1. Vörös Imre akadémikus, volt alkotmánybíró hat fejezetre tagozódó monográfiájában az Európai Unió jellegét, az Unió és a tagállamok, illetve az Unió joga és a tagállamok joga közötti viszonyokat, valamint a magyar alkotmánybíráskodásnak az EU jogát érintő határozatait értékeli és az újabb változásokat, a fejlődési irányok reflexióit méltatja szakszerű rendszerezésben. A mű előnyös jellemzője a problémák határozott exponálása és az eddigi jogalkotás, valamint az alkotmánybírósági és szakirodalmi válaszok értékelése Szerző véleményének, következtetéseinek világos megfogalmazásával és indokolásával. Eme vonások alátámasztására és főként az újszerű, szinte nélkülözhetetlen ismeretek és tanulságos elemzések illusztrálására a monográfia megállapításaiból a következőket emelem ki.
2. A magyar és idegen nyelvű összefoglalás, valamint az előszó és a "Tézisek" c. fennkölt hangvételű kétoldalnyi első fejezet után a "Néhány alkotmánybíróság esete az európai joggal" c. II. fejezetben a magyar, a cseh, a német és a francia alkotmánybíráskodás bizonyos döntéseit felidézve érzékelteti Szerző, hogy az említett alkotmányvédő testületek hogyan ítélték meg a két joganyag viszonyát, az uniós jog elsőbbségét, közvetlen alkalmazhatóságát, az uniós eredetű tagállami jogszabály alkotmányba ütközésének ügyét. A tagállamok alkotmánybíróságai joggal tartanak hatáskörük kiüresedésétől akkor, ha fenntartás nélkül elismerik az Európai Bíróságnak azt az álláspontját, hogy az uniós jog a tagállami alkotmányok felett áll, illetve az összhang megítélésére egyedül az Európai Bíróság hivatott.
2.1 Szerző a hazai alkotmánybírósági döntések és szakirodalmi nézetek áttekintése alapján több markáns következtetést, ajánlást fogalmaz meg. Ezek közül ehelyütt különösen az alábbi megállapítások figyelembe vételét ajánlom. Az alapszerződéseknek a nemzetközi jog köréből való kivonása az AB jelentős megállapítása. Ezért ezek alkotmányossági vizsgálata nem az Alaptörvény Q) cikke, hanem B) és E) cikke alapján történhet. Azzal, hogy az uniós jog a magyar jog része azért nem lehet egyetérteni, mert az Alaptörvény E) cikke nem rendelkezik az uniós jog és a magyar jog viszonyáról. Az uniós jog alkalmazásának elsőbbségéből és közvetlen hatályából inkább az következik, hogy két párhuzamosan alkalmazandó normaösszességet kell tiszteletben tartanunk. Azzal a tétellel, amely szerint alapszerződés vagy annak módosítása nem lehet alkotmányossági vizsgálat tárgya, csak az ezeket kihirdető törvény, ugyancsak nem ért egyet Vörös Imre. Szerinte az AB számára elkerülhetetlen, hogy túllépjen ezen az erőltetett és ellentmondásos felfogáson. Ezt mellőzve ugyanis kizárólag az Európai Bíróságra hárul a vitát elbíráló hiteles állásfoglalás, és kizárttá válik a magyar Alaptörvényhez viszonyítás alkotmánybírósági lehetősége. Márpedig a hazai alkotmánybírósági vizsgálatra nem csak alapszerződések, hanem másodlagos uniós jog esetében is - pl. jogalkotási hatáskör túllépésekor - szükség lehet. Azzal viszont egyetért Vörös Imre, hogy anyagi alkotmánysértés nélkül nem állapítható meg alkotmányellenességet eredményező mulasztás.
Egyetértéssel fogadhatjuk azt a következtetést is, hogy az uniós jog elsőbbségének bizonyos feltételek fennállása esetén a közvetlen hatály, valamint az uniós integrációs jogpolitika céljainak és erőfeszítéseinek következtében a tagállami szuverenitás, jogállamiság és más alkotmányos követelmények tartalma és érvényesíthetősége fokozatosan változik. Ezért sem helyes, hogy a magyar AB elzárkózik az Európai Bírósággal folytatható dialógustól, az ún. előzetes kérdésfeltevés alkalmazásától. Az Alaptörvény csatlakozási-integrációs klauzulája megnyitotta az utat az uniós jog magyar bíróságok általi alkalmazása előtt. Ennek akceptálása elől az Alkotmánybíróság sem lehet kivétel.
2.2 A cseh Alkotmánybíróság az EU alapszerződéseinek a Lisszaboni Szerződéssel történt módosításáról szóló 2009 november 3-i határozatában előremutatóan fejtette ki a szuverenitás modern felfogásának két oldalát. Egyrészt ugyanis arra mutatott rá, hogy a cseh Alkotmány népszuverenitást kimondó rendelkezése az EU-hoz csatlakozással új értelmet kapott, amennyiben az már nem azonosítható az állam szuverenitásával, a tagállami szuverenitás nem kizárólagos közhatalmat, hanem a legitim kormány által gyakorolt hatáskörök összességét jelenti, amelyek közül bizonyos jogosultságokat saját elhatározásával az állam át is engedhet. Az Alkotmánybíróság elutasította az indítványokban megfogalmazott azt a kifogást, amely szerint az EU a Lisszaboni Szerződéssel szövetségi állammá vált
- 207/208 -
volna, hiszen nincs hatáskör megállapítására irányuló hatásköre, jogköreinek gyakorlását pedig a szubszidiaritás elve jelentős arányban korlátozza. A testület ultima ratio-ként fenntartotta magának a jogot, hogy esetleges uniós hatáskörtúllépés gyanúja esetén vizsgálja azt a kérdést, hogy adott hatáskörgyakorlást "lefed-e a cseh Alkotmány 10/A. cikke".
2.3 A monográfia 34-56 oldalán többszempontú részletes ismertetést olvashatunk a német Alkotmánybíróságnak a Lisszaboni Szerződéssel összefüggésben 2009 június 30-án hozott terjedelmes ítéletéről. Ez a konzervatívnak minősíthető ítélet ugyanis kiterjedt és nagyrészt bíráló szakirodalmi értékelésben részesült Gert Nicolaysen, Martin Nettesheim, Ulrich Everling, Matthias Ruffert, Ernst-Joachim Mestmäker, Jörg Philipp Terchechte és mások részéről. Mestmäker szerint az ítélet nemcsak a Szövetségi Köztársaságra, hanem az EU tagállamaira vonatkozóan is megállapítja, hogy az EU a szuverenitásukat megőrző tagállamok olyan rendje, amelynek alapvető kérdéseit kizárólag a tagállamok határozhatják meg, mivel az EU demokratikus legitimációjának alanyai a tagállamok népei. Az ítélet a jövőre nézve is olyan meghatározó jellegű irányváltást hajtott végre, amely több szempontból kifogásolható. Az ítélet szerint az EU mint szuverén államok szövetsége (Staatenverbund) nemzetközi szerződés alapján gyakorol közhatalmat. Ez a szerződéses unió nem valósítható meg úgy, hogy a tagállamokban ne maradjon kellő tere a gazdasági, kulturális és szociális életviszonyok politikai alakításának. Vonatkozik ez a megállapítás azokra a politikai döntésekre is, amelyek kulturális, történelmi és nyelvi szempontból összefüggenek. Az Alkotmánybíróság fenntartja magának a jogot annak vizsgálatára, hogy az uniós szervek döntéseikben a szubszidiaritás elvét betartva gyakorolják-e a közhatalmat. Az Alkotmánybíróság arra is jogot formál, hogy ellenőrizze, nem sérül-e a GG önazonosságának érinthetetlen tartalmát képző "magja". Ebben a vonatkozásban a testület figyelembe veszi a GG 23. cikkét, valamint a 79. cikk (3) bekezdését, amely tiltja a GG 1-20. cikkeibe foglalt alapelvek módosítását. Ez ugyanis az ún. örökkévalósági klauzula (Ewigkeitsklausel). Azt is említi az ítélet, hogy az Alkotmánybíróság ellenőrzési vizsgálatának jogalapja a GG európai integráció iránti elkötelezettsége.
A kritikai észrevételek közül még a következőkre utalok. Az Unió már olyan közös értékeken nyugszik, mint EUSz. 2. cikkében felsorolt igazságosság, szolidaritás, pluralizmus és a diszkrimináció tilalma. A négy alapszabadságon nyugvó jogrend bővíti a nemzeti piacok egységes belső piaccá alakulását, és a munkamegosztás révén javítja a tagállami polgárok jólétét. Az Európai Bíróság kötelező jogfejlesztő gyakorlata is hozzájárul az uniós jog állandó változásához.
Az EU már nem a tagállamok egyszerű összessége vagy kiegészítője, hanem az átruházott hatáskörcsoportokban megjelenve kölcsönös egymásra utaltságban érvényesül. A szuverén állami törvényhozó már a múlté. Felerősödött az európai állammá válás folyamata, amellyel párhuzamosan csökken a nemzeti államszervezet integritása és szerepe. Nicolaysen figyelmet érdemlő megállapítása szerint már nem a tagállamok a szerződések urai, hanem a szerződések konstituálják a jog uralmát a létrejött közösségben, amelyben a tagállamok alá vannak vetve a szerződéseknek. Korszakunkban a német állam EU-ba tagozódása Allgemeingut-nak, "közjónak" minősül, ezért az autarkiára visszavágyó önálló független nemzetállam eszméje túlhaladott. Az Alkotmánybíróság döntésének és német közjogtudományi kritikus értékelésének áttekintése alapján Vörös Imre azt is megállapítja, hogy "a kibontakozott euró válság és az arra adott válaszként kidolgozott hatos jogszabálycsomag, valamint a fiskális uniós szerződés azt bizonyítja, hogy a tagállami hatáskör-átruházás olyan fázisba jutott, amelyben korábban nem tapasztalt mértékben és tartalommal kerülnek át feladatok és hatáskörök az EU-ba". A tagállamok ugyanis külön-külön már nem tudják ellátni a válságkezelés újszerű feladatait. Azt persze, hogy az EU milyen szerkezeti, hatásköri és működésrendi változásokon halad tovább, nem az alkotmánybíróságok, nem is a tudományos állásfoglalások, hanem a demokratikusan legitimált politikai akaratképzés döntheti el a körülményekhez igazodó korszerűséggel.
2.4 A viszonylag szerény szerepkörű francia Alkotmánytanács (Conseil Constitutionnel - CC) hatáskörében, az uniós jog és a francia jog viszonyának alakulásában jelentős változást eredményezett a 2009 december 10-én elfogadott organikus törvény (Otv.) az előzetes alkotmányossági kérdés, az ún. question prioritaire de constitutionnalité - QPC) intézményesítésével. Az Otv. lehetővé teszi, hogy a bíróság az Európai Bírósághoz fordulás előtt QPC-t intézhet a CC-hez jogszabálynak az alkotmányba, az uniós jogba és az alapszerződésbe ütközése ügyében. Megjegyzendő, hogy a QPC bevezetése mögött jogpolitikai aggodalmak húzódtak meg. Mivel a rendes bíróságok maguk is dönthetnek valamely jogszabály nemzetközi szerződésbe, így alapszerződésekbe ütközéséről, az előttük fekvő elbírálásra váró jogvita eldöntése érdekében nem fordulnak bírói előterjesztéssel a CC-hez. Így a gyakorlatban nem érvényesül az a feltevés, hogy a Francia Köztársaságban az Alkotmány áll a jogforrási hierarchia csúcsán. Annak érdekében, hogy ez a helyzet megváltozzon, az Otv. időbeli elsőbbséget ír elő az alkotmányossági vizsgálat tekintetében, amely időbenileg korlátozza az uniós jog érvényesülésének elsőbbégét. Ha a bíró
- 208/209 -
indokoltnak látja a QPC előterjesztését, továbbítja azt valamely felső bíróságnak, amely szoros határidővel dönt a CC-hez továbbításról. Bár a QPC az uniós jognak a francia jogrendben elfogadott elsőbbségét nem érinti, az alkotmánytanácsi eljárás nem akadálya az uniós jog elsőbbségi alkalmazásának, mégis eljárásjogi konfliktus alakult ki. A QPC ugyanis azt jelenti, hogy legalábbis időbenileg az CC eljárás lezárultáig nem érvényesül az uniós jog közvetlen hatálya és elsőbbsége, mivel a per addig nem folytatódhat. A konfliktus valós voltára hamarosan fény derült. A CC tartalmilag értelmezve a QPC-t még továbbment: kizárta annak köréből az irányelv átültetése folytán elfogadott francia jogszabályt. Erre tehát a normakontroll nem terjed ki. Az Európai Bíróság értékelte és elismerte a CC által követett útkeresést. Maga is kompromisszumra törekedve hangsúlyozta, hogy az Európai Bíróság és a tagállami bíróságok közötti együttműködés rendszerében elengedhetetlen annak biztosítása, hogy bármely tagállam bírája szabadon fordulhasson az Európai Bírósághoz. A CC döntésére hivatkozva pedig megállapította: elegendő, ha a bírónak lehetősége van ideiglenes intézkedés meghozatalára. A Bíróság tehát elfogadja, hogy a per függőben van addig, ameddig a CC nem dönt. Ezzel a pragmatikus állásfoglalással a Bíróság megőrizte az uniós joggal összeegyeztethető jogértelmezés követelményét, és lehetővé tette az alkotmányossági eljárás lefolytatását is. A QPC vázolt sorsa tehát tanúsítja, hogy az ún. együttműködő alkotmányosság jegyében lehetőség nyílik az uniós jog és a tagállami jog követelményeinek egyidejű érvényre juttatására, a két jogrend érvényesülésének biztosítására.
3. Hasznos ismeretanyagot, izgalmas kérdésfeltevéseket és logikus következtetéseket olvashatunk a monográfia "Az európai uniós jog néhány területe -versenyjog, nemzetközi kollíziós magánjog, nemzetközi társasági jog, uniós polgárság" c. fejezetében. Az itt található megállapításokból és következtetésekből az alábbiakat emelem ki. Az EU gazdasági integrációként indult, amely célba vette az egyre kiteljesedő egységes belső piacot, az egységes pénzt és a kapcsolódó szervezeti, intézményi keretet. Az utóbbi körében az Európai Központi Bank létrehozatalát, a monetáris uniót, majd a szervezetek, normák, alkotmányi keretek átalakítását, amely a Lisszaboni Szerződéssel történt meg. Az EU tehát egyrészt gazdasági unió, másrészt politikai célokat is szolgáló közösség. A korábbi európai gazdásági szerződés (EKSz) helyébe az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSz) lépett. A belső piac olyan határok nélküli tér, amelyben megvalósul az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása. Az EU emellett szolgálja a jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság követelményeit is. Ebben a térségben a kollíziós szabályok egyeztethetősége alapvető szempont. A jogválasztás szabadsága az európai kollíziós kötelmi jog alapintézményévé vált. A kollíziós kötelmi jog azonban feltűnő inkonzisztenciát jelez. Ez azért aggályos, mert hazai nemzetközi magánjogi kódexünket háttérbe szorítva alkalmazási elsőbbséget igényel magának. Az Unió három kollíziós jogi rendelete mégis vívmánynak tekinthető, mivel jogegységesítő, jogbiztonságot növelő szerepet töltenek be. Nem tagadható azonban, hogy az konzisztencia hiánya szétzilálja a tagállami, így a magyar nemzetközi magánjog rendszerét is.
A nemzetközi kollíziós magánjogot egységesítő rendeletek nem a hagyományos konfliktusból: jogrendszerek kollíziójából indulnak ki, hanem a belső piac egységének, működőképességének biztosításából, a jogbiztonságnak az unión belüli előmozdításából, amelyek a személyek, vagyis az európai polgárok, valamint a vállalatok mobilitásának növekedésével függenek össze. Elsősorban ezek igénylik a kollíziós szabályok egyeztethetőségét, illetve a szabályozások egységesítését. A fogyasztóvédelem leválása a tisztességtelen verseny elleni joganyagról arra utal, hogy az agyonvédett fogyasztó ideája mögött valójában a belső piac működőképességének megóvása áll.
4. "Alkotmányjogi aspektusok - zavaros merengés az európai uniós jog mibenlétéről és rendszertani tagolásáról" c. fejezetben Szerző főleg a következő kérdésekre keresi a választ: 1) minek minősíthető az a hatalmas joganyag, amelyet uniós jognak nevezünk, 2) minek tekinthető az az államalakulat, amelynek keretében ez a szabálytömeg kialakult, 3) hogyan minősíthető az uniós jog és a magyar jog viszonya. Az EUSz és az EUMSz az Unió alkotmányos alapját tartalmazzák. Mivel az Unió nem állam, és nincs államalkotó nép sem, ennek az államközösségnek hagyományos értelemben vett "Alkotmánya" sem lehet. Az -Uniónak csak alapszerződései vannak, amelyek szerződéses alkotmánynak tekinthetők. Az EU különös sajátossága abban áll, hogy nem "államalapításról" szól, hanem a tagállamok szuverenitásának derogálásáról. A gazdasági unió folyamatosan nőtt át politikai unióvá. Nyilvánvalóvá vált, hogy az egységes közös belső piac nem létezhet közös pénz nélkül. Az euro megalkotása pedig implikálta a közös monetáris politikát és annak jogintézményi konzekvenciáit.
Az Uniónak nem öncélja a négy alapszabadság legteljesebb biztosítása a belső piacon. A négy alapszabadság inkább eszköz, illetve attribútum. Az euro övezet 17 tagállamra korlátozottsága, az áru- és szolgáltatásmozgás korlátai, a schengeni övezet unión belüli határai is bizonyítják, hogy az egységes belső piac kiépítésében messzire jutottunk, de valódi egységes belső piachoz föderációra lenne szük-
- 209/210 -
ség. Az uniós jog két nagy csoportját az intézményi szervezeti jogi előírások, valamint az ún. anyagi jogi normák, így különösen a versenyjogi, a társasági jogi, a közbeszerzési jogi, a költségvetési jogi, a környezetvédelmi, a fogyasztóvédelmi, a büntetőjogi stb. előírások alkotják.
A négy alapszabadság az EU jogrendszerének kemény magját alkotja, amelynek jogi szabályozása, garantálása - a versenytől a közös kereskedelempolitikán keresztül az állami támogatások jogáig - messze túlmegy a belső piac fenntartásán és védelmén. Az uniós versenyjog, közbeszerzési jog, társasági jog, nemzetközi kollíziós magánjog, az állami támogatások joga az egységes belső piac fenntartásának és védelmének különböző szempontjait önti jogi formába. mindebből az következik, hogy az európai magánjog, gazdasági jog vagy kereskedelmi jog kategóriájának használata eléggé problematikus.
Az EUMSz 20. cikkén alapuló - a tagállami állampolgárságot kiegészítő, és nem helyettesítő - uniós polgárság mellőzhetetlen feltétele, hogy az érintett személy valamely tagállam állampolgára legyen. Az uniós polgár jogállását különösen a következő jogosultságok jellemzik: szabad mozgás az EU területén, aktív és passzív választójog, diplomáciai és konzuli védelem igényelhetősége bármely tagállam külföldi képviseletétől, olyan petíciós jog, amelynek alapján az uniós polgár kérelemmel fordulhat az Európai Parlamenthez és az európai ombudsmanhoz.
5. A monográfia V. fejezete "Az uniós jogrend és a magyar jogrendszer viszonya" címet viseli, amelyben Szerző a korábbi fejezetekben közölt ismeretek elemző hasznosításával jelentős kérdésekre fogalmaz meg figyelmet érdemlő, lényeges következtetéseket. Ezek indító tétele szerint az állandóan változó végcélját tekintve sui generis államközösség sajátos jogrendje áramlik a magyar jogrendszerbe. Bár a magyar Alkotmánybíróság többször hangsúlyozta, hogy az uniós jog értelmezésére nincs hatásköre, ez azonban önellentmondás, mivel az uniós jog közvetlenül vagy átformálva része a magyar jogrendszernek. Az uniós jog elsőbbségéből fakadón - amelynek alapját az uniós csatlakozási szerződés, valamint az alapszerződések alkotják - a hazai bíróságok aggály nélkül alkalmazzák az uniós jogot. Lényeges probléma az Alkotmány/Alaptörvény és az uniós jog viszonyában éleződik ki, amelyet nem lehet azzal elintézni, hogy az Alkotmánybíróság uniós joggal, illetve magyar jogszabály uniós jogba ütközésével nem foglalkozik, hiszen a Lisszaboni Szerződést is érdemben vizsgálta és bírálta el az indítvány elutasításával. Szerző markáns megállapítása szerint az uniós jog nem része a magyar jogrendszernek, nem is áll sem felette, sem alatta, hanem - mintegy jó barát - mellette. Nem lehet azonban megfeledkezni arról, hogy amint a kollíziós magánjogban, az integrációs alkotmányokban is létezik egyfajta "kollíziós fenntartás". Ezért többen úgy vélik, hogy a magyar Alkotmánybíróságnak is ki kell fejlesztenie bizonyos szuverenitás-védelmi tesztet, vagyis az ún. "integrációs fenntartás" elvét. Ez nem jelentené az "érinthetetlen mag" listaszerű felsorolását, inkább elvi lehetőséget nyitna az ún. ultra vires-aktusok felülvizsgálatára, vagy jogerős uniós aktusokkal szemben a magyar Alkotmánybírósághoz benyújtott alkotmányjogi panaszok elbírálására. Az ún. integrációs fenntartás tárgyköreinek terjedelme és megítélése főleg az EU mint államalakulat minőségétől függ,vagyis attól, hogy milyen arányban érvényesülnek működésében a kormányközi és szupranacionális elemek.
Annak meghatározására, hogy a magyar Alaptörvénynek mi legyen az uniós szempontból érinthetetlen magja, már születtek ajánlások. Trócsányi László volt alkotmánybíró egyik párhuzamos indokolásában a választások rendjét, az Országgyűlés, a Kormány, valamint az igazságszolgáltatás szerepét és kapcsolatrendszerét jelölte meg ilyenekként. Az is nyilvánvaló, hogy ha a tagállamok nemzetközi szerződéssel olyan államalakulatot kívánnak létrehozni, amely már nem felel meg a tagállami alkotmányok felhatalmazó megállapításainak, az utóbbiakat kell továbbfejleszteni. Szerző szerint az Alaptörvény E) cikke sem felel meg a magyar és az uniós jog fejlődő kölcsönhatásából eredő igényeknek. A magyar Alkotmánybíróságnak pedig ki kell alakítania az alkotmányosság uniós együttműködési követelményeit. Ennek keretében indokolt esetben az Alkotmánybíróság is igényelhetné az uniós jog kötelező értelmezését az Európai Bíróságtól. Feltételezhető, hogy az Alaptörvény E) cikke, amely a hatáskörgyakorlás átruházását legitimálja, módosulhat a jogbiztonság vagy a visszaható hatály megítélésében. A védett jogviszony ezáltal nem kerülne ki az alkotmányosság követelménye alól, hanem az uniós jog is befolyásolná az alkotmányossági mértékeket. A könyv e fejezetének jelentős következtetése szerint: az uniós jognak a magyar jogrendszerhez fűződő viszonyát megállapító és azt alkalmazandó jogként rögzítő integrációs klauzula lényegesen megkönnyítené az Alkotmánybíróság helyzetét.
6. A recenzeált mű "Kitekintés" c. VI., vagyis záró fejezete leplezetlenül vázolja az EU egyre inkább intézményesedő és szigorúbb gazdaságpolitikájának szabályozási, szervezési és szankcionáló eszközeit illetve megnyilvánulásait, amelyek a 2008 óta tartó gazdasági, pénzügyi és főleg államadóssági válság enyhítésére, illetve mélyülésének megelőzésére, vagy korlátozására irányulnak. Már az EK-Szerződés is tartalmazott a gazdaságpolitikai koordinációról rendelkezéseket. A Lisszaboni Szerződés által bevezetett
- 210/211 -
módosítások pedig arra irányulnak, hogy erősítsék a Bizottság hatáskörét a tagállamok gazdaságpolitikája és a túlzott deficit tekintetében. Az EUMSz pedig feljogosítja a Bizottságot, hogy megelőző intézkedésként figyelmeztesse azt a tagállamot, amelynek gazdaságpolitikája veszélyeztetheti a gazdasági és monetáris unió megfelelő működését. Hasonló prevenciós lehetősége van a Bizottságnak akkor is, ha valamely tagállamban túlzott hiány áll fenn, vagy következhet be. A gazdasági és a monetáris integráció szorosan összefügg egymással. A KBER-nek ugyanis tagja minden tagállam központi nagy bankja. Így minden tagállam közreműködik az Unió árstabilitást célzó pénzügypolitikájának alakításában és megvalósulásában.
Az EU tagállamai 2011-ben jutottak el annak felismeréséhez, hogy konkrét reformértékű lépéseket kell tenni a már megfogalmazott államháztartási koncepció tartalommal megtöltésére, és ehhez a jogi eszközöket is bővíteni kell. A közgazdasági eszköztár gyarapítását jelzi a 2012-ben létesült és működését megkezdő Európai Stabilitási Mechanizmus (ESM), a jogi eszköztár gazdagítását pedig az ún. hatos jogszabálycsomag (six pack) és a fiskális egyezmény szolgálja. Ezek a változások a Gazdasági Monetáris Unió (GMU) helyzetét is lényegesen megváltoztatták. Az öt rendeletből és egy irányelvből összetevődő "hatos jogszabálycsomag" célja a tagállamok államháztartási fegyelmének és az államháztartás makroökonómiai tervezése feletti uniós felügyelet erősítése, amelyhez szigorú szankciók alkalmazásának bevezetése kapcsolódik. A "fiskális egyezmény" - némi egyszerűsítéssel - rendeletbe nem foglalható, de ugyancsak az államadósság és a költségvetési hiány "elszaladásának" akadályozását célzó adósságféknek a nemzeti jogrendbe lehetőleg alkotmány szintű beépítését, valamint a túlzott deficiteljárás hatékonyságának - az eljárás egyszerűsítésével történő - növelését célozza.
"A gazdaságpolitikai koordinációra vonatkozó európai szemeszter" névvel illetett szabályozásnak az a rendeltetése, hogy a tagállamok államháztartási politikáira vonatkozó uniós intézkedési lehetőségeket a preventív oldalon erősítsék. Ennek keretében a Tanács irányelveket fogalmaz meg, amelyeket a tagállamok költségvetéseik előkészítésének stádiumában, államháztartási döntéseik meghozatala előtt kötelesek figyelembe venni. A tagállami pénzügyi tervezést emellett középtávú - hároméves - időtartamra kell elkészíteni. Az új intézmény tehát a tagállami gazdaság- és pénzügyi politika tekintetében megelőző tájékozódást és közreműködést tesz lehetővé.
A túlzott egyensúlyhiány kialakulását két új eljárás kívánja megelőzni. Az ún. excessive imbalance procedure keretében olyan makroökonómiai és makro-pénzügypolitikai jelzőrendszert dolgoznak ki, amely képes előre jelezni az egyensúlytalanság kialakulásának veszélyét. A Bizottság szükség esetén értesíti a Tanácsot, az Európai Parlamentet és az euro zóna tagországait. A Tanács a Bizottság jelentése alapján ajánlásokat tehet. Az azokat figyelmen kívül hagyó tagállammal szemben pedig szankcióként kamatozó pénzbeni letét elrendelése, vagy évente fizetendő bírság kiszabása is lehetséges. Irányelvi szinten rögzítették a tagállamoknak azt a kötelezettségét is, hogy éves pénzügyi tervezési folyamataikat középtávú, minimum hároméves perspektívába állítsák. A tagállami államháztartás tervezésével szemben is több elvárást fogalmaz meg az irányelv.
Szankciók alkalmazását az ún. repressziós szakaszban két új szabály szigorítja az államháztartási fegyelem javítása érdekében. Az egyik a középtávú államháztartási célok követésének ellenőrzésére és a célok be nem tartásának szankcionálására irányul. Nagyobb jelentőséget kapott az államadósság nagysága. Mivel ez a tényező a költségvetési hiány csökkentésének lehetőségét is szűkíti, megengedett ezen a címen túlzott deficiteljárás indítása már azt megelőzően, hogy a túlzott deficitnek az említett referenciaértékekhez mért fennállásáról határozat születne. Ez korábban nem volt lehetséges. Különösen az euro zóna tagállamaival szemben szigorodnak a szankcionálás lehetőségei.
A fiskális egyezmény megkötésére nemzetközi szerződés révén került sor. Az egyezmény előírja az ún. adósságféknek a tagállami jogrendekbe - lehetőleg alkotmányi szintű - beiktatását. A tagállamoknak államháztartásukat úgy kell egyensúlyozniuk, hogy lehetőleg szufficitessé váljanak. Az egyezmény tagállamai kötelezik magukat arra, hogy sem a fentiek, sem az EUMSz-ben megállapított referenciaértékek követése ne maradjon írott malaszt. Ezeket a szabályokat a megsértésük esetén alkalmazható szankciók meghatározásával a tagállamok inkorporálják nemzeti jogrendjükbe. Garanciális jelentősége van annak, hogy a fiskális egyezménynek átültetését a tagállami jogrendbe az Európai Bíróság ellenőrzi. Bármely tagállam fordulhat a Bírósághoz a jogsértéssel gyanúsítottal szemben. Ha a Bíróság megállapítja a jogsértést, kötelezi a tagállamot a megfelelő intézkedések megtételére. Az ítéletet nem teljesítő tagállam ugyancsak perelhető az Európai Bíróság előtt. A Bíróság szankciót szabhat ki. Az Európai Stabilitási Mechanizmus keretében kialakult szolidáris közösség tehát egyaránt hivatott előmozdítani a tagállamok egymás iránti szolidaritását és ellensúlyozását. A vázolt törekvések eredményességét nem ismerhetjük, de kedvező kimenetelét remélhetjük. Ennek megalapozásához nélkülözhetetlen ismereteket nyújt Vörös Imre bemutatott műve. ■
JEGYZETEK
* HVG-ORAC, Budapest 2012. 127 o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző professor emeritus.
Visszaugrás
