A közvetlen demokrácia mind Magyarországon, mind Németországban aktuális téma. 2007 óta Magyarországra a népszavazásra irányuló állampolgári kezdeményezések nagy száma jellemző,[1] amelynek oka részben abban rejlik, hogy az ellenzék a közvetlen demokráciát "elsajátítja".[2] Azzal a parlamenti kisebbségi helyzetéből kitörve a kormánypolitikát parlamenten kívüli ("alternatív") eszközökkel igyekszik befolyásolni vagy legalább megtorpedózni. A demokráciafelfogástól függően ezt a lehetőséget a parlamentáris demokrácia rendzavaró elemének vagy a népnek az állami döntéshozatali folyamatokba hatékony és rendeltetésszerű bevonásának lehet felfogni. Az első felfogásnak megfelel, hogy a parlamentáris demokrácia "anyaországában", Nagy-Britanniában, a közvetlen demokráciát ellenzik, pont azért, mert a parlamentáris eljárások kiürítésének és az intézmények közötti alkotmányos egyensúly kijátszásának tekintik.[3] További itt felhozható érv, hogy a közvetlen demokrácia nem a népképviseleti szervben éppen kisebbségben lévő párt érdekeit szolgálja, hanem rendeltetésének lényege, hogy az etablírozott (többségi és ellenzéki) pártok elitjein túlmutató, alternatív részvételi formákat bocsásson az állampolgárok rendelkezésére. Emellett Magyarországon egyes állampolgárok részéről a közvetlen demokráciában rejlő részvételi lehetőségekkel történő frivol visszaélés tapasztalható; ennek talán kirívó példája az ingyenes sörre irányuló kezdeményezés volt.[4] Ezek a komolytalan kérdések a közvetlen demokrácia intézményének a tekintélyét csorbíthatják,[5] mialatt - és ez a komolyabb gond - a komoly és komolytalan kezdeményezések nagy száma a velejáró közigazgatási és bírósági eljárások eldugulásához vezet, ami elsősorban az Alkotmánybíróság munkáját érinti, de az Országos Választási Bizottságét is. Ez a nagy szám a népi döntés kivételes jellegét[6] megkérdőjelezi. Ezenkívül felmerült már a közvetlen demokrácia működőképességét biztosító "in tézményvédelmi" intézkedések kérdése[7] - az OVB és Alkotmánybíróság jelen helyzete hosszabb időre tarthatatlan, és elengedhetetlen a politikai kultúra önfegyelme, vagy a megszigorító törvényhozás, sőt esetleg alkotmánymódosítás. E probléma megoldásakor figyelembe kell venni, hogy a problémát nem az egyes komoly és rendeltetésszerű, a közvetlen demokrácia szellemét tiszteletben tartó és ennek a szellemnek megfelelően fogalmazott és indított kezdeményezés okozza, hanem az ilyen kezdeményezések nagy száma.
A másik oldalon Németországban a közvetlen demokrácia fő problémája, hogy sem az állampolgárok, sem a politikai pártok nem nagyon élnek vele. Az utolsó két évtized alatt minden tartományban a helyi és a tartományi népi kezdeményezés és népszavazás jogi alapjait megteremtették és bővítették, de csak nagyon lassan fejlődik a hozzájuk fűződő gyakorlat.[8] És a viszonylag kevés meglévő példa inkább a közvetlen demokrácia veszélyeit mutatja, mintsem előnyeit. Drezdában a választópolgárok helyi referendummal egy híd építését hagyták jóvá, nem tudván, hogy ezen a helyen történő hídépítés a drezdai Elba-völgy "kulturális világörökség" címét veszélyezteti. A referendum után az UNESCO a cím elvonásával fenyegetett. A drezdai önkormányzat bizonytalan volt, mekkora mozgásteret hagy neki a népszavazás eredménye. A felügyeleti szervek és bíróságok szerint a népszavazás a városi hatóságokat köti annak ellenére, hogy a szavazás a tények tökéletlen ismerése mellett történt és hogy a választópolgárok többsége a tények teljes ismeretében valószínűleg más döntést hozna.
A szerény gyakorlat ellenére a német választópolgárok érzékenyen reagálnak arra, ha a politikai pártok a közvetlen demokráciához fűződő részvételi jogokon túlteszik magukat. Ez történt Hamburgban 2007-ben, 2008-ban. A kormánypárt liberális referendumtörvényt alkotott, de amikor 2007-ben ugyanez a párt nem értett egyet egy fontos népszavazás eredményével, a kormány a szavazást "nem kötőnek" minősítette, ami az abban a kérdésben eléggé restriktív joggal állt összhangban, de félreértette a politikai hangulatot. A kormány érvelésével ugyanis nemcsak a jogi, hanem a politikai kötőerőt is tagadta, és a népszavazásban kifejezésre jutó népi akaratnak nem engedelmeskedett. Hogy a jövőben a nép többé ne szóljon bele a kormánypolitikába, a kormánypárt a referendumtörvényt megszigorító módosítást dolgozott ki. Ezt a hamburgi választók rossz néven vették, úgy érezték, hogy a kormánypárt a népet és akaratát "megveti". Ez egyik oka volt annak, hogy a 2008. év februárjában esedékes választásokban ez a párt rossz eredményt ért el.[9] A közvetlen demokrácia pártfogói nyomására az új hamburgi kormánykoalíció 2008. november elején a referendum jogi helyzetét liberalizáló
- 71/72 -
törvényjavaslatot fogadott el. A hamburgi példa ellenére a német joghelyzet ösztönző változásokra szorul, mert a politikai kultúra még nagyon tartózkodó a közvetlen demokrácia intézményeivel szemben.
A következőkben a hatályos magyar[10] és a német[11] szabályozások kerülnek elemzésre alkotmányjogi és közigazgatási jogi szempontból.[12] Az elemzés tárgya kizárólag a népi akarat kötelező megnyilvánításának a formái lesznek; a közvetlen demokrácia nem kötelező formái - a magyar terminológia szerint a népi kezdeményezés - figyelmen kívül maradnak.[13] Az összehasonlítás célja a különböző modellek erős és gyenge pontjainak felismerése és az utóbbiak kiküszöbölése érdekében az egymástól való tanulás.[14]
A modern demokráciában a nép minden közhatalom forrása. Ezt mondja ki a népszuverenitás elve, amelyet a magyar Alkotmány 2. § (2) bek-e, és a német Grundgesetz 20. cikk (2) bek. 1. mondata rögzít. A népszuverenitással szoros összefüggésben álló demokráciaelv azt jelenti, hogy a közhatalom gyakorlása során alkotott közhatalmi aktusok mind a nép akaratára legyenek visszavezethetőek, és hogy a nép tagjai[15] egyenlő módon a közhatalmi szervek akaratának a képzésében részt vehetnek.
A "nép" amorf embertömeg, és mint ilyennek, saját akarata nincsen. A nép minden egyes tagjának van véleménye, álláspontja és akarata, de magának a népnek nincs. Jellemző azonban a totalitariánus rendszerekre, hogy ott "a nép akarata" állandó politikai toposz, amely a totalitariánus vezetők uralmát hivatott legiti-mizálni és stabilizálni, hiszen ők (és általában csak ők) képesek a nép akaratának felismerésére és kifejezésre juttatására - többek között azzal a következtetéssel, hogy azt az egyént, akinek álláspontja a nép állítólagos véleményétől, akaratától eltér, szabad és adott esetben ki kell rekeszteni a nép kötelékéből.
Ezért a demokráciában "a nép akarata" nem megállapított tartalmú politikai tényt, hanem politikai folyamatot jelent, olyan folyamatot, amelyben a nép minden tagja részt vehet és amelyet a nép tagja részvétele révén tud befolyásolni. Az alapjogi jelle-gű[16] részvétel a modern demokráciákban két módon történhet: közvetett módon (azaz választott képviseleti szervek útján), vagy közvetlenül.[17] E két mód alkalmazása során a nép a pouvoir constitué részeként cselekszik, azaz az alkotmány és a törvények által szabott keretek között.[18] Emellett van még a nép spontán, forradalmi alkotmányozó hatalma, amelyet spontán és forradalmi jellege miatt alkotmány nem szabályozhat; ezt a jogi szabályozhatóságon kívül álló pouvoir constituant-t itt figyelmen kívül hagyhatjuk.
A népszuverenitás nem csak nemzeti szinten érvényesül, hanem helyi szinten is.[19] Ezt Magyarországon az Alkotmány 44. §-a mondja ki, mialatt Németországban a Grundgesetz a helyi szintet alig szabályozza,[20] mert a helyi önkormányzás a tartományok hatáskörébe tartozik.[21] Ezért a tartományi alkotmányok a helyi népszuverenitást szabályozzák.
Németországról még azt tudni kell, hogy a közvetlen és közvetett demokráciára egyaránt utaló GG 20. cikk (2) bek.-nek ellenére szövetségi szinten a közvetlen demokráciára csak a 29. cikkben említett területi kérdésekben (tartományi terület megváltoztatása) kerülhet sor.[22] Ezenkívül az alkotmányjog-tudomány képviselőinek nagy többsége a GG 20. cikk (2) bek.-t úgy értelmezi, hogy a Grundgesetz a nem kifejezetten említett esetekben a népszavazást szövetségi szinten megtiltja;[23] ezek szerint a közvetlen demokrácia kiszélesítését nem egyszerű törvény, hanem csak a GG módosítása hajthatja végre. Ez a vélemény a 20. cikk (2) bek.-ének liberális szövegezésével nem áll összhangban;[24] a képviselői azzal az érvvel tamásztják alá, hogy a két világháború közötti weimari köztársaságban a közvetlen demokráciával állítólag rossz tapasztalatokat szereztek. E többségi vélemény eredménye, hogy Németország szövetségi szintjén a közvetlen demokrácia nem létezik. A tartományokban azonban az utolsó két évtized alatt a közvetlen demokrácia különböző formáit bevezették mind tartományi, mind helyi szinten. Ezért a továbbiakban a magyar nemzeti szintnek Németországban a tartományi szint felel meg,[25] mialatt helyi szinten az az eltérés adódik a két elemzett ország között, hogy Németországban nincsen egységes szabályozás, hanem tartományonként különbözőek a törvények.
Mind Magyarországon, mind Németországban megállapítható, hogy legalább állami, azaz nemzeti/tartományi szinten az alkotmányok a közvetlen demokráciát a népképviselettel való szoros összefüggésben szabályozzák: a nép szuverenitását vagy választott képviseleti szerv útján, vagy közvetlenül gyakorolja. Magyarországon az Országgyűlés szabá-lyozásánal ugyanazt az összefüggést találjuk, hiszen az Alk. 19. § (2) bek.-e szerint az Országgyűlés jogai "a népszuverenitásból erednek".[26] A német alkotmányokból hiányzik ilyen rendelkezés. E szoros összefüggés miatt ezen a szinten a közvetlen demokrácia általában a népképviseleti szerv, azaz a parlament hatáskörére vonatkozik.[27] Magyarországon az Alkotmány 28/B. § (1) bek-e szerint a közvetlen demokrácia tárgya "az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet". A legtöbb német tartományban a népi kezdeményezés és népszavazás csak a törvényhozásra és esetleg a parlament feloszlatására vonatkozik, figyelmen kívül hagyva a parlament többi hatáskörét.[28] Ha az alkotmányok vagy törvények a többi
- 72/73 -
államhatalomban népi részvételt tesznek lehetővé, ez külön formákban történik: az igazságszolgáltatásban ülnökök a népet képviselik, a végrehajtó hatalomban a törvény különböző tanácsadó, véleményező és adott esetben a döntést érdemben befolyásoló testületeket létesít. Az állampolgárok összessége egyedi döntést sem az igazságszolgáltatásban, sem a közigazgatásban nem hozhat és nem is befolyásolhat.[29] Ezért állami szinten a közvetlen demokrácia a parlamentre mint törvényhozó hatalomra vonatkozik; a közvetlen demokrácia révén a nép a parlament döntéshozatalát befolyásolhatja vagy helyettesítheti.
Helyi szinten a helyzet egy kicsit más. Először helyi szinten a "nép" szélesebb körű mint állami szinten, hiszen a helyi demokráciában bizonyos külföldiek is részt vehetnek. Ezért a helyi nép személyi állománya az állami szinten körülhatárolt néppel csak részben azonos. A közvetlen demokrácia alanya tehát állami és helyi szinten részben eltér egymástól: Mindenütt a népi kezdeményezésben, népszavazásban való részvételi jog az alanyi értelemben vett állami vagy helyi választójog egyik részjogosultsága.[30]
Fontosabb különbség, hogy helyi szinten a hatalommegosztás nem úgy érvényesül, mint állami szinten: a helyi önkormányzat nem a három államhatalom keretében tevékenykedik, hanem az államhatalom csak egy részét gyakorolja. A német doktrina szerint a helyi önkormányzás - beleértve a jogalkotási tevékenységét is - teljes mértékben a végrehajtó hatalomba sorolható.[31] A magyar álláspont hasonló, hiszen 1990 óta az önkormányzatok az államigazgatás mellett az átfogó közigazgatás második pillérét képzik,[32] és a helyi önkormányzatok jogi helyzetével - az alkotmányjogi vonatkozásoktól eltekintve - a közigazgatási jog foglalkozik.[33] Ennek ellenére helyi szinten is a közvetlen demokrácia kizárólag a népképviseleti szerv döntéseinek helyettesítésére irányul. Közigazgatási határozatok sem Németországban, sem Magyarországon nem tehetők a helyi népi kezdeményezés vagy a helyi népszavazás tárgyává - ellentétben Svájccal, ahol sok kantonban közigazgatási határozat helyi referendummal, az ún. Verwaltungsreferendummal (közigazgatási referendummal) útján is hozható.[34]
Számos tekintélyelvű államban a közvetlen demokrácia létezik azzal, hogy kezdeményezésére csak néhány alkotmányos szerv jogosult. A FÁK államaiban az elnökök általuk kezdeményezett alkotmányreferendumok útján az elnöki megbízatások legmagasabb számát vagy az elnöki hatalom más alkotmányjogi korlátozásait a néppel töröltették az alkotmányból.[36] Ez mutatja, hogy a politikai elit manipulációi a népszavazást az alkotmány vagy a törvény kijátszásának plebiszcitér eszközévé tehetik.[37] Ezt a veszélyt csak akkor lehet elkerülni, ha maga a nép is saját szavazást kezdeményezhet.[38] Ezért a közvetlen demokrácia demokratikus tartalma elsősorban az állampolgári kezdeményezésben nyilvánul meg.
Mind Magyarországon, mind Németországban a nép saját döntéshozatalát kezdeményezheti. Ez az állami szintre és a helyi szintre egyaránt áll. Ezzel kapcsolatban nagyon fontos a küszöb, azaz a kezdeményezés eredményességéhez szükséges aláírások száma. Ezt a küszöböt vagy abszolút számokban vagy az összes választópolgár számához viszonyított arányban lehet szabályozni. Mindkét esetben fontos megjegyezni, hogy ezt a küszöböt alacsonyra vagy magasra lehet megszabni. Ez nemcsak technikai kérdés, hanem ezzel a meghatározással az alkotmány vagy törvény dönti el, hogy egyszerűen vagy csak nehezen elérhető-e a nép részére a saját döntés kikényszerítése. Németországban a legliberálisabb tartományokban a küszöb 10%-nál alacsonyabb (Brandenburg kb.[39] 4%, Hamburg és Schleswig-Holstein 5%, Berlin 7%, Nordrhein-Westfalen 8%, Mecklenburg-Vorpommern kb. 8,5%); a legmagasabb küszöb 20%-nál van (Hessen, Saarland). Ha a kezdeményezés az alkotmány megváltoztatására irányul, néhány tartományban az általánosnál magasabb küszöb érvényes.[40]
Magyarországon a küszöb 200 000, ha a nép a népszavazás megtartását akarja kikényszeríteni: az Alk. 28/C. § (2) bek.-e alapján annyi aláírás esetében országos népszavazást "kell" tartani. Ez a szám a választópolgárok kb. 4%-át teszi ki.[41] Ezzel Magyarország a legliberálisabb országok közé tartozik, ha csak a német tartományokkal hasonlítjuk össze. A két itt megvizsgált országon kívül azonban számottevően alacsonyabb küszöbök is találhatók[42].
Ha 100 000-nél több, de 200 000-nél kevesebb aláírás jön össze,[43] az Alk. 28/C. § (4) bek.-e alapján az Országgyűlés országos népszavazás megtartásáról "mérlegelés alapján", azaz szabadon és főleg politikai szempontokat figyelembe véve dönthet. Ez a szabályozás abban az értelemben kedvezményezi a nép politikai szerepét, hogy a 200 000 aláírásnál szabott küszöb el nem érése esetében sem vész el teljes mértékben a nép akarata, hanem minimális (azaz 100 000 aláírásban kifejeződő) támogatottság esetében a nép az Országgyűléssel "elgondolkodtat-
- 73/74 -
hatja" és egyben a honanyákat és -atyákat felhatalmazhatja népszavazás elrendelésére. Ilyen esetekben az Országgyűlés a népszavazás elrendelésével járó politikai kockázatot csökkentheti, mert az Országgyűlés szabad mérlegelésben nemcsak a népszavazás tényéről dönt, hanem ennek kötőerejéről is: Az Alk. 28/C. § (4) bek., Nsztv. 8. § (3) bek. értelmében az Országgyűlés a fakultatív népszavazást ügydöntő (azaz kötő erejű) vagy véleménynyilvánító (azaz az Országgyűlést nem kötő) jellegűként rendelheti el. Ezzel ellentétben a német jog az alacsonyabb küszöbű fakultatív népszavazás intézményét nem ismeri. A kötelezően elrendelendő népszavazásra érvényes küszöb "minden vagy semmi"-jellegű.
Helyi szinten is a nép a közvetlen demokrácia indítását kezdeményezheti. Magyarországon az Ötv. 47. § (1) bek. d) pontja, (2) bek.-e a küszöbre nézve csak keretet ír elő és a pontos számok meghatározását önkormányzati rendeletre bízza. Hasonlóan járnak el a német tartományi előírások azzal, hogy a küszöbértéket néhány tartományban maga a törvény rögzíti. Magyarországon helyi népszavazás kiírását nemcsak a választópolgárok kezdeményezhetik, hanem az Ötv. 47. § (1) bek. c) pontja "helyi társadalmi szervezet vetező testületét" ugyanazzal a lehetőséggel ruházza fel. Így a helyi egyesületek és érdek-képviseleti szervezetek nincsenek kötve a küszöbértékhez. Németországban azonban a törvény a helyi civil szférától is a mindenkire érvényes küszöbérték betartását várja el. Ezt teheti meg a német jog azért is, mert Németországban a civil szféra Magyarországinál sokkal szervezettebb, és több pénzzel is rendelkezik, amiért ott a helyi egyesületeknek az általános küszübértékek betartása mellett is reális esélyük van helyi népszavazás kezdeményezésére.
Általános jelenség, hogy a nép aláírásait bizonyos határidőn belül kell gyűjteni.[44] Ez a követelmény a kilátástalan eljárások kiszűrésére hivatott. Ezenkívül a nép is lássa be, hogy a politikai akaratot belátható időn belül kell képezni már azért is, mert a politika időszerű problémákra hivatott reagálni; ezt nem lehet a végtelenekig elhúzni még a népi részvétel biztosítására való hivatkozással sem. Magyarországon az országos népszavazás kezdeményezésére az Alk. 28/E. §-a szerint négy hónap áll rendelkezésre; ez a határidő a Nsztv. 4. § (2) bek-e szerint jogvesztő. Mulasztása esetében az aláírások ellenőrzésének már nincs helye. A német tartományok vonatkozó szabályozásai tarka képet mutatnak: a - szintén jogvesztő - határidők 14 naptól[45] egy évig[46] terjednek. Helyi szinten Magyarországon a határidő a Ve. 134. § (1) bek.-e értelmében egy hónap; Németországban a helyi határidők nagymértékben eltérnek egymástól nemcsak tartományonként, hanem önkormányzatonként is, mert néhány tartomány e kérdés szabályozását helyi rendeletekre bízza.
A népszavazás kezdeményezésére való jogosultsággal járó manipulációs veszélyekről esett már szó. Ezért mind Magyarországon, mind Németországban a gyakorlatban az állampolgári kezdeményezés előtérben áll. Emellett adott esetben más szervek is jogosultak.
Ezzel kapcsolatban elsősorban a népképviseleti szervek említhetők. Mivel a népszavazás a népképviseleti szerv döntését hivatott helyettesíteni, a parlament vagy képviselő-testület kezdeményező jogosultságával járó manipulációs veszély csekély, mert maga a helyettesített szerv dönt a hatásköréről való lemondásról. Legfeljebb politikai felelősség elől való menekülésről, azaz politikai "gyávaságról" lehet szó, ha a népképviseleti szerv kellemetlen döntéseket nem maga akar vállalni, hanem a népre hárítja - ahogyan ez főleg Svájcban gyakran történik. Ilyen eljárás nem kizárólag negatívan értékelendő, hanem pozitív oldala is van: az adott kellemetlen döntés fokozott demokratikus legitimációval rendelkezik, ha nem a képviselők, hanem maga a döntéssel járó terheket vállaló nép meghozza vagy jóváhagyja ezt a döntést.
Magyarországon az Országgyűlés országos népszavazást állampolgári kezdeményezés nélkül is elrendelhet. Az Alk. 28/C. § (4) bek., Nsztv. 8. § (3) bek., (4) bek. szóhasználata alapján ez a mérlegelés alapján elrendelhető népszavazás "fakultatívnak" is nevezhető. Ezt a mérlegelést nemcsak a képviselők egyharmada, hanem a köztársasági elnök és a Kormány is indítványozhatja. Ha az államfő vagy a Kormány a népszavazást elrendelheti, akkor a manipuláció veszélye keletkezik, mert a végrehajtó hatalom a parlament hatásköreit a néphez való fordulással kijátszhatja. Ez - a körülményektől függően - nemcsak a demokrácia manipulációját jelentheti, hanem a hatalommegosztás szempontjából is aggályos lehet. A magyar Alkotmány ezt a veszélyt azzal zárja ki, hogy a köztársasági elnök és a Kormány az országgyűlési mérlegelést csak kezdeményezheti. A döntést, hogy népszavazást elrendel-e vagy sem, maga az Országgyűlés hozza a jelenlevő képviselők több mint a felének szavazatával.[47] Ezért a köztársasági elnök és a kormány az Alk. 28/C. § (4) bek.-ben rögzített kezdeményezési hatásköre nem alkalmas az Országgyűlés hatáskörének a kijátszására. Garanciális jellegű, hogy a kötelezően elrendelendő népszavazás elsőbbséget élvez a fakultatív népszavazással szemben. Ha legalább 200 000 választópolgártól származik a kezdeményezés, sem az országgyűlési
- 74/75 -
képviselők egyharmada, sem a kormány vagy a köztársasági elnök azonos tárgyú fakultatív népszavazás kezdeményezésével nem előzheti meg és nem akadályozhatja meg a nép akaratán nyugvó kötelező és ezért kötő erejű népszavazást.[48]
Németország néhány tartományában a tartományi parlament népszavazást rendelhet el. Ez a lehetőség korlátok nélkül Bremen tartományban áll fenn.[49] Baden-Württemberg tartományban a parlamenti kisebbség törvényjavaslatát népszavazásra bocsáthatja, ha ez a parlamenti szavazás során a szükséges többséget nem érte el;[50] Nordrhein-Westfalen tartományban ezen eljárásnak kizárólag alkotmánymódosító törvényjavaslatok esetén van helye avégett, hogy a nép hozzájárulása a létre nem jött minősített parlamenti többséget helyettesítse.[51] Sachsen tartományban azonban a tartományi képviselők fele alkotmánymódosítást előző parlamenti szavazás nélkül is bocsáthat népszavazásra.[52]
Számos német tartományban állampolgári kezdeményezésre elrendelt népszavazásba a parlament is bekapcsolódhat. Ha a népszavazás tárgyát törvényjavaslat képezi, a népből eredő törvényjavaslat mellé a tartományi parlament saját alternatív törvényjavaslatát terjesztheti a nép elé. A népszavazásban a nép az állampolgári és a parlamenti törvényjavaslat között választhat.[53] Schleswig-Holstein tartományban ez a mechanizmus nemcsak törvényjavaslatok esetében működik, hanem a parlament minden jellegű állampolgári javaslat mellé saját döntési alternatívát állíthatja.[54] Elméletileg a kormánypárti és az ellenzéki (vagy állampolgári) javaslatok közötti versenyhelyzet szerencsés megoldásnak tűnik, mert ilyenkor a nép a két versenyző változat között dönthet. A gyakorlatban azonban alig élnek ezzel a lehetőséggel már azért sem, mert két kidolgozott törvényjavaslat elolvasása, megértése és a közöttük fennálló különbségek felmérése a legtöbb választótól túl sokat követelne és így a választókat riasztaná vissza.
Helyi szinten a népképviseleti szerv még tágabb kezdeményezési jogkört élvez mint állami szinten. Magyarországon az Ötv. 47. § (1) bek. a)-b) pontja nemcsak a képviselő-testület egynegyedének, hanem a képviselő-testületi bizottságoknak is kezdeményezési jogkört ad. A német tartományokban a feltételek szigorúbbak: ahol a képviselő-testület helyi népszavazás kiírását kezdeményezheti, ott ezt legtöbbször az általános többséggel teheti meg; képviselő-testületi bizottság sehol sem rendelkezik kezdeményezési jogkörrel. Mecklenburg-Vorpommern tartományban a képviselő-testület csak a jogi felügyeletet ellátó állami szerv előzetes hozzájárulásával kezdeményezhet helyi népszavazást.[55] Saarland tartományban azonban a képviselő-testület csak nem-kötő ún. "Einwohnerbefragung"-ot (lakossági megkérdezést) kezdeményezhet, kötő erejű népszavazást azonban nem.[56]
Mialatt a népképviseleti szerv által kezdeményezett népszavazás alig vet fel aggályt, a végrehajtó hatalomhoz tartozó szervek vagy az államfő kezdeményezési jogköre azzal a veszéllyel jár, hogy ezek a szervek az Országgyűlés vagy a képviselő-testület hatásköreit ki akarhatják játszani, ha ott javaslataik számára nem sikerül a megfelelő többséget szerezniük.
E veszély ellenére Németországban találunk példát arra, hogy a végrehajtó hatalom népszavazás kezdeményezésére jogosult. Nordrhein-Westfalen tartományban a kormány olyan törvényjavaslatot terjeszthet a nép elé, amelyet előzőleg a parlamentben benyújtott, de amely ott nem kapta meg a szükséges többséget. Első pillantásra ez klasszikus eset, hogy a Kormány felhatalmazást kap a népképviseleti szerv kijátszására, plebiszcitér manipulációkra. Ezen veszély elkerülése végett a kormány ezt az eljárást csak magas politikai kockázat árán vállalhatja: Ha a nép a Kormány törvényjavaslatát nem fogadja el, a Kormány köteles lemondani. Ellenkező esetben a Kormány a parlament feloszlatására jogosult (de nem köteles), ha a nép törvényjavaslatát hagyja jóvá.[57] Végeredményben a Kormány a parlamentet elkerülve a néphez csak úgy fordulhat, hogy a javaslata feletti szavazás egyszerre bizalmi szavazást is jelent. Ilyen eljárásra eddig még nem került sor, és a jövőben sem valószínű, hogy a parlamenti támogatást elvesztett Kormány a néphez fordulna.
Csak alkotmánymódosítás esetében Nordrhein-Westfalen kormánya nem köteles ezt a kockázatot vállalni. Ahogyan maga a parlament a minősített többséget el nem ért alkotmánymódosítási javaslatot népszavazásra bocsáthatja,[58] a Kormány is rendelkezik ezzel a jogkörrel. Alkotmánymódosítás esetében sem a Kormány, sem a parlament politikai jövője nem függ a népszavazás eredményétől. Eddig sem a parlament, sem a Kormány nem élt azzal a lehetőséggel, hogy a parlamentben kudarcot vallott alkotmánymódosítást vagy törvényjavaslatot a nép elé terjessze.
A magyar Alkotmány a köztársasági elnöknek bizonyos hatásköröket ad. Az Alk. 30/A. § (1) bek. d) pontja szerint az államfő íja ki az országos népszavazás időpontját.[59] Ezen kívül az Alk. 30/A. § (1) bek. g) pontja szerint a köztársasági elnök népszavazást kezdeményezhet. Ez a rendelkezés a már említett 28/C. § (4) bek.-re utal, amely szerint az államfő az Országgyűlésnél fakultatív népszavazás megtartását kezdeményezheti.[60] Ahogyan láttuk, ez a kezdeményezési hatáskör az Országgyűléstől a döntés hatáskörét nem vonja el: a mérlegelés kizárólag az Országgyűlésé. Németországban ennek megfelelő
- 75/76 -
hatáskörök nincsenek, mert a tartományok külön államfővel nem rendelkeznek. Az államfői teendőket részben a kormányfő, részben a parlament elnöke látja el. A közvetlen demokrácia területén az államfői feladatokat legtöbbször a tartományi parlament elnökének a hatáskörébe utalják, hogy a végrehajtó hatalmat távol tartsák ezektől az eljárásoktól.
Helyi szinten a magyar polgármester nem kezdeményezhet népszavazást. A tizenhat német tartományban sokkal tarkább a kép. Itt előfordulhat, hogy a polgármester helyi népszavazás megtartását kezdeményezheti. Ez azonban nem jelenti szükségszerűen, hogy végrehajtói szerv a népet a népképviseleti szerv ellen aktivizálhatja, hiszen bizonyos tartományokban a polgármester a képviselő-testület szerve. Ezért alaposan elemezni kell, mi a polgármester szerepe, és hol kezdeményezhet helyi népszavazást. Ilyen elemzés eredménye az, hogy a végrehajtó szerepet betöltő polgármester (vagy hasonló szervek) csak nagyritkán kezdeményezhetnek helyi népszavazást.
Összegezve lehet megállapítani, hogy mind Magyarország, mind a német tartományok jogrendszere a végrehajtó hatalomtól a népszavazás elrendelése kezdeményezésének hatáskörét megtagadja.[61] Népszavazást csak maga a nép vagy adott esetben a népképviseleti szerv kezdeményezhet. Ily módon a népszavazás a parlamenti demokrácia által szabott keretben marad, plebiszcitér manipulációkra nem áll rendelkezésre.
A népszavazás a kövzetlen demokrácia legfontosabb intézménye. Emellett a népi kezdeményezés másodlagos jelentőségű, mert a célja nem a nép döntése, hanem a népképviseleti szerv döntéshozatali folyamatának az indíttatása, azaz adott kérdés a népképviseleti szerv napirendjére való tűzése[62] vagy tárgyalásának formális indítványozása.[63]
A népszavazásban a nép akaratát nyilvánítja. Ezzel kapcsolatban a vonatkozó jognak több kérdéskört szabályoznia kell: milyen kérdésekben lehetséges, tilos vagy esetleg kötelező a népszavazás?[64] Milyen eljárasi keretben történhet az akaratnyilvánítás? A nyilvánított népakarat milyen jogkövetkezményekkel jár? A felmerülő költségeket ki viseli? Hogyan biztosítható a hatályos jog betartása, valamint az alanyi jogok megsértésének az orvoslása?
Említettük már, hogy mind Németországban, mind Magyarországon a népszavazás a népképviseleti szerv hatásköreire vonatkozik. Ebből adódik, hogy a népszavazás tárgyi köre a népképviseleti szerv hatásköréhez igazodik: állami szinten a parlamentéhez, helyi szinten a képviselő-testületéhez. Ezt világosan fejezi ki az Alk. 28/B. § (1) bek.-e, Ötv. 46. § (3) bek. a) pontja. A legtöbb német tartományi alkotmányból, önkormányzati törvényből hiányzik olyan generálklauzula; talán azért is, mert Németországban a népszavazás szabályozása a magyarnál erősebben a jogalkotásra korlátozódik. Ezért a német generálklauzulák nem a népképviseleti szerv hatáskörére vonatkoznak, hanem a törvény vagy önkormányzati rendelet alkotására.
A népképviseleti szerv hatásköréhez való igazódásból adódik az is, hogy a végrehajtó és az igazságszolgáltatási hatalmak hatáskörébe tartozó kérdésekben a népszavazásnak nincs helye. Hogy ez nem következik szükségszerűen a közvetlen demokrácia természetéből, hanem az alkotmányozó és a törvényhozó döntésén múlik, azt Svájc példája mutatja, ahol a nép közigazgatási határozatokat - és a múltban bírósági határozatokat is - hozhat vagy dönthet fölöttük. A jogállamban azonban a közigazgatás és még erősebben az ítélkezés nem annyira politikai, hanem főleg szakmai (jogi) tevékenység, amelyet politikai befolyástól mentes szakosított, kellő státussal és garanciákkal rendelkező szervek végeznek. Ezért a magyar és német szabályozások a nép akaratnyilvánítását a nép politikai képviseletét ellátó szervek hatáskörére korlátozzák.[65]
A népszavazás természetéből adódik, hogy csak igen-nem kérdések terjeszthetők a nép elé. A népszavazás képtelen kompromisszum elérésére, az eredeti koncepció árnyalására vagy adott javaslat részbeni megváltoztatására. A népszavazás döntést csak a "minden vagy semmi" elv alapján hozhat. A közvetlen demokráciát ellenző demokratikus országokban ez a leggyakoribb ellenérvek egyike: hogy a mai közélet problémái összetett és árnyalt válaszokat igényelnek, hogy pluralista társadalomban csak - a közvetlen demokrácia eljárásaival elérhetetlen - kompromisszumon alapuló döntés számíthat tartós elfogadásra, és hogy a lehetséges válaszok igen-nem alternatívára való leegyszerűsítése alkalmatlan döntéseket szül.
Az igen-nem alternatíva sajátos változata a legtöbb német tartományban található. Itt a népszavazás tárgya csak kidolgozott normajavaslat lehet. A népképviseleti szerv az állampolgári javaslat mellé saját kidolgozott normajavaslatot állíthat.[66] Az utóbbi esetben a nép nem szavaz az állampolgári javaslatról, hanem választhat két kidolgozott javaslat között. Kompromisszum vagy köztes megoldás itt sem lehetséges.
- 76/77 -
Az igen-nem alternatívából adódó korlátozásokat a vonatkozó előírások nem anyagi, hanem alaki-eljárási korlátként fogalmazzák meg. Anyagi korlát azt jelentené, hogy az igen-nem alternatívára alkalmatlan döntések tilos tárgyat képeznének. Ezt a megoldást sem a magyar, sem a német normaalkotó nem választotta - már azért sem, mert tulajdonképpen majdnem minden állami intézkedésre szoruló kérdés olyan komplex, hogy igen-nem alternatívára alkalmatlan. Az ilyen anyagi jogi korlát a közvetlen demokrácia mozgásterét túlságosan korlátozná, és az "igen-nem alternatívára alkalmasság" túlságosan meghatározatlan és meghatározhatatlan mérce lenne. Ezért az alkalmasságról döntő szerv jogilag felfoghatatlan és ellenőrizhetetlen hatáskört kapna, amiből a jogbiztonság is sérelmet szenvedne.
Ezért az igen-nem alternatíva mind Magyarországon, mind Németországban eljárási kérdés. Magyarországon a Nsztv. 13. § (1) bek.-e követeli, hogy a feltett konkrét kérdésre egyértelműen lehessen válaszolni, és a Ve. 9. számú melléklete szerint ez azt jeletni, hogy a lehetséges válaszok "igen" és "nem". Ez a melléklet az országos és a helyi szavazásokra egyaránt előírja a szavazólap formáját. Ha az állampolgári kezdeményezés fogalmazása ennek nem felel meg, a Nsztv. 10. § c) pontja szerint az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének nincs helye. Németországban is a vonatkozó jogszabályok az igen-nem alternatívát a kérdés alaki követelményeként fogalmazzák meg.[67] A választási szervek a kérdést kizárólag alaki, igen-nem szempontból ellenőrzik és adott esetben visszautasítják.
Az igen-nem-alternatíva, mint az aláírásgyűjtő ív és a szavazólap alaki kelléke, a népszavazásra feltenni szándékolt döntés leegyszerűsítését a kezdeményező feladatává teszi. Ha a kezdeményezőnek a problémát nem sikerül erre az egyszerű alternatívára egyszerűsítenie, a népszavazás kikényszerítése kilátástalan. Ezért a következő kérdést nem lehet népszavazásra bocsátani: "Mekkora legyen a legkisebb havi munkabér?" Az egyetlen fogalmazás lenne: "Kívánja-e, hogy a legkisebb havi munkabér XY összeg legyen?" Ezen a kérdésen látszik a közvetlen demokrácia strukturális határa is: Erre a kérdésre nemmel válaszolnának azok, akik többet kívánnak, akik kevesebbet kívánnak, és talán azok is, akik ezt az összeget az egyik gazdasági ágban elfogadják, más ágban (pl. a mezőgazdaságban) azonban mást kívánnak. A közvetlen demokrácia döntéshozatali eljárása sem a különböző érveken alapuló módosítást (pl. XY,50 vagy AB összegre), sem a javaslat differenciálását (pl. az iparban XY, de a mezőgazdaságban más összeg és talán a közszolgálatban harmadik összeg) nem teszi lehetővé.
Említettük már, hogy a magyar és a német közvetlen demokrácia a népképviseleti szerv hatáskörébe tartozó kérdésekre koncentrál. Más szervek - Kormány, államfő, közigazgatási szerv, bíróság, polgármester - hatáskörében a nép nem hozhat döntést. Ezenkívül a nép nem hozhat olyan döntést, amelyet a népképviseleti szerv sem hozhatna: a nép nem alkothat alkotmányellenes törvényt és nem hozhat jogellenes más döntést, és Németországban a tartomány közvetlen demokráciájának a tartományi hatáskör határait is tiszteletben kell tartania. Szövetségi hatáskörbe való beavatkozás a tartomány államhatalma számára tilos, és ez a tartomány népét is foglalja magában. Fordítva szövetségi népszavazással - ha létezne - tartományi hatáskörbe tartozó ügyet nem lehetne szabályozni.
A parlamentáris demokráciában a népképviseleti szerv hatásköre igen széles körű. Mindkét országban a nép nem merítheti ki az összes hatáskört. Ezzel kapcsolatban léteznek a népszavazás lehetséges és tilos tárgyai. Bizonyos kérdésekben a nép nélkül nem lehet dönteni; ezek a kötelező tárgyak.
Állami szinten népszavazás mindenütt törvényt alkothat, módosíthat és hatályon kívül helyezhet. Néhány német tartományban "törvény" kifejezett rendelkezés alapján alkotmánymódosító törvényt is jelent.[68] "Burkolt" alkotmánymódosítás mindenütt tilos, azaz az alkotmányt csak kifezetten az alkotmány módosítására célzó törvénnyel lehet módosítani; ha egyszerű törvényjavaslat a hatályos alkotmánytól eltér, ez a német dogmatika szerint alkotmányellenes törvényjavaslat[69] - hiszen a közvetlen demokrácia formái a népet sem mentesítik az alkotmány betartása alól. Ahol a népszavazás alkotmányt is módosíthat, ott általában magasabb a részvételi és/vagy a többségi követelmény. Nordrhein-Westfalen tartományban az alkotmánymódosító népszavazás csak a parlamentáris eljárás után rendelhető el, ha ebben a szükséges többség nem jött össze.[70] Brandenburg tartomány alkotmánya egészen új alkotmány meg-alkotásásról is rendelkezik: az csak népszavazásban történő megerősítés után léphet hatályba, és a nép kezdeményezés útján alkotmányozó gyűlés megválasztását is kikényszerítheti.[71]
A törvényhozáson kívül a nép Magyarországon és két német tartományban elvileg minden, a parlament hatáskörébe tartozó kérdésben dönthet.[72] A tilos tárgyak listája e széles körűnek látszó hatáskört korlátozza.
Kifejezett alkotmányos rendelkezés alapján öt német tartományban népszavazás a tartományi
- 77/78 -
parlament feloszlatását rendelheti el.[73] A többi tartományban, valamint Magyarországon azonban a nép nem rendelkezhet a parlament fennállásáról. Az említett öt tartományban is ez a lehetőség eddig holt betű maradt. Egyetlen német tartományban sem oszlatta fel a nép a parlamentet. Még arra irányuló kezdeményezés sem volt.
Helyi szinten párhuzamos a helyzet: a népszavazás lehetséges tárgya a képviselő-testület hatáskörébe tartozó önkormányzati ügy.[74] Átengedett államigazgatási ügyről a helyi népszavazás akkor sem dönthet, ha ezt állami jogszabály a helyi népképviseleti szerv hatáskörébe utalja. Németországban törvény államigazgatási ügyet a helyi képviselő-testületre is átruházhat; Magyarországon azonban ezt a lehetőséget Alk. 44/B. § (2)-(3) bek.-e kizárja. Ezért a helyi közvetlen demokrácia lehetséges tárgyairól szóló rendelkezésből, azaz Ötv. 46. § (3) bek.-ből hiányozhat az önkormányzati ügyre való utalás, amely a német jogszabályok többségében található.
A német tartományok felében helyi népszavazás csak "az önkormányzat fontos ügyeiben" tartható. Ahol a helyi képviselő-testület rendeletben szabályozhatja, milyen ügyek "fontosak", ott helyi szinten néha számottevő korlátozások fordulhatnak elő.[75] A többi tartományban a törvényben említett "fontos" tétel a gyakorlatban nem okoz korlátozásokat;[76] úgy lehetne érvelni, hogy olyan ügy nem lehet jelentéktelen, amely iránt a népnek a küszöbértékeket meghaladó része érdeklődik.
Viszonylag rövid a kötelező tárgyak listája. Magyarországon állami szinten egyáltalán nincs olyan kérdés, amelyet a nép hozzájárulása nélkül nem lehet eldönteni. Németországban potenciálisan két kérdéskörben kötelező a nép részvétele: területi kérdésekben és az alkotmányozó hatalom gyakorlásában.
Tartományi terület megváltoztatása az egyetlen eset, amelyre nézve a szövetségi alkotmány népszavazást ír elő. A GG 29. cikke alapján a tartományok közötti határok felett szövetségi törvény rendelkezhet, és ilyenkor az érintett területek lakossága kötelező és ügydöntő népszavazásban nyilvánítja véleményét. Ebben a kérdéskörben állampolgári kezdeményezés is lehetséges. A GG 29. cikk szerinti ejárásra még soha sem került sor, mert az egyetlen, a Grundgesetz megalkotásakor várható esetre, Baden-Württemberg megteremtésére a GG 118 cikke egyszerűbb eljárást tartalmaz. Ennek megfelelően 1952-ben Baden-Württemberg három tartomány-ból[77] történő egyesítése az érintett lakosság által utólag megerősített szövetségi törvény alapján jött létre.[78] 1961-ben Hessen határai megváltoztatására irányuló kezdeményezések ügyében a Szövetségi
Alkotmánybíróság Hessen tartomány és az érintett területeken kialakult állampolgári egyesületek által benyújtott indítványokat visszautasította, ezért a kért területátcsatolásokra nem került sor.[79] A német újraegyesítés után Berlin és Brandenburg tartományok egyesítése került napirendre, amire nézve az újraegyesítéssel járó GG-módosítások a 118a. cikket beiktatták a szövetségi alkotmányba. E rendelkezés erre a külön esetre is - Baden-Württembergéhez hasonlóan - leegyszerűsített eljárást tesz lehetővé, amelybe a két tartomány népei bevonandók. Ezeket a rendelkezéseket a két tartományi alkotmány átülteti a tartományi jogba is.[80] 1996-ban a két tartományban népszavazásra került sor, de ez Brandenburgban az alacsony részvétel miatt érvénytelen volt, amiért a tartományok egyesítése nem volt lehetséges.[81]
A második kérdéskör az alkotmány alkotása és módosítása. Sok tartományi alkotmány írja elő, hogy a meglévő alkotmány csak a nép jóváhagyása után léphet hatályba. Szövetségi szinten a Grundgesetzet csak a tartományi parlamentek erősítették meg, a nép azonban nem, ami egyrészt a 1949. évben még hatályban levő megszállási rendszer miatt és másrészt a német újraegyesítéssel kapcsolatos stratégiai megfontolások miatt így történt. Bayern és Hessen tartományokban minden alkotmánymódosítást a nép elé kell terjeszteni.[82] Berlin tartományban a népszavazás csak a közvetlen demokráciára vonatkozó szabályok módosítása esetében kötelező.[83] Végül is Brandenburgban új alkotmány megalkotása esetében kötelező a népszavazás, mialatt a meglévő alkotmány módosítása a lehetséges, de nem a kötelező tárgyak között szerepel.[84]
Helyi szinten majdnem mindenütt területi változások és státuskérdések igényelnek helyi népszavazást.[85] Magyarországon ilyen ügyek a helyi népszavazások zömét teszik ki,[86] mialatt Németországban, különösen a nyugati tartományokban, területi kérdések csak kis számban merülnek fel, mert a terület önkormányzati tagozódás a 1970-es években lebonyolított nagyszabású területi reformok óta stabil. Területi és státuskérdéseken kívül Magyarországon önkormányzati rendelet további döntésekben helyi népszavazást tehet kötelezővé.[87] Ezzel ellentétben Németországban maga a törvény további kötelező tárgyakat határozhat. Néhány tartományban az összes lakosságot ellátó közintézményt érintő döntésben kötelező a nép részvétele.[88] Figyelemre méltó Schleswig-Holstein tartomány szabályozása, amely szerint a települési önkormányzat csak népszavazás alapján új önkéntes feladatokat vállalhat.[89]
Magyarországon az Alk. 28/C. § (5) bek.-ben felsorolt tilos tárgyak hosszú listát képeznek.[90] E lista zárt ab-
- 78/79 -
ban az értelemben, hogy törvény nem bővítheti, de alkotmányértelmezés útján lehet új tilos tárgyakat megállapítani. Németország legtöbb tartományában a tilalmak nem annyira számosak. A népszavazás alól kivett kérdéskörök azonban hasonlóak a két országban.
Mindenütt a költségvetés tilos tárgy.[91] Bayern tartományban a költségvetési törvény az egyetlen tilos tárgy. "Költségvetés" a költségvetési törvényt jelenti, Magyarországon a zárszámadási törvényt is.[92] Németországban ezt a kivételt azzal indokolják, hogy költségvetési kérdéskben populista, egoista és köz érdekét sértő népi döntések veszélye különösen nagy.[93] Ezt a tilalmat nem lehet kiterjesztően értelmezni akként, hogy minden, a költségvetésre kiható törvény esetében tilos a népszavazás, mert alig van olyan törvény, amely végrehajtása az állami költségvetés szempontjából semleges. Ez világosan mutatja a 2008. év márciusában megtartott magyar népszavazás, amely tárgyai az egészségügy és a felsőoktatás finanszírozásával kapcsolatos kérdések voltak; ezek a kérdések a költségvetésre is kihatnak, de nem képeznek az Alk. 28/C. § (5) bek. a) pontja szerinti "költségvetésről szóló népszavazást".[94] Ez a népszavazás példája jól mutatja a "költségvetéssel" kapcsolatos kivétel problematikáját. A széles értelemben vett "költségvetés" esetében ez a népszavazás tilos lenne. Majdnem minden állami vagy önkormányzati intézkedés költségvetési hatású, amiért a közpénzekre nézve semleges tárgyakra korlátozott népszavazásnak nem lenne politikai értelme, és alig lenne felfogható a népszuverenitás egyik gyakorlási formájának; a másik oldalon a költségvetést nemcsak a költségvetési törvény szabályozza, hanem bizonyos más, főleg pénzügyi jellegű törvények is. Ezért mind a magyar alkotmány, mind a legtöbb német tartomány alkotmánya nemcsak a költségvetési törvényt veszi ki a közvetlen demokrácia lehetséges tárgyai alól, hanem ezzel együtt az adókat vagy "költségvetési kérdéseket"[95] és Németországban a közszférában dolgozók díjazását is. Szélesebb körű a Saarland tartományban érvényes kivétel: itt az ún. "finanzwirksame Gesetze" tilos tárgyat képeznek.[96] Ezek a "költségvetési hatású törvények" olyan törvények, amelyek végrehajtása kiadásokkal vagy akár adminisztratív költségekkel jár; e szélesen felfogott tilos tárgy következményeképpen Saarland tartományban a népszvazásra bocsátható törvények köre viszonylag szűk.[97]
A magyar Alkotmány és néhány német tartományi alkotmány személyi kérdéseket minősít tilos tárgynak.[98] A magyar Alkotmány ezt a tilos tárgyat a kormány programjával egészíti ki.[99] Tartalmilag a kormánnyal kapcsolatos személyi kérdések és a kormány programja összefügg, mert az Alk. 33. § (3) bek. 2. mondata szerint a miniszterelnök választása és a programja elfogadása egy aktusban történik. Ezért a kormány programját alaki értelemben kell érteni: Tilos a népszavazás efölött az egész program fölött, az egyes tartalmi elemeinek a megválasztott kormány által megvalósítása azonban a népszavazás tárgya lehet.[100] A többi német tartományban sem dönthet a nép ilyen kérdésekről, de mivel ott a népszavazás a törvényalkotásra vonatkozik, más ügyek már eleve kizártak, és nem kell külön tilos tárgyként szabályozni.
A magyar Alk. 28/C § (5) bek. b) pontja értelmében a nép nem hozhat nemzetközi szerződésekből eredő kötelezettségekkel ellentétes döntéseket. Ez a klauzula a kötelezettségvállalás tényéről enged népszavazást, csak a megkötött szerződésből folyó kötelezettségekről már nem dönthet a nép.[101] A nemzetközi szerződés felmondása akkor lehet népszavazás tárgya, ha a nemzetközi szerződés a felmondást megengedi; csak ha a szerződés a felmondást kizárja és ezért a szerződésnél maradás szerződési kötelezettséget jelent, a felmondásra irányuló népszavazás a vállalt kötelezettségekről szólónak fogható fel.[102] Ily módon az Alkotmány megakadályozza, hogy a nép a köztársaságot nemzetközi szerződési kötelezettségei megsértésére kötelezze. Ez azt jelenti, hogy ma az ún. "lex Nagymaros", a közvetlen demokrácia megteremtésének egyik fő indoka, már nem lenne lehetséges.[103] A nemzetközi szokásjogot sértő népi döntés az Alk. 7. § (1) bek.-sel lenne ellentétes és ezért tilos. Németországban párhuzamos szabályok nincsenek. A német tartományok állami jellegüknél fogva ugyan köthetnek nemzetközi szerződést,[104] ezért a nép akarata és a nemzetközi kötelezettségek közötti ellentét problémája elvileg a német tartományokban is felvetődhet. A fontosabb nemzetközi szerződéseket azonban a szövetségi szint köti, ezért ki vannak véve a tartományi népek befolyása alól. Tartományi szinten általában közigazgatási jellegű szerződések kerülnek megkötésre, amiért a tartományi alkotmányozók a közvetlen demokráciával járó veszélyeket nem olyannak becsülték, hogy ezek tilos tárgyak bevezetését indokolnák. A nemzetközi szokásjoggal ellentétes javaslat azonban a Grundgesetzszel is ellentétes és ezért megengedhetetlen lenne, mert a GG 25. cikke szerint ez a szokásjog a szövetségi jog részét képezi. Tartományi jog azonban nem lehet ellentétes szövetségi joggal.
Az alkotmány módosítása néhány német tartományban tilos tárgy volt. Az utolsó években azonban majdnem mindenütt a közvetlen demokráciát az alkotmánymódosító törvényekre is kiterjesztették. Csak Saarland tartományban[105] tartották meg ezt a korlátozást; ott a nép az alkotmány módosítását kezdeményezheti, de nem kényszerheti ki népszavazás
- 79/80 -
útján. A legtöbb tartományban az alkotmánymódosító népszavazással kapcsolatban külön eljárási szabályok biztosítják e kiemelt jelentőségű döntés komolyságát. A népszavazásra bocsátott törvényjavaslatnak az alkotmánymódosítást kifejezetten említenie kell (világosság elve), néhány tartományban érvényesek magasabb érvényességi vagy/és eredményességi kellékek (küszöbértékek).
Magyarországon az alkotmánymódosítás kérdése kényes ügy. Az Alk. 28/C. § (5) bek. c) pontja kizárólag az Alkotmány népszavazásáról, népi kezdeményezéséről szóló rendelkezései tárgyában tiltja a közvetlen demokráciát. Ebből a jogértelmezés általános szabályai szerint a contrario az következik, hogy az Alkotmány további előírások népszavazás útján módosíthatók.[106] Párhuzamos jogkérdés Németországban is van: Berlin tartományban az alkotmány 100. cikk 2. mondata szerint a népszavazást érintő alkotmányos rendelkezéseket módosító törvény elfogadásához a parlamenti eljárás mellett a nép hozzájárulása is szükséges.[107] Senki nem vitatja, hogy ebből a contrario következik, hogy további alkotmánymódosítások esetében a nép részvétele nem kötelező. A magyar Alkotmánybíróság azonban eltérő álláspontot képvisel. Állandó gyakorlata szerint népszavazás nem írányulhat sem nyílt, sem burkolt alkotmánymódosításra. E véleményét azzal indokolja, hogy az Alkotmány a népszavazás útján történő alkotmánymódosításra semmilyen szaba-lyokat sem tartalmaz; ezért olyan eljárásra nézve mindenféle garancia - részvételi és döntési arány, az alkotmánymódosítás világossága követelménye stb. - hiányzik az Alkotmányból. Ezért az Alkotmány jelenlegi szövegezése alkotmánymódosító népszavazást nem tesz lehetővé.[108] Az Országgyűlés által az Alk. 24. § (3) bek.-nek megfelelő eljárásban alkotott alkotmánymódosító törvény azonban utólagos népszavazással megerősíthető, mert itt a nép nem kezdeményező, hanem a "rendes" eljárás befejezését követő kiegészítő szerepet játszik.[109] Tekintettel az Alk. 28/C. § (5) bek. c) pontjában foglalt pozitív szabályozásra, az Alkotmánybíróság álláspontja dogmatikailag tarthatatlan.[110] Jogpolitikailag azonban az Alkotmánybíróság gyakorlata az egyetlen kiút abból a dilemmából, hogy az Alk. 28/C. (5) bek. c) pontja a közvetlen demokráciát nem érintő alkotmánymódosításokat tesz lehetőve anélkül, hogy az Alkotmány vagy törvény az ehhez szükséges eljárási és anyagi rendelkezéseket megteremtené.
Magyarországon, valamint néhány német tartományban a parlament feloszlatásáról nem dönthet a nép,[111] mialatt más tartományokban a parlament feloszlatása kifejezett alkotmánybeli szabályozás a lehetséges tárgyai közé tartozik.[112] Az Alkotmánybíróság szerint a nép azért nem dönthet az Országgyűlés ideje előtti megszüntetéséről, mert ez "népszavazás álruhájában ténylegesen a parlamentnek a választók által történő visszahívását jelenti".[113] Ennek megfelelően Bayern alkotmánya a parlamentnek népszavazás újtán történő feloszlatását "visszahívásnak" nevezi,[114] ami azonban - Magyarországgal ellentétben - szabad, bár eddig erre nem került sor. Ebből kiderül, hogy ez a tilos tárgy nem a "dolog természetéből" adódik, hanem az alkotmányozó tudatos döntésén múlik.
Helyi szinten a tilos tárgyak terjedelme az állami szinthez hasonlít. A helyi költségvetés, valamint a helyi adók mindenütt ki vannak véve.[115] Általános kivételek az önkormányzat belső szervezete beleértve a képviselő-testület feloszlását is,[116] valamint személyi kérdések.[117] Számos német tartományban az építkezéssel, a településrendezéssel és a területrendezéssel kapcsolatos önkormányzati rendeletek és további döntések kivételt képeznek a helyi közvetlen demokrácia alól,[118] néhány tartományban a hulladékjogi, vízijogi és hasonló tervezési eljárások is.[119] Ez utóbbi kivetel következetes, mert ezekben a tömeges eljárásokban törvény közmeghallgatással és más intézményekkel az érintettek bevonását biz-tosítja,[120] és népszavazás ne zavarja az érintettek és a szakhatóságok között létrejött konszenzust.
Deklaratív jellegű a sok német önkormányzati törvényben található klauzula, amely szerint törvénysértő célra irányuló népi kezdeményezés, állampolgári kezdeményezés és népszavazás tilos. Ehhez a deklaratív tilalomhoz Niedersachsen és Nordrhein-Westfalen tartományokban a "jóerkölcs-re" való utalás párosul. A német közigazgatási jogban a "jóerkölcs" a jogszabályokban, pl. az alapvető jogokban rögzített értékeket jelenti, nem a lakosság erkölcsi érzését, mert a pluralista jogállamban az erkölcsi értékek védelme - szerintem - nem lehet az állam feladata.[121] Ezért a jóerkölccsel ellentétes népszavazások tilalma szintén deklaratív jellegű; a vonatkozó alkotmánybírósági ítélkezésben nem játszhat szerepet.
A magyar jog a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben csak kevés alaki követelményeket támaszt. A népszavazás természetéből adódó igen-nem alternatívában történő fogalmazásról már esett szó. Ezen túlmenően a Nsztv. 13. § (1) bek.-e csak azt követeli, hogy a kérdés közérthető és egyértelmű legyen. Az Alkotmánybíróság szerint az egyértelműség nagyjából csak annyit jelent, hogy igennel vagy nemmel lehet válaszolni a kérdésre,[122] aminek a feltétele, hogy a feltett kérdést csak egyféleképpen lehet értelmezni. Annak ellenére, hogy az OVB és az Alkotmánybíróság számos esetben a javasolt kérdést
- 80/81 -
közérthetőség vagy egyértelműség híján utasította vissza, ennek a követelménynek viszonylag egyszerűen lehet eleget tenni.[123]
Németországban sokkal szigorúbbak a javaslat alakjával szemben támasztott jogszabályi követelmények. A tartományi alkotmányok kivétel nélkül előírják, hogy a népi kezdeményezés, az állampolgári kezdeményezés, valamint a népszavazás csak kidolgozott törvényjavaslat (vagy kidolgozott más jellegű határozati javaslat, amennyiben ez a közvetlen demokrácia tárgya lehet) alakjában indítható.[124] A törvényjavaslatnak az alkotmánnyal összhangban kell állnia, azaz a létrehozni kívánt törvénynek tiszteletben kell tartania az alapjogokat és be kell tartania a jogállamiság követelményeit.[125] A kezdeményezőknek a kidolgozott javaslatot indokolással kell ellátniuk, és néhány tartományban a javaslatnak elfogadása esetében felmerülő költségek fedezetéről szóló javaslatot is tartalmaznia kell.[126] Helyi szinten a kezdeményezőknek a költségek fedezetét az állami szintnél még részletesebben kell leírni.[127] Terjedelmesebb javaslatokat vagy indokolásokat a tartomány vagy az önkormányzat publikál és a választópolgárokhoz juttat el. Az elfogadóképes javaslat fogalmazására irányuló eljárási kötelezettség ellensúlyaként a legtöbb tartományi jogszabály az állami és önkormányzati hatóságokat ingyen szakmai segítség nyújtására kötelezi. Eme alaki követelménynek megfelelése szempontjából a gyakorlatban állami szervek segítségnyújtásánál még fontosabb azonban a civil szféra önszerveződési képessége, amely szakemberek bevonását lehetővé teszi.
Ezeket a szigorú alaki feltételeket több okból vezették be. Először a német tartományokban - Magyarországgal ellentétben - törvény vagy más határozat a népszavazással, további parlamenti aktus nélkül jön létre.[128] Ezért kell határozatképes javaslat. Ennek megfelelően Németországban egy "Egyetért-e Ön azzal, hogy a földterület megművelőjét illesse meg első helyen elővásárlási jog termőföld vásárlása esetén?",[129] vagy egy "Egyetért-e Ön azzal, hogy gyógyszereket továbbra is csak gyógyszertárban lehessen árusítani?"[130] fogalmazású kérdést nem lehetne népszavazásra bocsátani. Másrészt ez az alaki követelmény a törvényjavaslatot nem vagy nem feltétlenül igénylő politikai iránydöntéseket - pl. legyen két- vagy háromágú iskolai rendszer, kerüljenek-e privatizációra a tartományi kórházak, támaszkodjék-e a tartományi energiapolitika atomerőművekre - kizárja a közvetlen demokráciából.[131] Másodszor a választópolgár tudja vagy tudhatja pontosan, miről szavazzon. Az indokolás a jogi szövegek olvasmányához nem szokott választópolgár részére adhatja azt a tájékoztatást, amely az akarata képzéséhez kell. A költségfedezési javaslat mutatja, milyen következményekkel jár a javaslat elfogadása, pl. a javaslat milyen közügyektől kívánja elvonni a végrehajtására szánt közpénzeket. Ily módon a választópolgár a javaslat és annak következményei teljes ismeretében szavazhat. Harmadszor ez a követelmény a kezdeményezőket a javaslatuk végiggondolására kényszeríti. A kezdeményezők nem maradhatnak általános vagy homályos fontolásoknál, hanem szándékukat kénytelenek tisztán a választók elé terjeszteni.
Ezek az alaki követelmények sokat követelnek a kezdeményezőktől. Ez gátat emel "frivol" kezdeményezések elé. Ezért Németországban az ingyen sörre irányuló kezdeményezés alig lenne képzelhető. És ha mégis valaki a magyar kezdeményezéshez hasonló kérdéssel jönne elő, ezt egy percen belül alaki hiányosságok miatt lehetne elintézni.[132] A másik oldalon ezek a követelmények komoly kezdeményezőket is visszariaszthatnak. Az alakilag kifogástalan javaslat kidolgozásával járó munkát egyetlen választópolgár alig végezheti, amiért politikai kezdeményezésnek csak szervezet keretében, a szervezett civil szférában van kilátása. Bár ennek hatásairól nem léteznek felmérések, mégis megállapítható, hogy a civil szférához tartozó szervezetekben főleg a középosztály tagjai tömörülnek, mialatt az alacsonyabb társadalmi rétegek ott alig képviseltetik magukat. Ennek következményeként feltételezhető, hogy a magas alaki küszöb ismét főleg a pénzben és képzésben szegény embereket kirekeszti a közvetlen demokrácia lehetőségeiből. A alaki kellékek visszariasztó hatását az állami vagy önkormányzati szervek segítségnyújtási kötelezettsége hivatott csökkenteni. A törvényjavaslat fogalmazásában, költségvetési, alkotmányjogi és hasonló vonatkozásai felmérésében a kezdeményezők a hatáskörrel rendelkező szervtől - ami a Kormány, a parlament, egy minisztérium vagy az önkormányzat közigazgatási apparátusa lehet - tanácsadást kérhetnek.[133] Az állami és önkormányzati hatóságok által nyújtott segítség terjedelméről, valamint hatásairól empirikus adatok hiányoznak.
Az egyedi voksolási aktus államjogi cselekmény, mert ily módon az egyes állampolgárok az állami akarat képzésében vesznek részt. Ugyanaz áll az aláírás állampolgári kezdeményezés keretében történő megadására. Az aláírási listákkal kapcsolatos hatósági teendők, valamint a szavazatleadási aktus hatósági előkészítése, lebonyolítása és eredményfeldogozása azonban - a választási eljáráshoz hasonlóan - közigazgatási eljárások. Ha a Ket. 13. § (1) bek.-e a népszavazás előkészítését és lebonyolítását nem venné ki a Ket. hatálya alól, ezek az eljárások a Ket. 12. § (2) bek.-ben meghatározott közigazgatási hatósági
- 81/82 -
ügyek lennének. Ugyanaz áll a német közigazgatási eljárási törvényre (Verwaltungsverfahrensgesetz).
Magyarországra, valamint a legtöbb német tartományra kétlépcsős rendszer jellemző. A nép először állampolgári kezdeményezés útján törvény alkotását vagy más parlamenti döntés hozatalát követeli. Ha a népképviseleti szerv ennek nem felel meg, a kérdést a nép elé kell terjeszteni, és a nép a képviseleti szerv helyett dönt. A két egymást követő, egymásra épülő eljárásra azonos szabályok irányadók. Néhány német tartományban a népi kezdeményezés beépül a háromlépcsős rendszerbe. Ott az állampolgári kezdeményezés feltétele az érvényes, de a parlament által el nem fogadott népi kezdeményezés.[134] Magyarországon és a többi német tartományban a népi kezdeményezés nem kötődik a népszavazáshoz, és a kétlépcsős rendszer az állampolgári kezdeményezésből, valamint a népszavazásból áll.
Különös eljárási eset a falugyűlés, amely Magyarországon és néhány német tartományban a népszavazás helyébe léphet.[135] Kistelepüléseken az összes választópolgár gyűlhet össze, hogy közvetlen szavazással a napirenden szereplő ügyeket döntsék el. Ez a különös eset a továbbiakban figyelmen kívül marad.■
JEGYZETEK
* A tanulmány II. része a Jura 2009. évi 2. számában jelenik meg.
[1] A korábbi gyakorlatot leírja Dezső Márta: Népszavazás és népi kezdeményezés, In: Kukorelli István (Szerk.): Alkotmánytan I., Budapest 2003, 145-168 (156-163); Horváth Csaba: Országos népszavazások Magyarországon, Jura 2008/2, 54-63; Kukorelli István: Az országos népszavazás, 1989-1998, in: Kukorelli István: Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban, Budapest 2006, 74-86 (78-85). A nagy számok által okozott problémát először a 18/2008. (III. 12.) AB határozat félreérthetetlenül teszi szóvá.
[2] Chronowski Nóra, Kocsis Miklós: Az OVB és az AB (több mint hétszer) a népszavazásról, Jogtudományi Közlöny 2007, 371-381; Halmai Gábor: Népszavazás és képviseleti demokrácia, Jura 2008/2, 29-43.
[3] Néhány brit jogász szerint a brit rendszerben a demokrácia hiánya tapasztalható abban az értelemben, hogy a nép hatalmát csak a választás napján gyakorolhatja, a közbenső idő alatt azonban a kormány a demokratikus legitimációjára hivatkozva azt csinálhatja, amit csak akar és amire a parlamentet tudja rábírni: Sir John Baker: The Constitutional Revolution, paper delivered at Magdalen College Oxford, 2008 okt. 23. (publikálatlan kézirat).
[4] 573/2006. (XI. 22.) OVB határozat, 26/2007. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2007, 332.
[5] Ezt hangsúlyozza Kiss László alkotmánybíró az ingyenes-sör-döntéshez fűzött különvéleményében, ABH 2007, 338, valamint Halmai (2. j.), 42, is.
[6] Ld. a 3.3. pontot.
[7] Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolása az ingyen-sör-ügyben (4. j.), ABH 2007, 340.
[8] A tartományi és helyi szintről beszámol Ralph Kamp-wirth: Der ernüchterte Souverän. Bilanz und Perspektiven der direkten Demokratie in den 16 Bundesländern und auf Kommunalebene, Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl) 2003, 657-671. A várostartományokról (ahol az állami és a helyi szint azonos vagy - Bremen tartományban - majdnem azonos) ld. Hans Peter Bull: Fünf Jahre direkte Bürgerbeteiligung in Hamburg unter Berücksichtigung von Berlin und Bremen, Hamburg 2001.
[9] Frank Decker: Parlamentarische Demokratie versus Volksgesetzgebung. Der Streit um ein neues Wahlrecht in Hamburg, Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl) 2007, 118-133.
[10] Az 1997. évi előtti jogi helyzetről ld. pl. Dezső (1. j.), 152-154; Halmai (2. j.), 29-31; Horváth (1. j.), 54-55; Kukorelli: Az országos népszavazás (1. j.), 74-78.
[11] A széttagolt, mert tartományi szinten alkotott német előírások két, a közvetlen demokrácia kiszélesítéséért küzdő szervezet honlapján találhatók: a "Mehr Demokratie" egyesületén: www.mehr-demokratie.de, valamint a "Deutsches Institut für Sachunmittelbare Demokratie" egyesületén: www.disud.org.
[12] A közvetlen demokrácia kettős, alkotmányjogi és közigazgatási jogi jellegéről ld. Chronowski Nóra, Rózsás Eszter: Alkotmányjog és közigazgatási jog, Budapest, Pécs 2005, 199-219.
[13] A magyar népi kezdeményezés alkotmányjogi helyzetét a 42/2002. (X. 11.) AB, ABH 2002, 316, 129/2008. (X. 30.) AB határozatok tárgyalják. Figyelemre méltó az utóbbi határozathoz fűzött három különvélemény.
[14] Ld. a 4. pontot.
[15] A legtöbb demokratikus állam "népen" az állampolgárok összeségét érti. Vannak azonban példái annak is, hogy a népben való tagsággal járó demokratikus részvétli jogokat nem-állampolgárokra is terjesztik. Sok európai államban helyi szinten az ottlakó külföldiek bizonyos csoportjai a demokratikus részvételi jogokkal (vagy legalább annak egy részével, pl. csak az aktív választójoggal) rendelkeznek, de nemzeti szinten is előfordul, hogy bizonyos külföldi állampolgárok politikai jogokat kapnak. Nagy-Britanniában letelepedett ír polgárok, Dániában letelepedett izlandi polgárok részt vehetnek a parlamenti választásokban.
[16] Alk. 70. §-a; a német tartományi alkotmányok hasonló rendelkezéseket tartalmaznak. Erről ld. a 987/B/1990/3. AB, ABH 1991, 527 (528-529), és az 52/1997. (X. 14.) AB, ABH 1997, 331 (343-344), határozatokat, valamint Petrétei József Magyar alkotmányjog I, Budapest, Pécs 2002, 289-290, is.
[17] Azt, hogy a részvétel formái összefüggenek a demokráciával, Magyarországon az a tény mutatja, hogy az 1989/90. évi demokratikus fordulat az az időpont volt, amikor egyrészt az Országgyűlés szavazógépből valódi népképviseletté lett és másrészt a közvetlen demokráciát beiktatták az Alkotmány szövegébe: Kilényi Géza: A képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonya a magyar államszervezetben, Magyar Közigazgatás 1999, 673-681 (673-674); Szente Zoltán: Verfassung und Verfassungswirklichkeit im ungarischen Parlamentsrecht, Jahrbuch für Ostrecht 2009/1 (jelenleg szerkesztés alatt). Ezt az összefüggést hangsúlyozza az 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331 (rendelkező rész I. pontja, 335-336), is.
[18] Mindkét országban az alkotmánybíróságok viszonylag korán mondták ki ezt az elvet: 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33; Bundesverfassungsgericht BVerfGE (szövetségi alkotmánybíróság hivatalos gyűjteménye) 8, 104. Ld. Tobias Herbst: Volksabstimmung ohne Grundgesetz?, Zeitschrift für Rechtspolitik (ZRP) 2005, 29-31; Halmai (2. j.), 29; Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Budapest 2001, 745-746.
[19] Erre utal már a 28/1990. (XI. 22.) AB határozat, ABH 1990, 123 (124); ld. a 22/1993. (IV. 2.) AB határozatot, ABH 1993, 182, Dezső (1. j.), 163, is. A 18/1993. (III. 19.) AB határozat, ABH 1993, 161, a helyi közvetlen demokrácia szabályozásának a hiányát alkotmányellenesnek minősíti.
[20] A GG 28. cikk (1) bek. 2. mondata helyi szinten demokratikus népképviseleti szerv létét garantálja, és a 28. cikk (1) bek. 4. mondata kisebb településeken a választott szerv helyett falugyűlést tesz lehetővé.
[21] Fábián Adrián: Vergleichendes Kommunalrecht (Bayern und Ungarn), Pécs 2005, 5-10; Alfons Gern: Deutsches Kommunalrecht, 2. kiad., Baden-Baden 1997, 68-69.
- 82/83 -
[22] Térey Vilmos: Gondolatok az országos népszavazás újraszabályozása kapcsán, Magyar Jog 1997, 287-290 (288).
[23] Aktuális áttekintést nyújt Horst Dreier: Deutschland, in: Armin v. Bogdandy, Pedro Cruz Villalón, Peter M. Huber (szerk): Handbuch Ius Publicum Europaeum. Band I: Grundlagen und Grundzüge staatlichen Verfassungsrechts, Heidelberg 2007, 3-85 (60-65).
[24] Ez nem az egyetlen példája annak, hogy a gyakorlat és az alkotmányjog-tudomány elmarad a Grundgesetz liberális szövegétől; a gyülekezéski jog megszigorító gyakorlatáról ld. Herbert Küpper: A gyülekezési alapjog Magyarországon és Németországban, Jura 1/2008, 103-118.
[25] Az összehasonlíthatóság abból adódik, hogy a föderalizmusban nemcsak a szövetségi szint, hanem a tartományok is államok. Ezért a német tartományt a magyar állammal lehet összehasonlítani.
[26] Erről ld. Holló András alkotmánybíró a 129/2008. (X. 30.) AB határozathoz fűzött különvéleményét.
[27] Magyarországon a közvetlen demokráciát az Országgyűlés hatalma korlátjának fogják fel: 18/2008. (III. 12.) AB határozat; Kukorelli István in: Balogh Zsolt et al.: Az Alkotmány magyarázata, Budapest 2002, 28/B. §, 355-360.
[28] Ezt Bragyova András alktománybíró a 129/2008. (X. 30.) AB határozathoz fűzött különvéleményében az Európában "normális" esetnek fogja fel, mert a szuverenitás a törvényhozással szoros kapcsolatban áll. Szerinte a széles körű magyar népi kezdeményezés és népszavazás eltér az európai "normától". Már a 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33 (35), konstatálta, hogy a magyar jog a népszavazás által dönthető kérdésköröket "az európai országok alkotmányaihoz és népszavazásról szóló törvényeihez képest szélesen" szabályozza.
[29] Hoog Günter: Hamburgs Verfassung. Aufriss, Entwicklung, Vergleich, Baden-Baden 2004, 271; Thieme Werner: Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg. Kommentar, Hamburg 1998, 50. cikk, margószám 3.
[30] Ez egyértelműen kiolvasható a magyar Alkotmány 70. §-ából, Németországban kifejezetten pl. Brandenburg tartomány alkotmánya 22. cikk (2) bek.-ből, Bremen alkotmánya 69. cikkéből, Hessen alkotmánya 73. cikk (1) bek.-ből vagy Thüringen alkotmánya 46. cikkéből.
[31] Gern (21. j.), 65-69.
[32] Ld. pl. a 2004. évi CXL. tv. (Ket.) 12. §-át.
[33] Fazekas Marianna, Ficzere Lajos: Magyar közigazgatási jog. Általános rész, 7. kiad., Budapest 2006, VI. fejezet; Jakab András: A közigazgatás helye a magyar államszervezetben, Jura 2004/1, 39-47; Herbert Küpper: Autonomie im Einheitsstaat. Geschichte und Gegenwart der Selbstverwaltung in Ungarn, Berlin 2002, 162-189; Lőrincz Lajos (szerk): Közigazgatási jog, Budapest 2007, 99-114. Kaltenbach Jenő: Az önkormányzati felügyelet, Szeged 1991, 126-127, szerint "közigazgatási jogi jogalany" a helyi önkormányzat.
[34] Claudia Mannhart Gomes: Das Verwaltungsreferendum in Bund und Kantonen, Bern 2007. Maga a svájci nép ezen intézmény határait is elismeri, hiszen a 2008. évben a szelsőjobboldal kezdeményezése, amely az állampolgárság adományozásáról szóló önkormányzati határozat a helyi népszavazás tárgyává tételére célzott, sikertelen marad: A svájciak többsége látta, hogy ilyen ügyben a nép közvetlen döntése a jogállamiságot veszélyeztetheti. A közvetlen demokráciáról, mint a jogállamot esetleg veszélyeztető jelenségről, ld. Kukorelli (27. j.), 358-359, is.
[35] Az "állampolgári kezdeményezés" fogalmát az Alkotmány 28/E. §-a, az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. tv. (Nsztv.), valamint a választási eljárásról szóló 1997. évi C. tv. (Ve.) használja. Nem téveszthető össze a népi kezdeményezéssel, amely nem népszavazás elrendelésére céloz, hanem bizonyos kérdést tárgyalás céljából az Országgyűlés elé kíván terjeszteni. Helyi szinten az "állampolgári kezdeményezés" pontatlan, mert itt nemcsak állampolgárok, hanem helyi választójoggal rendelkező külföldiek és hontalanok is részt vehetnek. Ezért helyi szinten a "választói kezdeményezés" lenne a pontosabb fogalmazás. A törvény azonban helyi szinten is használja az "állampolgári kezdeményezés" fogalmát. Helyes Dezső Márta (1. j.) szóhasználata is: ő a "népszavazási kezdeményezés" fogalmát használja.
[36] Néhány példányt felsorol Herbert Küpper: Starke Männer, Patriarchen oder Staatsnotare? Die Stellung des Staatspräsidenten in den Verfassungssystemen Osteuropas, in: Osteuropa 2000, 1083-1096.
[37] Kukorelli: Az országos népszavazás (1. j.), 78-79, Magyarország első, az ún. négy igenes népszavazást is úgy értelmezi, hogy "a politika a népszavazás jogintézményt direkt hatalmi játékokra használta fel" (a kiemelés az eredetiben is szerepel).
[38] 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331 (339); Kukorelli István: A képviseleti és a közvetlen demokrácia az Alkotmánybíróság értelmezésében, in: Kukorelli István: Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban, Budapest 2006, 103-113 (107), ezt "a szuverén kezdeményezés joga" fogalmával írja körül.
[39] A szabályozás abszolút számokat tartalmaz, amiért az arányt csak "körülbelül" lehet megnevezni.
[40] Berlin: 7% (törvény) - 20% (alkotmány); Bremen: 10%-20%.
[41] Viszonyítva a 2006. évi országgyűlési választásokban 5 059 002 jogosultsággal rendelkezőhöz, a pontos arány 3,95%.
[42] Svájcban vagy Kalifornia tartományban pl. a küszöb kb. 2%-nál van.
[43] Ha több mint 200 000 aláírás van, mindenképpen kötelező a népszavazás elrendelése, mert a népszavazás ezen formája elsőbbséget élvez a mérlegelés alapján elrendelhető népszavazással szemben: 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331 (341-342).
[44] A német tartományok közül kizárólag Mecklenburg-Vorpommern nem alkalmaz határidőt. Magyarországon a határidőt az 1997. évi alkotmánymódosítás vezette be; azelőtt Magyarországon sem volt időbeli korlátja az aláírásgyűjtésnek.
[45] Így Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Saarland.
[46] Így Niedersachsen; még nagyobb lelkű a 44. jegyzetben már említett Mecklenburg-Vorpommern, ahol határidő egyáltalán nincsen.
[47] Alk. 24. § (2) bek.
[48] 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331 (341-342).
[49] Bremen alkotmány 70. cikk (1) bek. a) és b) pontja; Volker Kröning, Günter Pottschmidt, Ulrich Preuß, Alfred Rinken: Handbuch der Bremischen Verfassung, Baden-Baden 1991, 294-295.
[50] Baden-Württemberg alkotmány 60. cikk (2)-(4) bek.-e azzal a feltétellel, hogy a népszavazás elrendelését legalább a képviselők egyharmada követeli.
[51] Nordrhein-Westfalen alkotmány 69. cikk (3) bek.-e.
[52] Sachsen alkotmány 74. cikk (3) bek. 1. mondata.
[53] Sachsen-Anhalt tartományban ilyen esetben a kvó-rum elesik: alkotmány 81. cikk (4) bek. 2. mondata; erről ld. a 3.2.3. pontot.
[54] Schleswig-Holstein alkotmány 42. cikk (2) bek. 2. mondata.
[55] Mecklenburg-Vorpommern Kommunalverfassung (helyi önkormányzatokról szóló törvény; a továbbiakban: KV) 20. § (3) bek-e.
[56] Saarland Kommunales Selbstverwaltungsgesetz (a továbbiakban: KommSVG) 21b. §-a.
[57] Nordrhein-Westfalen alkotmány 68. cikk (3) bek.-e.
- 83/84 -
[58] Ld. a 2.2.1. pontot.
[59] A népszavazás tényéről való döntés: a népszavazás elrendelése. Ez a döntés a Nsztv. 14. § (2) bek. szerint az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. 200 000 aláírás megléte esetében ez a döntés kötött, egyébként szabad (mérlegelés alapján hozható).
[60] Holló András in: Balogh et al. (27. j.), 30/A. § II., 384.
[61] A magyar Alkotmány 28/C. § (4) bekezdése szerint: "Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el".
[62] Így Alk. 28/D. § 2. mondata. A 129/2008. (X. 30.) AB határozathoz fűzött különvéleményében Bragyova András alkotmánybíró a népi kezdeményezés mint "agenda-setting" politikai (nem jogi) jelentőségét hangsúlyozza.
[63] Így foghatók fel a német előírások: Berlin alkotmány 61. cikke, Brandenburg alkotmány 76. cikke, Mecklenburg-Vorpommern alkotmány 59. cikke, Niedersachsen alkotmány 47. cikke, Rheinland-Pfalz alkotmány 108a. cikke, Sachsen-Anhalt alkotmány 80. cikke.
[64] Összehasonlító európai tekintést ad Chronowski Nóra: Aktuális kérdések a népszavazási eljárásban, in: Csefkó Ferenc (szerk.): Ünnepi kötet Ivancsics Imre egyetemi docens, Decan emeritus 70. születésnapjára, Pécs 2008, 103-116 (103-104).
[65] Ld. az 1. pont végét.
[66] Bővebb erről ld. lent a 3.1.3. pontot.
[67] Példák: Baden-Württemberg népszavazási törvény 15. § (2) bek. 2. mondata, Bayern választási törvény 76. cikk (3) bek.-e, Berlin népszavazási törvény 34. § (2) bek. 1. mondata, Bremen alkotmány 69. cikk (2) bek.-e, Hamburg népszavazási törvény 21. § (1) bek.-e, Hessen alkotmány 124. cikk (3) bek. 1. mondata, Nordrhein-Westfalen alkotmány 68. cikk (4) bek. 1. mondata, Sachsen alkotmány 72. cikk (4) bek. 1. mondata; közvetetten Mecklenburg-Vorpommern alkotmány 60. cikk (4) bek. 3. mondata ezt a szabályt mondja ki.
[68] Például Brandenburg alkotmány 78. cikk (3) bek.-e, 79. cikk; Bremen alkotmány 70. cikk (1) bek. a), d) pontja; Niedersachsen alkotmány 46. cikk (3) bek. 2. mondata, 49. cikk (2) bek. 2. mondata; Sachsen alkotmány 74. cikk (3) bek.; Schleswig-Holstein alkotmány 40. cikk (2) bek-e, 42. cikk (4) bek. 2. mondata; Thüringen alkotmány 83. cikk (2) bek. 2. mondata.
[69] Pl. Bayern alkotmánybírósága, VerfGH (a bajor alkotmánybíróság hivatalos gyűjteménye) 47, 265: a választási törvény újabb népi kezdeményezési formával való bővítése az alkotmány párhuzamos módosítása nélkül nem lehetséges, azért a választási törvény módosítására irányuló állampolgári kezdeményezés alkotmányellenes.
[70] Nordrhein-Westfalen alkotmány 69. cikk (3) bek.-e.
[71] Brandenburg alkotmány 115. cikke.
[72] Magyarország Alk. 28/B. § (1) bek-e; Brandenburg alkotmány 76-78. cikke; Schleswig-Holstein alkotmány 41-42. cikk.
[73] Bayern alkotmány 18. cikk (3) bek.-e; Berlin alkotmány 62. cikk (6) bek.-e; Brandenburg alkotmány 76. cikk (1) bek. 2-3. mondata; Bremen alkotmány 70. cikk (1) bek. c) pontja; Rheinland-Pfalz alkotmány 109. cikk (1) bek. 2. pontja.
[74] Magyarország Ötv. 46. § (3) bek.; Baden-Württemberg Gemeindeordnung (települési önkormányzatokról szóló törvény; a továbbiakban: GO) 21. §; Bayern alkotmány 12. cikk (3) bek.-e, GO 18a. cikke; Niedersachsen GO 22b. § (1) bek., (3) bek. 1. mondata; Nordrhein-Westfalen GO 26. § (1) bek. 1. mondata; Rheinland-Pfalz GO 17. § (1) bek. 1. mondata; Saarland KommSVG 21a. § (1) bek-e; Sachsen GO 24. § (2) bek. 1. mondata. Részben eltérő Brandenburg GO 15. §-a, amely szerint nemcsak a képviselő-testület hatáskörébe tartozó ügyek a nép által eldönthetők, hanem az ún. főbizottsági ügyek is.
[75] Rheinland-Pfalz GO 17a. § (1) bek-e; Sachsen-Anhalt GO 26. § (1)-(2) bek.-e; Schleswig-Holstein GO 16g. § (1) bek.-e.
[76] Hessen GO 8b. § (1) bek-e; Mecklenburg-Vorpommern KV 20. § (1) bek. 1. mondata; Thüringen GO 17. § (1) bek. 1. mondata.
[77] A francia megszállási övezethez tartozó Baden és Würt-temberg-Hohenzollern tartományok, valamint az Egyesült Államok megszállási övezetéhez tartozó Württemberg-Baden tartomány.
[78] Erről ld. BVerfGE 1, 14; 5, 34.
[79] BVerfGE 13, 54.
[80] Berlin alkotmány 97. cikk (2) bek-e, Brandenburg alkotmány 116. cikke.
[81] Berlinben azonban a népszavazás nemcsak érvényes, hanem eredményes is volt, bár az egyesítést támogató többség nagyon szűk volt.
[82] Bayern alkotmány 75. cikk (2) bek. 2. mondata; Hessen alkotmány 123 cikk (2) bek.-e.
[83] Berlin alkotmány 100. cikke.
[84] Brandenburg alkotmány 79., 115. cikke.
[85] Ötv. 46. § (1) bek-e.; 18/1993. (III. 19.) AB határozat, ABH 1993, 161 (166). A német tartományi önkormányzati törvények hasonló rendelkezéseket tartalmaznak; egyes tartományokban az alkotmányok is tartalmaznak vonatkozó garanciákat.
[86] Dezső (1. j.), 164-165.
[87] Ötv. 46. § (1) bek. f) pontja; 22/1993. (IV. 2.) AB határozat, ABH 1993, 182 (184).
[88] Rheinland-Pfalz GO 17a. § (1) bek-e, Sachsen-Anhalt GO 26. § (2) bek-e, Schleswig-Holstein GO 16g. § (1) bek.-e.
[89] Schleswig-Holstein GO 16g. § (1) bek.-e.
[90] A 129/2008. (X. 30.) AB határozatban először elvi éllel az a kérdés vetődött fel, hogy az Alk. 28/C. § (5) bek.-ben szabályozott katalógust alkotmányértelmezés útján a népi szavazásra is kell alkalmazni.
[91] Magyarország: Alk. 28/C. § (5) bek. a) pontja; 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392.
[92] 504/H/2007. AB, 505/H/2007. AB határozatok; Chronowski, Kocsis (2. j.), 378-379.
[93] Hoog (29. j.), 271.
[94] 32/2007. (VI. 6.) AB, ABH 2007, 383, 33/2007. (VI. 6.) AB, ABH 2007, 394, 34/2007. (VI. 6.) AB, ABH 2007, 410 határozatok; erről a témáról ld. 43/2007. (VI. 27.) AB, ABH 2007, 571, 465/H/2007. AB határozatokot, valamint Chronowski, Kocsis (2. j.), 373-374, Halmai (2. j.), 33-37, is.
[95] Így Nordrhein-Westfalen alkotmány 68. cikk (1) bek. 4. mondata, Rheinland-Pfalz alkotmány 109. cikk (3) bek. 3. mondata.
[96] Saarland alkotmány 99. cikk (1) bek. 3. mondata.
[97] Saarland Alkotmánybírósága az Lv 3/05 számú határozatában.
[98] Alk. 28/C. § (5) bek. d) pontja; Berlin alkotmány 62. cikk (2) bek.; Thüringen alkotmány 82. cikk (2) bek.
[99] Alk. 28/C. § (5) bek. f) pontja. Erről ld. Chronowski, Kocsis (2. j.), 371-373, 375-376; Halmai (2. j.), 32-37.
[100] 13/2007. (III. 9.) AB, ABH 2007, 242 (248), 14/2007. (III. 9.) AB, ABH 2007, 251 (257), 15/2007. (III. 9.) AB, ABH 2007, 259 (262-264) határozatok.
[101] 62/1997. (XII. 5.) AB végzés, ABH 1997, 542 (545); 11/1999. (V. 7.) AB határozat, ABH 1999, 100; 25/2000. (VII. 6.) AB határozat, ABH 2000, 159; 5/2004. (III. 2.) AB határozat, ABH 2004, 76; 58/2004. (XII. 14.) AB határozat, ABH 2004, 822; Herbert Küpper: Die Ratifikation der Unionsverfassung in den neuen Mitgliedstaaten, in: Klaus Beckmann, Jürgen Dieringer, Ulrich Hufeld (szerk.): Eine Verfassung für Europa, 2. kiad. Tübingen 2005, 273-302 (294-297); Varga István: Zum aktuellen Stand der EU-Verfassungsdebatte in Ungarn, uo., 303-310 (304-308).
[102] Az Alkotmánybíróság a 35/2007. (VI. 6.) AB határozatában, ABH 2007, 421, a nemzetközi szerződés felmondását egészében tilos tárgynak minősítette. A testületet inkább alkotmánypolitikai, mintsem alkotmánydogmatikai okok vezérelték,
- 84/85 -
ami népszavazási ügyekben addig elkerülhetetlen visszásság, amíg az Alkotmány a közvetlen demokráciát hézagosan, homályosan és ellentmondásosan szabályozza. Erről ld. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolását is (ABH 2007, 429).
[103] Kukorelli: Az országos népszavazás (1. j.), 74-75.
[104] A GG 32. cikk (3) bek.-e a tartományok nemzetközi szerződéseit a szövetségi kormány hozzájárulásához köti.
[105] Saarland alkotmány 100. cikk (4) bek.
[106] Így érvelt az Alkotmánybíróság által megsemmisített 10/1999. (IV. 14.) OVB határozat is.
[107] Ld. 82. j.
[108] Először 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33, a rendelkezési rész második pontja, burkolt alkotmánymódosítással kapcsolatban. A nyílt alkotmánymódosítás tilalmát először a 25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, mondta ki; jelentősek a 28/1999. (X. 6.) AB, ABH 1999, 290, 50/2001. (XI. 29.) AB, ABH 2001, 359 határozatotok is; Dezső (1. j.), 159-161; Kukorelli: A képviseleti és a közvetlen demokrácia (38. j.), 106-112; Petrétei (16. j.), 291-291.
[109] 25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251 (263).
[110] Az Alkotmánybíróság álláspontját kritikus szemmél nézi Halmai (2. j.), 30-31; Kilényi (17. j.), 675-680; Kukorelli: A képviseleti és a közvetlen demokrácia (38. j.), 112-113; Herbert Küpper: Das verfassungsgerichtliche Verbot eines Referendums über die Direktwahl des ungarischen Staatspräsidenten, Osteuropa-Recht 1999, 422-434; Herbert Küpper: Die ungarische Verfassung nach zwei Jahrzehnten des Übergangs. Einführung mit Textübersetzung, Studien des Instituts für Ostrecht München 56, Frankfurt 2007, 49-50; Sólyom (18. j.), 745-748.
[111] Alk. 28/C. § (5) bek. e) pontja. E rendelkezés 1997. évbeli alkotása előtt is a parlament felosztatása már tilos tárgy volt Magyarországon: 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33. A parlament feloszlásáról szóló népi kezdeményezés megengedhetősége tárgyában a 129/2008. (X. 30.) AB határozat igenlő döntést hozott. A jobb érveket azonban a nemleges különvélemények tartalmazzák.
[112] Ld. 72. j.
[113] 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33 (39). Erről ld. Kilényi (17. j.), 674-675; Kukorelli: Az országos népszavazás (1. j.), 79-80; Kukorelli: A képviseleti és a közvetlen demokrácia (38. j.), 108.
[114] Bayern alkotmány 18. cikk (3) bek.-e.
[115] 22/1993. (IV. 2.) AB, ABH 1993, 182 (184).
[116] 658/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 531.
[117] Magyarország: Ötv. 46. § (4) bek. Németországban a kivételeket a tartományi önkormányzati törvények szabályozzák.
[118] Így Baden-Württemberg, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland és Schleswig-Holstein tartományokban.
[119] Így Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz és Saarland tartományokban.
[120] Az ilyen tömeges eljárás alanyai, azaz az "érintettek", és a helyi népszavazás alanyai, azaz a helyi választópolgárok közötti különbségről ld. Julesz Máté: Civil kontroll a környezetvédelemben, Magyar Jog 2008, 591-600 (593-595).
[121] Karl Heinrich Friauf in: Eberhard Schmidt-Aßmann (szerk): Besonderes Verwaltungsrecht, 10. kiad. Berlin 1995, 123; Kunig in Ingo v. Münch, Philip Kunig (szerk.): Grundgesetzkommentar, 1. kötet, 5. kiad. München 2000, 2. cikk 26-28. margószám; Bodo Pieroth, Bernhard Schlink: Grundrechte. Staatsrecht II, 23. kiad., Heidelberg 2007, 90-91. Magyarországon is az alapjogok a jogilag releváns "közerkölcs" forrásának és tartalmának lehet felfogni: Adám Antal: A jogi alapértékekről, Formatori Iuris Publici. Studia in honorem Geisae Kilényi sep-tuagenarii, Budapest 2006, 11-23; Ádám Antal: A jogrendszer alkotmányosodása és erkölcsiesedése, Jogtudományi Közlöny 1998, 351-359.
[122] 32/2001. (VII. 11.) AB, ABH 2001, 287, 52/2001. (XI. 29.) AB, ABH 2001, 399, 121/2008. (X. 8.) AB határozatok; Petrétei (16. j.), 295.
[123] A vonatkozó aktuális esetjogról ld. Chronowski, Kocsis (2. j.), 372-375.
[124] Ez Magyarországon is lehetséges, de nem kötelező: Kilényi (17. j.), 677.
[125] Jogállamellenes tartalmú törvényjavaslat nem lehet az állampolgári kezdeményezés tárgya: Bremen Állambíróság 2000. február 14-én kelt, St. 1/99 számú döntése, BremStGHE (Bremen Állambíróság döntéseinek hivatalos gyűjteménye) 6, 228. A többi tartományban azonos a jogi helyzet; ld. pl. a 68. j.-ben idézett bajorországi döntést.
[126] Baden-Württemberg alkotmány 59. cikk (2) bek. 1. mondata; Bayern alkotmány 74. cikk (2) bek.-e; Berlin alkotmány 62. cikk (1) bek. 3. mondata; Brandenburg népszavazási törvény 6. § (1) bek. 1. mondata; Bremen alkotmány 71. cikke; Hamburg alkotmány 50. cikk (1) bek. 3. mondata, népszavazási törvény 2. § (2) bek.-e; Hessen alkotmány 124. cikk (1) bek. 2. mondata; Mecklenburg-Vorpommern alkotmány 60. cikk (1) bek. 2. mondata; Niedersachsen alkotmány 48. cikk (1) bek. 2. mondata; Nordrhein-Westfalen alkotmány 68. cikk (1) bek. 2. mondata; Rheinland-Pfalz alkotmány 109. cikk (2) bek. 2. mondata; Saarland alkotmány 99. cikk (2) bek. 1. mondata; Sachsen alkotmány 71. cikk (1) bek. 3. mondata; Sachsen-Anhalt alkotmány 81. cikk (1) bek. 2. mondata; Schleswig-Holstein alkotmány 41. cikk (1) bek. 2. mondata; Thüringen alkotmány 82. cikk (1) bek-e.
[127] Brandenburg GO 15. § (1) bek. 4. mondata; Mecklenburg-Vorpommern KV 20. § (5) bek-e; Niedersachsen GO 22b. § (4) bek-e; Nordrhein-Westfalen GO 26. § (2) bek-e; Rheinland-Pfalz GO 17a. § (3) bek-e; Saarland KommSVG 21a. § (2) bek. 2. mondata. Nordrhein-Westfalen tartomány tapasztalatait Jens Kösters: Direkte Demokratie im Rathaus: Wie bewerten die Kommunalverwaltungen in Nordrhein-Westfalen die Praxis?, Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl) 2007, 134-147, ábrázolja.
[128] Erről ld. a 3.3.1. pontot.
[129] Magyarországon ezt a kérdést a 173/2007. (VII. 18.) OVB határozata hitelesítette, és a 127/2008. (X. 22.) AB határozata helyben hagyta.
[130] Magyarországon ezt a kérdést az 569/2006. (XI. 21.) OVB határozata hitelesítette, és az 1090/H/2006. AB határozata helyben hagyta.
[131] Elvileg ezeket a döntéseket is törvényjavaslat formájában lehet a nép elé terjeszteni, de akkor a választó számára kevésbé világos a főleg politikai és nem annyira jogi-technikai jellege.
[132] A magyar OVB és Alkotmánybíróság azonban kénytelen volt ezen kérdés tartalmával is foglalkozni: 26/2007. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2007, 332.
[133] Pl. Hamburg népszavazási törvény 1a. §-a.
[134] Ld. a 3.2.1.2. pontot.
[135] Ötv. 47. § (4) bek-e; GG 28. cikk (1) bek. 4. mondata; Niedersachsen alkotmány 57. cikk (2) bek. 2. mondata; Sachsen 86. cikk (1) bek. 2. mondata ("kis önkormányzatok"-ra korlátozva); Sachsen-Anhalt alkotmány 89. cikke; Thüringen alkotmány 95. cikk (2) bek. 2. mondata. Más tartományokban az önkormányzati törvények a falugyűlést szabályozzák.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, Institut für Ostrecht München.
Visszaugrás
