Kiss Mónika Dorota[1]: A közjogi önkormányzati struktúra Lengyelországban (JURA, 2008/1., 189-197. o.)

A mai demokratikus lengyel önkormányzatisághoz meglehetősen hosszú út vezetett. Az alkotmány 1990-ben történő, az országgyűlés alsóháza (úgynevezett Sejm) általi módosítása tette lehetővé első ízben a helyi önkormányzatok kiépítését, létrehozását. Ennek az elképzelésnek a megvalósítását számos, főként területszervezéssel, illetőleg a közigazgatás újjászervezésével kapcsolatos kérdés kísérte végig, mivel a lengyelek az egyszerűsítés és a demokratizmus jegyében, meglehetősen nagy léptekben kívánták ezt a folyamatot lezárni. Az önkormányzatok kiépítéséhez vezető út kezdő pontja Lengyelországban tehát a területi reformáció megvalósítása volt. A jelenleg 16 vajdaságra (másodszintű közigazgatási területre, egységre) tagozódó államterület kialakítása számos elképzelés után született meg.[1] A saját önkormányzattal rendelkező vajdaságok európai uniós adminisztratív igények miatt régiókat alkotnak egymással; a 16 vajdaság összesen hét statisztikai régióba tömörül.[2] Az 1999-től hatályos közigazgatási-területi struktúra a központi szinttől elkülönülve hármas beosztású:

- Vajdaság: 16

- Járás: 379 (ebből 65 járási jogú város)

- Település: 2478

Az európai uniós regionális szerveződésben a vajdaságok alkotják a NUTS 2, a járások és a járási jogú városok a NUTS 3-4, az egyéb települések (Gmina) pedig a NUTS 5 szintet.

A közigazgatási struktúra másod- és harmadszintjén létrehozandó önkormányzatok státusa más elveken nyugszik, mint a helyi önkormányzatoké. Sajátos szabályozás figyelhető meg: időben később, azonban egy, közös törvényben kerültek szabályozásra a másodszintet alkotó járások, továbbá a harmadszintet kitevő vajdaságok. A helyi önkormányzatokról szóló lengyel törvény 1990-ben született, a járási és a vajdasági önkormányzatokat szabályozó törvényt pedig 1998-ban fogadták el. Ez a törvény nemcsak magát az önkormányzatokat és azok szintjeit szabályozza, hanem konstituálta a járást mint közigazgatási egységet is. A járás a második szintté, a vajdaság pedig mint önkormányzáshoz való joggal rendelkező nagyobb közösség, ebben a jogszabályban vált az önkormányzati rendszer harmadik szintjévé. A szabályozás lényege, hogy önkormányzatisággal ruházza fel az említett területeket.

Az önkormányzatisággal rendelkező települések és területek jellemző szabályozása az időbeli fokozatos bevezetés és a más, eltérő jogszabályokban való rendezés. Ennek az egyediségnek elsődleges oka a reformok viszonylagos gyors bevezetésének szükségessége. A közigazgatási (és egyben önkormányzati) másod- és harmadszint egyidejű létrehozása az új jogállású önkormányzatokkal meglehetősen sok módosítás lett volna egyszerre. Ennek következtében Lengyelországban az 1990-es évek szinte végig a reformok folyamatos és mérföldes léptékű megvalósításáról szóltak. A legfontosabb törvények és azok elfogadásának (módosításának) évei:

- Helyi önkormányzati törvény: 1990

- A varsói önkormányzat jogállásáról szóló törvény: 1990, 1994, 1998 (érintőlegesen), 2002

- Járási önkormányzati törvény: 1998

- Vajdasági önkormányzati törvény: 1998

- Alkotmány: 1997

Lengyelországban a demokratizmus megteremtődésének és a szocializmus megszüntetésének reformja olyan léptékben történt, amely nem tette lehetővé a törvények egyidejű elfogadását. Ez átmenetileg kielégítőnek bizonyult a független, demokratikus önkormányzati rendszer kiépítéséhez, majd a későbbiekben sor került a többi szint bevezetésére, és azok törvényi szabályozására is. A reformfolyamatok tehát nem lépésről lépésre, hanem inkább a türelmetlenség jegyében zajlottak.

A demokratikus önkormányzati átmenet legfontosabb szegmenseit a következő elemek bevezetése jelentette.

- Új, demokratikus választási rendszer létrehozása.

- Az önkormányzatok hierarchikus viszonyrendszerének eltörlése.

- Önkormányzatok jogi személyiséggel történő felruházása, a tulajdonhoz való jog biztosítása és védelme (biztosítva ezzel is az önkormányzatok autonómiáját).

- A helyi költségvetések, pénzügyek átvilágíthatósága.

- Helyi ügyekbe más szint általi beavatkozás tilalma, kizárólag törvényességi szempontú kontroll (felügyelet) megvalósítása.

- Az állami döntések elleni bírósághoz fordulás jogának, fellebbezési jogkörnek a biztosítása.

- Általános önkormányzati társulási jog elismerése, önkormányzati érdekszövetségek létrehozása.

A helyi önkormányzatokra vonatkozó alapjogszabályokat az alkotmány VII. fejezete tartalmazza. Ezekben az alapjogszabályokban, hasonlóan Európa más jogállamaihoz, tükröződnek a helyi önkormányzatok európai chartájában rögzített alapelvek.

- 189/190 -

Az alkotmány a helyi önkormányzatok működésére vonatkozó garanciális rendelkezéseivel szabályozza a következő elemeket:

- önkormányzati működés alapegységei,

- önkormányzati jogvédelem ,

- önkormányzati alapjogok (pénzügyi, társulási, tulajdonjogi, gazdasági önállósági, adókivetési kérdések),

- törvényességi felügyelet és működés garanciái, jogi személyiség konstituálása,

- hatásköri összeütközés feloldása, rendezése,

- képviselő-testület feloszlatása,

- helyi jogszabályalkotásra való alapjogosultság és alapkötelezettség,

- a kizárólag törvényi szinten konkretizálandó egyéb kérdések köre: választások, feladatok és a kapcsolódó hatáskörök meghatározása, elvonása, költségvetési kérdések, támogatások odaítélése, stb.

Az önkormányzati tagozódást természetesen a területi tagozódáshoz igazítja az alkotmány, a kisebb egységek a nagyobbak határain belül működnek. Az önkormányzatok alapegységei a települési önkormányzatok, a községek és városok önkormányzatai. Önkormányzáshoz való jog alapján nincsen közöttük különbség, de szervezetileg, illetőleg ellátandó feladatok szerint differenciáltak. A községi és a városi önkormányzat értelemszerűen az adott státusban lévő település helyhatósága (város esetében közepes vagy nagyváros), míg a járási jogú önkormányzat egy központ városból és a körzetéhez tartozó - közvetlen közelében lévő, azzal egybeépültséget mutató - községek összességéből áll, illetőleg járási jogú települések önkormányzata létezik.

Az önkormányzat jogi személy. Minden egységet függetlenség, autonómia, bírósági jogvédelem és gazdasági önállóság jellemzi.

A szintek között nem létezik alá-fölérendeltségi viszony, nem utasíthatják egymást; az együttműködési és társulási kapcsolataik jelentősek, illetőleg a vajdasági önkormányzati és a regionális könyvvizsgáló-számvevő szervezet törvényességi kontroll betöltésére hivatott irányukban. Ezek a feladatok az önkormányzat működésének egészét tükröző testületi, közgyűlési döntvények tekintetében jelentkeznek. Az önkormányzati jogszabályalkotás termékeit, amennyiben költségvetéssel kapcsolatosak vagy pénzügyi vonatkozásuk van, a regionális számvevők részére meg kell küldeni, a többi dokumentumot pedig (az egyéb vonatkozásúakat) a vajdasági kormányzó (regionális vajda) részére, aki lényegében a magyar közigazgatási hivatalvezető státusához hasonló jogállású tisztség.

A kontrollfunkció tekintetében igen erős jogosítványok összpontosulnak e hivatalok kezében, mert a törvényességi vizsgálat során a döntések, önkormányzati aktusok megsemmisítésére (hatályon kívül helyezésére) jogosultak magasabb szintű jogszabálysértés esetén, illetőleg a tárgyra vonatkozó újabb döntést hozhatnak, mintegy pótolva a megsemmisített aktus után maradó hézagot. A törvényességi kontrollfunkció tehát igen erős törvényességi felügyeleti hatáskört jelent az önkormányzatok viszonylatában, és nem adja vissza a döntés jogát a helyi testületnek. A törvényességi felügyeleti hatáskör erre való tekintettel nem befolyásoló, hanem konkrétan meghatározó szerepet tölt be az önkormányzati rendszer mechanizmusának működésében. Meglehetősen masszív eszköze a következetes, körültekintő és a jogforrási hierarchia követelményrendszerének megfelelő önkormányzati döntéshozatalnak a törvényességi felügyeleti jogkör biztosítása a regionális vajda részére. Erre a területi államigazgatási kompetenciába tartozó felügyeleti jogkörre figyelemmel a törvényhozó közigazgatási bírósághoz való fordulás jogát biztosítja az önkormányzatok számára az újabb, immár vajdasági szinten meghozott döntéssel kapcsolatban.

1. A települési önkormányzatok státusa (NUTS 5 és NUTS 4)

A települési önkormányzat mint a helyi önkormányzatiság alapegysége (ún. Gmina),[3] a választópolgárok által négyévente választott képviselő-testület, amely kizárólag a település egészéért végzett felelősséggel végzi tevékenységét. (A testület elnöke a polgár-mester.)[4]

A települési önkormányzatok három típusát (karakterét) lehet megkülönböztetni:

- Kifejezetten községi önkormányzatok (erős mezőgazdasági-vidéki jelleggel, illetőleg mezőgazdasági külterületekkel, tipikusan vidéki önkormányzat)

- Város-vidéki önkormányzatok: városi önkormányzat mezőgazdasági külterületekkel (mezővárosi önkormányzat).

- Városi-nagyvárosi önkormányzatok: kizárólag városi jellegű területet magában foglaló önkormányzat.

Lengyelországban városi státusba akkor kerülhet valamely település, ha képes a városi önkormányzati jogok gyakorlására, feladatok ellátására, illetőleg ha oda ítélték számára a státust, ami nyilvánvalóan az előző feltétel teljesítésének függvénye.

Lengyelországban korábban, az 1990-es éveket megelőzően (hasonlóan a többi kommunista berendezkedésű államhoz) a polgármesternek és a végrehajtó bizottságnak a jogi sorsát meglehetősen erős kommunizmusbeli jegyek határozták meg. Ko-

- 190/191 -

rábban a polgármestert és a végrehajtó bizottságot maga a tanács választotta meg, illetőleg hozta létre. Mivel létrehozóként széles körű jogosultságokkal rendelkezett, ezért egyszerű szótöbbséggel bármikor vissza is hívhatta a polgármestert és a végrehajtó bizottságot. Később a szavazati arányok szigorításával még mindig rendelkezett efféle jogosultsággal a tanács, de e jogosítványai továbbra is azt tükrözték, hogy az események ura kizárólag a tanács, az egyéb szervnek csupán formális szerepe volt, gyenge és érdektelen jogosultságokkal.

A rendszerváltás keretében, illetőleg a választási törvény Sejm általi módosításai révén lényeges változások következtek be. A polgármester közvetlen választásának jogköre a választópolgárok széles körét illeti. A négyéves megbízatási idő lejárta előtt egyedül a település választópolgárait megillető helyi népszavazással lehet a polgármestert e tisztségéből elbocsátani. Itt említést érdemel az a lengyel szabályozás, mely szerint a képviselő-testület feloszlatásának tárgyában kiírható helyi népszavazás. A Sejm úgy vélekedett, hogy a helyi választópolgárok közösségét a négyéves mandátum lejárta előtt is megilleti a jog az akaratának, elvárásainak nem megfelelően működő testület visszahívásának joga. Ez igen markáns garancia a választóközösség számára, ugyanakkor iránytű a testület működése számára. A helyi népszavazásnak tehát Lengyelországban van ilyen funkciója is, a képviselő-testület feloszlatásának jogi eszközeként is funkcionálhat.

A helyi önkormányzat feladatát és az ahhoz rendelt hatáskört kizárólag törvény határozza meg. Az önkormányzatokról szóló törvény rendelkezése szerint az önkormányzati feladatellátás és hatáskörgyakorlás az önkormányzat illetékességi területén azokban az ügyekben történik, amelyet törvény a számára meghatároz, illetőleg amelyeket nem utal más szerv hatáskörébe.[5]

A feladatok kettős szempont alapján csoportosítandók: önkormányzatilag ellátandó, illetőleg az államigazgatási feladatkörök, amelyekben átruházott hatáskörben jár el az önkormányzat.[6]

Az ellátandó feladatok törvényi szabályozása különbséget tesz a kisebb, illetőleg a nagyobb önkormányzatok között, azaz községi és városi önkormányzat teljesítőképessége és költségvetési helyzete között.

A települési önkormányzatok által ellátandó feladatok köre:

- helyi utak, utcák, hidak fenntartása és közlekedésfelügyelet,

- közvilágítás,

- vízellátás, szennyvízrendszer, hulladékkezelés, villany- és gázellátás,

- helyi tömegközlekedés biztosítása,

- szociális rendszer működtetése,

- egészségügyi ellátás biztosítása,

- területfelhasználás és -hasznosítás, környezetvédelem,

- lakáspolitika,

- óvoda, általános iskola működtetése,

- sporttevékenység biztosítása,

- könyvtár,

- közparkok, köztemető, piactér fenntartása,

- közösségbiztonság és tűzvédelmi rendszer,

- középületek fenntartása.

A helyi és a járási szinten az önkormányzati szervezetrendszeren belül összpontosulnak az államigazgatási feladatok. A harmadik szintet alkotó vajdaságnál válik csupán ketté az államigazgatási és az önkormányzati apparátus.

A helyi önkormányzatok működése feletti felügyelet törvényességi és költségvetési szempontból elválik. A törvényesség felett közvetetten a miniszterelnök gyakorol felügyeletet, a költségvetési működést pedig a regionális számvevők ellenőrzik, mindkét esetben kizárólag jogi átvilágításról van szó, célszerűségi kifogásra nem kerülhet sor.

A települési önkormányzatok társulásokat hozhatnak létre, ahhoz csatlakozhatnak, illetőleg szövetségekbe tömörülhetnek. Országon belüli és országhatárokon átnyúló jogosultságaik vannak. Érdekeik védelmét szövetségeik szolgálják, amelyek feladataikat társulásokban végzik. Ezek a széles körű kapcsolatok és az azonos érdekeken nyugvó szövetségek létrehozása a tág kereteket biztosító, társulási és szervezetekhez kapcsolódási jogot biztosító jogszabályokból táplálkoznak. Ezek a jogosultságok más európai államok helyi önkormányzati jogszabályaiban is megjelennek.

Az önkormányzatközi együttműködésnek tehát széles hálózata alakult ki Lengyelországban.

Az önkormányzati szövetségek csoportosításának alapja a helyi önkormányzatok mérete, jellege és feladata.

A legfontosabb, legjelentősebb, országon belüli szövetségek: Lengyel Városok Szövetsége, Nagyvárosok Szövetsége (a tíz legnagyobb városé: Varsó, Ludz, Krakkó, Wroclaw, Pozan, Gdansk, Szczecin, Bydgoszcz, Lublin, Katowice), Kisvárosok Szövetsége, Községi Önkormányzatok Szövetsége, Lengyel Vajdaságok Szövetsége, Települési és Vajdasági Társulások és Egyesületek Szövetsége.

Alkotmányos önkormányzati jogosultság és egyben kötelezettség a helyi döntéshozatal, a célok meghatározása, az elfogadott döntések végrehajtása és a szociális hálózat működtetése. E jogosultságok és egyben kötelességek nem differenciálódnak az önkormányzatok közötti különbségek alapján, hanem minden önkormányzati szervezetrendszert alkotmá-

- 191/192 -

nyos alappillérként megilletnek és terhelnek.

A főváros többszörösen is sajátos helyzetben van. A legfontosabb státusjellegzetességeit a reá vonatkozó különleges szabályok határozzák meg.

A főváros Varsó önkormányzatának szabályozása négyévente visszatérő törvényhozási folyamatként jelentkezik (jelentkezett) Lengyelországban. A helyi önkormányzatok működésére vonatkozó joganyag részeként 1990-ben szabályozták először az új önkormányzati rendszerben működő Varsó helyzetét is. 1994-ben újabb törvényhozási folyamat eredményeként megszületett a szintén újabb jogszabályhalmaz a különleges státusú Varsóra vonatkozóan. Az új közigazgatási területi tagozódás érdekében 1998-ban elfogadott törvény szintén hozzáfűzött a varsói önkormányzati működéséhez bizonyos mozzanatot, amikor a járási jogú várásokról, illetőleg a járásokról rendelkezik, nem feledkezve meg a vajdaságról mint központtal rendelkező területi entitásról. A különböző - fővárosi, annak kerületei, illetőleg járási, vajdasági központi - önkormányzati egységek egy helyen történő működése és bonyolult viszonyrendszere teljesen új önkormányzati működés alapjainak megteremtését eredményezte.

2002-ben, a lassan már áttekinthetetlen önkormányzati hálózatrendszer megszüntetésére került sor: az új törvény értelmében Varsó 18 kerületből álló - járási jogú - település.[7] A 60 tagot számláló fővárosi közgyűlést a vezetői hatáskörrel rendelkező főpolgármester képviseli. A feladatellátást ebben a struktúrában a főpolgármesteri hivatal végzi, végrehajtva a közgyűlési döntvényeket, koordinációs feladatokat végez, különös tekintettel a fővárosi és a kerületi önkormányzatok feladatira. A korábbi kerületi önkormányzati közszolgáltatás egy része átkerült a fővároshoz, amelynek hatásköre a feladatokkal arányosan bővült. Ennek következtében a kerületek hatásköre csökkent, költségvetésüket a főváros költségvetéséhez kell igazítani.

Ennek a reformintézkedésnek az oka, bármenynyire is drasztikus megoldásnak mutatkozott, a város egyetlen státusba hozásának szükségessége volt.

2. A járási önkormányzatok státusa (NUTS 3 és NUTS 4)

A közigazgatási beosztás második szintjét alkotó járási önkormányzatok (ún. Powiat) helyzete sajátos. A járási önkormányzati törvény értelmében járási jogú városnak minősül az olyan város, amely önmagában több mint százezer lakossal rendelkezik, illetőleg az olyan, megfelelő infrastrukturális hálózattal rendelkező nagyváros, amely 1998. december 31-én (azaz a járási és vajdasági önkormányzati törvény hatálybalépését megelőzően, az új közigazgatási beosztás előtt) vajdasági székhely volt, de kevesebb mint százezer lakosa van.[8]

A járások ekként való alakulása révén tehát járás lehet az ilyen járási jogú város, illetőleg járás lehet a nagyobb várossal majdnem összenőtt, közvetlen vonzáskörzetben lévő, kisebb-nagyobb települések összessége. Lengyelországban ezek a járási jogú városok csak relatíve tekinthetők nagyobbnak országos viszonylatban, hiszen Varsó, Ludz, Krakkó, Poznan, Wroclaw, stb. mellett - melyek egyébként vajdasági központok - ezek a városok kisvárosnak minősülhetnek. A jogszabályoknak megfelelő lengyel városok előszeretettel élnek is a járási státus megszerzésének jogával.

A járási önkormányzatok lényegében más országokban honos megyei szintű, illetőleg azoknál némileg kisebb önkormányzatok; a lengyel szakszóhasználatban ezeket a szinteket a járási jelzővel illetik. A járás választópolgárai által négyévente választott testület a járás állampolgáraiért vállalt felelősséggel végzi tevékenységét. Feladatainak egyik központi eleme a több mint négy települést fedő, illetőleg az azt meghaladó közszolgáltatások megszervezése és irányítása. Gazdasági önállósággal rendelkező, jogi személyiség.

Jelenleg 65 járási jogú városra és 314 területi kiterjedésű járásra (a várossal szoros kapcsolatban lévő település-együttesekre) tagozódnak a vajdaságok. Kétfajta járás létezik tehát: az ún. városi járás és az ún. vidéki (területi) járás. A járási önkormányzatnak főszabályként egy székhelye van (egyetlen település), azonban a járási jogú státusban lévő város esetében ugyanez a város a vele szomszédságban lévő vidéki járás székhelye is. Tehát ez a város önmaga is egy járást jelent, ezen felül a környezetében lévő, vidéki járást alkotó települések járási önkormányzatának is a székhelye. A járási jogú város helyi önkormányzat is, területe szigorúan egybeesik egy település területének határaival.

Ebből a megfontolásból a járási jogú városok nem korlátozhatják a hozzájuk csatlakozás és az általuk nyújtott közszolgáltatásokhoz való hozzáférés jogát a szomszédos települések számára. A státus megszerzésének feltétele ennek a lehetőségnek a garantálása.

A járási szintmodell tervezése már az 1990-es évek elején elkezdődött Lengyelországban, bevezetésére azonban csak 1999-ben került sor. Ez a szint a tervezésnek köszönhetően az állampolgárok körében kedvezőbb fogadtatásban részesült, mint a következőkben bemutatásra kerülő vajdaságok szintje.

- 192/193 -

3. A vajdaságok státusa (NUTS 2)

A vajdaság a járási szinttel együtt viszonylagosan friss közigazgatási egység. Elhatárolása a többi önkormányzatisággal rendelkező szinttől a vajdaság (ún. województwo) szerepköréből adódik. Az 1990-es évek végén született területi reformintézkedések következtében Lengyelországban a vajdasági szint igen erős területi államigazgatási feladatkörrel rendelkezett. Ezen a szinten válik ketté az önkormányzati és az államigazgatási apparátus, hasonló modellel, mint a magyar megyében. A választott vajdasági önkormányzat mellett működik a területi államigazgatási hivatal, miniszterelnök által kinevezett vezetővel (ún. területi kormányzó, regionális vajda). A központi és helyi szint közé beékelődő vajdaság nem rendelkezik felügyeleti jogkörrel a települési és a járási önkormányzatok felett, nem sértheti azok helyi önkormányzáshoz való jogát, nincsen közöttük hierarchikus kapcsolatrendszer.

A vajdaságok önkormányzata lényegében regionális önkormányzatnak tekinthető; a lengyel szakszóhasználatban azonban vajdasági jelzővel illetik. Nemcsak az ország viszonylag nagyobb kiterjedése miatt mutatkozott a vajdasági szint mint új területi-közigazgatási egység létrehozására szükség, hanem az 1999-es módosítások igen előrelátó tulajdonsággal rendelkeztek: az uniós csatlakozási tárgyalások folyamatában lévő Lengyelország úgy gondolta, érdemes már korábban létrehozni ezt a területi tagozódási egységet, hogy igazodjon az európai uniós igényekhez (amely egyébként az európai uniós pénzeszközök felhasználásakor némileg aggályosnak tekinthető).

Lengyelországban a regionalizmus megteremtésének folyamatát ellenzők és támogatók széles köre kísérte végig, annak ellenére, hogy az előrelátás végig fő szempont volt ebben a folyamatban. Azonban nincsen önkormányzás vita nélkül. Ez a megállapítás ezen a szinten fémjelző: a kérdések alapja a régió hova (mely ágazathoz) tartozása. A vajdasági önkormányzat, a regionális vajda és hivatala sürgetően követeli a vajdaság államigazgatási vagy önkormányzati jelzővel történő illetését, működésének e jegyben történő kezelését.[9] Mai napig tartó vita tárgyát képezi a kérdés: a vajdaságok az önkormányzatiság alapján, avagy inkább az államigazgatás jegyében működnek? A közigazgatás mely ágának van nagyobb, erősebb, mélyrehatóbb hatása a vajdaságokban? Az önkormányzat választott, a regionális vajda jogintézménye kinevezett apparátus. Sajátos megközelítése a vajdaság működésének ilyen típusú "mikéntje" a két apparátus erejének összevetése alapján.[10]

A vajdasági közgyűlést a vajdasági választópolgárok választják négyéves ciklusra, az elnököt pedig a közgyűlés választja. A vajdaságban a helyi önkormányzáshoz való jogosultság alapján választja a választópolgárok közössége a közgyűlést. A vajdasági önkormányzat jogi személy, önálló gazdálkodási jogkörrel és az autonómiáját biztosító tulajdonjoggal.

A vajdaságok főszabályként egyetlen központtal rendelkeznek; ez a központ a székhelye a vajdasági önkormányzatnak is. A vajdasági önkormányzat székhelye és a vajdasági központ Lengyelországban mindössze két vajdaságnál válik ketté: itt az egyikben az önkormányzat működik, a másikban a regionális vajda hivatala.

A feladatok vajdasági szintre történő meghatározásával a specialitás jut szerephez. A vajdaság feladatai a következők.

Gazdasággal kapcsolatos feladatok:

- vidékfejlesztés irányának meghatározása,

- gazdasági fejlődés elősegítése és koordinálása,

- munkanélküliség kezelése és munkapolitika tervezése.

Oktatással kapcsolatos feladatok:

- felsőoktatás (az állammal egyetemben),

- speciális tanintézmények működtetése (fogyatékos személyek képzése),

- szakközépiskolai képzés és szakiskolai továbbképzés szervezése, összehangolása.

Egészségüggyel kapcsolatos feladatok:

- egészségügyi szakszolgáltatások, alapszintet meghaladó egészségügyi ellátás megszervezése és biztosítása,

- szociális hálózat működtetésének megszervezése.

Kulturális feladatok:

- műemlékvédelem területi feladatai,

- kulturális szabadidő fejlesztése. Közlekedés:

- vajdasági szintű közlekedési-infrastrukturális hálózat biztosítása és közútfenntartás.

Egyéb:

- információs hálózat működtetése,

- fogyasztóvédelemi feladatok.

E feladatkörök közül egyesek megjelennek a települési önkormányzatok feladatai között is, de a szakosított szolgáltatások, a magasabb szintű ellátások a vajdasági szintre tartoznak. Egyébként a vajdaság az önkormányzati feladatellátásban inkább szervezési jellegű tevékenységeket végez. A lengyel önkormányzatok a helyi önkormányzatok európai chartájában rögzített alapértékeknek megfelelően működnek, habár új aspektust teremtő kérdés a vajdasági önkormányzat állampolgárokhoz való közelsége. A korábbiakban felsorolt vajdasági önkormányzati feladatok olyan jellegűek, amelyek ellátása indokolt vajdasági szinten, hiszen nem várható el például a települési (községi, városi) önkormányzat-

- 193/194 -

októl a speciális tanintézmények fenntartása avagy az egyetemi klinikák működtetése, stb. A helyi önkormányzatok európai chartája olyan alaptételeket tartalmaz, amelyeket minden esetben az adott állam tradíciójához mérten kell értelmezni; ebben a megközelítésben a vajdasági szervezési típusú önkormányzati feladatellátás összhangban áll az állampolgári közelség alaptételével. A szakosított feladatok iránti állampolgári igény meghatározza az ellátás szintjét, az igény (általános avagy ritkuló) maga után vonzza a feladatok ellátásának keretet adó önkormányzati szintet is.

4. Feladatellátás és hatáskör a háromszintű önkormányzati struktúrában

A feladatmegosztások tekintetében nincs mindig egyértelmű, tiszta helyzet az önkormányzati tagozódásban. Ezt tetézi az a tény, hogy a három fokozat között még nehezebb az éles feladatellátás. Nemcsak abból adódik ez a zavar, hogy mely feladatot mely szint lássa el, hiszen átmenetek jelennek meg bizonyos fajta feladatellátás során, pl. oktatási feladatok, kulturális feladatok. Problémát okoz az is, hogy bizonyos azonos típusú feladatokon belül a speciális irányvonalú feladatokat más-más szintre telepítik. Ilyen a helyi oktatás és óvodai nevelés települési önkormányzati feladata; a középfokú oktatáson belül a szakközépiskola és szakképzési intézmények működtetése járási szintű kötelezettség, míg a fejlesztési, továbbképzési feladatokat a vajdasági szint látja el. A hármas beosztású önkormányzatiság feladat- és hatásköre között nehéz az egyértelmű elhatárolás. Ez alól kivétel az egymástól távolabb eső szintek, így a települési és a vajdasági szint közötti eltérés megállapítása, mert az alapellátás minden esetben települési kompetencia.

Bizonyos feladatok, például a vízgazdálkodással összefüggő teendők a helyi és a járási szinten is megjelennek, sőt a vajdaság is részesül a feladatok ellátásából. A hasonlóságot mutató feladatok ellátásáért a különböző szintű önkormányzatok versenghetnek is.

A nehézség újabb oka abban van, hogy egyes feladatok címzettjei nemcsak a különböző önkormányzati szintek, hanem bizonyos államigazgatási szervek is. Valamely feladatot lehet tekinteni önkormányzatinak, és lehet államigazgatásinak is. Tehát az elhatárolás azon múlik, milyen jogszabályi környezetben jelenik meg. Nehézséget okozhat a feladathoz rendelt hatáskör megállapítása is. Amely szerv címzettje a feladatnak, elvileg azt illeti a hatáskör is. Ha azonban az önkormányzat és az államigazgatási szerv között hatásköri összeütközés van, - mindkettő megállapítja a hatáskörét, illetőleg egyik sem állapítja meg - akkor a döntés a közigazgatási bíróságra tartozik. Nemcsak önkormányzatok közötti, hanem önkormányzatok és államigazgatási szervek közötti parázs vita kialakulásának alapja lehet a feladatoknak a közigazgatás két ágához történő, nem egyértelmű telepítése.

Az alkotmány a hatásköri összeütközésről rendelkezik, a feladatokat érintő vitáról azonban nem szól. Mivel azonban hatáskör önmagában nem létezik, hanem feladathoz kapcsolódik, ezért elegendő a hatásköri összeütközést szabályozni, hiszen ez utal az adott feladat ellátására is.

A feladat-meghatározás és az egyes szintekhez telepített feladatok közötti határvonal meghúzása nehézkes amiatt is, hogy a lengyel jogrendben az önkormányzatok és azok szintjének szabályozása időben eltolódott és több jogszabályban történt. Az 1990-es évek elején kezdődő közigazgatási és önkormányzati reform fokozatos megvalósításának a következménye ez a szabályozás. A feladatok meghatározására is ilyen módon került sor. Végül is, az 1990-es évek az önkormányzatok szempontjából a különböző szintek meghatározásában és a különböző feladatok fokozatos elosztásának jegyében telt. A járási és vajdasági szint 1998-ban történő bevezetése is okot adott arra, hogy kérdés fogalmazódott meg azzal kapcsolatban, mely szintre legyen telepítve. Például a korábban az "egyszerű" városi státusban lévő település a feltételeknek megfelelve járási jogállást nyert az új járási-közigazgatási törvény értelmében: a feladat és az ahhoz kapcsolódó hatáskör megmaradt, a település státusa változott. A státus viszont maga után vonzza a feladatok jellegének változását, ebből következően a feladattal arányos állami költségvetési hozzájárulás arányát is. Feltételezhetően ezért van még mindig abban a helyzetben Lengyelország (is), hogy a helyi önkormányzatok működésének megkezdése óta eltelt 17 év után a feladatok megállapításával egyidejűleg gondoskodni kell az állami hozzájárulás mértékéről is.

Külön jogszabály rendelkezik arról, hogy a települési önkormányzatok mely szervekre delegálhatják hatáskörüket. A testületek feladataik ellátásában költségvetési szervekre, az általuk alapított vagy ahhoz csatlakozott korlátolt felelősségű társaságra, és egyéb olyan társaságra delegálják a hatáskörüket, amellyel közbeszerzési eljárás keretében szerződést kötnek. Vállalkozási tevékenység folytatása is biztosított a lengyel önkormányzatok számára, de csak a feladatkörükbe tartozó elemek tekintetében, vagyis a közszolgáltatások széles körére kell vonatkoznia a gazdasági tevékenységnek.

Az állami szervek a törvény keretei között feladatokat ruházhatnak át a polgármesteri hivatalra,

- 194/195 -

illetőleg az önkormányzatra. Ezek az átruházott elemek átfogják az államigazgatási feladatok egy részét, így például az okmányirodák, anyakönyvi hivatalok, gyámügy működtetése, stb.

A feladatellátásban társulási formák, költségvetési szervek és vállalkozások segítik az önkormányzatok működését. Ezekre jellemző a szomszédos települések széles körének bevonása a szolgáltatások igénybevételére. Költségvetési szervek, gazdasági társaságok és magánvállalkozások bevonásával történt az 1990-es években az önkormányzati közszolgáltatások nyújtása is.

A decentralizációs reformfolyamatok következtében az önkormányzati feladatellátás finanszírozása is átalakult. A finanszírozási jogszabályok megalkotása természetesen a területi átalakításhoz igazodott. Lengyelországban is problémát jelent az a tény, hogy a helyi önkormányzatok feladatellátása gyakran módosul, rendszerint bővül, és ehhez a finanszírozási jogszabályok nem minden esetben igazodnak. Tehát a feladatellátás bővül, a finanszírozás viszont nem okvetlenül veszi ezt figyelembe. Lehetséges, hogy ez a körülmény ösztönző erővel hat a helyi önkormányzatok saját bevételének növelésére, és e bevételek főként önkormányzati feladatok ellátására történő felhasználására, de minden esetben figyelembe kell venni az ilyen feladatellátás színvonalát, illetőleg azt, hogy az esetleges alulfinanszírozottság hatására milyen más - önként vállalható - egyéb feladatok ellátása maradhat el (amely szintén jelentős lenne a települési állampolgárok tekintetében).

A települési és más szintű önkormányzatok joga differenciálódik a vállalkozási tevékenység tekintetében. A helyi önkormányzat a közszolgáltatások körén kívül eső gazdasági tevékenység folytatására is jogosult, de csak törvény alapján. Ez a jogosultság némi megszorítással a vajdaságokat is megilleti.

A vajdaságok feladata nagyfokú hasonlóságot mutat a járási feladatokkal. Léteznek a feladatellátásnak olyan körei, amelyek kizárólag a helyi szint kötelezettségei: vízellátás, szennyvízhálózat, villany-, víz-, gázellátás, távfűtés biztosítása. Mindhárom szinten megjelenik a kulturális szabadidő, a sport, valamint a szociális és az egészségügyi ellátás természetesen más-más jelleggel.

A feladatellátással arányosan a helyi önkormányzatok bevételre jogosultak; ennek körét a helyi bevételek: adók, illetékek, a speciális és általános állami támogatások, illetőleg a feladatok ellátásával arányos állami hozzájárulás alkotják (hitelfelvétel, vállalkozási tevékenység eredménye stb. is adva van természetesen). Külön törvény rendelkezik az önkormányzatok bevételeiről, az állami költségvetésről, valamint a helyi adókról és illetékekről. Az önkormányzatok bevételi forrásait a törvények szintenként szabályozzák. E rendelkezések különösen az állami támogatás alapelveiről, az eljárási határidőkről, a támogatás odaítélésének feltételeiről stb. szólnak.

Helyi önkormányzati bevételek vázlata:

- Saját bevételek:

- adók: ingatlanadó, iparűzési adó (agrár- és erdőgazdálkodás folytatásához kapcsolódó adók), örökösödési adó,

- illetékek: helyi államigazgatási illetékek és díjszabások, bírságok.

- Osztott bevételek:

- személyi jövedelemadó helyben maradó része,

- társasági adó helyben maradó része.

- Allami támogatások: általános hozzájárulás a központi költségvetésből, céltámogatások.

- Egyéb: osztalékbevétel, vagyonhasznosítás stb. Járási önkormányzatok bevételei:

- megosztott bevételek: személyi jövedelemadó helyben maradó része,

- állami támogatások,

- állami hozzájárulások (feladatellátással arányosan),

- egyéb: vagyonhasznosítás. Vajdasági önkormányzatok bevételei:

- állami támogatások: (feladatokhoz kapcsolódó)

- általános,

- speciális.

- Egyéb: önkormányzati vagyonhasznosítás.

5. Összefoglalás

- A lengyel önkormányzati és igazgatási rendszer háromszintű. Első szint: a Gmina, második szint a Powiat, harmadik szint a Województwo.

- Önkormányzati szinttagozódás: települési szintek 1990-től:

- községi önkormányzatok,

- mezővárosi önkormányzatok,

- nagyvárosi önkormányzatok,

- fővárosi önkormányzat. Járási szint 1999-től:

- járási jogú városok (városi járások),

- területi járások (vidéki járások). Vajdasági szint 1999-től:

A vajdasági önkormányzat.

- Az önkormányzati szintekre vonatkozó törvényi szabályozás egymástól időben elválik és jogforrásokban is különbözik.

- A demokratikus önkormányzatok kiépítése fokozatos: helyi önkormányzatok: 1990, járási önkormányzati igazgatási szint: 1998, vajdasági önkormányzati igazgatási szint: 1998. (A főváros Varsó

- 195/196 -

önkormányzata: 1990, 1994, 2002).

- Települések státusbeli különbözősége: község, város, járási jogú város (helyi önkormányzata), főváros.

- Területi egységek: járás, vajdaság.

- Az önkormányzatok eltérő szabályait az önkormányzatok nagysága, státusa és ebből fakadó teljesítőképessége alapozza meg.

- Az önkormányzatok közös szabályait az önkormányzatiság lényege, rendeltetése, illetőleg az alappilléreket jelentő önkormányzati alapjogosultságok és alapkötelezettségek biztosítása alapozza meg.

- A négyévente jelentkező önkormányzati választás közvetlen és titkos, a választójog általános és egyenlő.

- Az önkormányzati aktusok felett vajdasági szinten szervezett törvényességi felügyelet érvényesül.

Lengyelország vajdasági közigazgatási beosztása

Lengyelország vajdasági térképe: http://www.polskie-szlaki.pl/artykuly/wojewodztwa-w-polsce.html

A vajdaságok járásainak és járási jogú városainak száma

A vajdaságok településeinek száma

- 196/197 -

Felhasznált irodalom

Andrzej Kowalczyk: Local Government in Poland. Decentralisation: Experiments and Reforms, 220-250. o. Local Governments in Central and Eastern Europe, Chapter 5. Open Society Institute, Budapest 2000

Jerzy Regulski: Local Government Reform in Poland: an insider's story. Open Society Institute, Budapest 2003

Pawel Swianiewicz: Reforming Local Government in Poland: Top-Down and Bottom-Up Processes

Jerzy Regulski: Building Local Democracy in Poland. Open Society Institute, Budapest 1999 ■

JEGYZETEK

[1] A 16 vajdaság és a központjuk: Mazowieckie (War-sawa), Lubelskie (Lublin), Podlaskie (Bialystock), Pomorskie (Gdansk), Podkarpackie (Rzeszów), Malopolskie (Kraków), Swiétokrzyskie (Kielce), Ludzkie (Ludz), Dolnoslaskie (Wroclaw), Slaskie (Katowice), Opolskie (Opole), Lubuskie (Zielona Góra), Kujawsko-Pomorskie (Bydgoszcz), Warminsko-Mazurskie (Olsztyn), Wielkopolskie (Poznan), Zachodnio-Pomorskie (Szczecin).

[2] A vajdaságok számának 1998-as újszerű bevezetését, illetőleg a korábbi csökkentését megelőzően (hatályos 1999. január 1-jétől) Lengyelországban 49 megye volt. A korábbi megyei-községi beosztás az új szabályozás következtében megszűnt, és helyette bővített formában szabályozza a törvényhozó a területi beosztást: vajdasági, járási (járási jogú város) és községi szinteket különböztet meg.

[3] Gmina: közigazgatási alapegységet jelent, tipikusan a helyi igazgatási szintet, azaz a helyi, települési önkormányzatokat. A Gmina egyéb jelentése: község. Nem a magyar jogi értelemben vett községről van szó (mint faluról), hanem a közösség alsó fokú szerveződéséről (községek és városok is egyben).

[4] A lengyelek megkülönböztetik a háromfajta helyi önkormányzat polgármesterének megnevezését (wójt, burmistrz, marszalek). Ez hasonlít a magyar jogi terminológia polgármester, főpolgármester és elnök elnevezéseihez.

[5] A hatáskörgyakorlás során a törvény által konkretizált feladatokat látja el az önkormányzat, egészen addig, amíg a törvény másként nem rendelkezik (azaz elvonja a feladatot az önkormányzattól és más szerv hatáskörébe utalja).

[6] Természetesen a magyar önkormányzatok is látnak el átruházott hatáskörben államigazgatási feladatokat, illetőleg a képviselő-testület szervei közül a polgármester egyes esetekben kifejezetten címzettje az államigazgatási feladatoknak, az önkormányzati feladatcsoportosításkor a magyar törvényhozó kötelezően-szabadon ellátandó-ellátható feladatokat határoz meg, melyek kifejezetten önkormányzati jellegűek. Lengyelországban a közigazgatási teendők önkormányzati és államigazgatási feladatokra tagozódnak.

[7] Korábban Varsó hét választókerületből állt. Nemcsak a fővárosi, hanem a kerületi önkormányzatok is működtek a fővárosi közgyűlés instrukciói alapján (11 önkormányzat), magába foglalva a járási önkormányzati teendőket is, tekintettel a járási központi státusra. Ezzel a "többszörös" önkormányzatisággal rendelkezés már igényelte az egyszerűbb demokratikus formák közötti működés létrehozását.

[8] A magyarhoz hasonlatos a szabályozás. A honi jogszabály a megyei jogú várossá nyilvánítás tekintetében két feltételt ír elő: amely több mint ötvenezer lakossal rendelkezik, és testülete az országgyűlésnél kezdeményezi a megyei jogú várossá nyilvánítást. Főszabályként azonban minden megyeszékhely megyei jogú város is egyben, függetlenül a lakosságszámtól. A hazai szabályozásban a megyeszékhelyek jogszabály erejénél fogva, más települések kérelmezés által válhatnak megyei jogúvá: mindkét esetben az országgyűlés dönt. Lengyelországban jogszabály erejénél fogva lehet valamely város járási jogú: vagy a Sejm - vagyis az alsóház - dönt (törvényileg), vagy kérelmezés által válik a város járási jogúvá a feltételek teljesülése esetén. A lengyel és a magyar szabályozás hasonlósága, hogy mindkét lehetőség törvényen alapul. Lengyelországban a járás nagysága körülbelül kisebb magyar megye felének felel meg, a vajdaságé pedig körülbelül a magyar régiónak.

[9] Meglátásom szerint az, hogy a vajdaság milyen jegyben működik (inkább államigazgatási avagy inkább önkormányzati), nehezen dönthető el, és az egyik jegy alapjait erősebben magában hordozó tulajdonsággal soha nem fog rendelkezni a másikhoz képest. Az államigazgatási szerepkör megerősítése a központi kormányzat lehetősége, az önkormányzatiság hangsúlyozása a vajdasági választóközösségen múlik.

[10] 1998 júniusában a Sejm elfogadta azt a törvényt, amely meghatározza azokat a szerveket, amelyek a vajdasági államigazgatási hatáskörök kizárólagos gyakorlására hivatottak.