Az ASP bevezetését számos félelem övezi. A 2016 elején felbukkant "Hatékony helyi közigazgatás" című dokumentum - bár annak hitelességét utóbb kormányzati részről cáfolták[1] - meglebegtette a központilag történő pénzügyi ellenjegyzés lehetőségét, amely az anyagban megfogalmazott más elképzelésekkel egyetemben komoly félelmet keltett az önkormányzati vezetők körében.
A dokumentum megjelenését követő közleményeket és vitákat tanulmányozva, valamint az alkalmazás-szolgáltató központ elvi lehetőségein és határain elmélkedve óhatatlanul felmerül az emberben a kérdés: valóban elvégezhető az ellenjegyzés egy távoli ügyintéző segítségével? Volna ennek bármiféle gyakorlati haszna az önkormányzatok szemszögéből?
Ahhoz, hogy érdemben foglalkozhassunk a fenti kérdéssel, okvetlenül át kell tekintenünk a pénzügyi ellenjegyzés intézményére vonatkozó alapvető jogszabályi rendelkezéseket.
A pénzügyi ellenjegyzés mint a kötelezettségvállalási folyamat egyik lényegi mozzanata a költségvetés kiadási előirányzatainak végrehajtására irányuló aktusok alapvetően előzetes kontrollja. Tekintettel arra, hogy az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 36. § (1) bekezdése egyértelműen rögzíti, hogy a költségvetési év kiadási előirányzatai terhére kötelezettségvállalásra - néhány kivételtől eltekintve - kizárólag a szabad előirányzat terhére kerülhet sor, a pénzügyi ellenjegyző alapvető feladata ennek rendelkezésre állásának, valamint a tervezett kifizetési időpontokban a pénzügyi fedezet biztosítottságának vizsgálata.
A fenti rendelkezésből értelemszerűen következik, hogy a vizsgálatnak közvetlenül a konkrét kötelezettségvállalás megtételét (azaz adott esetben egy szerződés, megrendelés aláírását) megelőzően kell megtörténnie. Ezt az előzetes jelleget deklarálja az Áht. 37. § (1) bekezdése.
A pénzügyi ellenjegyzés megjelenési formája a kötelezettségvállalás dokumentumán[2] elhelyezett, az arra jogosulttól származó voltaképpeni záradék. Noha az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról rendelkező 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Ávr.) 53. § (1) bekezdése - amelynek értelmében egyes esetekben[3] előzetes írásbeli kötelezettségvállalás sem szükséges - sokakat arra enged következtetni, hogy a pénzügyi ellenjegyzés "megspórolható", erről közel sincs szó. Az írásba foglalásnak valójában ilyenkor is meg kell történnie, legfeljebb nem a pénzügyi teljesítés esedékességét megelőzően[4], hanem azzal egyidejűleg. A kötelezettségvállalás dokumentuma ez esetben célszerűen egy belső bizonylat (biztos vannak, akik emlékeznek még az egyik piacvezető gazdálkodási szoftver által generált "kötelezettségvállalás" sablonra), amely már értelemszerűen záradékolható a pénzügyi ellenjegyzésre feljogosított személy által.
Ellenjegyzőként az 1992-es államháztartási törvény alapján a gazdasági vezető vagy az általa kijelölt személy járhatott el, a jellemzően gazdasági szervezet nélkül működtetett kistelepülési hivataloknál azonban a jogkört általában a jegyző gyakorolta, mivel részére a törvény végrehajtási rendelete felmentést adott a más esetekben elvárt képesítési követelmények alól.[5] A 2011-es Áht. és az Ávr. e tekintetben is változást hozott: a jegyzőre vonatkozó kitételt megszüntette, így a gyakorlatban a feladatkör jellemzően a megfelelő képesítéssel egyébként is rendelkező gazdálkodási ügyintézők munkaköri leírásaiba épült be.
Összefoglalva megállapítható, hogy a pénzügyi ellenjegyzés a pénzügyi fedezet rendelkezésre állásának igazolása, voltaképpen egy előzetes kontrolltevékenység, amelyet a hivatalban foglalkoztatott, szakképzettséggel rendelkező köztisztviselő végez, és amely írásos formában materializálódik.
Az Állami Számvevőszék legutóbb 2013 és 2016 között végzett olyan több települést érintő, átfogó ellenőrzést[6], amely során kiemelt figyelmet kapott a kötelezettségvállalások szabályszerűségének vizsgálata is. A vonatkozó jelentéseket végigolvasva meglehetősen lesújtó kép tárul elénk: a vizsgált időszakban az érintett önkormányzatok jelentős részénél egyáltalán nem került sor előzetes pénzügyi ellenjegyzésre, vagy ahelyett az önkormányzatok mindössze az utalvány ma már nem kötelező ellenjegyzését alkalmazták[7].
Az okok fejtegetése alapvetően nem az ÁSZ feladata, ám többnyire azért következtethetünk rájuk:
1. A kötelezettségvállaló és a pénzügyi ellenjegyző fizikai távolsága: A közös önkormányzati hivatalok a költségvetési törvényben meghatározott elismert hivatali létszám terhére leginkább akkor szervezhetőek meg (költség)hatékonyan, ha legalább a "back-office" funkciókat annak székhelyén központosítjuk. Noha a racionális működésnek ez elvben nem képezi akadályát, a felállás szükségképpeni velejárója a kötelezettségvállaló és a pénzügyi ellenjegyző közötti távolság nehezebb áthidalhatósága. A kötelezettségvállalási dokumentum még aláíratlan tervezetét értelemszerűen jóval nehezebb átjuttatni a szomszéd település hivatali épületébe, mint a folyosó túlsó végén található irodába, márpedig szabályosan csak így járhatunk el.
- 17/18 -
2. A képesített munkaerő hiánya és a helyettesítés megoldatlansága: Mint fentebb már leszögeztük, az Ávr. lényegében megszüntette a szakirányú képesítéssel nem rendelkező személy által történő ellenjegyzés lehetőségét. Elég csak fellépni a Közszolgálati Állásportálra ahhoz, hogy lássuk: egyes hivatalokban komoly problémát jelent a gazdálkodói státuszok betöltése, ami megnehezíti a helyettesítést, továbbá kérdésessé teszi, hogy a jelenlegi munkatársak nyugdíjba vonulása esetén sikerül-e olyan ügyintézőt kinevezni, aki végzettsége alapján ellenjegyzési feladatokkal is megbízható.
3. Egyéb motívumok: Természetesen számolnunk kell annak a lehetőségével is, hogy a kötelezettségvállaló felesleges korlátozásként éli meg a pénzügyi ellenjegyzés intézményét, és ha lehetősége adódik rá, az ellenjegyző értesítésének mellőzésével ír alá kötelezettségvállalási dokumentumokat. Másrészt, míg a pénzügyi ellenjegyző minden esetben szakember, a kötelezettségvállaló (különösen egy polgármester) gazdálkodási téren sokszor laikus, így amennyiben az előbbi nem biztos a dolgában (tegyük fel, nem rendelkezik naprakész kötelezettségvállalás-nyilvántartással, azaz nem tudja egyértelműen megállapítani a szabad előirányzat mértékét), fel sem hívja az utóbbi figyelmét az előzetes ellenjegyzési kötelezettségre (mindazzal együtt, hogy e mulasztásával nem feltétlenül a kötelezettségvállalót, sokkal inkább a megelőző ügymenet vizsgálatáért felelős érvényesítőt hozza kellemetlen helyzetbe).
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
