There is no doubt that the European Union's (EU) minority protection policy is based on respect for human rights, combating discrimination, and promoting social inclusion. However, due to the gaps in the existing legal framework and the differing approaches of member states, the legal situation of minorities is often uncertain and, in many cases, does not necessarily guarantee the respect and enforcement of the rights of national minorities. One of the most fundamental challenges in international minority protection is that the minority protection guidelines set forth in international documents do not constitute direct obligations for member states, and the issue remains within the scope of national law. The Roma form the largest ethnic minority in the EU, but they continue to face significant social exclusion, discrimination, and poverty. Despite EU Roma strategies, improvements in their situation are slow. The Roma strategic frameworks established by the European Commission-differing from the general guidelines set forth in international legal documents-aim to define objectives through which all Roma in Europe can fully live up to their opportunities and develop their capabilities. At the same time, the implementation practices of individual member states vary significantly, which further complicates the achievement of common goals. One of the fundamental aims of this study is to explore the discrepancies between the minority protection objectives set at the EU level and their implementation at the member state level, with a particular focus on the situation of the Roma in Hungary and the impacts of the EU Roma strategic framework. The research aims to highlight how the presumed gap limits the effectiveness of minority protection, and seeks to present a comparative analysis of the alignment and differences between the EU strategic frameworks and the Hungarian National
- 212/213 -
Social Inclusion Strategy (MNTFS). Using the example of implementation in Hungary, the study examines local-level challenges and the effectiveness of the strategies.
Keywords: minority protection, social integration, Roma, Roma strategy, international documents
Nem kétség, hogy az Európai Unió (EU) kisebbségvédelmi politikája az emberi jogok tiszteletben tartására, a diszkrimináció elleni küzdelemre és a szociális befogadás elősegítésére épül, azonban a meglévő jogi keret hiátusai és a tagállamok eltérő hozzáállása miatt a kisebbségek jogi helyzete gyakran bizonytalan és sok esetben nem feltétlenül biztosítja a nemzetiségek jogainak tiszteletben tartását és érvényesülését. A nemzetközi kisebbségvédelem egyik legalapvetőbb kihívásának tekinthető, hogy a nemzetközi dokumentumokban rögzített kisebbségvédelmi intelmek nem jelentenek közvetlen kötelezettséget a tagállamok számára, és a nemzeti jog hatáskörében marad a kérdés. A romák az EU legnagyobb etnikai kisebbségét alkotják, de továbbra is jelentős társadalmi kirekesztéssel, diszkriminációval és szegénységgel szembesülnek. Az uniós roma stratégiák ellenére a helyzetük javulása lassú. Az Európai Bizottság által létrehozott romastratégiai keretprogramok - eltérve a nemzetközi jogi dokumentumokban rögzített általános iránymutatásoktól - arra törekszik, hogy olyan célkitűzéseket fogalmazzon meg, amelyek alapján Európában minden roma maradéktalanul élni tudjon lehetőségeivel és kibontakoztathassa képességeit, ugyanakkor az egyes tagállamok végrehajtási gyakorlata jelentős tér el, amely tovább nehezíti a közös célok elérését. A tanulmány egyik alapvető célja, hogy feltárja az Európai Unió szintjén megfogalmazott kisebbségvédelmi célkitűzések és a tagállami szintű megvalósítás közötti eltéréseket, különös tekintettel Magyarországon a romák helyzetére és az uniós romastratégiai keret hatásaira. A kutatás kiemelt célja, hogy rávilágosítson arra, hogy miképpen korlátozza a feltételezett szakadék a kisebbségvédelem eredményességét, valamint törekszik arra, hogy összehasonlító elemzésen keresztül bemutassa az uniós stratégiakeretek és a Magyar Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia (MNTFS) közötti összhangot és különbségeket. A magyarországi megvalósítás példáján keresztül a tanulmány vizsgálja a helyi szintű kihívásokat, a stratégiák hatékonyságát.
Kulcsszavak: kisebbégvédelem, társadalmi felzárkózás, roma, romastratégia, nemzetközi dokumentumok
Bár az Európai Unió viszonyulása a kisebbségekhez számos szempontból hiányosságokat mutat és további fejlődést igényel, azonban a létrehozott nemzetközi kisebbségvédelmi rendszer törekszik arra, hogy biztosítsa a kisebbségek jogait és
- 213/214 -
érdekeit a világ különböző részein, ahol a kisebbségek gyakran ki vannak téve diszkriminációnak vagy marginalizációnak. A kisebbségvédelmi rendszer számos nemzetközi egyezményen[2], chartán és egyéb dokumentumon alapul[3], amelyeket az ENSZ, az Európa Tanács és más regionális vagy nemzetközi szervezetek hoztak létre. A kisebbségvédelmi kérdéseket szabályozó jogi dokumentumokról elmondható, hogy általában elismerik a kisebbségek jogait az anyanyelv használatától kezdve egészen az oktatási és kulturális lehetőségekig és a nemzetközi kisebbségvédelmi rendszer fontos része a nemzetközi emberi jogok általános rendszerének, éppen ezért az egyének és csoportok jogait egyenlő mértékben igyekszik védeni faji, vallási, etnikai vagy más hovatartozásuk alapján. A kisebbségvédelem alapelvei[4] segítenek megelőzni a kisebbségekkel szembeni diszkriminációt és jogsértéseket, valamint előmozdítani az egyenlőséget és a kulturális sokszínűséget a világban.[5]
A nemzetközi jog terén komoly kihívást jelent, hogy nincs olyan egységes és hatékony végrehajtási mechanizmus, mint amilyen a nemzeti jogrendszerekben szokásos.[6] Az ilyen végrehajtási mechanizmusok hiánya miatt gyakran nehézségekbe ütközhet az egyezmények és szabályok betartása és végrehajtása. Ennek ellenére a nemzetközi jog továbbra is fontos szerepet játszik az államok közötti viszonyok szabályozásában és az emberi jogok védelmében.
A hatályban lévő nemzetközi dokumentumokban rögzített iránymutatások alapvető keretet és irányelveket biztosítanak a létrehozott roma stratégiai keretprogramok számára. Ezek a dokumentumok, mint például az uniós keretrendszerek és az ENSZ különböző irányelvei meghatározó szerepet játszanak
- 214/215 -
a programok kialakításában és végrehajtásában, biztosítva azok összhangját a nemzetközi normákkal és gyakorlatokkal. A roma közösségek társadalmi integrációja és fejlődése érdekében két párhuzamosan létező stratégiai keretprogram került kialakításra, amelyek céljaikban és végrehajtási módszereikben eltérő, ám egymást kiegészítő megközelítéseket alkalmaznak. A keretprogramok alapvetően befolyásolják a roma közösségek helyzetének javítását célzó közpolitikai intézkedéseket és fejlesztési terveket. Jelen publikáció célja e két stratégiai keretprogram elemzése és összehasonlítása, röviden bemutatom mindkét program célkitűzéseit, alapelveit és végrehajtási mechanizmusait, valamint azok párhuzamos működésének hatásait. Részletesen tárgyalom, hogy a romastratégia milyen politikai, jogi eszközzel kívánja megoldani a roma közösségek előtt álló kihívásokat, és milyen eszközöket alkalmaznak az előrelépés érdekében.
Tanulmányomban továbbá röviden bemutatom a releváns nemzetközi dokumentumokat, amelyek keretet és irányt szabnak a kidolgozott roma stratégiák számára. A második részben kifejtem álláspontomat a keretprogramok hatékonyságáról, előnyeiről és korlátairól. Az elemzés során feltérképezem a meglévő problémákat.
Jelen tanulmány célja, hogy átfogó képet nyújtson a roma közösségeket érintő nemzetközi dokumentumokról, a két stratégiai keretprogram részletes elemzésével bemutassa azok működését és hatásait, valamint rávilágítson a jelenlegi társadalmi, jogi kihívásokra.
Bár a tanulmány célja nem a nemzetközi jogi dokumentumok részletes elemzéséről szól, azonban fontos megemlíteni néhányat közülük, mivel ezen nemzetközi dokumentumok adják meg az alapját az Európa Unió által kidolgozott romastratégiai keret[7]. A kisebbségek jogi helyzetének nemzetközi és uniós szintű vizsgálata során megállapítható, hogy a nemzetközi jogban számos kihívással szembesülni elsősorban a fogalmi tisztázatlanság miatt.[8] A nemzetközi jogban ugyanis nincs egy olyan egyetemes definíció sem a kisebbségvédelem, sem a nemzetiség fogalmára vonatkozóan, amely minden állam által elfogadott és kötelező érvényű lenne. A nemzetközi jogban a kisebbségvédelem és a nemzetiség kérdése
- 215/216 -
gyakran az államok eltérő történelmi, kulturális, politikai és jogi hagyományai szerint alakul, így ezek a fogalmak sokszor rugalmasan értelmezhetők, és az államok közötti megállapodások vagy nemzetközi szervezetek ajánlásai alapján nyernek konkrét tartalmat. A nemzetközi szabályozásban a kisebbség kifejezés mellett gyakran találkozhatunk az őslakos népek fogalmával is[9], amely bár részben szinonimaként használható, mégis eltérő jogi megközelítést és státuszt képvisel. Jelen bevezetőben azonban nem célom a kisebbségvédelem fogalmának részletes elemzése, inkább a fogalmi keretek és jogi kihívások rövid áttekintésére kívánok hangsúlyt fektetni.[10]
A nemzetiségek védelmét több évtizeden keresztül az ENSZ által megalkotott és 1966-ban aláírt Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának (a továbbiakban: Egyezségokmány) 27. cikkelye biztosította. Bár az Egyezségokmány nem tartalmaz konkrét fogalom-meghatározást[11], a 27. cikk jelenleg is az egyetlen nemzetközi jogi kötőerővel bíró, univerzális szinten alkalmazott nemzetiségvédelmi rendelkezésnek tekinthető. A cikkely kimondja: "Olyan államokban, ahol nemzeti, vallási vagy nyelvi kisebbségek élnek, az ilyen kisebbséghez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját kultúrájuk legyen, hogy saját vallásukat vallják és gyakorolják, vagy hogy saját nyelvüket használják."[12]
Megfigyelhető, hogy a cikk a nemzetiség alatt olyan különálló, stabil és történelmileg kialakult csoportokat ért, amelynek tagjai erős összetartozás-tudattal rendelkeznek.[13] Fontos megjegyezni, hogy ez a cikk kisebbségi jogok minimumát tartalmazza, és nem tér ki részletesen például a nyelvi jogokra vonatkozó specifikus rendelkezésekre, valamint olyan csoportokat sem említ, akiket számbeli fölénye ellenére kisebbségként kezelnek (például Dél-Afrika fekete lakossága).[14] Az Egyezségokmány végrehajtásáért felelős Emberi Jogi Bizottság (Human Rights Committee) a 27. cikkely értelmezésére vonatkozó 23-as számú általános
- 216/217 -
megjegyzésében[15] hangsúlyozta, hogy a cikkely tartalma nem azonosítható a népek önrendelkezési jogával foglalkozó 1. cikkellyel. Ez utóbbi kapcsán az Egyezségokmány fakultatív jegyzőkönyve alapján nem nyújtható be egyéni panasz a Bizottsághoz. A Bizottság szerint a 27. cikkelyben meghatározott jogok gyakorlása nem sértheti a részes államok szuverenitását vagy területi integritását. Ugyanakkor bizonyos jogok, például a kulturális jogok gyakorlása, szorosan kötődhet egy adott területhez és annak erőforrásaihoz. Az általános megjegyzés értelmében a 27. cikk nem kizárólag az állampolgárokra terjed ki, alkalmazása nem az állam döntésétől függ, hanem objektív körülményeken alapul. Emellett az államnak nemcsak passzív, hanem aktív cselekvési kötelezettségei is vannak, például biztosítania kell, hogy a kisebbségek részt vehessenek az őket érintő döntések meghozatalában.
A nemzetiség fogalmának nemzetközi jogi meghatározása terén az ENSZ keretein belül Francesco Capotorti[16] olasz nemzetközi jogászprofesszor által kidolgozott definíció számít az egyik legtekintélyesebbnek. Ezt a definíciót gyakran használják a nemzetiségi joggal foglalkozó szakemberek[17] alapvető hivatkozási pontként, mivel átfogóan és pontosan írja le a kisebbség fogalmát. A "Capotorti-definíció"[18] szerint kisebbségnek tekinthető "az állam többi lakosságához képest számszerűleg kisebb, nem uralkodó helyzetben lévő csoport, amelynek tagjai - az állam polgáraiként - a lakosság többi részétől különböző etnikai, vallási vagy nyelvi tulajdonságokkal rendelkeznek, és akár rejtetten is (implicite) - a kultúrájuk, hagyományaik, vallásuk vagy nyelvük megőrzésére vonatkozó összetartozás, szolidaritás érzése köti őket össze."[19] Ez a meghatározás nemcsak a kisebbségi csoportok jellemzőit fedi le, hanem azok közösségi összetartozását és identitásuk megőrzésére irányuló törekvéseit is figyelembe veszi, ezáltal megalapozva a kisebbségek jogainak védelmére irányuló nemzetközi jogi szabályozásokat. Kérdés, hogy Capotorti meghatározása elavulttá vált-e azóta[20], mivel az azóta eltelt idő alatt jelentős társadalmi változások
- 217/218 -
mentek végbe, különösen a bevándorlás terén. A szöveg hangsúlyozza, hogy a bevándorló hátterű közösségeket, amelyek már több generáció óta rendelkeznek állampolgársággal, jelenleg nem tekintjük hagyományos értelemben vett nemzeti kisebbségeknek.[21] Ennek ellenére, egyre nehezebb fenntartani azt az érvelést, hogy ezek a közösségek és leszármazottjaik ne rendelkezzenek ugyanazokkal a jogokkal, mint a hagyományos nemzeti kisebbségek, különös tekintettel az önazonosság megőrzésére való jogra. Ez felveti a kérdést, hogy szükség van-e Capotorti meghatározásának aktualizálásra, hogy az a mai európai társadalmak valóságát is figyelembe vegye, különösen a bevándorló hátterű közösségek jogainak és státuszának szempontjából.[22]
Az Egyezségokmány jelentőségén túl kiemelt figyelmet érdemel az Egyesült Nemzetek Szervezete (ENSZ) Közgyűlésének 1992-ben kiadott "Nyilatkozat[23] a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól" szóló 47/135. számú határozata (a továbbiakban: Kisebbségi nyilatkozat)[24], amelynek tervezetét az ENSZ Emberi Jogok Bizottságának (EJB) egy munkacsoportja készítette el, és amit 14 évnyi tárgyalást követően 1992-ben fogadott el a Bizottság. A "sors fintora", hogy a munkacsoport vezetője egy jugoszláv diplomata volt.[25] A Kisebbségi nyilatkozat fontos mérföldkőnek számít a kisebbségi jogok nemzetközi védelmében, mivel részletesen rögzíti a kisebbségekhez tartozó személyek jogait, különös tekintettel identitásuk, kultúrájuk, nyelvük és vallásuk megőrzésére. Az ENSZ e dokumentuma irányadóként szolgál a tagállamok számára a kisebbségek jogainak tiszteletben tartásában és védelmében, és hangsúlyozza a kisebbségek aktív részvételének fontosságát saját ügyeikben. A Nyilatkozat nemcsak elvi szinten, hanem gyakorlati szempontból is jelentős, mivel alapot biztosít a kisebbségi jogok védelmét célzó nemzeti és nemzetközi intézkedések kialakításához. Az ENSZ-ben elfogadott Kisebbségi Nyilatkozat a nemzetközi szervezet sajátos környezetében kialakított, legkisebb közös nevező alapján született meg. Ezért több, Magyarország számára kiemelten fontos
- 218/219 -
kérdés - például az autonómia, az önrendelkezési jog vagy a végrehajtási és ellenőrzési mechanizmus - nem került bele a dokumentumba. A nyilatkozat nem tartalmazza a kisebbségek pontos definícióját sem. Ennek ellenére a Kisebbségi Nyilatkozat fontos előrelépéseket tartalmaz, többek között kimondja, hogy az államok kötelessége a nemzeti, etnikai, vallási vagy nyelvi kisebbségek identitásának védelme. Újdonságot jelentett továbbá annak rögzítése, hogy a kisebbségekhez tartozó személyek egyenjogúan részt vehetnek a gazdasági életben. A dokumentum deklarálja a kisebbségek jogát az anyanemzettel való szabad kapcsolattartáshoz, valamint hangsúlyozza, hogy mind a nemzeti politikák meghatározásakor, mind az államok közötti együttműködés során figyelmet kell fordítani a kisebbségekhez tartozó egyének legitim érdekeire.[26]
A romák helyzete és jogi státusza nemzetközi szinten évtizedek óta vita tárgyát képezi, és bár számos nemzetközi dokumentum és ajánlás foglalkozik a romák védelmével, azonban a jogi és politikai keretekben egyértelmű konszenzus nem alakult ki. Álláspontom szerint a különböző nemzetközi szervezetek által elfogadott iránymutatások és deklarációk gyakran inkoherensek, ellentmondásosak, és nem tartalmaznak koherens szabályozási elveket, amelyek képesek lennének hosszú távon érdemi változást hozni a romák társadalmi integrációja terén. Az ilyen dokumentumok túlnyomórészt biztonságpolitikai szemléletmódra építenek, és főként a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvére összpontosítanak. Bár sok esetben hangsúlyozzák a roma nemzet koncepciójának fontosságát és a kisebbségi különjogok mellett való elköteleződést, a pozitív diszkriminációval kapcsolatos intézkedések gyakran háttérbe szorulnak. Ez a megközelítés viszont nem képes átfogó és tartós megoldásokat nyújtani a romák életkörülményeinek javítására, így a nemzetközi jogi és politikai diskurzusban továbbra is kérdéses, hogyan biztosítható a roma közösségek valódi esélyegyenlősége.[27]
Összességében a teljesség igénye nélkül elmondhatjuk, hogy az ENSZ által létrehozott kisebbségi dokumentumok bizonyos keretek között, de hasznos eszközt jelenthet a kisebbségek számára. Ezen nemzetközi jogi dokumentumok szellemében alakultak ki azok a nemzeti és uniós stratégiák is, amelyek célja a kisebbségi csoportok, különösen a roma közösségek helyzetének javítása.
- 219/220 -
Az Európai Unió évtizedek óta támogatja a romák társadalmi befogadását és integrációját, amelynek érdekében számos alapvető jogforrást és politikai irányvonalat alakított ki.[28]
Európa egyik legkomolyabb társadalmi kihívásának, a roma közösségek társadalmi kirekesztettségének és hátrányos helyzetének kezelésére az Európai Unió 2011-ben[29] kidolgozta a nemzeti romaintegrációs stratégiák 2020-ig tartó uniós keretrendszerét (a továbbiakban: Keretrendszer). Ez a keretrendszer célul tűzte ki a roma közösségek integrációjának előmozdítását az Európai Unió egész területén, különös tekintettel négy alapvető területre: oktatás, foglalkoztatás, egészségügy és lakhatás. A keretrendszer figyelembe veszi az egyes országok specifikus társadalmi és gazdasági körülményeit is. Az EU a keretrendszeren keresztül koordinálta és támogatta a tagállamok erőfeszítéseit, biztosítva, hogy a roma közösségek számára fenntartható és hatékony megoldásokat nyújtsanak a társadalmi befogadás elősegítése érdekében.
A keretrendszer négy kulcsfontosságú területre összpontosít[30]: oktatás, foglalkoztatás, egészségügyi ellátás és lakhatás. Célja, hogy meghatározza azokat a minimumkövetelményeket, amelyek biztosítják a roma közösségek egyenlő esélyeit és jobb életkörülményeit az EU területén.[31] Az Európai Bizottság a kitűzött célok elérése érdekében tagállamoktól aktív együttműködést várt el, mivel csak közös erőfeszítések révén lehetett hatékony megoldásokat találni Európa egyik legkomolyabb társadalmi kihívására, a romák kirekesztésének és hátrányos helyzetének megszüntetésére.[32] A keretrendszer célja, hogy ösztönözze a tagállamokat a roma közösségek társadalmi integrációját elősegítő politikák
- 220/221 -
és programok kidolgozására és végrehajtására, elősegítve ezzel a társadalmi befogadást és az egyenlő lehetőségeket. A nemzeti romaintegrációs stratégiák végrehajtásáról szóló 2019. évi jelentés (a továbbiakban: jelentés) alapján megállapítható, hogy a keretrendszer elősegítette, hogy a roma integrációs kérdés a politikai napirend középpontjába kerüljön az EU-ban és a tagállamokban. Ennek eredményeként megerősödött a politikai és társadalmi figyelem a roma közösségek helyzetének javítása iránt, és több országban létrejöttek vagy megerősödtek a roma integrációval foglalkozó szakpolitikai és szakmai fórumok.[33] A tagállamok elkezdtek kidolgozni és implementálni nemzeti roma integrációs stratégiákat, köztük Magyarország is, amelyek az uniós keretrendszer által meghatározott minimumkövetelményekhez igazodnak[34]. Ezek a stratégiák gyakran magukban foglalják a roma közösségek oktatási, foglalkoztatási, egészségügyi és lakhatási helyzetének javítását[35] célzó konkrét intézkedéseket és programokat. Bár a 2011-es keretrendszer széleskörű célkitűzéseket tartalmazott, gyakran hiányzott belőle a konkrét, mérhető célok és normák meghatározása. Ez a hiányosság nehezítette az intézkedések eredményességének nyomon követését és értékelését.[36] Az uniós keretrendszer általában minimumkövetelményeket fogalmazott meg, de nem mindig biztosította a tagállamok számára a részletes útmutatást vagy támogatást a célok eléréséhez. Sok esetben nem volt képes megfelelően reagálni a tagállamok eltérő társadalmi és gazdasági helyzetére. Az egyes országok sajátos problémáit és szükségleteit nem mindig vették figyelembe, ami gyakran korlátozta az intézkedések hatékonyságát. A helyi szintű végrehajtás gyakran nem volt megfelelően koordinálva, és a támogatások nem mindig jutottak el a célzott közösségekhez. Nem mindig biztosította a roma közösségek aktív részvételét a politikai döntéshozatali folyamatokban és a programok kidolgozásában. A roma közösségek megfelelő bevonása és képviselete nélkül a stratégiai intézkedések gyakran nem feleltek meg a közösség valós szükségleteinek és elvárásainak.[37]
- 221/222 -
2020 őszén az Európai Bizottság bemutatta az új roma integrációs keretrendszerét, amely a 2011-es uniós keretrendszert igyekezett megerősíteni és reformálni. Az új keretrendszer hivatalos neve "Egyenlőségközpontú Unió: a romák egyenlőségének, társadalmi befogadásának és részvételének előmozdítását célzó uniós stratégiai keretrendszer (a továbbiakban: Keretrendszer 2020)."[38] Célja, hogy orvosolja a korábbi keretprogram hiányosságait, és átfogóbb, hatékonyabb megközelítést nyújtson a roma közösségek integrációjához. Az új stratégia a tapasztalatok alapján próbálja javítani a végrehajtást, erősíteni az intézkedések hatékonyságát és biztosítani a megfelelő forrásokat és támogatást a roma közösségek számára. A keretrendszer célja, hogy reformálja és megerősítse az előző stratégiát. Figyelembe veszi a korábbi időszak tapasztalatait, és célzottabb intézkedéseket javasol a roma közösségek integrációjára.[39] Az új megközelítés az eddigi hiányosságok orvoslására, valamint az integrált és koherens politikák kialakítására törekszik. Az új keretrendszer ösztönzi a tagállamokat a koordinált és integrált megközelítés alkalmazására. A cél az, hogy a tagállamok jobban együttműködjenek egymással és a roma közösségekkel, valamint civil szervezetekkel, hogy hatékonyabban érjék el a közös célokat. Az új stratégia folytatja és kiterjeszti az oktatási programokat, amelyek célja a roma gyermekek iskolai teljesítményének javítása és az iskolai lemorzsolódás csökkentése. Kiemelt figyelmet kap az oktatási egyenlőség előmozdítása, beleértve a korai fejlesztési programokat és az iskolai integrációs intézkedéseket. A foglalkoztatási területen továbbra is célja a roma közösségek munkaerő-piaci integrációjának elősegítése.[40] A programok a munkavállalói készségek fejlesztésére, a munkahelyi esélyegyenlőség biztosítására és a roma közösségek gazdasági helyzetének javítására összpontosítanak. A reformált megközelítés, a fokozott nyomon követés és hatásértékelés, valamint az aktív részvétel elősegítése révén az EU célja, hogy csökkentse a roma közösségeket érintő társadalmi és gazdasági hátrányokat, és elősegítse a társadalmi befogadást és egyenlőséget. Az új stratégia lehetőséget
- 222/223 -
biztosít arra, hogy az uniós és tagállami szinten tett erőfeszítések jobban összhangban legyenek a roma közösségek valós szükségleteivel és elvárásaival.
Az új, 2020-as uniós roma integrációs keretrendszer hatására Magyarországon is jelentős lépéseket tettek a roma közösségek integrációjának elősegítése érdekében. Az EU által nyújtott iránymutatások és célkitűzések alapján Magyarország is kidolgozott egy átfogó keretprogramot (a továbbiakban: MNTFS)[41], amely célja, hogy megfeleljen az új uniós stratégiák követelményeinek és hatékonyan reagáljon a roma közösségeket érintő kihívásokra. Kifejezett célja, hogy jelentős előrelépést érjen el a roma közösségek integrációjában, javítsa az életkörülményeiket, és elősegítse a társadalmi befogadást. A stratégia megalkotásával több hazai és uniós szabályozásban rögzített szakpolitikai elvárásnak felelünk meg. A stratégia célkitűzéseivel, beavatkozási irányaival és intézkedési terveivel megerősítjük a magyar kormányzat elkötelezettségét a szegénység felszámolása és a cigányság felemelkedése mellett.[42] Magyarország legújabb felzárkózási stratégiája, amely kifejezetten "a szegénység elleni küzdelmet szolgáló stratégiaként" definiálja magát, több korábbi program és kezdeményezés tapasztalataira épít. Ezek között szerepel az előző felzárkózási stratégia, a 2032-ig szóló "Legyen jobb a gyermekeknek!" stratégia, a Telepszerű lakhatás kezelését célzó stratégia, valamint a Felzárkózó települések (FETE) program[43]. A stratégia a beavatkozási területek logikáját követve került kidolgozásra, és tizenkét szakpolitikai elvet fogalmaz meg, amelyek a társadalmi integráció és a felzárkózás irányát jelölik ki. Ezen alapelvek közé tartozik a felzárkózás prioritásként való kezelése, az átfogó megközelítés, amely jogi, finanszírozási és szakmai alapon is egységes keretet biztosít a fejlesztéseknek, valamint a felzárkózás elvű fejlesztéspolitika érvényesítése. Fontos eleme a stratégiai gondolkodásnak az integráció elve, amely a társadalmi kohéziót erősíti, és az elkülönítés felszámolását célozza. A programok összehangolása szintén központi szerepet kap, ahol a központi és helyi koordinációt sikeres innovációkra épülő projektszerű fejlesztések egészítik ki.
- 223/224 -
A stratégia hangsúlyozza az eredményesség fontosságát, az életutat támogató segítségnyújtás szükségességét, valamint a személyes felelősségen és részvételen alapuló programok létrehozását. Külön figyelmet fordít a közösségi részvétel és támogatás elvére, az egyenlő jogok érvényesítése érdekében.[44] A bizalom, az aktív részvétel és a partneri együttműködés is kiemelt jelentőséggel bír, amely megerősíti az állam, az önkormányzatok és a helyi közösségek közötti kapcsolatot. A diszkrimináció megszüntetésére irányuló elköteleződés mellett a stratégia kiemeli a romák befogadásának kétirányúságát, amely szerint nemcsak a romák integrációja fontos, hanem a társadalom egészének aktív részvétele is e folyamatban.[45] Ez az átfogó megközelítés szorosan illeszkedik az Európai Unió társadalmi befogadásra vonatkozó alapelveihez, például a Szociális jogok európai pilléréhez[46] és a Rasszizmus elleni cselekvési tervhez[47] (2020-2025). Az uniós és hazai stratégiák összhangja egyértelműen hozzájárul a szegénység és a társadalmi kirekesztés elleni fellépés hatékony, miközben erősíti az esélyegyenlőség megvalósulását Magyarországon. Az MNTFS 2030 megvalósításához elengedhetetlen az érdekegyeztetési mechanizmusok működése. Megfigyelhető, hogy a magyar politikai és közigazgatási kultúrában nem alakult ki a részvételi és konzultatív eljárások tudatos fejlesztése, ami jól tükrözi a stratégia célkitűzéseinek elérésének mutatóját. Az MNTFS 2030 esetében kiemelt jelentősége van a szakmai alapú döntéshozatalnak, mivel a stratégia hatékony megvalósítása több ágazatot és különböző érintetti csoportokat érint.[48] Ezért fontos, hogy a társadalmi párbeszéd mechanizmusai a szakmai érdekeket is erőteljesen képviseljék, és ne csak a politikai célokat. Az MNTFS 2030-ban az érintettek célzott bevonása, strukturált konzultációk szervezése, valamint a létszám optimalizálása fontos szerepet játszhat a hatékonyság növelésében.[49]
- 224/225 -
A roma közösségek integrációja Magyarországon és az Európai Unióban kiemelkedő fontosságú a társadalmi egyenlőség előmozdítása érdekében. Az Európai Bizottság által létrehozott keretprogramok célja az volt, hogy törekedjenek arra, hogy a roma közösségeket érintő társadalmi és gazdasági hátrányokat csökkentsék, valamint kiemelt figyelmet fordítottak arra, hogy növeljék az esélyegyenlőséget és javítsák a roma közösségek életminőségét.
A program végrehajtása azonban számos kihívással szembesül, amelyek gyakran a finanszírozás és a koordináció problémáiból adódnak. Bár az EU pénzügyi forrást biztosít a tagállamok részére, azonban a nemzeti költségvetés korlátozottsága és a források hatékony elosztása gyakran nehézséget okoz.[50] A pénzügyi támogatások nem mindig érik el a célzott közösségeket, vagy nem elegendőek a célok teljes körű eléréséhez. A helyi hatóságok, civil szervezetek és a roma közösségek közötti együttműködés gyakran nem eléggé koordinált, és a helyi szinten végrehajtott programok nem mindig illeszkednek harmonikusan a nemzeti keretprogramok célkitűzéseihez, ami csökkentheti az intézkedések hatékonyságát.[51] Az iskolai lemorzsolódás és a roma gyermekek alacsony oktatási teljesítménye továbbra is jelentős probléma. Bár számos intézkedés irányul az oktatási esélyegyenlőség növelésére, az oktatási rendszer nem mindig biztosítja a szükséges támogatást és inkluzív környezetet. Az oktatási intézmények nem mindig kínálnak megfelelő szociális és pszichológiai támogatást a roma gyermekek számára, akik gyakran szembesülnek hátrányos helyzetből adódó problémákkal. A munkavállalói készségeket fejlesztő programok hatékonysága nem mindig kielégítő, mivel a képzések nem mindig az aktuális munkaerőpiaci igényekhez igazodnak, és a roma közösségek tagjai számára nehézséget jelenthet a munkahelyekhez való hozzáférés.[52]
A foglalkoztatás terén továbbra is fennállnak előítéletek és diszkrimináció, ami csökkenti a roma közösségek tagjainak foglalkoztatási lehetőségeit. Az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés is problémás, mivel a hiányos egészségügyi szolgáltatások és a társadalmi-gazdasági helyzetből adódó akadályok jelentős kihívást jelentenek. Az egészségtudatosság növelésére irányuló programok nem mindig érik el a kívánt hatást, és a roma közösségek gyakran nem kapják meg a szükséges egészségügyi edukációt és prevenciós intézkedéseket. A romák lakhatási körülményei nem mindig javulnak jelentősen. A szegregált
- 225/226 -
lakókörnyezetek rehabilitációja nem mindig halad a tervezett ütemben, és az új lakhatási lehetőségek nem mindig megfelelőek vagy elérhetők.[53]
Az önálló működés biztosítása, az online és hibrid formátumok alkalmazása, valamint az érintettek célzott és szakszerű bevonása mind hozzájárulhatnak a program sikeréhez.[54] Jól látható, hogy a magyar keretprogram célja, hogy a roma közösségek integrációját elősegítse, de a gyakorlatban számos hiányosság és megvalósulási probléma jelentkezik. A megfelelő finanszírozás biztosítása, a koordináció javítása, és az integrált megközelítések alkalmazása mellett a programok hatékonyságát növelni kell a helyi szinten történő végrehajtás során is. A program sikeres végrehajtása érdekében a roma közösségek, a helyi hatóságok, a civil szervezetek és a politikai döntéshozók közötti együttműködés kulcsfontosságú. A politikai akarat hiánya és a megfelelő támogatás nélkülözése gyakran akadályozza a programok sikeres végrehajtását. A roma integrációs politikák gyakran nem élveznek prioritást a politikai döntéshozatalban, ami hátráltathatja a programok előrehaladását.
Böszörményi Jenő: Az ENSZ kisebbségi kézikönyve. Budapest, Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány, 2004.
Bruhács János: A kisebbségek védelmének nemzetközi jogi szabályozása az ENSZ keretében. In: Szalayné Sándor Erzsébet (szerk.): Tanulmányok a nemzeti kisebbségek védelméről. 1. kötet. Pécs, JPTE-ÁJTK, Kisebbségvédelmi Munkaközösség, 1988.
Hajdu Tamás - Kertesi Gábor - Kézdi Gábor: Roma fiatalok a középiskolában. Beszámoló a TÁRKI Életpálya-felmérésének 2006 és 2012 közötti hullámaiból. Társadalmi riport. Budapest, TÁRKI, 2014, 265-302.
Kálmán Ferenc - Szili Katalin: A nemzeti kisebbségvédelem javasolt alapelvei az Európa Unióban. Bethlen Gábor Alapkezelő Zrt., 2021. chrome-extension://efaidnbmnn-nibpcajpcglclefindmkaj/https://bgazrt.hu/wp-content/uploads/kiadvanyok/nemzeti_kisebbsegvedelem_2020.pdf
Lakatos István: Az ENSZ kisebbségvédelmi rendszere. Kisebbségi Szemle, 2017 (3).
Majtényi Balázs - Vizi Balázs: Európa kisebbsége - A roma kisebbség a nemzetközi dokumentumokban. Gondolat kiadó kör, 2005, 9-15.
- 226/227 -
Manzinger Krisztián: A területi alapú hatalommegosztás, mint a multikulturális európai államok demokratikus stabilitásának lehetséges modellje (doktori értekezés). Károli Gáspár Református Egyetem, 2019.
Móré Sándor: A nemzetiségi önkormányzatok - tények és lehetőségek. A nemzetiségi önkormányzatok kapcsolata a közigazgatással. Glossa Iuridica, 2017 (3-4), 185-230.
Ádám Rixer: Consultation and central public administration in Hungary. International Journal of Public Law and Policy, 2024 (3).
Szalayné Sándor Erzsébet: A kisebbségvédelem nemzetközi jogi intézményrendszere a 20. században. Budapest, MTA Kisebbségkutató Intézet - Gondolat Kiadó Kör, 2003.
Francesco Capotorti: Study on the Rights of Persons Belonging to Ethnic. 1979.
Patrick Thornberry: Az ENSZ Nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól szóló nyilatkozata: háttér, elemzés, megjegyzések és a legújabb fejlemények. In: Kisebbségvédelem és a nemzetközi szervezetek. Dokumentumok a Minority Rights Group kisebbségi publikációiból. Budapest, Teleki László Alapítvány, 2002.
Boris Tscilevich: New Democracies in the Old World: Remarks on Will Kymlicka's Approach to Nationbuilding in Post-Communist Europe. In: Will Kymlicka -Magda Opalski: Can Liberal Pluralism be Exported? - Western Political Theory and Ethnic Relations in Eastern Europe. Oxford, Oxford University Press, 2001.
Gnanapala Welhengama: Minorities' Claims: From Autonomy to Secession. Aldershot-Burlington-Singapore-Sydney, Ashgate, 2000.
A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának, A nemzeti romaintegrációs stratégiák uniós keretrendszere 2020-ig https://eur-lex.europa.eu/legal-content/hu/ALL/?uri=CELEX:52011DC0173
CCPR General Comment No. 23: Article 27 (Rights of Minorities) No. 23: Article 27 (Rights of Minorities) https://www.refworld.org/
Az Európai Unió Alapjogi Chartája 2010/c 83/02, 21. cikk.
Közgyűlés 47/135. sz. Határozata, Nyilatkozat a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól
A Magyar Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia (MNTFS), 2020 https://szocialisportal.hu/wp-content/uploads/2023/03/MNTFS2030.pdf
A nemzeti romaintegrációs stratégiák végrehajtásáról szóló 2019. évi jelentés https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX:52019DC0406
PPJNE, 27. cikk
A Tanács 2000/43/EK irányelve (2000. június 29.) a személyek közötti, faji vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének alkalmazásáról ■
JEGYZETEK
[1] PhD hallgató, Károli Gáspár Református Egyetem, Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola.
[2] Példálózó felsorolás: Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, Közgyűlés 47/135. sz. határozata, Az Európai Unió Alapjogi Chartája 2010/c 83/02, 21. cikk, a Tanács 2000/43/EK Irányelve (2000. június 29.) a személyek közötti, faji vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének alkalmazásáról.
[3] Lásd például az Európai Unió Alapjogi Chartája, a Faji egyenlőségről szóló irányelv, a Tanács kerethatározata a rasszizmus és az idegengyűlölet elleni küzdelemről, az Egyenlő bánásmódról szóló irányelv, Szociális jogok európai pillére, az Európa 2020 stratégia, a kohéziós politika irányelvei, a kohéziós politika prioritásai, Rasszizmus elleni cselekvési terv 2020-2025.
[4] Kálmán Ferenc - Szili Katalin: A nemzeti kisebbségvédelem javasolt alapelvei az Európa Unióban. Bethlen Gábor Alapkezelő Zrt., 2021. chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/ https://bgazrt.hu/wp-content/uploads/kiadvanyok/nemzeti_kisebbsegvedelem_2020.pdf (Letöltés ideje: 2024. december 3.).
[5] Szalayné Sándor Erzsébet: A kisebbségvédelem nemzetközi jogi intézményrendszere a 20. században. Budapest, MTA Kisebbségkutató Intézet - Gondolat Kiadó Kör, 2003.
[6] PPJNE, 27. cikk: "Olyan államokban, ahol nemzeti, vallási vagy nyelvi kisebbségek élnek, az ilyen kisebbséghez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját kultúrájuk legyen, hogy saját vallásukat vallják és gyakorolják, vagy hogy saját nyelvüket használják. "
[7] Patrick Thornberry: Az ENSZ Nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól szóló nyilatkozata: háttér, elemzés, megjegyzések és a legújabb fejlemények. In: Kisebbségvédelem és a nemzetközi szervezetek. Dokumentumok a Minority Rights Group kisebbségi publikációiból. Budapest, Teleki László Alapítvány, 2002. 25.
[8] Szalayné 2003, 154.
[9] Lásd részletesebben: Gnanapala Welhengama: Minorities' Claims: From Autonomy to Secession. Aldershot-Burlington-Singapore-Sydney, Ashgate, 2000.
[10] Az amerikai megközelítésben az "őslakos népek" jogaira fókuszálódik a figyelem, mivel az amerikai jogrendszer az őslakos közösségek jogait és jogállását hangsúlyozza inkább, különös tekintettel az őshonos területeikhez, illetve a hagyományos kulturális rítusaihoz való jogukra. Az őslakos népek jogállása az 1980-as években került napirendre, a hagyományos lakhelyük feletti jogaik visszaállítása, természeti erőforrásaik és kultúrájuk védelme, illetve részvételi jogaik kapcsán.
[11] Az Egyezségokmány 27. cikkének angol, francia, illetve német nyelvű szövege a "nemzeti" jelző helyén az "ethinc-ethnique-ethnische" szavakat használja.
[12] Egyezségokmány 27. cikk.
[13] Majtényi Balázs - Vizi Balázs: Európa kisebbsége - A roma kisebbség a nemzetközi dokumentumokban. Gondolat kiadó kör, 2005, 9-15.
[14] Szalayné 2003, 178.
[15] CCPR General Comment No. 23: Article 27 (Rights of Minorities) No. 23: Article 27 (Rights of Minorities) https://www.refworld.org/ (Letöltés ideje: 2024. november 30.).
[16] Francesco Capotorti: Study on the Rights of Persons Belonging to Ethnic. 1979, 35.
[17] Szalayné 2003, 28-29. Lásd például Karl Doehring, Thomas D. Musgrave, Nagy Károly, Marc Bossuyt, José Bengoa.
[18] Bruhács János: A kisebbségek védelmének nemzetközi jogi szabályozása az ENSZ keretében. In: Szalayné Sándor Erzsébet (szerk.): Tanulmányok a nemzeti kisebbségek védelméről. 1. kötet. Pécs, JPTE-ÁJTK, Kisebbségvédelmi Munkaközösség, 1988.
[19] Szalayné 2003, 187.
[20] Boris Tscilevich: New Democracies in the Old World: Remarks on Will Kymlicka's Approach to Nationbuilding in Post-Communist Europe. In: Will Kymlicka - Magda Opalski: Can Liberal Pluralism be Exported? - Western Political Theory and Ethnic Relations in Eastern Europe. Oxford, Oxford University Press, 2001, 162.
[21] Lásd részletesebben Móré Sándor: A nemzetiségi önkormányzatok - tények és lehetőségek. A nemzetiségi önkormányzatok kapcsolata a közigazgatással. Glossa Iuridica, 2017 (3-4), 185-230.
[22] Lásd részletesebben Manzinger Krisztián: A területi alapú hatalommegosztás, mint a multikulturális európai államok demokratikus stabilitásának lehetséges modellje (doktori értekezés). Károli Gáspár Református Egyetem, 2019.
[23] Közgyűlés 47/135. sz. Határozata, Nyilatkozat a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól.
[24] A Kisebbségi nyilatkozat magyar szövegét lásd Böszörményi Jenő: Az ENSZ kisebbségi kézikönyve. Budapest, Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány, 2004, 7-11.
[25] 1978-ban Jugoszlávia terjesztette be az első nyilatkozattervezetet és nagymértékben ennek eredményeként választották diplomatájukat a munkacsoport elnökévé.
[26] Lakatos István: Az ENSZ kisebbségvédelmi rendszere. Kisebbségi Szemle, 2017 (3), 16.
[27] Majtényi-Vizi 2005, 15.
[28] A romák társadalmi befogadásának alapvető jogforrásai az Európai Unióban (a teljesség igénye nélkül): az Európai Unió Alapjogi Chartája, a Faji egyenlőségről szóló irányelv, a Tanács kerethatározata a rasszizmus és az idegengyűlölet elleni küzdelemről, az Egyenlő bánásmódról szóló irányelv, a Szociális jogok európai pillére, a kohéziós politika irányelvei (2014-2020), a kohéziós politika prioritásai (2021-2027), Rasszizmus elleni cselekvési terv 2020-2025.
[29] A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának, A nemzeti romaintegrációs stratégiák uniós keretrendszere 2020-ig https://eur-lex.europa.eu/legal-content/hu/ALL/?uri=CELEX:52011DC0173 (Letöltés ideje: 2024. december 6.).
[30] Keretrendszer 2011, 12.
[31] Szalayné 2003, 156.
[32] Keretrendszer 2011, 1.
[33] A nemzeti romaintegrációs stratégiák végrehajtásáról szóló 2019. évi jelentés https://eurlex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX:52019DC0406 (Letöltés ideje: 2024. december 6.).
[34] A Magyar Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia (MNTFS), 2020 https://szocialisportal.hu/wp-content/uploads/2023/03/MNTFS2030.pdf (Letöltés: 2024. december 10.).
[35] Lásd részletesebben Hajdu Tamás - Kertesi Gábor - Kézdi Gábor: Roma fiatalok a középiskolában. Beszámoló a TÁRKI Életpálya-felmérésének 2006 és 2012 közötti hullámaiból. Társadalmi riport. Budapest, TÁRKI, 2014, 265-302.
[36] Jelentés 2019, 6.
[37] Keretrendszer 2011, 5.
[38] A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, Egyenlőségközpontú Unió: a romák egyenlőségének, társadalmi befogadásának és részvételének előmozdítását célzó uniós stratégiai keretrendszer https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9a007e7e-08ad-11eb-a511-01aa75ed71a1.0005.02/DOC_1&format=PDF (Letöltés: 2024. június 3.).
[39] Keretrendszer 2020, 14.
[40] Keretrendszer 2020.
[41] Magyar Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia https://njt.hu/jogszabaly/2021-1619-30-22 (Letöltés ideje: 2024. szeptember 15.).
[42] MNTFS 2030, 5.
[43] Célja, hogy újraépítse a közösséget, kiutat mutasson nyomorból, és a legszegényebbek is hozzájussanak olyan közösségi, szociális, oktatási, egészségügyi szolgáltatásokhoz, amelyek korábban elérhetetlenek voltak számukra. Lásd részletesebben https://fete.hu/ (Letöltés ideje: 2024. december 8.).
[44] MNTFS 2030, 15.
[45] Ibid.
[46] Lásd részletesebben Szociális jogok európai pillére, https://eur-lex.europa.eu/HU/legal-content/glossary/european-pillar-of-social-rights.html (Letöltés ideje: 2024. december 8.).
[47] Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (2021/c 286/21) véleménye, Egyenlőségközpontú Unió: az EU rasszizmus elleni cselekvési terve a 2020-2025-ös időszakra https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=a21v0097.egb (Letöltés ideje: 2024. december 8.).
[48] Lásd részletesebben Ádám Rixer: Consultation and central public administration in Hungary. International Journal of Public Law and Policy, 2024 (3), 13.
[49] Rixer 2024, 23.
[50] Jelentés 2019, 17.
[51] Keretrendszer 2020, 14.
[52] Keretrendszer 2020, 11.
[53] Jelentés 2019, 21.
[54] Rixer 2024, 23.
Visszaugrás
