https://doi.org/10.51784/FI.2025.3-4.7
Az Amerikai Egyesült Államok alkotmányának II. és III. szakaszai szerint a jogértelmezési jogkör a bírói és a végrehajtói hatalom között került elosztásra. Az alkotmány több mint két évszázados működése alatt ez gyakran szült feszültséget a két hatalmi ág között. Ezt a feszültséget az elmúlt négy évtizedben az USA Legfelsőbb Bírósága egy mérföldkőnek számító határozatával igyekezett rendezni. Az 1984-es Chevron U.S.A. Inc. kontra Natural Resources Defense Council, Inc. ügyben az Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága egy keretet hozott létre a megosztott értelmezési jogkörnek, amely az ügy neve után Chevron-deferencia néven vált ismertté.[1] A Chevron-deferencia lényege egy vélelem megteremtése volt, miszerint a Kongresszus jogalkotásában fennálló joghézagok pótlása a közigazgatási hatóságok jogkörébe került át.[2]
Ez több mint egy egyszerű értelmezési döntés, ugyanis egy olyan vélelemről van szó, amely szerint a jogszabályi homályosság vagy kétértelműség a törvényhozó implicit hatalomátruházását jelenti a végrehajtó hatalom javára. A Chevron-deferencia szerint a szövetségi szintű ügynökségek - mint például az ügyben is megjelenő Környezetvédelmi Ügynökség (Environmental Protection Agency, EPA) - jelentős mozgásteret nyertek a szervezésüket és működésüket szabályozó jogszabályok értelmezésében. Ez egyben azt is jelentette, hogy a közigazgatási hatóságok a törvényhozó újabb jogalkotási aktusai nélkül is alkalmazkodhattak a változó tudományos és gazdasági realitásokhoz.
A Chevron-deferencia négy évtizedes pályafutását 2024. június 28-án szakította meg a Legfelsőbb Bíróság a Loper Bright Enterprises kontra Raimondo és a Relentless, Inc. kontra Kereskedelmi Minisztérium összevont ügyekben hozott határozatával. Röviden, a Legfelsőbb Bíróság úgy ítélte meg, hogy a Chevron-deferencia összeegyeztethetetlen a közigazgatási eljárási törvénnyel (Administrative Procedure Act), valamint a hatalmi ágak alkotmányos szétválasztásával. Ezzel a határozattal az Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága a jogszabályi értelmezési jogkört újra a bíróságoknak adta vissza.
E jogesetelemzés célja feltárni a Chevron-deferencia kialakulásának kontextusát és dogmatikai alapjait. Célom bemutatni, hogy miképpen alkalmazták, illetve korlátozták, majd végezetül milyen érvek mentén bírálták felül a Chevron-döntést. Végezetül pedig röviden kitérek arra is, hogy a Chevron-elv felülbírálatának milyen mélyreható jelentősége van.
A Chevron-ügyet megelőző négy évtizeden keresztül a Skidmore-deferencia volt irányadó, mely szerint a közigazgatási ügynökségek értelmezése nem kötelező a bíróságokra nézve, viszont meggyőzőerejükkel arányos tiszteletet érdemelnek.[3] Az ügy alapját egy munkaügyi jogvita adta, pontosabban a munkavállalók rendelkezésre állása helyének és idejének munkáltató általi meghatározásának munkaidőként történő értelmezését célozta tisztázni.[4] A kérdés arra terjedt ki, hogy a Munkaügyi Minisztérium (Department of Labor) Bér- és Munkaidőosztály vezetőjének (Administrator of the Wage and Hour Division) az 1938. évi tisztességes munkavégzési körülményeket szabályozó jogszabály (Fair Labor Standards Act) szerinti munkaidő-meghatározására vonatkozóan kiadott értelmezésének milyen súlyt kell adni.
A Skidmore-deferencia szerint a bíróságoknak négy tényező mentén esetenkénti értékelést kellett végezniük a közigazgatási hatóságok által biztosított jogszabályi értelmezések kapcsán, megvizsgálva (1) a hatóság mérlegelésének megalapozottságát, (2) annak érvényességét, (3) következetességét, valamint (4) egyéb meggyőző tényezőket.
A Skidmore-ügyben hozott döntésében a Legfelsőbb Bíróság külön kiemelte, hogy nincs törvényi rendelkezés arra vonatkozóan, hogy a kormányzati értelmezési iránymutatásokat a bíróságoknak milyen mértékben kell követniük.[5] A Bíróság e kijelentését felülírta az 1946-ban elfogadott közigazgatási perrendtartást szabályozó törvény (Administrative Procedure Act), melynek 706. §-a szerint minden releváns jogi kérdésről a felülvizsgáló bíróság dönt, ideértve az alkotmányos és törvényi
- 56/57 -
rendelkezések értelmezését, valamint a közigazgatási hatóságok intézkedéseinek, illetve jogalkalmazásának korlátait.[6]
Dióhéjban, a törvényhozói és bírói jogalkotást követő szabály tehát az volt, hogy a bíróságok a közigazgatási hatóságok értelmezéséből okulhatnak, de nem kötelesek azoknak alávetni magukat. Ezt változtatta meg a Chevron-ügy.
A Chevron-ügy a tiszta levegőről szóló törvényhez kapcsolódó 1977. évi módosítások (Clean Air Act Amendments of 1977) értelmezési bonyodalmaiból származik. A jogszabály szerint azok a szövetségi tagállamok, amelyek nem teljesítették a nemzeti levegőminőségi szabványokat (ún. nem-megfelelő területek), engedélyeztetési programon kellett átessenek. Az engedélyeztetési program célja a légszennyezés új vagy módosított, jelentős álló forrásainak (new or modified major stationery sources) szabályozása a légszennyezés megelőzése érdekében.
A Legfelsőbb Bíróság elé utalt kérdés az "álló forrás" (szennyezési forrás) kifejezés pontos jelentésének, tartalmának meghatározását célozta, ugyanis a jogszabály nem egyértelműsítette, hogy ez egyéni szennyezőanyag-kibocsátó berendezésre (pl. egy kémény) vagy egy egész ipari létesítményre vonatkozik. A Carter-kormány alatt a Környezetvédelmi Ügynökség (Environmental Protection Agency, vagy EPA) az előbbi értelmezést alkalmazta, ami azt jelentette, hogy olyan esetekben, amikor egy ipari létesítmény valamely egységében megnövekedett a kibocsátás, új kibocsátásiforrás-felülvizsgálati eljárás elindítását vonta maga után még akkor is, ha az ipari létesítmény más részein - kompenzálás érdekében - csökkentette a kibocsátást. A Reagan-kormány alatt viszont ez az értelmezés megváltozott: az EPA az álló forrás kifejezést a teljes ipari létesítményre kiterjesztette. Ezen értelmezés szerint egy ipari létesítmény egy egységes buborékot képez, így a buborékon belüli egységek kibocsátásának megnövekedése csak abban az esetben váltja ki a kibocsátási felülvizsgálatot, ha ezzel a teljes létesítmény kibocsátása megnövekedik.[7]
Az új értelmezés kapcsán a Natural Resources Defense Council (NRDC)[8] nevű civil szervezet bíróság előtt nyújtott be kifogást. Álláspontja szerint az EPA értelmezése nem egyeztethető össze a Clean Air Act jogszabály levegőminőség javítására irányuló céljával. A U.S. Court of Appeals for the District of Columbia Circuit döntésében a felperessel egyetértett, hogy a buborék koncepció nem egyeztethető össze egy olyan jogszabállyal, ami a levegő minőségét javítani célozza, nem pedig pusztán jelenlegi helyzetében megőrizni. Fellebbezésre került sor, amelynek a Legfelsőbb Bíróság egyhangúlag helyt adott, és a döntést hatályon kívül helyezte.
A Legfelsőbb Bíróság a vizsgálatot kétlépcsős folyamatként formalizálta, amelyben az EPA - mint közigazgatási hatóság - mérlegelési jogkörét a bírósági jogértelmezéssel szemben előnyben részesítette.
A Legfelsőbb Bíróság által kidolgozott kétlépcsős folyamatban az első lépés a törvényhozói szándék felmérését célozza. Tehát, hogy a Kongresszus közvetlenül foglalkozott-e a szóban forgó kérdéssel. Amennyiben a bíróság megállapítja, hogy a törvényhozó szándéka egyértelmű, akkor annak a bíróság és a kormányzati ügynökség is érvényt kell, hogy biztosítson, az ügy pedig lezárásra kerül. A határozat szerint a törvényhozó szándékát a hagyományos jogértelmezési eszközök alkalmazásával kell megállapítani. A Legfelsőbb Bíróság a Chevron-ügyben arra az álláspontra helyezkedett, hogy a törvényhozó az álló forrás kifejezés konkrét meghatározásáról nem nyilatkozott, tehát a törvény szövege a buborék koncepciót illetően kétértelmű volt.[9]
A második lépésben a Legfelsőbb Bíróság az észszerűséget vizsgálta. Eszerint, ha a bíróság megállapítja, hogy a törvény hallgat vagy kétértelmű egy adott kérdés tekintetében, akkor a bíróságnak meg kell vizsgálnia, ha a kérdéshez kapcsolódó kormányzati ügynökségi értelmezés a jogszabályt megengedhető vagy észszerű módon egészíti ki (permissible construction of the statute).[10] A Bíróság szerint az EPA buborék koncepciójának alkalmazása észszerű szakpolitikai (policy) döntés volt, amely megfelelően mérlegelte az i pari növekedéshez fűződő gazdasági érdeket és a szennyezésellenőrzéshez kapcsolódó környezetvédelmi érdeket. Azt is hozzátette, hogy a bírák ezen a területen nem rendelkeznek szakértelemmel, illetve nem tartoznak politikai számadással. A Legfelsőbb Bíróság szerint, ezek miatt, az észszerű szakpolitikai alternatívák közötti választás a politikai hatalmi ágak döntését kell, hogy képezze, nem pedig az igazságszolgáltatásét.
A Chevron-ügyből származó legjelentősebb jogrendszeri újítás az értelmezési jogkör hallgatólagos vagy implicit átruházása volt. A döntést előkészítő John Paul Stevens bíró érvelése szerint, amikor a Kongresszus egy kétértelmű vagy joghézagot tartalmazó törvényt fogad el, annak kiegészítésére vonatkozó jogkörét a törvény végrehajtásáért felelős közigazgatási ügynökségre hallgatólagosan átruházza.
A Chevron-deferencia a kifejezett jogkörátruházást az implicit átruházással egyenértékűnek tekintette. Eszerint a törvény hallgatása nem minden esetben egy bíróság által kitöltendő joghézagot jelent, hanem a végrehajtó hatalom részére történő konkrét hatáskör-átruházást.
- 57/58 -
A Legfelsőbb Bíróság ehhez még további két indokot is hozzáfűzött. Egyik indok a modern kormányzás komplexitásából következik: a Bíróság szerint az EPA az a hatóság, amelyik a légszennyezés-ellenőrzés terén megfelelően mély technikai ismeretekkel rendelkezik, amelyekkel a bíróság nem.[11] A másik indok - talán az előbbinél is fontosabb -, hogy a politikai döntéseket politikailag elszámoltatható szereplőknek kell meghozniuk. Bár a döntés elismeri, hogy az ügynökségek nem közvetlenül elszámoltathatók, megjegyzi, hogy a végrehajtó vezetője (a döntés a Chief Executive kifejezést használja, az államelnökre utalva) felelősséggel tartozik a politikai döntéseiért.[12] Ez a fajta politikai felelősségvállalás azt is jelenti, hogy egyes korlátok mentén, kormányváltás esetében, a jogértelmezésben bekövetkezett változás legitim lehet.
A Chevron-ügyben hozott döntés tehát a törvényben szereplő joghézagok esetében a probléma megoldását a politikai döntéshozók kezébe adta, lépését a közigazgatási hatóságok technikai szakértelmével és demokratikus felelősségvállalásával indokolva.
A Chevron-ügyben hozott döntés nagy népszerűségnek örvendett, ugyanis több funkciót is betöltött, amelyekkel az amerikai jogra mélyreható hatást gyakorolt. Fennállásának négy évtizedében a szövetségi közigazgatási jog egyik legfontosabb döntései között említendő: több mint 18 000 szövetségi bírósági döntésben került idézésre.[13] Talán ennél is fontosabb, hogy a Chevron-ügy által létrehozott jogkörátruházási vélelem (deferencia) a kormányzati intézmények részére lehetővé tette a pontatlan és megöregedett jogszabályok új körülményekhez való igazítását. Nem utolsósorban fontos szerepet töltött be a jogszabályok egységes alkalmazása terén is, ugyanis a közigazgatási ügynökségek szintjén összpontosította az értelmezési jogköröket, így a különböző bíróságok értelmezéséből fakadó következetlenségeket is csökkentette.
A Chevron-deferencia lehetővé tette az elavultnak tűnő jogszabályok hatékony továbbéltetését. E körben két fontos példát említenék röviden. Az egyik a klímaváltozással kapcsolatos szabályozási jogkör, amelyet a Chevron-ügyben hozott döntést követően, ugyanazon Clean Air Act jogszabály alkalmazásával a már említett EPA továbbra is betölthetett.[14] A másik pedig az internet Federal Communications Commission általi szabályozásához kapcsolódik, az 1934. évi Communications Act, illetve az 1996. évi Telecommunications Act jogszabályok értelmezésével.[15]
A Legfelsőbb Bíróság döntéséből következik a Chevron-doktrína másik fontos jellemzője: annak rugalmassága. A végrehajtó hatalom szintjén bekövetkezett politikai változásokat nem kellett jogszabályba foglalni, illetve nem minden esetben vált szükségessé a meglévő jogszabályok módosítása. A Chevron-doktrína ugyanis lehetővé tette, hogy egy új politikai vezetés, ugyanazon (változatlan) jogszabály kapcsán, elképzeléseit a közigazgatási hatóságok által alkalmazott jogértelmezéssel tükrözze. Ennek feltétele a jogszabály adott kérdéssel kapcsolatos kétértelmű vagy hézagos volta.
A Legfelsőbb Bíróság két fontos döntése emelendő ki, amelyekkel a Chevron-deferencia korlátozásra került, anélkül, hogy teljes mértékben felülírásra került volna.
Az egyik a United States v. Mead Corp. ügyben 2001-ben született döntés, amellyel a Legfelsőbb Bíróság a már bemutatott kétlépcsős vizsgálat elé egy nulladik lépés néven ismert vizsgálatot helyezett kilátásba. Lényege, hogy a Bíróság megítélése szerint a Chevronban lefektetett alapelvek csak abban az esetben alkalmazhatók, ha a Kongresszus a közigazgatási hatóságra törvényerejű szabályok megalkotására irányuló jogkört ruházott át.[16] Tehát a hatósági vélemények vagy jogalkalmazási iránymutatások formájában közzétett jogértelmezések a korábbi Skidmore-ügy alapján nyertek súlyt.[17]
További lényeges lépés a jelentős kérdés doktrína, miszerint jelentős gazdasági és politikai kérdésekben, a bíróságok nem feltételezhetik, hogy a Kongresszus szabályozási jogkörét a közigazgatási hatóságra hallgatólagosan átruházta.[18] E körben a King v. Burwell és West Virginia v. EPA ügyek képezik a legfontosabb mérföldköveket.[19]
Végezetül a Loper Bright Enterprises v. Raimondo ügyben 2024 júniusában hozott döntésében, a Legfelsőbb Bíróság végleg eltörölte a már nagyrészt kiüresedett Chevron-doktrínát.[20] Az ügy a Magnuson-Stevens törvény[21] értelmezéséből eredt, amely a halászatot szabályozza és a National Marine Fisheries Service (NMFS) nevű hatóságot hatalmazza fel a halászat felügyeletével. Az NMFS további szabályokat alkotott, amelyek szövetségi állami megfigyelők halászhajókra való kiküldését tette lehetővé, azzal a további kötelességgel, hogy a halászati tevékenységet folytató gazdasági társaság az így kijelölt megfigyelő napidíjának kifizetésére vált kötelessé. A Loper Brights Enterprises heringhalászattal foglalkozó családi vállalkozás a körülbelül USD 700 körüli összegben megállapított napidíj kifizetésének kötelezettségét a bíróság előtt kifogásolta. Ez a jogvita vezetett a Chevron-doktrína felülbírálására.
- 58/59 -
Az egyik legfontosabb érv, ami alapján a Legfelsőbb Bíróság 6-3-as többséggel hatályon kívül helyezte a Chevron-deferenciát, a korábban is említett közigazgatási eljárási törvény (APA) 706. §-án alapul, mely szerint minden releváns jogi kérdésben a felülvizsgáló bíróságnak kell döntenie. Az előadó bíró - Robert főbíró - szerint, a fenti jogszabály szöveghű értelmezésével a Chevron-deferencia összeegyeztethetetlen.[22] A döntés szerint a bírák a jogértelmezésre vonatkozó törvényes kötelezettségükről nem mondhatnak le, illetve a törvényi kétértelműség vagy hézag nem jogkörátruházást, hanem olyan jogi problémát jelent, amelyet a bíróságoknak hagyományos jogértelmezési eszközökkel kell feloldozniuk.[23] Thomas bíró kihangsúlyozta, hogy a Chevron-deferencia valójában a hatalmi ágak szétválasztásának elvét sérti, így tehát alkotmányellenes, ugyanis a bíróságokat arra kötelezi, hogy lemondjanak jogértelmezési feladatukról, és lehetővé teszi, hogy a végrehajtó hatalom olyan törvényhozói feladatokat gyakoroljon, amelyekre nem kapott felhatalmazást.[24]
A Legfelsőbb Bíróság kiemelte, hogy döntésével nem a Chevron-elvre támaszkodó, korábban eldöntött ügyek újratárgyalását célozza. A Chevronra támaszkodó, jogerőre emelkedett döntéseket tehát nem nyitja meg felülvizsgálatra. Ezekben az ügyekben, mint a fent említett Clean Air Act és a buborékelmélet, a jogértelmezés helyben marad. Az amerikai jogrendszer alapszabályai szerint a jogerőre emelkedett bírósági határozatok újratárgyalásának feltételét az új jogi alapokra támaszkodó kifogás képezi.[25]
A Loper Bright-döntéshez három bíró eltérő különvéleményt fogalmazott meg, amelyben helyeselték a szakpolitikai kérdések terén fontos szerepet betöltő közigazgatási hatóságok szakértelmének igénybevételét. A Kagan bíró által megfogalmazott különvélemény szerint a döntéssel a bíróságokhoz került át az a jogkör, ami korábban a Chevron-deferencia alapján a közigazgatási hatóságoknak volt átengedve.[26] A vélemény kritizálja továbbá a Chevron-doktrínától való eltérésből származó demokratikus deficitet.
A Chevron-deferencia eltörlése azt jelenti, hogy a jog értelmezése újra a bíróságok monopóliumát képezi, amit kontinentális jogászi szemlélettel teljesen természetesnek találhatunk. A Legfelsőbb Bíróság döntésének alapját képező értelmezési jogkör implicit átruházása azt a jelenséget írja le, amikor a törvényhozó szándékosan hagy hiányosságot vagy kétértelműséget egy jogszabályban. A Chevron-deferencia szerint a törvényhozó ilyen módon implicite megbízza a közigazgatási hatóságokat azzal, hogy szakpolitikai szakértelmükre támaszkodva, politikai felelősséget vállalva, a hiányos vagy kétértelmű rendelkezéseket maguk töltsék meg tartalommal.
A Chevron-deferencia eltörlése egyben a korábbi Skidmore-deferenciához való visszatérést jelenti, mely szerint a közigazgatási hatóságok szakértelmét figyelembe kell venni, viszont a jogszabály értelmezése végső soron a bíróság feladatát képezi. Ez az elv az USA közigazgatási eljárási törvényével is összhangban van.
A magyar jogrendszerben érdemes megemlíteni e körben a 2/2015. (XI. 23.) KMK véleményt a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozatok felülvizsgálatáról, amely a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény alapján kialakult bírói gyakorlatot foglalja össze. Ezt követte a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény, melynek 85. § (5) bekezdése határozza meg a mérlegelési jogkör bírói felülvizsgálatának szempontjait. A mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozatoknak széles körű deferenciát biztosító értelmezés a fentiek fényében elképzelhetetlen.
Az állam működéséből származó kihívások bár hasonlóak tengeren innen és túl, a jogrendszerek alapvető logikájának különbségeiből adódóan, az USA Legfelsőbb Bírósága olyan megoldást tett lehetővé, amely egy kontinentális jogrendszerben nem valószínű, hogy megvalósulhat. ■
JEGYZETEK
[1] Chevron U.S.A., Inc. v. NRDC, 467 U.S. 837 (1984).
[2] Angol nyelven a Chevron deference megnevezés alatt ismert jogi elvet Chevron-deferenciának fordítom.
[3] Skidmore v. Swift & Co., 323 U.S. 134 (1944).
[4] Az Európai Unió Bíróságának a SIMAP (C-303/98), valamint a Jaeger (C-151/02) ügyeihez hasonlóan.
[5] Cass R. Sunstein: Chevron as law. The Georgetown Law Journal, Vol. 107, 2019, 1630.
[6] 5 US Code § 706 (2012).
[7] Kent Barnett - Christopher J. Walker: Chevron in the Circuit Courts. Michigan Law Review Vol. 116(1), 2017, 65.
[8] Az NRDC nonprofit környezetvédelmi szervezet, amelynek célja a tudomány, a jog és az érdekvédelem segítségével megvédeni a bolygót, a vadvilágot és az emberek jogát a tiszta levegőhöz, vízhez és egészséges környezethez. Tudósok, jogászok és több millió tagból álló kiterjedt hálózatával olyan kérdésekkel foglalkozik, mint a klímaváltozás, a környezeti szennyezés megelőzése és a fenntartható energia érvényesülése. Lásd https://www.nrdc.org/about.
[9] Chevron U.S.A., Inc. v. NRDC, 467 U.S. 837 (1984), 845.
[10] Id., 843.
[11] Id., 865. o.
[12] Ibid.
[13] Amy Howe: Supreme Court strikes down Chevron, curtailing power of federal agencies. SCOTUSblog, 2024. június 28., elérhető itt: https://www.scotusblog.com/2024/06/supreme-court-strikes-down-chevron-curtailing-power-of-federal-agencies/.
[14] Shai Stern - Itay Biton: The Regulatory Triad: Reimagining Environmental Law in the Post-Chevron Era. Villanova Environmental Law Journal, Vol. 36/1, 2025, 8.
[15] National Cable & Telecommunications Association v. Brand X Internet Services, 545 U.S. 967 (2005).
[16] United States v. Mead Corp., 533 U.S. 218 (2001).
[17] Benjamin M. Barczewski: Chevron Deference: A Primer, Congressional Research Service. R44954, 5-6.
[18] Catherine M. Sharkey: Cutting in on the Chevron two-step. Fordham Law Review, Vol. 86, 2018, 2414-2415.
[19] King v. Burwell, 576 U.S. 473 (2015); West Virginia v. Environmental Protection Agency, 597 U.S. 697 (2022).
[20] Loper Bright Enterprises v. Raimondo, 603 U.S. 369 (2024).
[21] Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act (MSFCMA).
[22] Loper Bright Enterprises v. Raimondo, 603 U.S. 369 (2024), 15.
[23] Id., 22-25. o.
[24] Id., Thomas, J., Concurring, 2-3.
[25] Loper Bright Enterprises v. Raimondo, 603 U.S. 369 (2024), 34-35.
[26] Eredeti nyelven: "A rule of judicial humility gives way to a rule of judicial hubris." Lásd ibid. Kagan, J, Dissenting, 3.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző kutató, Mádl Ferenc Összehasonlító Jogi Intézet. Adjunktus, Nemzetközi Magánjogi Tanszék, Állam- és Jogtudományi Kar, Szegedi Tudományegyetem.
Visszaugrás
