharc lehetséges módjai közül a Tervezet valójában csak a sztrájkra és kizárásra alkalmazható, az ún. atipikus munkaharci eszközökre[46] kevéssé vagy egyáltalán nem. Az eljárási természetű rendelkezések körében indokolatlannak tartja a bíráló a másik féllel szembeni bejelentési (tájékoztatási) kötelezettség előírását, ugyanakkor nem kellően differenciáltnak látja a nyilvánossággal szembeni tájékoztatási kötelességet. (A közegészségügy körében kétségtelenül kevéssé gyakorlatias a négy nappal megelőző tájékoztatási kötelezettség, tekintettel a sürgősségi esetekre.) A munkaharcot megelőző szavazás szabályait a felek autonómiájába való indokolatlan (alkotmányellenes) beavatkozásnak tekinti a szerző, ugyanakkor üdvözli a Tervezet 7. §-ában megjelenő intézményt (a kisebb szakmai szakszervezetek által szervezett sztrájk korlátozását).
Szem előtt tartva a közszolgáltatásokra, illetve az ezek körében nyújtandó elégséges szolgáltatásra vonatkozóan a hazai irodalomban kialakult álláspontokat, valamint a közelmúlt jogalkotási fejleményeit, a Tervezettel kapcsolatosan az alábbi értékelő megjegyzéseket tehetjük. A Tervezet készítői által
- 167/168 -
választott kodifikációs megoldás - nemcsak német viszonylatban - újszerű, amennyiben tulajdonképpen külön közszolgáltatási munkaharci törvény létrehozását irányozza elő. Nyilvánvaló ugyanakkor, hogy erre a megoldásra a kodifikálatlan német munkaharci jogi környezet[47] vezette Szerzőket. Ez a konstrukció kodifikációs/rendszertani szempontból azt hozza magával, hogy a közszolgáltatások körében megvalósuló munkaharc (különös) szabályai hátterében szubszidiárius jelleggel a munkaharc általános (a német jogban kizárólag a bírói gyakorlatban kialakított) szabályai húzódnak meg. Látható, hogy a Tervezet szerzői a közszolgáltatásokat érintő munkaharc eljárási kérdéseit helyezték a szabályozás középpontjába.
A Tervezet a közszolgáltatások körét taxatív felsorolással határozza meg, azaz a megjelölteken túli tevékenységekre nem kívánja kiterjeszteni a sztrájkjogot az általánoshoz képest erőteljesebben korlátozó rendelkezések hatályát. Ez a megoldás különbözik akár a Birk-féle javaslattól, de az Sztv. által alkalmazottól is, hiszen ezek - amint erre az Sztv. idézett indokolása is kifejezetten utal - a közszolgáltatási ágazatokat általánosan, illetve példálózó felsorolással definiálták, nyitva hagyva azt a lehetőséget, hogy a (bírói) gyakorlat a törvényben megjelölteken kívüli tevékenységekre is alkalmazni rendelje a megszorító többlet-szabályokat és különösen az elégséges szolgáltatásra vonatkozókat. Megítélésünk szerint a Tervezet megoldása noha merevnek tűnik, mégis előnyösnek ítélhető, mert a jogbiztonság érdekét helyezi előtérbe, és ennek e körben mind a munkaharcban érintett felek, mind pedig a közösség szempontjából kiemelkedő jelentősége van, amely háttérbe szorít más, lényegében jogtechnikai szempontokat. E megoldásból az is folyik, hogy a törvényben megjelölteken túli tevékenységekre kiterjeszteni a szabályozás hatályát egyértelmű jogalkotói beavatkozást kíván, ami - figyelemmel a közszolgáltatások társadalmi és gazdasági súlyára - megint csak kívánatosnak tűnik. A Tervezet által alkalmazott jogtechnikai megoldás (az egyes ágazatok felsorolása) szempontjából megemlítendő, hogy a megjelölt közszolgáltatások esetében irrelevánsnak tekinti azt, hogy az adott szolgáltatást milyen (köz- vagy magánjogi) jogállású szolgáltató nyújtja.
A közszolgáltatásokat érintő munkaharcot megelőző eljárás mellőzhetetlen eleme a felek egymással szembeni előzetes tájékoztatási kötelezettsége, de különösen a nyilvánossággal szembeni tájékoztatási kötelezettség. Ez utóbbi már az 1988. évi Birk-féle javaslatnak is lényeges eleme volt, és szembetűnővé teszi az Sztv-nek ebbéli hiányosságát, amely a 2010. évi módosítás után is fennmaradt.
Az elégséges szolgáltatásra vonatkozó rendelkezések legalapvetőbb jellemzője az, hogy e szolgáltatások terjedelmének, mértékének, feltételeinek meghatározását a Tervezet elsődlegesen a munkaharcban érintett felek megállapodására bízza. Eltérően az Sztv-től nem feltételezi tehát azt a jogalkotói szándékot, hogy ilyen tárgyban törvényi rendelkezés szülessék. Az Sztv. e megoldással szemben a törvényi szabályozást helyezi előtérbe és a felek megállapodásának nyilvánvalóan csak ennek hiányában lehet helye. Amint erre utaltam, a hazai törvényi szabályozás sem mellőzheti teljesen a munkaharcban érintett felek megállapodásait, hiszen azoknak a törvényben meghatározott elégséges szolgáltatás konkretizálása körében, esetleg eljárási szabályok kialakítására vonatkozóan helye lehet. A Tervezet megállapodás hiányában (bármelyik fél kérelmére kötelező) egyeztető eljárás lefolytatását rendeli, mégpedig azzal, hogy az (az eljárás) állami részvétel mellett létrejött és működő egyeztető testület keretében zajlik. Ez a megoldás jól átható szemléleti különbséget mutat a magyar sztrájkjogban kialakulttal szemben: a német elképzelés az állami szerepet a vitamegoldás keretében hangsúlyozza, illetve próbálja intenzívebbé tenni, míg a hazai koncepció magának az elégséges szolgáltatásnak a meghatározását is az állam (a jogalkotó) közbenjöttével képzeli el. Nyilvánvaló persze, hogy a két eltérő szemlélet mögött eltérő gyakorlati tapasztalatok húzódnak meg. Noha megbízható (és aktuális) hazai elemzések nem állnak rendelkezésre,[48] az valószínűsíthető, hogy az elégséges szolgáltatások mértékében és feltételeiben való - az Sztv. alapján kötelező - megállapodási kísérletek összességében sikertelenek voltak. Az állami részvétel mellett kialakítandó megállapodás nemcsak az elégséges szolgáltatás, hanem a közszolgáltatásban foglalkoztatottak munkafeltételeinek (a kollektív szerződés tartalmának) alakítása tekintetében is megjelenik (az egyeztető eljárás szabályozása körében).
A munkaharcot megelőző szavazás (Urabstimmung) törvényi előírása a német gyakorlatban kialakult megoldás kodifikálása, mégpedig olyképpen, hogy a munkaharc megkezdésének feltétele az érvényes és eredményes szavazás, azaz a szakszervezeti kezdeményezés lényegében többségi munkavállalói támogatása. Noha ezt a megoldást erős kritika kíséri,[49] az kétségtelen, hogy különösen azokban az esetekben, ahol a közszolgáltatások körében több szakszervezet működik, megfelelő megoldást kínál a legitimációs deficit kiküszöbölésére.
Figyelemre méltó sajátossága a Tervezetnek, hogy mellőzi a szankciókkal kapcsolatos szabályokat. Amint az több, a munkaharcot jogellenesnek minősítő rendelkezéséből kitűnik, feltevése az, hogy a jogellenes munkaharchoz kapcsolódó (hagyomá-
- 168/169 -
nyos) magánjogi szankciókkal próbálja meg kezelni a törvénybe ütköző magatartásokat. Szerintem ez elégtelen: a közszolgáltatásokkal szembeni nyomós közérdek védelmét pusztán kártérítési szankcióval, illetve a német munkajogban kialakult ún. Arbeitskampfrisiko[50] intézményrendszerével biztosítani nem lehet. ■
JEGYZETEK
* A tanulmány az MTA-PTE Összehasonlító és Európai Foglalkoztatáspolitikai és Munkajogi Kutatócsoport [2011TK435] keretében készült. Szerző a Kutatócsoport tudományos főmunkatársa.
[1] Az ezredfordulóig tartó időszakot feldolgozza Berki Erzsébet: Sztrájk! Sztrájkok és más direkt akciók Magyarországon a rendszerváltás után. OFA, Budapest 2000. 50. o. A 2007 december 31. napjáig tartó időszakra vonatkozóan ld. Uő: A sztrájkok hazai gyakorlata. Pécsi Munkajogi Közlemények (PMJK) 2008. 2. sz. 117. o.; újabb adatokhoz ld. Fazekas Károly - Benczúr Péter - Telegdy Álmos: Munkaerőpiaci tükör 2012. MTA Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Közgazdaságtudományi Intézet, Országos Foglalkoztatási Közhasznú Nonprofit Kft., Budapest 2012. 388. o. (a KSH adatai alapján).
[2] A tárgykör átfogó feldolgozásához legutóbb ld. Kajtár Edit: A magyar sztrájkjog a nemzetközi és az európai szabályozás fényében. PhD értekezés. http://doktori-iskola.ajk.pte.hu/files/tiny_mce/File/archiv2/kajtar_edit/kajtare_ertekezes_nyilv.pdf
[3] Ehhez ld. Rácz Zoltán: A sztrájkjog megítélése az Alaptörvény tükrében. Publicationes Universitatis Miskolciensis, Sectio Juridica et Politica, Tomus XXX/2. (2012), pp. 569-575. Szerző - erősen vitatható - álláspontja szerint az Alaptörvény XVII. cikk (2) bekezdése gyökeres változást hoz a sztrájkjog mint alapjog megítélésében elsősorban azzal, hogy a rendelkezés értelmezése felveti a kizárás (Aussperrung, lock out) intézményének megjelenését a magyar jogrendszerben.
[4] Pl. a pedagógus szakszervezetek által tervezettek, amelyekhez kapcsolódóan már korábban megkezdődött az elégséges szolgáltatás megállapítására irányuló nemperes eljárás (Fővárosi Munkaügyi Bíróság 45.Mpk.50115/2012/1-I. szám), illetve utóbb több ilyen eljárás is indult, amelyekben a bíróság számos esetben azzal utasította el a kérelmeket, hogy azok nem felelnek meg a határozott kereseti kérelem kritériumainak. A dolgozat lezárását követően született meg a Fővárosi Törvényszék 59. Mpkfv. 636189/2013/2. számú végzése, amely - ismereteim szerint - első alkalommal, az első fokú végzést megváltoztatva érdemben is állást foglalt az elégséges szolgáltatás tárgyában a közoktatási intézményekben tervezett sztrájk esetére. A végzés elemzését e dolgozatban mellőzzük, ám - eltekintve most az elégséges szolgáltatás bíróság által megállapított tartalmától - az említésre méltó, hogy a közoktatást (köznevelést) olyan közszolgáltatásnak tekinti a bíróság, amelynek körében az elégséges szolgáltatást nyújtani kötelesek a felek.
[5] A vitához kapcsolódó tanulmányokat közli a PMJK 2009. 1. és 2009. 2. száma. A projekt összefoglalása: Sztrájkjogi projekt. (Szerk. Zemplényi Adrienne) ÁJOB Projektfüzetek 2010. 4. sz.
[6] Pl. Berki Erzsébet: Az elégséges szolgáltatás problémája. PMJK 2009. 1. sz. 111. o.; Berke Gyula - Kiss György: A sztrájk korlátozása közüzemeknél és stratégiai vállalatoknál. PMJK 2009. 2. sz. 29. o.; Zemplényi Adrienne - Seres Péter: A közszolgáltatók és a közszolgáltatás megrendelőinek sztrájkkal kapcsolatos tájékoztatási kötelezettsége. PMJK 2009. 2. sz. 99. o.
[7] www.zukunftderarbeit.eu/professoren-initiative-arbeitskampf/gesetzentwurf/gesetzentwurf.html
[8] www.zukunftderarbeit.eu/professoren-initiative-arbeitskampf/index.html
[9] Berki Erzsébet a 1. sz. jegyzetben említett 2000. évi monográfiájában a "sztrájkok és más direkt akciók" fordulatot használja [és e körben említi (14. o.) a kizárást, mint a munkáltatói oldal rendelkezésére álló eszközt].
[10] Kivételesen ld. pl. Kiss György: Munkajog. Osiris Kiadó, Budapest 2005. 487. o. Más szerzők elsősorban abból a nyilvánvaló megfontolásból mellőzik a kizárás elemzését, hogy az intézményt sem a hazai tételes jog nem ismeri, sem a gyakorlat nem alkalmazza.
[11] Junker, Abbo: Grundkurs Arbeitsrecht. Verlag C. H. Beck, München 2012. 320. o.
[12] Jelentős e körben az alkotmánybírósági gyakorlat annak okán, hogy a munkaharc joga a Grundgesetz 9. cikk (3) bekezdésében rögzített ún. koalíciós szabadság eleme. Az alkotmánybírósági gyakorlathoz ld. Starck, Christian (Hrsg.): Kommentar zum Grundgesetz. Verlag Franz Vahlen, München 2010. 917. o.
[13] A jogirodalom szinte áttekinthetetlenül kiterjedt. Ld. Junker i.m. 319. és köv. o. Klasszikusnak tekinthető darabjai közül kiemelem: Müller, Gerhard: Arbeitskampf und Recht. Frankfurter Allgemeine Zeitung GmbH, Verlag Dr. Th. Gabler, Frankfurt am Main, Wiesbaden 1987
[14] Birk, Rolf - Konzen, Horst - Löwisch, Manfred - Raiser, Thomas - Seiter, Hugo: Gesetz zur Regelung kollektiver Arbeitskonflikte. Entwurf und Begründung. J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen 1988. Ezt a kezdeményezést a Fritz Thyssen-Stiftung támogatta.
[15] Ismertetését elsősorban a közszolgáltatásokat érintően ld. Berke - Kiss: i.m.
[16] Elsősorban az ausztrál Quantas légitársaságnál lezajlott kizárás váltott ki nagy nemzetközi visszhangot, talán azért is, mert ez több tízezer utas mellett tizenhét államfő ausztráliai programját is ellehetetlenítette.
[17] Köcher, Renate: Gewerkschaften und Sreiks im Spiegel der öffentlichen Meinung. Berlin, 26. Mai 2011 (előadás). Ld. a 8. sz. lábjegyzetben említett helyet.
[18] A Tervezethez kapcsolódón közzétett 2011. évi előadásának anyagában Thüsing áttekinti e bírói gyakorlatnak a közszolgáltatásokat is érintő vonatkozásait. Ld. a 8. számú lábjegyzetben jelölt helyet.
[19] Birk id. mű 54. o. (Indokolás a javaslat 11. §-ához).
[20] Ld. még Zemplényi - Seres 6. sz. jegyzetben említett dolgozatát.
[21] A törvény születésének körülményeihez ld. Halmos Csaba: Rendszerváltás a munkaügyben. PTE FEEK, Közösen a Jövő Munkahelyeiért Alapítvány, Pécs 2010. 184. o.
[22] A törvény által használt kifejezés nyomán elterjedtebb a "még elégséges szolgáltatás" elnevezés, amely azonban tautológ, ezért azt nem alkalmazzuk.
[23] Tartalmilag lényegében azonos megfogalmazás szerepelt az Állami Bér- és Munkaügyi Hivatal által a parlamenthez benyújtott törvényjavaslat 3. § (4) bekezdésében. Ld. Halmos i.m. 349. o.
[24] Lőrincz György, a törvény előkészítésében meghatározó szerepet játszott munkajogász a törvény születésének körülményeit bemutató dolgozatában utal arra, hogy az elégséges szolgáltatás kérdése kezdetektől a legtöbb vitát váltotta ki. Megállapítása szerint a szöveg célja egyértelmű volt: egyfajta védelmet nyújtani a közösség számára a sztrájkkal okozható hátrányokkal szemben. Lőrincz György utal a szabályozással kapcsolatos egyéb korabeli (pl. a fogalom-használattal, a jogellenesség megítélésével stb. kapcsolatos) dilemmákra is. Különösen figyelemre méltó tárgyunk szempontjából az a megjegyzése, hogy a jogalkotás során "nyugtatólag hatott" az a körülmény, hogy az elégséges szolgáltatás szabályozása nem pl. az oktatási törvényben helyezkedett el, hanem magában a sztrájktörvényben. Ld. Lőrincz György: Sztrájktörvény születik (1988-1989). PMJK 2008. 2. sz. 137. o.
[25] A bírói gyakorlatot mintegy húsz esztendejét tekinti át Handó Tünde: A sztrájkkal kapcsolatos döntések. PMJK 2008. 2. sz. 129. o.
- 169/170 -
[26] Lőrincz idézett munkájában egyértelművé teszi azt az álláspontot, hogy már a korabeli felfogás szerint is terhelte a feleket az elégséges (köz)szolgáltatás nyújtásának kötelezettsége az erre vonatkozó megállapodás hiányában - a felek belátása szerinti mértékben.
[27] A probléma megítéléséhez ld. Lőrincz i.m. 145. o.
[28] Megjegyzendő, hogy a jogvitában érintett kollektív szerződés ilyen rendelkezést nem is tartalmazott.
[29] Ld. Berki Erzsébet 6. sz. jegyzetben említett dolgozatát (117. o.).
[30] Ld. Berke - Kiss 6. sz. jegyzetben említett dolgozatát (63. o.).
[31] Ennek a törekvésnek egyik első megnyilvánulása a személyszállítási szolgáltatásokról szóló 2012. évi XLI. törvény, amelynek 39. §-a a még elégséges szolgáltatásról rendelkezik a közforgalmú közlekedésben. Azonos tárgyú rendelkezést tartalmaz a postai szolgáltatásokról szóló 2012. évi CLIX. törvény 34. §-a is. Meg kell jegyeznünk, hogy a törvényi rendelkezések nem üresítik ki a sztrájkban érintett felek megállapodásnak lehetőségét, hiszen azok szükségképpen általános tartalmúak, konkretizálásra szorulnak.
[32] Az "állapíthatja meg" szóhasználat kétségkívül nem szerencsés, hiszen a magától értetődő tételnek legfeljebb annyi a normatív tartalma, hogy alacsonyabb szintű jogszabály erről a tárgykörről nem rendelkezhet. Ez egyébként sem az Alkotmány, sem az Alaptörvény hatálya alatt nem jöhetett szóba (itt nem részletezett okokból).
[33] Az újabb bírósági gyakorlatot is bemutatja Bertaldó András: A sztrájkszabályozás és gyakorlat újabb hazai tendenciái. Jura 2012. 2. sz. 198. o. Az ismert információk alapján a nemperes eljárásokban elsősorban a kérelem tartalma okoz különös nehézséget (a bíróság kérelemhez kötöttsége miatt). Ld. még a 4. sz. lábjegyzetben említett határozatokat.
[34] Az ún. Einigungsstelle fogalmat a Tervezet itt általános értelemben használja. A kollektív munkaügyi viták (az ún. Regelunsstreitigkeiten) eldöntésében a német munkajogban a Betriebsverfassungsgesetz által intézményesített (szűk, üzemi alkotmányjogi értelemben vett) Einigungsstelle vagy a kollektív szerződéses vitákban a "tarifliche Schlichtungsstelle" vesz részt. Mindkét testület a felek - rendszerint egyenlő számú - képviselőiből áll. Ld. Junker i.m. 450. o.
[35] Ld. a javaslat 2. fejezetét.
[36] Az angolszász terminológiában: ballot.
[37] Kajtár Edit i.m. 47. o.
[38] Ld. a javaslat 34. §-át.
[39] Az indokolás szerint a megállapodás hiányát, azaz a tárgyalás eredménytelenségét bármelyik fél maga állapíthatja meg.
[40] E bizottság a Tarifvertragsgesetz 5. § (1) bekezdése alapján a munkáltatói és munkavállalói érdekképviseletek 3-3 delegáltjából áll. A kollektív szerződés a bizottság hozzájárulásával terjeszthető ki (egyéb feltételek fennállása esetén).
[41] Ebben az esetben - a felek megállapodása mellett - mögöttes szabályként a minimális munkafeltételek megállapításáról szóló törvényt (Mindestarbeitsbedingungengesetz) jelöli meg a Tervezet. Ennek 2. §-a alapján a hatáskörrel rendelkező minisztérium a minimálbérek megállapítása érdekében állandó főbizottságot hoz létre, amelynek szervezetére, működésére és eljárására vonatkozó szabályokat is tartalmaz.
[42] Azonosan az Sztv. 2. § (1) bekezdésében alkalmazott megoldással.
[43] Szemben az Mt. 279. § (3) bekezdésével. A nemzetközi gyakorlatban kialakult megoldásokhoz és a probléma elméleti-rendszertani hátteréhez ld. Kiss i.m. 391. o.
[44] Nem érintjük azt a problémát sem, hogy ezek részben olyan kollektív szerződések, amelyeket a munkáltató a - magyar megközelítés szerinti - nála képviselettel rendelkező, azaz tevékenységét a munkáltatóra korlátozó szakszervezettel, esetleg szakszervezetekkel köt [Mt. 270. § (2) bekezdés b) pont], részben olyanok, amelyeket ágazati/szakmai szakszervezettel, illetve szakszervezetekkel köt egy munkáltatóra (esetleg munkáltatói csoportra, vállalatcsoportra) kiterjedő hatállyal.
[45] Rudkowski, Lena: Eine "Scharfe Waffe" wohl gebrauchen: Der Professorenentwurf zur Regelung des Arbeitskampfs in der Daseinvorsorge. Zetschrift für Arbeitsrecht, 3/2012., 467. o.
[46] Ilyenként említi pl. a "kollektív keresőképtelenséget" (go sick), a flashmobot, a munkalassítást (go slow). Utóbbival kapcsolatban említjük meg, hogy a Birk-féle javaslat ezt kifejezetten kizárta a sztrájk megvalósításának módozatai közül, s ugyanígy ítélte meg a tervszerűen alkalmazott hibás munkavállalói teljesítést is.
[47] A kodifikáció keresztülvitelét - a közmegítéléssel egyezően - Rudkowski is lehetetlennek látja, i.m. 481. o.
[48] Berki Erzsébet adatai szerint a lehetséges eseteknek mintegy felében jöttek létre megállapodások. Ld. Berki Erzsébet 1. sz. jegyzetben említett monográfiáját, 80. o.
[49] Rudkowski is indokolatlannak tartja. Ld. i.m. 479. o.
[50] A Birk-féle javaslat 30. §-ában ennek a bírói gyakorlatban kialakult kockázattelepítési megoldásnak a kodifikálásával is megpróbálkozott. Ld. még Junker i.m. 336. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanszékvezető egyetemi docens.
Visszaugrás
