Dr. Kajó Cecília LL.M.: Felülvizsgálat alatt az állatvédelmi szervezetek ügyfélstátusza az alapjogi biztos jelentése alapján (Jegyző, 2026/2., 30-31. o.)

Korábban többször foglalkoztam[1] az állatvédelmi szervezetek kezdeményezése alapján szabálytalanul lefolytatott ún. "panasztörvényes" eljárások következményeivel, nevezetesen, hogy így lehet a lehető leghatékonyabban megfosztani a civil szervezeteket ügyféli státuszuktól, és azon belül is talán a legfontosabb ügyféli joguktól, a jogorvoslati joguktól.

A panasztörvényes jogalkalmazási gyakorlat az állattartó "ellenőrzése" érdekében kizárja a transzparenciát a hatósági munkából, ugyanazt a sablonlevelet használva országosan megkérdőjelezi a konkrét ellenőrzés megtörténtét és semmilyen felülvizsgálati reakciót nem enged a bejelentést tevő szervezetnek, ha az elégedetlen a sablonlevélben közölt (megtett) intézkedésekkel. A panasztörvényes eljárás jól beleillik abba a rendkívül káros, mostanában divatba jött hatósági tananyagba, amely szerint a felelőtlen állattartás kijavítása érdekében egy állami kényszerhatalmi eszközökkel támogatott alá-fölérendelt hatósági jogviszonynál jóval hatékonyabb a kedélyes elbeszélgetés, esetleg levelezgetés a hibázó állattartóval, bízva abban, hogy az ilyen "maszatolás" (tévesen mediációként értékelve) következtében megszületik a végső megoldás. A meglepetés akkor következik, amikor a joghatás kiváltására alkalmatlan dokumentáción alapuló, kikényszeríthetetlen és végrehajthatatlan mediációs iratanyag kerül elő, amely alapján kérdésessé válik, hogy milyen legális eszközzel lehetne az állattartót a "szélben elszállt" ígéretei betartására rábírni.

Tállai András élelmiszergazdaságért és agrárszakképzésért felelős államtitkár ÉLfF/374/2025. számú körlevele tett pontot elsőként a több mint kétéves egyeztetéssorozatunk végére: a rossz joggyakorlat felszámolására. Ezt a körlevelet minden főispán megkapta az egységes joggyakorlat kialakítása érdekében, és jogsegélyszolgálatunk országosan az összes jegyző számára is megküldte 2025 folyamán, hiszen állatvédelmi hatósági hatáskörében használható és használandó megállapításokat tett. A legfontosabb kijelentésnek értékelhető, hogy amennyiben az állatvédelmi szervezet beadványa az állatvédelmi jogszabályok rendelkezéseinek megsértésével kapcsolatos, úgy a beadvány nem közérdekű bejelentésként vagy panaszként, hanem az állatvédelmi jogszabályok megsértése miatt hatósági eljárás kezdeményezéseként értékelendő. Ennek dacára sok járási hivatal hatósági állatorvosa kezelte az állatvédelmi tárgyú bejelentéseket panaszként, de szerencsére a körlevélre való ismételt hivatkozással sikerül egyre lejjebb szorítani a makacskodó hatósági jogalkalmazók számát.

2025 folyamán több állatvédelmi szervezet mellett jogsegélyszolgálatunk is jelezte az alapjogi biztos számára a panasztörvényes eljárás ilyen visszaélésszerű használatát, amellyel kapcsolatban 2026 áprilisában AJB-1149/2026. számon közös jelentést bocsátott ki a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó biztoshelyettesével együtt. A jelentés tíz beadvány alapján négy kormányhivatali vizsgálat tapasztalatait összegzi az alábbi két kérdés tekintetében: 1. mikor kezelhető az állatvédő szervezet konkrét állattartási hibát tartalmazó beadványa közérdekű bejelentésként, 2. hogyan indulhat hivatalból eljárás, ha állatvédő szervezet tett bejelentést. A kormányhivatali válaszok nagy meglepetést nem rejtettek: azok alapján egy konkrét egyedi állattartási hiányosság értékelhető a közösség vagy a társadalom érdekét érintő problémaként, mert hiszen az állatvédelmi törvény preambuluma szerint is "minden ember erkölcsi kötelessége az állatvédelem" (az összefüggés számomra értelmezhetetlen), az állatvédelmi szervezetek beadványai pedig nem értékelhetőek az Ákr. szerinti kérelem keretei között, az abban feltételezett jogsértések kivizsgálására a hatósági ellenőrzés alkalmas (bár az az ellentmondás nem került feloldásra, hogy amennyiben az alkalmas hatósági eszköz rendelkezésre áll, miért választják mégis inkább a panasztörvényes eljárást). A kérelemre, illetve hivatalból lefolytatandó eljárás közötti különbségtétel fő alapját abban látják, hogy a kérelem alapján jellemzően a hatóság ad valamit az ügyfél számára, ezért itt az ügyfél az ügy ura az összes ügyféli jogával és kötelességével együtt, míg a hivatalbóli eljárásban jellemzően a hatóság kötelez, kényszerít, ezért ebben a hatóság az ügy ura, és mivel az állatvédelmi bejelentések jellemzően kötelezéseket igényelnek, így utóbbi a helyes választás (itt sem oldják fel azt az ellentmondást, hogy akkor miért választják mégis a panasztörvényes eljárási módot). Az ügy ura pozíciójának ilyen bináris felfogása mindenesetre figyelmen kívül hagyja, egyben le is nullázza azt a jogalkotói akaratot, amellyel a törvény erejénél fogva megalkotta a speciális ügyfélfogalmat az általánoson túl. Külön ki kell emelnem egy kormányhivatal válaszát, mert álláspontjuk szerint a panasztörvényes eljárás és az állatvédelmi hatósági eljárás nem egymást kizáró (!), hanem egymásra épülő (!) eljárástípusok, holott a panasztörvény konkrét szakasza fogalmazza meg a kizárólagosságot.[2] A téves értelmezésnek köszönhetően tehát jogszerűnek és szakszerűnek érzik azt, hogy egy hibás, hiányos állattartás esetén a 30 napos (egyszer meghosszabbítható) ügyintézési határidejű panasztörvényes eljárás lefolytatása után kerüljön sor a 60 napos (nem meghosszabbítható) ügyintézési határidejű teljes állatvédelmi eljárás lefolytatására, tehát végső soron az állat sorsa akár 120 nap után kerülhet olyan helyzetbe, hogy egyáltalán hatósági határozat szülessék róla. Természetesen

- 30/31 -

csak akkor, ha a panasztörvényes és a hatósági eljárási szakasz közé nem ékelődik egy hatósági ellenőrzés, amely tovább növelheti a 120 napos elintézést, amely úgy tűnik, itt összeegyeztethető az állatvédelmi törvény preambulumával. A jelentés szerint a nem egységes joggyakorlat - egy korábban, hasonló tárgyban meghozott jelentésre is alapozva - felveti a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének mint alapjogi visszásságnak a veszélyét, ezt részben feloldotta a hivatkozott államtitkári körlevél (amelyet mint említettem, sokan sokáig nem követtek egyéni jogalkalmazói gyakorlatukban). Az állatvédő szervezetek beadványainak minősítése olyan kérdés, amelynek további alapvető eljárási jogi és anyagi jogi jogkövetkezményei vannak, eltérő eljárásrendet eredményeznek és befolyással bírnak az ügyféli jogállás tartalmának megnyílására is. A közigazgatási jogtudomány által ismert "eljáráskezdeményezés" nem azonos az állatvédelmi törvényben szereplő, állatvédő szervezetek "által kezdeményezett" eljárással, vagyis nem értékelhető automatikusan az ügyféli jogállás feltétele hiányaként, ugyanakkor a következő törvénybeli szakaszt is megkérdőjelezné a fogalmak egybemosása, nevezetesen, hogy akkor mégis miért kaphatott egy ügyféli jogállással nem rendelkező állatvédő szervezet kereshetőségi jogot polgári perben állattartástól eltiltásra. A jelentés egyik legfontosabb megállapítása, hogy a törvény erejénél fogva ügyfélnek minősülő állatvédelmi szervezet esetén nem vizsgálandó az Ákr. általános ügyfélfogalmának feltételrendszere,[3] mivel a jogalkotó azt a jogalkalmazó helyett már elvégezte és a következtetéseit a törvényszövegben leírt módon prezentálta. Ha a hatóságok a panasztörvényes eljárási móddal vagy az "eljáráskezdeményezés" fogalomkörének tisztázatlanságával megfosztják ügyféli jogállásuktól az állatvédelmi szervezeteket, úgy magának a speciális ügyfélfogalomnak az értelmét és létjogosultságát kérdőjelezik meg, amelyre felhatalmazással biztosan nem rendelkeznek. A panasztörvényes eljárás széles körben elterjedt indoka (a közösség vagy a társadalom nagyobb részét érintő ügy) már korábban, a jogalkotó akarata által megjelent a törvény erejénél fogva ügyféllé tett állatvédelmi szervezetek jogállásában, így ismételten nem lehet duplikálni ezt az érdeket az eljárástípus kiválasztása érdekében. Kétségtelen azonban, hogy mivel tisztázatlan, hogy az "általuk kezdeményezett eljárás" szakasz áttöri-e az officialitás elvét, és mivel az állatvédelmi törvény, az Ákr. és a panasztörvény között alapvető, elvi ellentmondások vannak, így a normavilágosság hiánya szükségszerűen ahhoz vezet, hogy a hatóságok eltérően értékelik az azonos jogszabályokat. A jelentés így javasolja az agrárminiszternek az állatvédelmi törvény 48. § (1) bekezdésének pontosítását és összhangba hozását az eljárási szabályokkal.