Az idén tíz éve lesz annak, hogy megfogalmazódtak azok az elképzelések, melyek mentén 2004 májusában Rómában megalakult az Igazságszolgáltatási Tanácsok Európai Hálózata (angol elnevezéssel: European Network of Councils for the Judiciary, a továbbiakban rövidítve: ENCJ, illetve magyarul: Hálózat). Az Alapító Okirat aláírásának jelentős szerepe volt az egykori Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT) életében1, hiszen egy új uniós tagállam intézményeként az Európai Unió támogatásával létrejött nemzetközi szervezethez nem utóbb csatlakozott, hanem annak egyik alapítója volt.
A Hálózat megalapítását az a gondolat vezette, hogy rendes tagként vegyenek részt a szervezet működésében mindazok a tagállamok, amelyekben az igazságszolgáltatás (több helyen ezt tágabban értelmezve és ekként beleértve az ügyészséget is) működéséért felelős tanácsok, de azok is, ahol többnyire választott tagokból (bírókból / bírókból és ügyészekből) álló, s ekként nem tanácsként működő, de autonóm igazgatási jogkörrel rendelkező szervezetek tevékenykednek. Azok az államok pedig, amelyekben a bíróságok igazgatásáért a kormányzat - tipikusan az igazságügyi miniszter - tartozik felelősséggel, megfigyelőként kapcsolódhassanak be az ENCJ tevékenységébe. Már az alapításkor nyilvánvaló volt, hogy mind összetételében, mind hatáskörében számos eltérés van az alapító tagszervezetek között is. Az ún. északi modell szerint működő önigazgatási szervek igazgatási jogosítványai lényegesen szűkebbek, mint az ún. déli modellbe - ide volt besorolható az OIT is - tartozók. Ez utóbbiak jogosítványai nem csak a szorosan vett külső igazgatási feladatokra terjednek ki, hanem általában a bírák kiválasztására, előmenetelére, képzésére, esetleg a fegyelmi felelősségre vonásukra és országonként eltérő módon a bíróságokat érintő költségvetés alakítására is.
A Hálózat végleges jogi formáját 2007-ben nyerte el, amikor a belga jog alapján non-profit alapú nemzetközi egyesületként - ezúttal dr. Lomnici Zoltán úrnak, az OIT elnökének részvételével Hágában megtartott rendkívüli közgyűlésen - elfogadásra került annak Alapszabálya.
Az ENCJ továbbra is azoknak a nemzeti szervezeteknek a tagságával működik, amelyek szervezetileg függetlenek a végrehajtó és a törvényhozó hatalomtól és felelősséggel tartoznak a bírói függetlenség biztosításáért. Az évről évre növekvő taglétszámú Hálózatnak jelenleg 18 országból 20 tagja van. A számbeli eltérés oka, hogy az Egyesült Királyságban külön szervezet felel az igazságszolgáltatásért Angliában és Walesben, illetve Skóciában; Olaszországban pedig a közigazgatási bíróságoknak van külön tanácsa.
A Hálózat egyesületté alakulásakor az Európai Bizottság támogatásával Brüsszelben létrejött egy három fővel működő Állandó Iroda, ami egyebek mellett felelős a szervezet internetes honlapjáért. Ebből következően a Hálózat működésével kapcsolatos minden lényeges információ elérhető a www.encj.eu címen. Az Állandó Irodával az OBH - korábban OITH - Nemzetközi Kapcsolatok Főosztálya tartja folyamatosan a kapcsolatot. Legfőbb szerve az évente megtartandó Közgyűlés. Tisztségviselőit - ideértve az elnökét, a háromfős Végrehajtó Bizottságot és a nyolctagú Irányító Bizottságot - kétévente választja meg a Közgyűlés.
Magyarország az ENCJ-nek elismert tagja volt és reményeim szerint a jövőben is az marad. Ennek az elismertségnek mutatója, hogy 2008-ban a Hálózat Magyarországon tartotta az éves rendes közgyűlését és kivételesnek mondható módon immár második ciklusban vagyunk választott tagjai az Irányító Bizottságnak. E testület munkájában való részvételünk folyamatossága az elmúlt négy évben dr. Bánhegyi Gergely úrnak, az OBH - korábban az OITH - Nemzetközi Kapcsolatok Főosztálya vezetőjének aktív közreműködésével volt biztosított.
Az érdemi munka a közgyűlések közötti időben munkabizottságok szintjén folyik. Minden évben a közgyűlés dönt arról a négy-öt projektről, amelyeknek a kidolgozása a tagok és a megfigyelők által delegált szakemberekből - nem feltétlenül a Tanács vagy más központi igazgatási szerv tagjaiból, illetve alkalmazottjaiból - álló munkacsoportokban történik.
Az elmúlt nyolc évben a Hálózat munkacsoportjai - a teljesség igénye nélküli felsorolva - foglalkoztak: az igazságszolgáltatási tanácsok szerepével és küldetésével, összetételével, a bíróságok iránti közbizalommal, a bíróságok és a média kapcsolatával, a bírói státusszal, kiválasztásukkal és képzésükkel, a bíróságok igazgatásának minőségével, a bíróságok és az egyes bírák értékelésével, az időszerűség kérdésével és ez idő szerint - egyebek mellett - a bírósági reform helyzetével Európában.
Jelenleg ez utóbbi munkacsoport tevékenységében - melyben az egykori OIT döntése alapján, küldetésemben újonnan is megerősítve - veszek részt. A projekt a Vilniusban 2011-ben megtartott közgyűlésen indult útjára, mert e közgyűlés elsősorban azt a témát kutatta, hogy milyen kihívásokkal kell szembenéznie az igazságszolgáltatásnak az Európát sújtó gazdasági válság idején.
II.1. Az egyes "tagállamok"-nak - a bírósági szervezet jelenlegi állapotát és a központi igazgatási szerv által útjára indított vagy már legalább megfogalmazott reformelképzeléseket feltáró kérdőívre adott válaszainak - feldolgozása alapján a következő megállapítások tehetők.
A bírósági szervezet és az igazságszolgáltatási rendszer, valamint a jogrendszer az egyes államok alkotmányos berendezkedése és a jogi hagyományok függvényében országonként különbözik Európában. Mindemellett a Hálózat munkájában résztvevő országokban egységesen érvényesül az az elv, hogy a jogállamiság sarokköve az igazságszolgáltatás. Következésképpen a bíróságok függetlensége életbevágóan fontos minden demokratikus társadalomban.
Az előzőekben említett utolsó közgyűlésen elfogadott ún. Vilniusi Nyilatkozat röviden bemutatja a gazdasági válságnak a bíróságokra gyakorolt hatását (így például a válsággal szoros összefüggésbe hozható ügycsoportokban az ügyérkezés számának drasztikus megnövekedését), megfogalmazza egy hosszútávú cselekvési program kialakításának igényét és ajánlást tesz azokra a szempontokra nézve, melyek mentén a bíróságok - a preferált értékeik fenntartása mellett - a kihívásoknak meg tudnak felelni. Ebből adódóan a címbeli témával foglalkozó munkabizottság úgy ítéli meg, hogy az igazságszolgáltatás résztvevői számára az jelent megnyugvást, ha az aktív részvételükkel folyik valódi eszmecsere a reform szükségességéről és az ezzel kapcsolatos elképzelésekről.
A munkabizottság úgy látja, hogy a reformfolyamat során a következő szempontokat kell szem előtt tartani:
- gondoskodni kell arról, hogy a hatékonyság nem menjen az ítélkezés minőségének rovására és ne gátolja az állampolgárokat a bírósághoz forduláshoz fűződő joguk gyakorlásában,
- racionalizálni kell a felső bíróságok, köztük a Legfelsőbb Bíróság előtt folyamatban lévő ügyek számát,
- szükséges a munkateher arányosítása a bíróságok között és annak bíróságonkénti meghatározása, hogy az optimális működtetéséhez milyen bírói létszámra és kiszolgáló személyzetre, valamint infrastrukturális feltételekre van szükség,
- növelni kell a bíróságok iránti közbizalmat, és
- el kell érni, hogy javuljon a társadalomnak az igazságszolgáltatásról alkotott képe.
II.2. Nyilvánvaló, hogy ezek a szempontok csak úgy teljesíthetők, ha megtörténik: a jelenlegi gyakorlat elemzése; a bírák munkájának értékelése; felismerhetővé válnak, hogy melyek a szükségtelen kiadások; racionalizálható lesz az ügyhátralék, a bíróságok ingatlanainak és egyéb létesítményeinek a száma; változnak az eljárásjogok (ide kapcsolódóan általánossá válik az IT-eszközök, úgy mint a videó-konferenciák, az elektronikus dokumentumok alkalmazása, és teret nyer az elektronikus kommunikáció) és nő az alternatív vitarendezési fórumok támogatottsága.
II.3. A bíróságok igazgatásával szembeni elvárásként fogalmazódik meg az "OKOS célkitűzések" - "SMART objectives" meghatározása, melyben a betűszó összetevői:
- Specific, azaz sajátosság abban az értelemben, hogy precízen definiálni kell, mit kívánunk elérni a reformmal
- Measurable, azaz mérhetőség
- Achievable, azaz elérhetőség
- Realistic, azaz valósághű elképzelések
- Timed, azaz ütemezettség
Az említett SMART célkitűzések eléréséhez elengedhetetlen, hogy a központi igazgatási szervnek legyen cselekvési programja (akcióterve), indítson kísérleti (pilot) programokat, fontos az időrend meghatározása, így az ellenőrzés tervezése időben, és az alapjául szolgáló adatokat illetően a minőségi kontroll biztosítása a szervezet minden szintjén.
III.1. Teljesnek mutatkozik az egyetértés abban, hogy a bírósági szervezet racionalizálásának és újraszervezésének átgondolása jelenleg megkerülhetetlen, ha a szervezet hatékonyságát növelni akarjuk, de ennek célja nem lehet pusztán a költségek csökkentése.
Ebben a körben az intézkedéseinket a tisztességes és ésszerű időn belüli tárgyaláshoz való jog, az ügy elintézéséhez szükséges időhatárok ésszerű csökkentése, az eljárások egyszerűsítésének célja motiválhatja.
Mindamellett meg kell őrizni az ítélkezés színvonalát, amihez jó eszköz a specializáció biztosítása és ezzel összefüggésben az egyes bíróságok működéséhez szükséges minimális létszám meghatározása. Ebben tárgyi oldalon segítségünkre lehet az informatikai eszköztár bővítése. Személyi oldalon pedig felvetődik az a javaslat, hogy a bírósági elnök mögé be kell építeni a rendszerbe egy, a bíróság hatékonyabb működésének fejlesztéséért felelősséggel tartozó menedzser-vezetőt.
A kérdőívekre adott válaszok alapján nem kétséges, hogy sok országban a jövedelemvesztés miatt bírák hagyják el a szervezetet, illetve általában nő az igazságügyi alkalmazottak körében a fluktuáció. A válság általánosan jellemző hatása, a közszféra minden területén, a leépítés. A legtöbb országban nem választható el élesen a költségvetés által meghatározott és az egyéb igényekre visszavezetett reform szükségessége. Ezzel a megállapítással is összefüggésben kimondható, hogy az a bíróságok számára elfogadhatatlan, ha a jövedelmek befagyasztása egyéni vagy kollektív büntetésként jelenik meg. A miénktől eltérő szabályozási rendszer okán szükségesnek látszik annak kinyilatkoztatása is, hogy a bírák fizetését az Alkotmányban vagy mindenképpen törvényi szinten kell szabályozni, tehát az nem lehet a kormányok egyedi döntésének függvénye. Amennyiben a jövedelmek terén megszorítás válna szükségessé, az a munkabizottságban megfogalmazódott elvárás szerint csak meghatározott ideig tartható fenn, ha pedig létszámcsökkentésre kerül sor, akkor az érintettek anyagi kompenzációját biztosítani kell. Egységes álláspont szerint nem vezethet eredményre a közszféra más alkalmazottainak jövedelmével való összehasonlítás, mert mindenki mástól megkülönbözteti a bírót a hivatása, felelőssége és a bírói függetlenség megőrzésének követelménye.
A munkabizottság szembesült azzal a ténnyel is, hogy a legtöbb európai ország már csökkentette, vagy legalábbis foglalkozik azzal a kérdéssel, hogy csökkenti a bíróságok számát. A tapasztalatok (például Dánia) nem azt mutatják, hogy ezzel nettó költségcsökkenést lehet elérni, de rendszerint nem is a költségtakarékosság a fő célja ezeknek az intézkedéseknek, sokkal inkább a minőségi ítélkezéshez szükséges szakosodás (specializáció) biztosítása.
Bizonyos az is, hogy ha egy országban működik igazságszolgáltatási tanács, vagy azzal egyenértékű más központi igazgatási szervezet, annak az eddiginél aktívabban részt kell vállalnia a költségvetés alakításában. Erre visszatérő példa a Hollandiában kialakult gyakorlat, ahol a központi igazgatási szerv határozza meg, hogy hogyan kell a költségvetést felosztani az egyes bíróságok között. Ismeretes azonban, hogy az itt kialakított - az adott bíróság teljesítményétől függő - elosztási rendszert a közvetlenül érintettek fenntartásokkal kezelik, túlságosan mechanikusnak tartják azt.
A jelenlegi helyzet az, hogy a legtöbb országban nincs közvetlen kapcsolat a költségvetés és a bíróságok által kezelt ügyek száma között, így kontroll nélkül marad az ügyintézési határidő, az egyes bíróktól elvárt teljesítmény. Ezzel szemben viszont nyomós ellenérvként kell megemlítenem ennek a rendszernek azt a sebezhető pontját, hogy a "több ügy - nagyobb költségvetés" elvén alapuló elosztási rendszerben mesterségesen növelhető a folyamatban lévő ügyek száma, például az időszerűség rovására, a halasztások révén.
III.2. Több tag jelentéséből arra lehet következtetni, hogy a bírói munka részben kiváltható a nem hivatásos bírók foglalkoztatásával, akik lehetnek még bírói státuszt nem nyert jogvégzett dolgozók, de nyugalmazott bírák is, illetőleg a néprészvétel elve alapján - magyar szóhasználattal élve - ülnökök, illetve esküdtek.
Arra is van példa az angolszász jogrendszereken kívülről is (például Belgiumban), hogy részmunkaidőben ügyvédeket vonnak be a bíráskodásba. Az is nyilvánvaló az eddigi tapasztalatcsere során, hogy e megoldások alkalmazhatóságáról csak az évszázadokon át kialakult jogi kultúrák függvényében lehet dönteni.
Vitathatatlanul költségkímélő hatása lehet az eljárásjogok egyszerűsítésének, amibe beletartozhat például a társasbíráskodás körének és különösen a perorvoslatok terjedelmének a szűkítése. Ez utóbbi igénye elsősorban az úgynevezett felső bíróságok előtti jogorvoslati lehetőségek korlátozását illetően fogalmazódik meg egyre határozottabban, de arra is van példa, hogy egy adott ország (Németország) eljárásjoga bizonyos értékhatár alatti ügyekben a rendes jogorvoslatot is kizárja. Bármilyen meglepő, de több országban már az is lényeges előrelépést jelentene, ha például az egyes ügycsoportokra rendelt eltérő eljárási szabályok száma (ami például Olaszországban ez idő szerint tíz felett van) csökkenne. Máshol az eljárás befejezését akadályozó jogi képviselőkkel szembeni fellépés perjogi eszközei hiányoznak.
A tapasztalatok azt mutatják, hogy azokban az országokban, amelyekben az egyes ügycsoportok elintézésének várható pertartamát modellezni tudják (ilyen pilot programok voltak például a tagok között Hollandiában és Írországban), ott meg lehet határozni az egyes ügytípusok elintézésének optimális pertartamát. Ezzel a módszerrel Hollandiában a közigazgatási perek elintézésének időtartamát 13 hétre, míg Írországban a gazdasági perek időszükségletét 9-12 hetes időtartamra tudták csökkenteni.
Feltétlenül meg kell említeni, hogy tapasztalatom szerint európai összehasonlításban kiváló informatikai háttérrel és adatbázissal rendelkezünk ahhoz, hogy - a minden nemzetközi fórumon hangsúlyozott ún. case management (ügykezelési módszer, ügy elintézési metodika) keretében - ilyen értelemben is modellezni tudjuk egyes ügycsoportok optimális elintézésének időszükségletét. Elgondolkodtató, hogy a bírósági munka átláthatóságának szempontjától vezérelten van olyan ország (Írország), ahol - egészen szűk körű kivételtől eltekintve - mindenki számára név szerinti keresés útján is követhető minden bíróság előtti ügy állása, de máshol is biztosított legalább a peres felek képviselői számára az ügyeik online módon - azaz a bírósági ügyfélszolgálati rendszer kikapcsolásával - történő követése.
Az eddigi tapasztalatok egyértelművé teszik, hogy az informatikai eszközök alkalmazása csak hosszabb távon jár költségmegtakarítással, illetőleg ezen belül például a videó-konferencia eszközének alkalmazása nem elsősorban költségtakarékossági célokat, hanem főként az eljárás egyes résztvevőinek védelmét hivatott szolgálni.
Általános tendencia viszont, hogy a tárgyalási jegyzőkönyvek gépírással történő rögzítését felváltja a hang-, illetőleg a hang- és képfelvétel, mely felvételek alapjául szolgálnak a fellebbezési eljárásnak is, elkerülhetővé téve - rendkívüli eseteket kivéve - az érintettek ismételt személyes meghallgatását.
Ezzel is összefüggésben az ENCJ keretében határozott igény fogalmazódik meg az ítéletek egyszerűsítése és rövidítése iránt. Itt utalok arra, hogy a már említett Vilniusi Nyilatkozat azt a követelményt állítja a bíróságok elé a bírósági határozatokkal szemben, hogy azok legyenek egyszerűek és érthetőek. Egyre több példa van arra - megint csak az angolszász jogterületen kívülről is, így Hollandiából -, hogy az írásban indokolt ítéletet kiváltják, vagy a rövidítésére adnak alapot a kihirdetett - szóbeli - indokolások.
Az alternatív vitarendezési fórumok - így elsősorban a mediáció - értékelésében lényeges különbségek vannak az egyes tagállamokban. Még a hagyományosan demokratikus jogrendszerekben - például Belgiumban - is alacsony az ilyen fórumok iránti közbizalom. Ellenben az igazságszolgáltatásért felelős intézmények következetes támogatásával - Norvégiában egy tízéves programmal népszerűsítették a mediáció módszerét - a bírósági ügyek számottevő része terelhető más jogi útra.
Úgy tűnik, hogy az eljárási költségek emelése könnyen megvalósítható, de ez csak akkor lehet a bírósági tevékenység hatékonyság-növelésének eszköze, ha ezzel nem sérül az ügyfélnek a bírósághoz forduláshoz biztosított alapjoga, például úgy, hogy a bírósági eljárás költségeinek emelésével párhuzamosan bővülnek a jogi segítségnyújtás lehetőségei.
III.3. A Hálózat feltárta: az európai jogrendszerekben ez idő szerint is jelen van a lehetőség, hogy az ügyek átosztásra - értve ez alatt azt is, hogy egyik bíróságról a másikra - kerüljenek. Számos ország viszont még csak ismerkedik ezzel az ügykezelési megoldással. Másfelől arra is több példa van, amikor "a bíró megy az adott ügyhöz".
Az ugyan még nem látszik világosan, hogy ebben a körben pontosan kit - a központi igazgatási szervezetet vagy az adott bíróság elnökét - terheli a kötelezettség, de az bizonyos, hogy számos ország példájának megfelelően ki kell dolgozni: mi az adott bíróság optimális munkaterhe és milyen rendszerben történhet meg az ügyek elosztása (újraelosztása). Egy új judicial map-ra, azaz a tevékenységi térkép újragondolására van szükség.
Általános trend, hogy ha létszámfejlesztésre kerül sor, az nem elsősorban a bírák, hanem az egyéb bírósági alkalmazottak számát érinti. Ezzel kialakulhatnak a bíró munkáját segítő - az adminisztrációs terheit csökkentő - munkacsoportok a bíró körül. Ezek azonban csak akkor lesznek hatékonyak, ha olyan kiválasztott személyek veszik körül a bírót, akikben az megbízik, és akik munkájára különösebb ellenőrzés nélkül támaszkodhat.
Míg a legtöbb országban ez idő szerint még az aktuális helyzet értékeléséhez szükséges adatgyűjtés megteremtése a cél, addig a személyes véleményem szerint nálunk ezeknek a már meglévő, vagy az adott informatikai lehetőségek között képezhető adatoknak a jól identifikált céllal történő elemzését kellene általános gyakorlattá tenni.
Jelenleg több ország beszámolója szerint alapvető információk hiányoznak az eljárási időtartamról és az ügyhátralékról, amihez képest sok helyütt még keresik az adatok gyűjtésére és értékelésére megfelelően képzett személyzetet.
A fentiekben a teljesség igénye nélkül foglaltam össze azokat az elképzeléseket, amelyeket az ENCJ keretében működő, a bíróságok reformjával foglalkozó munkabizottság eddig megfogalmazott. Ebben az állapotában ez a munkaanyag még messze nem végleges, hiszen előttünk áll még egy munkabizottsági ülés. A jelentés és az azon alapuló ajánlások elfogadása pedig az ez évben Dublinban megtartandó közgyűlés kizárólagos hatásköre.
Ez a közbenső számvetés meggyőződésem szerint mégis jó alkalom arra, hogy a Kúria lapja valamennyi olvasójának figyelmébe ajánljam az ENCJ eddigi tevékenységét. A megemlített projektek eredményeként a közgyűlés elé tett jelentések anyaga online módon - angolul és franciául egyaránt - elérhető. Ez lehetőséget teremt arra is, hogy a magyar bírósági szervezetet és annak igazgatási rendszerét a fentiek ismeretében értékelhessük. Remélhető, hogy a magyarországi bíróságokért felelős igazgatási szervezetek - az egyes javaslatok mellett és ellenük szóló érvek összevetésével - úgy alakítják a cselekvési programjukat, hogy azok eredményeként a bírói függetlenség, a színvonalas ítélkezés feltétele biztosítható lesz, mégpedig meg nem feledkezve arról a készülő jelentésben megfogalmazott gondolatról, hogy a bírák számára csak az a megnyugtató, ha az ezzel kapcsolatos tárgyalásoknak valódi részesei lehetnek. Messzemenőleg egyetértek a tervezett munkabizottsági jelentéssel, mely szerint a bírói kar alkalmas arra, hogy ebben az eszmecserében szerepet vállaljon és first-hand, azaz első kézből adjon tájékoztatást a tapasztalatairól, igényeiről azoknak, akik ezekben a kérdésekben döntéshozói szerepben vannak. ■
JEGYZETEK
* Dr. Orosz Árpád tanácselnök, Kúria
Visszaugrás
