Napjaink jogalkotásának tendenciáiról kétségkívül megállapítható a dinamizmus, közelebbről az a változási-változtatási szükséghelyzet, amely Magyarország államszervezetének felépítésével, működésével kapcsolatban megnyilvánul.[1] Ebben a körben nem szorul igazolásra az, miszerint a közigazgatás egy komplex rendszer, amelynek - Lőrincz Lajos megfogalmazása szerint - három alrendszerét különböztethetjük meg: a szervezetet, a személyzetet és a működést.[2] A 2010. évi országgyűlési választásokat követően a magyar jogalkotó több irányban is kijelölte a közigazgatás megfelelő működése érdekében szükségesnek ítélt fejlesztési irányokat a jelzett alrendszerek tekintetében, továbbá - hol több, hol kevesebb sikerrel - konkrét jogalkotói lépések megtételére is sor került.
A tanulmány terjedelmi korlátai miatt jelzem, hogy nem törekszem a közigazgatás világát ért módosítások átfogó áttekintésére, a továbbiakban kizárólag a közigazgatás személyi állományában bekövetkezett főbb változásokról szólok. A közszolgálattal kapcsolatos jogalkotás alapvető jelentőségűnek tekinthető, mivel - Szamel Lajos gondolatait kölcsönözve - a személyzetnek meghatározó szerepe van a közigazgatás működ(tet)ésében, mivel a "gyatra személyzet (.) a legkedvezőbb egyéb feltételeket is lerontja, sőt esetleg hatástalanítja, a kiváló személyzet pedig képes a kedvezőtlen feltételek hátrányait jelentős mértékben közömbösíteni".[3]
Ezt a jogalkotó már az 1990. évi gazdaságitársadalmi-politikai változásokat követően felismerte és - lényegében egy ún. nevezett monista koncepciót követve - a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény elfogadásával teljesítette ilyen irányú penzumát. A közigazgatás személyi állományába tartozó tisztviselők jogállását a jogalkotó mára differenciálttá tette, elegendő ebben a körben a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvényre, a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény elfogadására vagy éppen - a legújabb fejleménynek tekinthető - az állami tisztviselőkről szóló 2016. évi LII. törvényre gondolni.
Látható tehát, hogy a jogalkotó többlépcsős újratervezést hajt(ott) végre a közszolgálati jog hazai rendszerében. Az alapvető fejlesztési irányokat a 2010-ben hatalomra került kormányzat a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Programban (a továbbiakban: MP) foglalta össze, amelynek értelmében a jogalkotó új alapokra kívánja helyezni a magyar közigazgatást.[4] Tekintettel arra, hogy az elmúlt években a közigazgatás személyi állományát ért jogalkotói átalakítási kísérletek ezen a bázison teljesedtek ki, a következőkben a Magyary Program célkitűzései és a közszolgálatra vonatkozó szabályozás átalakulása közötti összefüggést teszem vizsgálat tárgyává.
Magyary Zoltán 1942-ben megjelent "Magyar közigazgatás" című alapművében azzal a megkérdőjelezhetetlen állítással kezdi a közszolgálat tárgyalását, hogy "[a] közigazgatás szervezetében kiváló jelentősége van annak, hogy kik azok az emberek, akikből a szervezet alakul, és azokat milyen kapcsok fűzik a közigazgatáshoz".[5] A Magyary Program - a közigazgatás személyzete vonatkozásában - mindenekelőtt fogalmi alapkérdéssel kezdi a közigazgatási reformfolyamatok vonatkozó prioritásainak tárgyalását, előbb törekszik kijelölni a közszolgálat "hatókörét", közelebbről azokat a személyeket, amelyekre a kormányzat ki kívánja terjeszteni a közigazgatási személyzetet érintő rezsimet. Kiemelésre érdemes ezzel összefüggésben, hogy a Magyary Program kiterjesztően értelmezi a közszolgálat fogalmát, mivel beleérti mind a szűk értelemben vett közigazgatásban tevékenykedő kormánytisztviselőket (köztisztviselőket, állami tisztviselőket), ezenkívül a katonákat és rendőröket (fegyveres, illetve más hivatásos állomány tagjait), továbbá mindenkit, aki bármilyen jogviszony keretében rendszeresen, személyesen foglalkoztatva munkát végez a közigazgatás számára.
A közigazgatást érintően megfogalmazott stratégiai fejlesztési prioritások meghatározásakor komoly érvek hozhatók fel a személyi kör ily tágan történő kijelölése mellett, a jelzett kormányzati alapállást azonban maga a Magyar Program is alá
- 44/45 -
kívánja támasztani. A közszolgálat tág értelmezését a dokumentum azért tartja követendő útnak, mivel "az erős állam elvét leginkább az szolgálja, ha a meghatározott közjogi alapokon álló említett életpályák (és az alapjaikat képező törvények) fejlesztése közös elvek és értékek mentén történik. Ennek képezheti alapját a több ponton is egymással érintkező életutak egységes kidolgozása."[6] Az idézett rendelkezéssel összefüggésben két kormányzati cél látszik kikristályosodni.
Egyrészt stratégiai célként rögzíti a dokumentum az átjárhatóság biztosítását, közelebbről azt, hogy a több ponton is egymással érintkező életutak között legyenek kapcsolódási pontok, a közszolgálaton belül nyíljon - a jelenleginél nagyobb mértékben - lehetőség a mobilitásra. Másrészt kiolvasható a megfogalmazásból egy ún. jogalkotói alapállás is, amelynek a lényegét abban ragadja meg a Magyary Program, hogy "a magyar közigazgatás szoros belső együttműködésének elvárása megköveteli, hogy az önkormányzatoknál, illetve az ún. autonóm szerveknél alkalmazásban állók, köztisztviselők jogállását érintően is a személyzeti fejlesztés azonos elveket kövessen, és csak indokolt mértékben és helyen térjenek el az életpályák". Ez az elgondolás szoros összefüggésben áll azzal, hogy a közigazgatás személyi állományának egészét azonos szabályozási és fejlesztési elvek mentén kívánja a jogalkotó "újratervezni", ezzel egységes közszolgálati szabályozást teremtve. Tekintettel arra, hogy a fenti alapvetést követően a dokumentum alapvetően két területre koncentrál: az ún. személyzeti igazgatásra, valamint a közszolgálati életpályára, az alábbiakban ezt a szerkezeti felosztást követve tárgyalom én is a közszolgálat átalakításával összefüggésben deklarált stratégiai elgondolásokat.
A személyzeti igazgatás tekintetében elkerülhetetlen az állami személyzeti politika elmúlt évtizedeinek áttekintése és értékelése. Ezzel összefüggésben a Magyary Program éles kritikával illeti a rendszerváltás után végbement, a közszolgálatra vonatkozó átalakítási kísérleteket, rögzíti továbbá azt, hogy "[a] közigazgatási személyzetpolitika alapja a legalább középtávra szóló személyzetfejlesztési stratégia. A közszolgálatról való gondolkodás az elmúlt időszakban a jogi szabályozás megújításában merült ki, a szabályozás-centrikus megközelítés [pedig] háttérbe szorította a stratégiai szemléletet és fejlesztést."[7]
Kétségtelen tény, hogy az elmúlt években ún. szabályozás-központú aspektusból közelített a jogalkotó a közigazgatás személyi állományára vonatkozó jogi rezsimhez, amely önmagában a szabályozási környezet átalakításától várta a hatékony és igazságos személyzeti jog kiépítését. Megfelelően érzékelteti ezt az a számszerűsíthető tény, amely szerint a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvényhez (a továbbiakban: Ktv.) hatálybalépését követően közel nyolcvan alkalommal nyúlt hozzá a törvényhozó.[8]
Ugyancsak fejlesztési irányként utal a Magyary Program az egységes személyzeti politika alakításának realizálására, amelynek zálogát egy ún. koordinációs központi szint kiépítésében látja a dokumentum. Kétségtelen tényként vagyunk kénytelenek elfogadni azt, hogy az egységes elveket nélkülöző, párhuzamosan futó személyzeti döntések rendkívül homogén életpályákat eredményeztek, ebből fakadóan a program célként határozza meg azt, hogy központi szinten kell összehangolni a minisztériumok, illetve az önkormányzatok és az egyéb szervek személyzeti tevékenységét, valamint meghatározni az egységes személyzetpolitikai elveket kifejező jogszabályi rendelkezéseket. A fent említett koordinációs szint küldetése egyrészt alapvetően a közigazgatási személyzetpolitika irányának és elveinek kidolgozása, másrészt annak megvalósítása, az ágazati érdekeken felülemelkedve, a különböző szálakon futó személyzetpolitikai elemeket összehangolva.
Ezzel összefüggésben indokoltnak mutatkozik rögzíteni, hogy az elmúlt években kétségtelenül történtek olyan egységesítést célzó törvénymódosítások, amelyek alkalmasak a jelzett célok elérésére, az ezáltal a szabályozásba került jogintézmények közül azonban vannak olyanok is (pl. a vezető kifogásolási joga), amelyek kontra produktívak, mivel nem csupán az egységes személyzeti politika kialakítására, hanem a szakmaiságon kívüli szempontok széles körű érvényesítésére is alkalmasak lehetnek.[9]
A személyzeti igazgatás kulcskérdéseként emelhető ki továbbá a "megfelelő munkáltatói képesség", közelebbről az, hogy "az állam s annak részeként az egyes munkáltatók milyen színvonalú személyzetpolitikát folytatnak".[10] Itt lényegében a tanulmány elején idézett, Szamel Lajostól származó megállapításnak a(z) (f)elismeréséről van szó, amelynek lényege abban foglalható össze, miszerint "[a] leghatékonyabban kialakított szervezet- és feladatrendszer sem képes pótolni a személyi állományban meglévő hiányosságokat, ugyanakkor a jól irányított és hivatásukat magas színvonalon
- 45/46 -
teljesíteni képes tisztviselőkkel az esetlegesen előforduló szervezeti és működési nehézségeket is meg tudja oldani a közigazgatás". Ezen kívül prioritásként jelenik meg a közigazgatás olyan irányú képességének kialakítása is, amely a feladattömeg tagolásával és tudatos ütemezésével lehetővé teszi az állomány egyenlő terhelését, így különösen az eseti feladat-végrehajtásra az állományon belül az erőforrások mozgósítását, átcsoportosítását.
A Magyary Program végrehajtásának konkretizálása céljából kibocsátott Magyary Program 12.0 a kormányzati személyzeti rendszer négy szintje között tesz különbséget, ezzel kijelölve a rendszerirányítás dimenzióit:
- stratégiai központ (2012-ben: Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, ma: Miniszterelnökség),
- módszertani központ (2012-ben: Közigazgatási és Igazságügyi Hivatal, ma: Miniszterelnökség),
- "önbecsülési központ" (Magyar Kormánytisztviselői Kar),
- képzési központ (Nemzeti Közszolgálati Egyetem).[11]
A stratégiai központ funkciója a kormányzati személyzeti stratégia fő irányainak kidolgozása, valamint a közszolgálatra vonatkozó jogi szabályozás előkészítése; a módszertani központ feladata a kiválasztással, a toborzással, kapcsolatos feladatok ellátása, valamint a közigazgatási továbbképzési-, vezetőképzési- és vizsgarendszer módszertani kialakítása; míg a képzési központ a közszolgálati tisztviselők képzésével, továbbképzésével, átképzésével, valamint a közigazgatási vezetőképzéssel kapcsolatos feladatokat látja el 2012. január 1-je óta. A Magyar Kormánytisztviselői Kar profilját alapvetően a tisztviselői érdekvédelem, valamint a Kormánytisztviselői Hivatásetikai Kódex kialakítása jelenti, ennek jelentőségére később - a közszolgálati etikával összefüggésben - visszatérek.
A Magyary Program - az eddig írtakból következően - alapvetően konzekvens logika szerint közelít az ún. beavatkozási területekhez (ti. a szervezethez, a hatáskörhöz, az eljáráshoz és a személyzethez): előbb értékeli az adott szegmens vonatkozásában 1990 óta realizálódó gyakorlatot, majd kijelöli az alapvető fejlesztési irányokat, amelyeket pedig összekapcsol a helyesnek vélt intézkedési "csomaggal". Ez a megközelítés jellemzi a közszolgálati életpálya tárgyalását is, amellyel összefüggésben a dokumentum arra az álláspontra helyezkedik, hogy korábban merev közszolgálati rendszert hozott létre a jogalkotó, ennélfogva a gyakorlatban nem egy stabil, kiszámítható életpálya valósul meg.
A Magyary Program alapvetően egyes munkáltatói intézkedésekkel összefüggésben fogalmaz meg kritikákat a korábbi szabályozást illetően:
- "a kinevezés, az előmenetel és a tisztviselőkkel kapcsolatos lehetséges intézkedések szabályozása nagyon szűk mozgástérben teszik csak lehetővé a vezetői mérlegelést"
- "az illetményrendszer a javadalmazást nem a kifejtett tényleges teljesítményhez és felelősséghez köti"
- "[a javadalmazási rendszer] nem sarkallja a tisztviselőt jobb teljesítményre, ami ugyan nem nélkülözhetetlen, de fontos eleme az ösztönzésnek"
- "a megfelelő szakmai karrier láttatása az állomány meghatározó részénél alapvető igényt jelent".[12]
A közszolgálatra vonatkozó jogi szabályozás egyik sarkalatos kérdése a javadalmazás kérdésköre, jól mutatja ezt az a jogalkotói aktivitás, amely a jogintézményt kíséri. Ezzel összefüggésben kiemelendők Magyary szavai azzal kapcsolatban, hogy az illetményrendszer nem képezte mindig immanens részét a személyzeti jognak: "[a] közszolgálati megbízás jó ideig nem jelentett mást, mint hatáskört, azaz hatalmat és annak kijáró tiszteletet, de nem járt fizetéssel, vagy más ellenszolgáltatással".[13] Csupán a XVII-XVIII. század óta vált általánossá az ún. állandó alkalmazás, amely egy idő után szoros kapcsolatot mutatott a vagyoni jellegű juttatásokkal, a megfelelő feladatmegosztás érdekében a szakértelem és a tapasztalat megszerzésével, amely lényegében az alkalmazás feltételét jelentette a különböző államok jogi szabályozásában.
A fenti megállapítások alapján a dokumentum egy új közszolgálati életpálya modell kialakítására tesz javaslatot. Az MP 11.0 szóhasználatával élve "az erős, de az indokolthoz képest nem nagyobb, a változásokhoz gyorsan és rugalmasan alkalmazkodni képes - a nemzeti érdekeket előtérbe helyező - állam egy olyan közszolgálati etikai alapvetésre épülhet, amely az életpályamodell értékei mellett a hatékonyság és a teljesítmény értékeit is megtestesíti". A hivatkozott fejlesztési irány a közszolgálati életpályára vonatkozó szabályozás tekintetében alapvetően három sarkalatos pontot nevesít: a stabilitás biztosítását, a teljesítmény számbavé-
- 46/47 -
telét, valamint az etikai alapvetésre épülő közszolgálatot.
A deklarált jogalkotói célkitűzések közül az első kettő - kiindulását tekintve - egymással ellentétes szabályozási megoldásokat igényel, így a dokumentum szellemének értelmében egy olyan "vegyes" modell kialakítása indokolt, amely megőrzi a stabilitást garantálni képes karrier-rendszer értékeit, ugyanakkor lehetőséget teremt a változásokhoz történő rugalmas alkalmazkodásra is. A program megfogalmazása szerint a hatékony munkavégzés három feltétel egyidejű fennállása mellett érvényesülhet, ezek
- a szakmai tudás ("tudja"),
- az elkötelezettség ("akarja"), valamint
- a bizalom ("hagyják").
Anélkül, hogy a fenti, hangzatos feltételek részletesebb tárgyalásába bocsátkoznék, annyit indokoltnak mutatkozik rögzíteni, hogy a szakmai tudás alapvetően a kiválasztási rendszerhez, valamint a képzés (képesség- és készségfejlesztés) témaköréhez; míg az elkötelezettség a tételezett célrendszer ismeretéhez és az azzal való tényleges azonosuláshoz kapcsolódik, amely jellegénél fogva a közszolgálati tisztviselők kötelezettségeiként, illetve a hivatásetikai elvárások között jeleníthetők meg a közszolgálati jogviszonyban. A bizalom kérdésköre ezzel szemben akár ellentétes irányú elvárásként is megfogalmazható, lényegében a közszolgák védelmét realizálja a "főnökkel" szemben, amely egyszerre jelenti a szükséges végrehajtói mozgástér rendelkezésre bocsátásának szükségességét, valamint az állam nevében eljáró tisztviselők befolyásmentességének és "érinthetetlenségének" jogi értelemben vett biztosítását. Magyary Zoltán szavaival élve "[a] feljebbvaló egyrészt barát legyen, aki megérti az alantasát, másfelől azonban tudja azt munkára szorítani". A vezető és a beosztottak közötti viszonnyal kapcsolatban elvi éllel rögzíthető az az elvárás, "hogy az alárendelt négyszemközt mindent megmondhasson neki, de a nyilvánosság előtt a főnökét feltétlenül védje".[14]
A Magyary Program elvi éllel juttatja kifejezésre azt, hogy a jövőbeli cél - szemben a korábbi jogalkotási gyakorlattal - nem az egymás mellett, elszigetelten futó életutak fenntartása, hanem közös kapcsolódási pontok kialakítása annak érdekében, hogy "a karrier ne csak egyirányú előmenetelt jelentsen, hanem az életutak közötti mozgást, váltást is". A dokumentum ilyen kapcsolódási pontként tekint a hivatásetikai normákra, a munkaköralapú rendszerre, a kiválasztási rendszerre, az értékelésre, az előmenetel és a javadalmazás szabályozására, a képzési- és vizsgarendszer átalakítására, valamint a rendszerirányításra és az "állami gondoskodásra" egyaránt. Kiemelendő, hogy e tanulmány terjedelmi keretei nem teszik lehetővé a közszolgálati jogviszony összes itt jelzett komponensének részletekbe menő tárgyalását, így a továbbiakban a hivatásetikai normákkal kapcsolatos kérdéseket teszem vizsgálat tárgyává arra is tekintettel, hogy talán ez az érintkezési pont fejezi ki leginkább az "akarja" és a "hagyják" közötti korrelációt.
A demokratikus közigazgatás működésének alapfeltétele a közügyek pártsemleges intézése törvényesen működő keretek között szakmailag felkészült közszolgák által. Ezzel összefüggésben kiemelhető, hogy a közszolga magatartása miatt az ügyfelekben kialakuló esetlegesen negatív értékítélet elválaszthatatlan a közigazgatás megítélésétől, ebből fakadóan indokoltnak mutatkozik a társadalom által prioritásként kezelt elvek és elvárások megfogalmazása a közszolgák tevékenységére vonatkozóan. Erre a szükségszerűségre világít rá Magyary is, amikor arra az álláspontra helyezkedik, amely szerint "a hivatásos közszolgálat fővonása, hogy az alkalmazottnak nemcsak a munkaerejét főhivatásként, hanem az egész egyéniségét lefoglalja, igénybe veszi (...) ez különös engedelmességi kötelezettséget jelent, mert olyan kötelezettségeket hárít rá, amelyek az általános állampolgári kötelezettségeknél nagyobbak, viszont ennek fejében különleges jogállásban részesül".
Le kell szögezni azonban azt is, hogy a "közigazgatás etika" területén a jogi szabályozás csupán alapozó jellegű lehet, a tárgykört érintő követelményrendszer egésze nem fogható át pusztán jogi eszközökkel, így jogon kívüli instrumentumok és módszerek alkalmazására is szükség van ezen a területen.[15]
Ide kívánkozik azonban még egy kérdéskör a "közszolgálati etika" terjedelmével összefüggésben. Arról van szó, hogy a jogalkotó részéről döntést igényel az is, hogy hivatali etika vagy magánetika regulálását végzi el a törvényhozó. A precíz és részletes definiálást mellőzve e helyütt csupán jelezzük: a magánetika olyan erkölcsi, morális jellegű kötelezettségek előírását jelenti a közszolgákra nézve, amelyek nem csupán a hivatali működéssel összefüggésben, hanem a nap huszonnégy órájában orientálják a köztisztviselők magatartását. A hivatali etika - ezzel szemben - csupán a hivatali idő alatt szab kereteket a közszolgálati tisztviselők számára, ezek a normák kifejezetten és szigo-
- 47/48 -
rúan a hivatali tevékenység végzése tekintetében érvényesül(het)nek.
Kiemelendő a közszolgálati jogállás ama jellemzője is, amely - általános értelemben - valamely szervezet tagjaként érinti a közszolgákat. Közelebbről arról van szó, hogy bármilyen szervezetbe történő belépés egyes alapvető szabadságok önkéntes korlátozását (is) eredményezi. Ebben a körben csupán utalok arra, hogy az egymáshoz való vonzódás, egymás megajándékozása vagy éppen az alkoholfogyasztás más tekintet alá esik (és más elvárásokkal, jogkövetkezményekkel párosul) az "egyszerű" magánszemély, valamint a közszolgálat személyi állománya tekintetében.[16] Ez jut kifejezésre a következő, a szintén Magyary Zoltán nevéhez köthető megállapításban is: "az alkalmazott (...) a szervezettel szemben, (...) különös fegyelemre [van] kötelezve, ami odáig megy, hogy egész munkaerejét leköti, szükség esetén a hivatalos munkaidőn túl is, külön ellenszolgáltatás nélkül, teljes odaadást kíván, szükség esetén egészsége, sőt élete feláldozását (...), sőt megfelelő magatartást kíván magánéletében is".[17]
Mivel a közszolgák mindennapi jelleggel (sokszor önkényesen) gyakorolnak közhatalmat, az állampolgárokban joggal merül fel annak az igénye, hogy létezzen valamilyen féken tartó erő, amely kifejez olyan minimum elvárásokat, amelyek képesek keretek közé szorítani a köz érdekében tevékenykedő hivatalnokok magatartását. Sokan ezt az etikában látják, így napjainkban egyre több államban kerülnek morális értékek jogszabályi formában szabályozásra a közszolgákkal összefüggésben. A közszolgálati tisztségviselők jogállásának, működésüknek erkölcsi elemekkel átitatott alapokra helyezésétől két irányban is várható pozitív változás. Egyrészt a közszolgákban a közigazgatást (közvetve az államot) látó állampolgároknak az államhatalomba és annak intézményeibe vetett bizalma erősíthető abban az esetben, ha a köz szolgái etikusan, morális szabályok szerint végzik munkájukat. Lehetőséget teremt továbbá a közszolgálati éthosz arra is, hogy a köztisztviselőket (kormánytisztviselőket) a közjó szolgálatára indítsa, ezáltal az egész társadalom érdekében működjenek közre az állami feladatok végrehajtásában.
A közszolgákkal szemben megfogalmazott erkölcsi követelmények kodifikálásának egyre több államban történő elszaporodása összefügg a korrupciós kockázatok megnövekedésével is. Nem igényel bizonyítást az a tétel, hogy a hivatalnoki karra nehezedik a legnagyobb korrupciós fenyegetettség, mivel gyakran fordul elő, hogy a döntési folyamat kedvező irányba történő befolyásolása érdekében az érdekeltek törekednek "megolajozni" a döntéshozatalt. Ez abból a szempontból tekinthető veszélyes jelenségnek, mivel képes "megrontani" az államapparátusba vetett közbizalmat, valamint a közigazgatás döntéshozatali mechanizmusát.[18] Tömören fogalmazva a korrupció nem más, mint az igazságos döntési folyamat megfertőzése, ezáltal a hivatalnoki kar iránt megnyilvánuló közbizalom rombolása, amelynek mozgatórugója a pártatlan döntések "megvásárlása".
A munka világának alapvető szabályai az egyes államok alkotmányaiban és a zömében törvényi szintű szabályokban találhatók, sok kérdés, különösen az olyan magatartások szabályozása, amelyek a "jogszerű, de erkölcstelen" határán mozognak, nem szerepelnek a részletes szabályozásban, ezért azok regulálása érdekében egyre nagyobb igény mutatkozik belső szabályzatok megalkotására. Számos, a közszolgálati jogviszonyt érintő törvényi rendelkezés - így a rendeltetésszerű joggyakorlás követelménye, a joggal való visszaélés tilalma vagy az eskütétel - nem csupán jogi, hanem erkölcsi jellegű normáknak is tekinthetők, amelyeknek az ad különleges jelentőséget, amikor - eme előírásokat megsértve - a kötelezett közszolga és a társadalom érdekei ellentmondásba kerülnek. Ebből következik, hogy a törvényi szabályozásban megjelenő, a közhivatalnokok tevékenységét orientáló általános értékek részletezésre szorulnak, azok kibontása érdekében szükséges etikai szabályzatok megalkotása.
Magyarországon az etikai kódex megalkotása iránti igény már a rendszerváltoztatást követő első években megjelent, mert a közszolgálatot szabályozó törvények és egyéb jogszabályok nem adtak és ebben a vonatkozásban ma sem adnak kellő támpontot a közszolgák konkrét magatartásainak, szükséges tehát morális alapokon is nyugvó részletező szabályok alkotása.[19]
A magyarországi előzményeket tekintve három momentumot érdemes kiemelni az 1990 utáni fejlődésből. Egyrészt a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény - ugyan csupán pár éven keresztül -tartalmazta az etikai eljárás szabályait, konkrét etikai normákat azonban nem épített be a jogalkotó az 1992-ben elfogadott törvénybe. Pár évvel később - a Belügyminisztérium gondozásában - született tervezet "A Köztisztviselői Etikai Kódexről", amellyel kapcsolatosan kiemelendő, hogy egyik oldalról általános elveket (pl. alkotmányhűség,
- 48/49 -
pártpolitikai semlegesség, szolgálat elve stb.) rögzített, másik oldalról ez a dokumentum egyéb jogalkotói lépések híján nem nyert normatív szabályozást. Legutóbb 2009-ben fogadott el az Országgyűlés határozatot a közszféra alapvető etikai követelményeiről. Ezzel a jogalkotó olyan alapvető követelményeket, elvárásokat sorolt fel, amelyeknek meg kell jelenniük a különböző szolgálati jogviszonyokat reguláló etikai szabályzatokban. E tervezet utóéletével kapcsolatban rögzíthető, hogy a határozat felkérte az OIT elnökét, az ÁSZ elnökét, a Legfőbb Ügyészt, a Miniszterelnököt, és MNB elnökét, hogy az alárendeltségükben tevékenykedő közszolgák vonatkozásában tegyenek lépéseket a konkrét etikai kódexek megalkotása érdekében. Ez a folyamat azonban elakadt, így ennek a kezdeményezésnek sem lett kézzel fogható eredménye.
A jogalkotó - felismerve a közszolgálati etika szabályozása iránt megnyilvánuló társadalmi igényt - tett egy óvatos lépést a tárgykör továbbfejlesztése érdekében. A Magyary Program külön kiemeli, hogy a közszolgálati tisztségviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény egyrészt szabályozási körébe vonja az etikai eljárást, másrészt meghatároz ún. általános magatartási szabályokat.[20] A fent említett korábbi kísérletekhez képest jelentős előrelépésként értékelhető a Kttv. ama rendelkezése, amely a Magyar Kormánytisztviselői Kar egyik kiemelt feladataként írja elő a Kormánytisztviselői Hivatásetikai Kódex megalkotását, amely - az MP szóhasználata szerint - "a törvényi szabályokon túlmenően rögzíti az általánosan elvárható további magatartási szabályokat".[21]
Annyit mindenképpen érdemes a történeti hűség kedvéért az idézett megállapításokhoz hozzátenni, hogy a Magyar Kormánytisztviselői Kar eleget tett normaalkotó feladatának, mivel megalkotta a Hivatásetikai Kódex szövegét, amely a mai napon is hatályban van.[22] Tartalmát tekintve azonban kiemelendő, hogy inkább a Kttv.-ben, illetve egyéb jogszabályokban foglalt kategóriák (pl. hűség, nemzeti érdek, elkötelezettség, pártatlanság stb.) ismétlését, magyarázatát tartalmazzák, ebben a vonatkozásban - álláspontom szerint - nem teljesíti maradéktalanul a dokumentumban foglaltakat, mivel nem bontja ki a jogi előírásokat, nem megy túl továbbá a törvényi szabályokon.
A közigazgatás személyi állományába tartozó közszolgák tevékenységének morális kereteket szabó közigazgatási etika indokoltságának általános megalapozását követően érdemes kitekinteni más államok szabályozására. Ezt alapvetően két tényező indokolja: egyrészt előnyös lehet a hazaitól eltérő modellek áttekintése a magyar rendszer továbbfejlesztése érdekében, másrészt szükséges utalni azokra a nemzetközi törekvésekre, amelyek hatással vannak (és a jövőben még inkább hatással lesznek) valamennyi tagállam, így hazánk regulációjára is.
Az említésre kerülő nemzetközi egyezmények arra kívánják inspirálni az államokat, hogy - a korrupció leküzdése érdekében - helyezzék erkölcsi alapokra a közigazgatás működését, határozzanak meg morálisan követendő elveket az állami alkalmazottak számára. A továbbiakban azokról a nemzetközi szerződésekről szólok, amelyek - közvetve vagy közvetlenül - elvárják a közigazgatást determináló etikai szabályok megalkotását a részes államoktól.
Az ENSZ korrupciós egyezménye azzal a céllal jött létre, hogy a közügyekben és a köztulajdonnal kapcsolatban erősítse a becsületesség, a számonkérhetőség és a felelősség témakörét, ezáltal felveti az etikai kérdések fontosságát a közigazgatásban. Az egyezmény - alapvető célkitűzéséből kiindulva - azt a kötelezettséget rója a tagállamokra, hogy intézmény- és jogrendszerükön belül alkalmazzanak speciális magatartási szabályokat a közfeladatokat ellátó személyek tevékenységére a fedhetetlenség és a becsületesség "izmosítása" érdekében.[23] E nemzetközi dokumentum - a korrupció megelőzésének és bizonyos etikai kérdéseknek az együttességéből kiindulva - követelményként fogalmazza meg a közigazgatási etikai kódexek megalkotását.
Kiemelendő, hogy az OECD is felismerte a közszféra iránt megnyilvánuló állampolgári bizalom erősítésének szükségességét, kifejezésre juttatta továbbá azt is, hogy ez a cél csak etikai intézkedések által valósítható meg. A közigazgatás iránti bizalom növekedése egyrészt kedvező környezetet teremthet a magánszférában, másrészt - ezen keresztül - katalizálhatja a gazdasági fejlődést is. Ebből kiindulva az OECD ajánlása meghatározza a legfontosabb alapelveket a tagállamok számára, így azt, hogy az etikai szabályok világos megfogalmazásban nyerjenek rögzítést, az etikai normákat tükrözze a jogi keretrendszer, kiemeli továbbá az etikai tanácsadás biztosításának fontosságát is.[24] A GRECO (Group of States against Corruption) pedig már 2006-ban sürgette Magyarország vonatkozásában az etikai kódex megalkotását, külön is kiemelve az ajándékozásra és az ajándékok elfogadására vonatkozó szabályok beépítését.[25]
- 49/50 -
Ezek után érdemes röviden "leltárt készíteni" a világ néhány államában megnyilvánuló szabályozási megoldásokról. Az európai országok közül Olaszország emelhető ki ebben a tekintetben, ahol létezik etikai kódex a közigazgatásra vonatkozóan. A szabályozásról összességében elmondható, hogy ezeknek az etikai szabályoknak az alkalmazására akkor kerülhet sor, amennyiben az adott kérdéskörre nézve nincs jogi szabályozás. Spanyolországban ezzel szemben nem található ilyen dokumentum, hanem az ún. "jó kormányzás kódexe" hozható összefüggésbe a vizsgált témakörrel.[26] Ez valójában úgy jött létre, hogy a kormányzat kötött egy megállapodást a leghosszabb ideje a közszolgálatban dolgozók szervezetének képviselőivel, amely nem kifejezetten etikai követelményeket, hanem jogi elveket foglal magában, amelyeknek tükröződniük kell a közszolgák ténykedései tekintetében.[27] A külföldi megoldások számba vételének zárásaként jelezzük, hogy az Amerikai Egyesült Államokban is létezik közigazgatási etikai kódex, amely azonban - szemben az eddig ismertetett megoldásokkal - nagyon gyakorlatias: nem általános előírásokat fogalmaz meg, hanem (példálózó jelleggel) eseteket ír le, azt határolja körül, hogy a különböző szituációkban hogyan köteles a közszolga viselkedni.
Más a helyzet azonban Nagy-Britanniában, ahol nem létezik önálló közszolgálati törvény, nincs továbbá olyan írott jogszabály sem, amely az ország alaptörvényének lenne tekinthető.[28] Az angol alkotmányos háttérről elmondható, hogy a köztisztviselők a Korona szolgálóinak minősülnek, ebből levezethető tehát a hűség és az engedelmesség kötelezettsége. Az angol megközelítés abból indul ki, hogy nincs szükség a közszolgák magatartását orientáló magatartási szabályzat elfogadására, mivel a jogi szabályozásban expressis verbis vagy implicit módon megjelenő elvárások és egyes ún. íratlan elvek alapján minden, a gyakorlatban előforduló problematikus kérdés megoldható.[29]
Fentiekben a közigazgatás és az etika összefüggéseit tettem vizsgálat tárgyává a közszolgálati etikai kódexek témakörére koncentrálva. A vázoltak alapján indokolt választ adni arra a kérdésre, vajon szükség van-e közigazgatási etikai kódexre? Álláspontom szerint erre két tényező miatt is igenlő válasz adható. Egyik oldalról korszakunk fejlődésének tendenciái ebbe az irányba mutatnak. Mivel korábban evidenciának minősülő alapvető emberi, társadalmi normák nem érvényesülnek kellő intenzitással, ésszerűnek mutatkozik ezeket jogi szabályozás tárgyává tenni, ezáltal a közhatalom eszközeivel kényszerítve ki azok realizálását.
Másik oldalról rögzíthető, hogy a jogi szabályozás is feltételezi a közigazgatási etika létét. A Kttv. 83. § (1) bekezdése rögzíti a kormánytisztviselőre vonatkozó hivatásetikai alapelveket, így különösen a hűséget és elkötelezettséget, a nemzeti érdekek előnyben részesítését, az igazságos és méltányos jogszolgáltatást, a méltóság és tisztesség, az előítéletektől való mentességet, a pártatlanságot, a felelősségtudatot és szakszerűséget, az együttműködést, az intézkedések megtételére irányuló arányosságot és a védelmet. A reguláció - ahogy erre fentebb utaltam - a Magyar Kormánytisztviselői Kar számára lehetőséget ad meghatározott hivatásetikai szabályok megsértése miatt etikai eljárás lefolytatására.[30] Érdemes idézni végezetül a törvény ama rendelkezését, amely definiálja az etikai vétség fogalmát, miszerint az követ el etikai vétséget, aki az e törvény 83. §-a, a Kormánytisztviselői Hivatásetikai Kódex, valamint az Alapszabály és az Etikai Eljárási Szabályzat rendelkezéseit megszegi.[31]
* * *
Tanulmányomban a közszolgálatra vonatkozó szabályozás továbbfejlesztésének egyes aspektusait tettem vizsgálat tárgyává, közelebb a Magyary Zoltán Közigazgatás-Fejlesztési Programban foglalt célkitűzéseket vetettem össze azok gyakorlati érvényesülésével, valamint - elméleti dimenzióba helyezve a vizsgálatot - a Magyary Zoltán által a közszolgálattal kapcsolatban 1942-ben lefektetetett megállapításokkal. A közigazgatás személyi állományát érintő jogi rezsim vitathatatlanul továbbfejleszthető, az ezzel kapcsolatos prioritásokat egyértelműen deklarálta a jogalkotó a Magyary Programban.
A szabályozás véglegesítése vonatkozásában azonban érdemes két megállapítás erejéig visszatérni a névadó (ti. Magyary Zoltán) gondolataihoz. A közszolgálati jogviszony egyik legalapvetőbb jellemvonása kristályosodik ki a következő megfogalmazásban: "[a] közigazgatás tagjának lenni mindig azt jelenti, hogy valaki olyan szerepet tölt be, amit nem önerejéből lát el, hanem amelyet más bízott rá (.) ezért számon lehet kérni, tehát felelősséggel jár, azaz szolgálatot jelent". Ehhez kapcsolódóan fontos kiemelni azt az evidenciát is, miszerint "a szolgálat a közigazgatás minden tagjára nézve áll, nemcsak az alárendeltekre, hanem a főnökökre is".[32]
- 50/51 -
Kiemelkedő jelentősége van továbbá a közszolgálati státusz kiszámíthatóságának, a közszolgák stabilitásának is. A témakör ugyancsak nem új keletű, mivel Magyary Zoltán sokat citált művében ezzel kapcsolatban is tett néhány, napjainkban is helytálló megállapítást: "[p]arlamentáris államokban (.) a hivatásos közszolgálati alkalmazottak a különböző pártállású kormányok alatt változatlanul ellátják feladatukat". A folyamatos alkalmazás és ezen keresztül a stabilitás Magyary szerint két törvényszerűségből kell, hogy fakadjon. Egyrészt abból, hogy "a kormánynak nincs jogi lehetősége, jogalapja az elbocsátásukra", másrészt pedig abból, hogy az állandó alkalmazottak működését túlnyomórészt a jog, valamint technikai szempontok irányítják (.) így "a kormánynak nincs is szüksége az elbocsátásukra".
Végezetül felvetődik az is, hogy vajon elvárható-e a közszolgáktól, hogy - a jogi kötelezettségeken túlmenően - etikai többletkötelezettségeket írjon elő számukra a jogalkotó? Meglátásom szerint - a közszolgálati jogviszony jellegéből fakadóan - ez lehetséges, sőt adott helyzetben szükséges is, mivel a köztisztviselők (kormánytisztviselők) magatartásuk tanúsításával a közigazgatást jelenítik meg, az ügyfelekben a közszolgáról kialakuló képet gyakran azonosítják a közigazgatással. A közszolgákkal szemben támasztott többlet elvárások - a fentiek fényében - megkövetelik a munkavégzés zavartalanságának biztosítását a köztisztviselők (kormánytisztviselők) számára. Kiemelendő azonban az is, hogy a közigazgatás személyi állományától elvárt többletszolgáltatásért cserébe az állam is köteles teljesíteni. Közelebbről arról van szó, hogy - Magyary Zoltán szavaival élve - a hivatásos közszolgálat[33] megvalósulásához stabil, kiszámítható jogrendszerre és a közszolgák egzisztenciális biztonságának garantálására is szükség van. Ha ezek a feltételek megvalósulnak, akkor kevéssé menthető, ha a közigazgatás alkalmazottja "elcsábul" tevékenysége során. A stabil beszámítási pontot nyújtó, kiszámítható jogi szabályozás hiánya és a stabil egzisztencia érzetének elmaradása azonban "leronthatja" a társadalom által jogosan igényelt erkölcsi tartás tanúsításának realitását. ■
JEGYZETEK
* "A tanulmány a KÖFOP-2.1.2-VEKOP-15-2016-00001 azonosítószámú, "A jó kormányzást megalapozó közszolgálatfejlesztés" elnevezésű kiemelt projekt keretében működtetett Egyed István Posztdoktori Program keretében, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem felkérésére készült."
[1] Jól érzékeltetik ezt azok a számszerűsíthető adatok, amelyek az 1990 és 2010 közötti, valamint a 2010 utáni időszakban realizálódó jogalkotási (törvényalkotási) hajlandóságot mutatják.
[2] Vö. Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVG-ORAC Kiadó, Budapest 2010. 19-20. o.
[3] Vö. Szamel Lajos: A közigazgatás személyzete. Pécs 1996. 1. o. Idézi Fábián Adrián: Vezetők és beosztottak a magyar közigazgatásban. Dialóg-Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2016. 29. o.
[4] A Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program letölthető innen:
http://magyaryprogram.kormany.hu/admin/download/8/34/40000/Magyary-Kozigazgatas-fejlesztesi-Program.pdf (2016.12.06)
[5] Vö. Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest 1942. 129. o.
[6] Magyary Program 11.0 42. o.
[7] Magyary Program 11.0 43. o.
[8] A korábbi módosítások mögött meghúzódó esetenkénti ötletszerűség érhető tetten abban is, hogy 13 alkalommal a költségvetési törvénnyel, 27 alkalommal pedig valamely törvénymódosítás záró rendelkezései között elbújtatva került sor a Ktv. módosítására.
[9] A fenti kormányzati elképzelések realizálása érdekében került sor egyebek mellett a feszes létszámgazdálkodás megvalósítására, továbbá egyes (javadalmazást és szabadságolást érintő) munkáltatói intézkedések összehangolására.
[10] Magyary Program 11.0 44. o.
[11] Magyary Program 12.0 57-59. o.
[12] Magyary Program 11.0 44. o.
[13] Vö. Magyary Zoltán: i.m. 130. o.
[14] Magyary Zoltán: i.m. 132. o.
[15] Thomson Dennis F.: A közszolgálati etika lehetősége. In: Gulyás Gyula (Szerk.): Közszolgálat és etika Helikon Kiadó, Budapest 1997. 34. o.
[16] Vö. Szabó Gábor: A szervezeti etika alapvető kérdései. Jura 2008. 1. sz. 215. o.
[17] Vö. Magyary Zoltán: i.m. 131. o.
[18] Vö. Andrássy György: Filozófia és jogászi etika. PTE ÁJK, Pécs 2008. 209-212. o.
[19] Néhány évvel ezelőtt egy, a köztisztviselők értékorientációját vizsgáló felmérés rámutatott, hogy a magyar közszolgák igenis érzékenyek a morális kérdésekre, és inkább várják az etikai kódextől az iránymutatást, mint a normatív jellegű szabályozást.
[20] Ebbe a körbe tartozik - egyebek mellett - az elfogulatlanság követelménye, a hűség deklarálása, valamint az összeférhetetlenségi szabályok rögzítése.
[21] Magyary Program 11.0 62. o.
[22] Az MKK Hivatásetikai Kódexének szövege az alábbi linken elérhető: http://mkk.org.hu/node/145 (2017.08.29.)
[23] Vö. az Egyesült Nemzetek Szervezete Meridában, 2003. december 10-én kelt Korrupció elleni Egyezményének kihirdetéséről szóló 2005. évi CXXXIV. törvény 8. cikk 2. bekezdésével.
[24] Ehhez ld. Principles for managing ethics in the public service. OECD Recommendation. In: PUMA Policy Brief No. 4. Public Management Service 1998
http://www.oecd.org/dataoecd/60/13/1899138.pdf (2013.01.10.)
[25] GRECO Compliance Report on Hungary. Second Evaluation Round 2008
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoRC2%282008%294_Hungary_EN.pdf (2013.01.10.)
[26] Erről bővebben ld. Fábián Adrián: i.m. 28. o.
[27] Egyebek mellett a tisztesség és a becsületesség előírása, a diszkrimináció felszámolása, az udvariasság deklarálása, valamint a bizalmas információk védelmének kötelezettsége jelenik meg az amerikai regulációban. Vö. Andrássy György: i.m. 286-288. o.
[28] Léteznek azonban olyan speciális jogforrások, amelyek szabályozzák a hivatalnoki munka egyes részterületeit. Ebbe a körbe tartozik - egyebek mellett - az 1977-ben kibocsátott Croham Directive on the Disclosure of Official Information, a
- 51/52 -
The Duties and Resposibilities of Civil Servants in Relation to Ministers elnevezésű közlemény, valamint az Establishment Officer's Guide. Vö. Andrássy György - Szabó Gábor: Üzleti etika és közéleti etika. JPTE KTK, Pécs 1999. 220. o.
[29] Vö. Andrássy György - Szabó Gábor: i.m. 221. o.
[30] Kttv. 83. § (3) bek.
[32] Bővebben ld. Magyary Zoltán: i.m. 129-130. o.
[33] Vö. Magyary Zoltán: i.m. 134-135. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző adjunktus, PTE ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszék.
Visszaugrás
