2005. júniusában az Országgyűlés újraszabályozta a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásra vonatkozó, majd' negyedszázada hatályban lévő rendelkezéseket. Az elfogadott törvényjavaslat az ún. "közjogi csomag" része volt, amely más elemeiben is érintette volna a nemzetközi jog és a belső jog viszonyát. A csomagban szereplő többi - az alkotmány, az alkotmánybírósági és a jogalkotási törvény módosítására irányuló - 2003. júliusában benyújtott törvényjavaslat azonban nem kapott kellő parlamenti támogatást. A tárgykörben született kezdeményezések, illetve a szerződéskötési eljárást rendező új törvény kapcsán gondoltam végig néhány, a nemzetközi jog és a belső jog kapcsolatával összefüggő kérdést. E tanulmánynak nem célja a hivatkozott javaslatok, illetve az új törvény értékelése, de még csak azok részletes bemutatása sem. Csupán apropóként szolgálnak vizsgálódásaimhoz. A kiindulópontok rövid felvázolása után először a nemzetközi szokásjog és a nemzetközi szerződések belső jogi pozíciójával, majd a szerződéskötési eljárással, az új szabályozás előzményeivel, illetve a nemzetközi szervezetek kötelező határozataival kapcsolatos gondolataimat vetem papírra.
A monista - dualista ellentétpár mögött meghúzódó elméleti háttér boncolgatása nélkül, kiindulópontként annyit kell leszögezni, hogy az állami szuverenitás - annak relativizálódása ellenére is - a mai nemzetközi politikai és jogi berendezkedésnek a megkérdőjelezhetetlen alapja. Valamilyen módon minden nemzetközi jogi norma visszavezethető az államok akaratára. Az akaratok nagyfokú különbözősége mellett minden államnak érdeke a nemzetközi viszonyok kiszámíthatósága és az, hogy a közösen kialakított nemzetközi jogi normákat egyik állam se tudja egyoldalúan megváltoztatni. Éppen ezért nem lehet hivatkozni a belső jogra a
- 239/240 -
nemzetközi jogi kötelezettség megsértésének igazolásaként.[1] Mindemellett nem állítható, hogy a nemzetközi jog a belső jog fölött áll, hiszen az egyes államok főhatalma alá tartozó területen csak belső jogi segédlettel tud érvényesülni, önmaga nem képes megfosztani érvényességétől a vele ellentétes belső jogszabályt. Az más kérdés, hogy ehhez az államoknak érdekükben áll segítséget nyújtani, hiszen jellemző módon igyekeznek elkerülni a nemzetközi joggal való összeütközést, és ezzel a többi állam által kilátásba helyezett szankciót. Ezt a tényleges helyzetet alapul véve beszélhetünk az államok által a nemzetközi jognak adott elsőbbségről (prioritásról), megkülönböztetve ezt az állami akarattól független nemzetközi jog felsőbbségétől (primátusától).[2]
A nemzetközi jog tehát mint az érdekeltek közös jogalkotásának a terméke élvez elsőbbséget a kizárólag az egyes államok által alkotott belső joggal szemben. Ezen tény alapján a nemzetközi jog számára mindegy, hogy az egyes államok a jogrendszer egységét vagy különbözőségét vallják-e. A lényeg, hogy minden állam teljesítse a többiekkel szemben vállalt kötelezettségét. A dualista és a monista felfogás közti értékválasztás határozza meg viszont azt, hogy az állam miként tesz eleget nemzetközi jogi kötelezettségének, hogyan jeleníti meg a nemzetközi jogi normákat a hazai jogban, miként teremti meg az összhangot a reá irányadó nemzetközi jog és a belső jog között. Ebben jelentkezik az elméletek gyakorlati hatása. A dualista - monista megkülönböztetést ennek megfelelően csupán abban a leegyszerűsített értelemben használom, hogy egy állam a transzformációs - kihirdetési vagy az adopciós - közzétételi gyakorlatot folytatja-e. Mivel a belső jogalkalmazók (éppen a nemzetközi jog primátusának a hiányában) csak a hazai jogszabályoknak alávetettek, mindenképpen jelezni kell számukra a nemzetközi jog alkalmazhatóságát. Ha ez nem történik meg egy olyan alkotmányos szabállyal, amely rögzíti, hogy az államot kötelező nemzetközi jog összessége, a mindenkori állapotában, a belső jog részét képezi (adopció vagy generális transzformáció), akkor külön belső jogszabályba foglalás szükséges (transzformáció) és nem elegendő az egyszerű közzététel.[3] A dolgozatban általam követett álláspont
- 240/241 -
szerint - bár mindkettő egy általános szabályt jelent - az adopcióval a nemzetközi jog mint nemzetközi jog lesz a belső jog része, a generális transzformáció pedig belső joggá alakít. Mindennek igazából nincs gyakorlati jelentősége. Emellett azonban a generális transzformáció az azt kimondó szabályt tartalmazó belső jogszabály részeként teszi belső joggá a nemzetközi jogot, kijelölve annak belső jogforrási helyét, az adopció viszont csupán egy "végrehajtási rendelvény", amely a nemzetközi jogot nem teszi az adoptáló normát tartalmazó jogszabály részévé, így nem feltétlenül határozza meg a belső jogforrási rangot. [4]
A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 7. § (1) bekezdésének jelenleg hatályos szövege szerint a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. E rendelkezés - homályos megfogalmazásából következően - többféle értelmezésre is alapot adhat. A vizsgálódáshoz érdemes különválasztani a mondat első és második felét. Az első fordulat a nemzetközi jog általánosan elismert szabályainak a magyar jogrendszer általi elfogadásáról szól.
Kérdés lehet, hogy mi a nemzetközi jog általánosan elismert szabályainak a pontos köre.[5] Az a megállapítás tűnik helyénvalónak, mely szerint ezek az univerzális nemzetközi szokásjogot és a civilizált nemzetek által elfogadott általános jogelveket ölelik fel. Ez következik ugyanis az Alkotmánybíróság 53/1993. (X. 13.) AB határozatából, és a nemzetközi jogi állásponttal is összhangban van.[6] Az általános nemzetközi szokásjog elfogadása
- 241/242 -
nem foglalja magába a regionális szokásjogot, bár az is igaz, hogy ez utóbbiak is felfoghatóak úgy, mint az általános szabályok alóli általánosan elfogadott kivételek.[7]
A nemzetközi jog általánosan elismert szabályai közül logikusan csak azokat teheti a belső jog részévé az alkotmány, amelyek az államot nemzetközi jogilag kötik. Azáltal, hogy az államok többsége a jogi kötelező erő tudatában (opinio iuris) követ egy szokást általános nemzetközi szokásjog alakul ugyan ki, de a szokás fennállását kezdettől ellenző államot a szokás nem kötelezi.[8] Itt is igaz azonban az, hogy a szokásjog általánossága alóli kivételként lehet értékelni azt az esetet, amikor a többi állam hozzájárul ahhoz, hogy a szokásjoggal ellentétesen cselekvő államot úgy kezeljék, mint amelyet az eredeti szabály nem kötelez. Ilyenkor tehát az általános szokásjog magában foglal egy kivételt, és az állam ezzel együtt fogadja el az alkotmányában a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait.
Ne feledkezzünk meg mindezen túl arról sem, hogy az általánosan elismert szabályok körébe tartoznak az Alkotmánybíróság szerint a nemzetközi jog feltétlen alkalmazást igénylő, kógens normái is![9] Ezek is az univerzális nemzetközi szokásjog részét képezik, de ehhez képest egy szűkebb kört alkotnak, az államok nemzetközi közösségének egésze fogadja el őket, kivételt nem ismernek, minden államra kötelezőek, nem lehet tőlük eltérni, és csak a nemzetközi jog ugyanilyen jellegű későbbi szabályával lehet őket megváltoztatni.[10]
Az Alkotmány módosításáról szóló T/4486. számú törvényjavaslat 2. §-a a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai körébe tartozó normákat az alkotmánybírósági gyakorlatot követve nevesítette: "A Magyar Köztársaság elfogadja és jogrendszere részének ismeri el a nemzetközi jog feltétlen alkalmazást igénylő szabályait, a nemzetközi szokásjog szabályait, valamint az államok közössége által elismert általános jogelveket."
Az Alkotmánybíróság az 53/1993. (X. 13.) AB határozatban fejtette ki első ízben részletes álláspontját a nemzetközi jog és a belső jog viszonyáról. Ebben a határozatban az 1956-os forradalom és szabadságharc során elkövetett egyes bűncselekményekkel kapcsolatos eljárásról szóló, az Or-
- 242/243 -
szággyűlés által már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény rendelkezéseinek az alkotmányosságát vizsgálta a köztársasági elnök által kezdeményezett előzetes normakontroll keretében. A vizsgálat tárgya, az ún. "igazságtételi" törvény, nemzetközi jogi fogódzók révén, azt akarta elérni, hogy büntetőjogi szankciókat lehessen alkalmazni olyan, 1956-ban elkövetett cselekmények miatt, amelyek az elkövetés idején hatályos magyar jog szerint nem minősültek bűncselekménynek, vagy pedig - ugyancsak az akkori szabályok értelmében - elévültek. Az Alkotmánybíróság határozata ezt - sokat kritizált módon - lehetővé is tette számára, azzal, hogy alkotmányosnak ítélte az elévülhetetlenséget kimondó nemzetközi jogi szabályok - a magyar jog szerint visszamenőleges - alkalmazását.[11] A rendkívül szerteágazó indokolással ellátott határozat részletes elemzését mellőzöm, annak kapcsán csupán az alábbiakat jegyzem meg.
Az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének első fordulatát, mely szerint a magyar jogrendszer elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, az Alkotmánybíróság úgy értelmezi, hogy ezek az általánosan elismert szabályok külön (további) transzformáció nélkül is a magyar jog részei. "A transzformációt ebben az általánosságban - vagyis a szabályok felsorolása, illetve meghatározása nélkül - maga az Alkotmány hajtotta végre. Eszerint a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai nem az Alkotmány részei, hanem "vállalt kötelezettségek". Az, hogy a vállalást és a transzformációt az Alkotmány tartalmazza, nem érinti az Alkotmány, a nemzetközi jog és a belső jog hierarchiáját."[12]
Mindebből az is következik, hogy az Alkotmánybíróság álláspontja az, hogy a Magyar Köztársaság az Alkotmány 7. § (1) bekezdésénél fogva vesz részt a nemzetek közösségében, ezzel a rendelkezéssel vállalja az általánosan elismert nemzetközi jogi normákat. Ezt az alkotmányszöveget lehet ugyan úgy is értelmezni, mint egy, a nemzetek közösségében való részvételre adott alkotmányos felhatalmazást, de véleményem szerint nem ezzel vállalja Magyarország a nemzetközi szokásjogi szabályokat. A szokásjogi normák úgy jönnek létre, hogy az államok jogilag kötelezőnek ismerik el magukra nézve azokat a szokásokat, amelyek ellen az ügyben különösen érdekelt államok nem tiltakoztak, illetve, amelyekhez a többi állam hozzájárult. Az állam szerveinek a cselekvése az, amely a jogként
- 243/244 -
elismert általános gyakorlat bizonyítékát adják. Kétségtelenül lehet ilyen bizonyíték az egyes államok alkotmánya is, amelyben az adott ország deklarálja, hogy elfogadja a nemzetközi szokásjogot, de egyedül egy ilyen rendelkezés nem jelenthet egy egyszer s mindenkorra szóló nemzetközi jogi kötelezettségvállalást.
A magyar alkotmány 7. § (1) bekezdése alapján nem az állam fogadja el az általánosan elismert nemzetközi jogi normákat, hanem a magyar jogrendszer. Ez a megfogalmazás nehezen értelmezhető másként, mint, hogy a jogrendszer befogadja az állami szervek cselekvésénél fogva az országra már nemzetközi jogilag kötelező szokásjogot. Mindez pedig azt jelenti, hogy a magyar alkotmány 7. § (1) bekezdésének első fordulata (nevezzük akár generálisan transzformáló, akár adoptáló normának) lényegében a legtöbb európai ország alkotmányával azonos módon, egy általános szabály segítségével jeleníti meg a belső jogban a nemzetközi szokásjogot.[13] Ezzel szemben például az írek, a bolgárok és a litvánok csak azt rögzítik alkotmányukban,[14] hogy más államokkal való kapcsolattartás tekintetében fogadják el a szokásjogot, és nem teszik a belső jogban is alkalmazhatóvá.
Egyébként az Alkotmánybíróság amellett, hogy kötelezettségvállaló rendelkezésként tekint a 7. § (1) bekezdésére, annak generálisan transzformáló jellegét is elismeri a nemzetközi szokásjog vonatkozásában. Éppen ezért a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, köztük a ius cogenst a magyar jog részének tekinti, az Alkotmány erejénél fogva.
Mindezek után felmerül a nemzetközi jog belső jogforrási hierarchiában elfoglalt helyének a kérdése. Az Alkotmánybíróság határozata ebben a tekintetben (is) meglehetősen ellentmondásos: annak ellenére, hogy az általánosan elismert nemzetközi jogi normák transzformációját az Alkotmány hajtotta végre, azok nem az Alkotmány részei.[15] Ebből az következhetne, hogy az Alkotmány alatt állnak. Ezt az értelmezést erősíti a határozat azon mondata, miszerint az alkotmánybeli transzformáció "nem érinti az Alkotmány, a nemzetközi jog és a belső jog hierarchiáját". Ezenkívül a
- 244/245 -
testület a 4/1997. (I. 22.) AB határozatban már egyértelműen rendelkezett: "a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai a jogforrási hierarchiában nem állnak az Alkotmány szintjén," amellett, hogy az Alkotmányt e sajátos szabályokra figyelemmel kell értelmezni.[16] Ugyanakkor az Alkotmánybíróság azt is megfogalmazta, hogy "a nemzetközi jog eltérő tartalmú, kifejezett és kógens szabályával szemben a nemzeti jog nem érvényesülhet".[17] Ez a mondat viszont már arra utal, mintha a ius cogens az Alkotmány felett állna. A primátus hiányában, valójában, belső jogilag, az Alkotmány felett nem állhat a nemzetközi jog, de az nincs kizárva, hogy a tőle eltérő nemzetközi jogi szabályokat - lex specialisként - az Alkotmány maga rendelje alkalmazni. Ha azonban az Alkotmánybíróság - a 7. § (1) bekezdéséből véleményem szerint nem kiolvashatóan - úgy értelmezi az Alkotmányt, hogy az a nemzetközi joggal való összeütközés esetén, ez utóbbi javára, kivételt enged saját szabályai alól, akkor ezt miért csak a ius cogens tekintetében ismeri el? Feltehetőleg ez az álláspont az akkori Alkotmánybíróság "láthatatlan Alkotmányra" épülő, természetjogias gondolkodásának az eredménye, ami a nemzetközi jogot az egész emberiség érdekét szolgáló, erkölcsösebb jognak tekinti.
Az Alkotmánybíróság a 30/1998. (VI. 25.) AB határozatban[18] is utalt arra, hogy az Alkotmány ellenében csak a nemzetközi ius cogens szabályok érvényesülhetnek. Ebből is következően a nemzetközi jog - ius cogens körén kívül eső - általánosan elismert szabályai az Alkotmány alatti szinten állnak, de hogy pontosan hol, azt a taláros testület nem határozza meg kifejezetten. Indokolt lenne - több más országhoz hasonlóan[19] - egy olyan értelmezést elfogadni, mely szerint az általánosan elismert nemzetközi jogi szabályok valamennyi - Alkotmány alatti - jogszabállyal szemben elsőbbséget élveznek, és ezt célszerű volna az Alkotmányban is egyértelműen rögzíteni. Ezenkívül meg kellene teremteni az Alkotmánybíróság számára a megfelelő eljárási szabályokat ahhoz, hogy a nemzetközi szokásjog belső joggal történő ütközésének az eseteit is vizsgálni tudja.
Arra az önmagában is vita tárgyát képező kérdésre, hogy mely nemzetközi jogi szabályok minősülnek ius cogensnek, nem térek ki. Az mindenesetre tény, hogy az Alkotmánybíróság az 53/1993. (X. 13.) AB határozatban a háborús és az emberiesség elleni bűncselekményeket meghatározó
- 245/246 -
dokumentumokat a nemzetközi jog feltétlen alkalmazást igénylő szabályainak tekintette. Belső jogi nézőpontból azonban ezek a normák (legalábbis mint nemzetközi jogi szabályok) 1956-ban - a mai 7. § (1) bekezdéshez hasonló rendelkezés hiányában - nem voltak a magyar jog részei.[20] Ha ezen az egyébként egyáltalán nem elhanyagolható problémán túl is lépünk,[21] akkor is meg kell állapítanunk, hogy az akkor elkövetett bűncselekmények a magyar jog szerint már elévültek. Márpedig az Alkotmánybíróság 53/1993. (X. 13.) AB határozata szerint a ius cogens szabályok nem rendelkeznek az elévülésről, így a háborús és emberiesség elleni bűncselekmények elévülésére az egyes államok joga az irányadó, és nem kötelesek azok elévülhetetlenségét megállapítani. Magyarország ugyan a háborús és emberiesség elleni bűncselekmények el nem évüléséről szóló 1968-as New-York-i Egyezménnyel[22] kötelezettséget vállalt az említett bűncselekmények elévülhetetlenségének a visszamenőleges hatályú rögzítésére, ám ez az egyezmény - ugyancsak az alkotmánybírósági határozat szerint - nem tekinthető a nemzetközi szokásjog részének. Ennek a ius cogensnek nem minősülő egyezménynek az Alkotmánybíróság mégis elsőbbséget adott az Alkotmánnyal szemben,[23] mégpedig azzal az indokkal, hogy az el nem
- 246/247 -
évülés szabályai szorosan kötődnek a háborús és emberiesség elleni bűncselekmények természetéhez.[24] A 2/1994. (I. 14.) AB határozatban megfogalmazottak szerint a nemzetközi jog, amelynek szintén sarkalatos tételei között szerepel a "nullum crimen sine lege" és a "nulla poena sine lege" elve, az általános szabály alóli kivételként foglalja magába a visszaható hatályú jogalkotás nemzetközi bűncselekmények tekintetében történő megengedhetőségét.[25] A nemzetközi jog szabályait pedig a magyar jog ezzel a kivétellel együtt fogadja el. Kérdés, hogy ez a kivétel elsőbbséget kaphat-e az Alkotmánynak a "nullum crimen sine lege" elv feltétlen érvényesülését garantáló 57. § (4) bekezdésével szemben. Az Alkotmánybíróság végül úgy döntött, hogy igen, de - a fentiekből is láthatóan - nem volt egyértelmű az álláspontja arról, hogy ez a kivétel ius cogensnek minősül-e. Ez nem is csoda, hiszen a mai nemzetközi jogban sem található még kimerítő felsorolás arról, hogy mely szabályok tartoznak ebbe a körbe.
Erre a bizonytalanságra is tekintettel - a jelenleginél egyértelműbb alkotmányos rendelkezéssel - érdemes lenne elkerülni, hogy az Alkotmánybíróság úgy értelmezhesse az Alkotmányt, hogy az teret enged a nemzetközi szokásjog egy része, a bizonytalan körű ius cogens vele ellentétes szabályainak. Ezt azzal lehet elérni, hogy az Alkotmány a ius cogenst is (a nemzetközi jog egyéb általánosan elismert szabályával együtt) önmaga alatt, de a törvények felett helyezi el. Mindez természetesen nem érintené Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségét a nemzetek közössége (de nem a magyar Alkotmánybíróság) által ius cogensnek minősített normák feltétlen alkalmazására.
Ha elfogadjuk, hogy a nemzetközi szokás jogi jellegét az opinio iuris, nem pedig egy kitüntetett fórum által jogként történő elismerés alapozza meg, a felismerés nehézségei ellenére elvileg nincs akadálya annak, hogy nemzeti bíróságok tárják fel annak tartalmát. Másképpen fogalmazva: ha a nemzetközi szokásjog már az opinio iuris mozzanatával létrejön, akkor az abban a pillanatban a belső jog részévé is válik. Ettől a bizonytalan időponttól kezdve pedig a belső bíróságok feladata is lehet a szokásjogi tartalom feltárása. A teljes relativizálódás elkerülése érdekében azonban érdemes kiemelni, hogy a nemzetközi jog általánosan elismert szabályainak (és ezzel az opinio iuris tényleges meglétének) a megállapítása, felis-
- 247/248 -
merése alapvetően nem belső jogi feladat, hanem elsősorban a Nemzetközi Bíróság hatáskörébe tartozik. Ehhez kapcsolódó probléma: mennyire alkalmazható egyáltalán a Nemzetközi Bíróság által konkrét esetekhez kötődően kifejtett szokásjogi tartalom az államon belüli jogban? Érdemes lenne-e vajon a Bíróság minden szokásjogot megállapító döntését közzétenni a belső jogban? Mindemellett gondot okoz a szokásjog felismerésétől szinte elválaszthatatlan értelmezés kérdése is. Ha komolyan vesszük, hogy a nemzetközi szokásjog a belső jog része, akkor azt a belső jogalkalmazóknak is értelmezniük kell. Ki értelmezze a bizonytalan tartalmú szokásjogot? Ezt a jogot a magyar Alkotmánybíróság magának vindikálja.[26] Németországban maga az alaptörvény rendezi a helyzetet, mivel ott az ügybíróságnak a szövetségi alkotmánybírósághoz kell fordulnia azokban az esetekben, amikor "bizonytalan abban, hogy a nemzetközi jog valamely szabálya a szövetségi jog alkotórészét képezi-e, és hogy közvetlenül jogokat és kötelezettségeket állapít-e meg az egyének számára".[27]
E tekintélyes testület tekintetében is fennálló kérdés azonban, hogy nem tulajdonít-e a belső bírói fórum a szokásjognak az eredeti nemzetközi jogi tartalomtól eltérő értelmet. A kérdés elméleti taglalását mellőzve csak arra utalok, hogy mindenképpen szükséges és célszerű a hazai jogalkalmazóknak a lehető legmélyebben feltárni az adott nemzetközi jogi norma eredeti tartalmát. Ez igaz a nemzetközi szerződések értelmezésére is, még akkor is, ha a dualista modellben nem mint nemzetközi jog válnak alkalmazhatóvá a belső jogban,[28] és tartalmuk is pontosabban meghatározott, mint a szokásjogé. Az értelmezéshez kapcsolódó - e dolgozatban részletesebben nem kifejtendő - probléma még a bíróságok külpolitika-alakító szerepe. Ez megmutatkozik például abban, hogy a bírói döntések a szokásjogi szabályok fennállásának a bizonyítékai lehetnek, valamint a bírói szerződésértelmezés a továbbiakban is ugyanolyan értel-
- 248/249 -
mezésre kötelezi az államot.[29] Mindemellett a nemzetközi szerződések értelmezése sokkal kevesebb problémát vet fel, mint a szokásjogé. Talán ezért is játszanak sokkal jelentősebb szerepet a mindennapokban. A dolgozat a továbbiakban a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatban felmerülő kérdésekkel foglalkozik.
Az Alkotmány 7. § (1) bekezdéséhez fűzött jogalkotói indokolás szerint ez az alkotmányhely, mint a jogalkotónak adott zsinórmérték, csak a nemzetközi jog általánosan elismert szabályainak az összhangját hivatott biztosítani a magyar jogrendszerrel.[30]
A 7. § (1) bekezdésének első fordulata valóban csak a nemzetközi szokásjogot jeleníti meg, ám a mondat második fele már akként rendelkezik, hogy a jogrendszer "biztosítja (...) a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját". E szöveg alapján egyértelműen megállapítható (és ezt az Alkotmánybíróság is így gondolja[31]), hogy az összhang biztosítása minden nemzetközi kötelezettségre vonatkozik, így a nemzetközi szerződésekre is. Nem mondja ellenben az Alkotmány, hogy Magyarország nemzetközi szerződései a magyar jogrendszer részei lennének, s ezzel a több évtizedes dualista-transzformációs gyakorlatot támasztja alá. Hazánkban tehát a nemzetközi szerződéseket, ahhoz, hogy a belső jogban érvényesek és alkalmazhatóak legyenek, külön ki kell hirdetni, jogszabályi köntöst kell nekik adni.
Mi a helyzet a nemzetközi szerződések jogforrási rangjával? A dualista elmélet alapján a nemzetközi szerződések helye elvileg a kihirdető jogszabály normahierarchiában elfoglalt pozíciójához igazodik. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.), valamint az Alkotmánybíróság által értelmezett Alkotmány azonban némiképp módosít a hagyományos jogforrási sorrenden.
Az Alkotmány és a nemzetközi szerződések hierarchiájáról - az alkotmányellenesség vizsgálatának a lehetőségére gondolva - megállapíthat-
- 249/250 -
juk, hogy a szerződések főszabályként az Alkotmány alatt helyezkednek el. Ennek némiképp ellentmondani látszik, hogy a taláros testület úgy foglalt állást, hogy a nemzetközi jog és a belső jog összhangjának a megteremtéséhez szükség esetén az Alkotmányt is módosítani kell.[32] Emellett a ius cogenst tartalmazó nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály alacsonyabb jogforrási rangja ellenére az Alkotmánybíróság szerint mégsem lehet alkotmányellenes, mivel valamiképpen maga az Alkotmány ad neki prioritást.[33]
Mint arra már utaltam, a nemzetközi szerződés kaphat prioritást, de primátusa nem lehet. Nem állhat az Alkotmány felett, legfeljebb egyenrangú lehet vele. Példaként említem meg röviden a monista Hollandiát, amely talán a legközelebb áll a nemzetközi jog primátusának az elismeréséhez. A holland alkotmány maga rögzíti, hogy az alkotmánnyal ellentétes nemzetközi szerződések is minden személyre kötelezőek a közzétételüket követően. Ráadásul az ilyen szerződések ratifikálásának is enyhébb eljárási szabályai vannak, mint az alkotmánymódosításnak. Ezenkívül - ugyancsak az alkotmány alapján - semmilyen törvényi szabályozás nem érvényesülhet az állam területén, amely a hatályos nemzetközi szerződésekkel ellentétes. Ha e tilalom körébe a fenti rendelkezéseket megváltoztatni kívánó későbbi alkotmánymódosító törvényt is beleértjük, közelinek látszik a nemzetközi jog felsőbbségének a kimondása.[34] A "primátus" azonban mégiscsak az alkotmányon nyugszik. Az pedig - "a megváltoztathatatlansági klauzula" miatt esetleg csak különleges körülmények esetén - módosítható, az adopciót elrendelő szabály eltörölhető.
Lehetséges olyan tartalmú - az alkotmány erejénél fogva az alkotmány felett álló - nemzetközi szerződés megkötése, amely megváltoztatja a teljes alkotmányos struktúrát, kizárva egyben azt is, hogy a későbbiekben módosítani lehessen az alkotmányt. Ha az állami szervek a nemzetközi szerződés előírásait feltétel nélkül követik, és már semmilyen lehetőségük nincs annak ellenszegülni, akkor az azt jelenti, hogy egyáltalán nem tudják érvényesíteni akaratukat a területük felett. Ilyenkor pedig valójában megszűnnek állami szerveknek lenni, az állam elveszíti szuverenitását, területe felett immár a másik szerződő fél gyakorolja a legfőbb hatalmat. Ebben az esetben azonban nem a nemzetközi jog primátusáról beszélhetünk, ha-
- 250/251 -
nem egy másik állam belső jogáról. Többek között ez a logika az alapja annak, hogy az Európai Unió mint sajátos nemzetközi jogi jogalany önálló jogrendjét megkülönböztetjük a nemzetközi jogtól, és ahhoz képest belső jognak tekintjük. Az EU esetében természetesen jelentős fokozati különbség áll fenn, hiszen nincs szó a szuverenitás elvesztéséről, csupán az abból eredő egyes hatáskörök gyakorlásának önkéntes átengedéséről.
A fentiekhez hasonló módon merül fel az elsőbbség problémája az Alkotmány alatti szinteken is. Élvezhet-e prioritást egy nemzetközi szerződést kihirdető rendelet egy törvénnyel szemben, anélkül, hogy a belső jog koherenciája megtörjön? A "lex specialis" elvét alkalmazva lehetséges a törvényben a "ha nemzetközi szerződés eltérően nem rendelkezik" formulát szerepeltetni. Az így adott elsőbbség azonban ingoványos talajon nyugszik. Egy későbbi törvény ugyanis eltörölheti az említett formulát, és a következetes belső jogi logika alapján, a törvény és a rendelet közti ellentét esetén, végső esetben, az előbbi győzedelmeskedik, és a rendeletben foglalt nemzetközi szerződés elsőbbsége elvész. Ennek kíván gátat szabni az Alkotmány az összhang megkövetelésével.
Az Abtv. az Alkotmánybíróság döntésétől függően lehetővé teszi, hogy a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabályba ütköző, ám annál magasabb szintű jogszabályt megalkotó szervre háruljon az ellentét feloldásának a kötelezettsége. Ez a megoldás - ha a bizonytalan helyzetű, korábbi szabályok alapján közzétett szerződéseket figyelmen kívül hagyjuk[35] - közel áll annak az elismeréséhez, hogy minden nemzetközi szerződés a törvények és az Alkotmány között helyezkedik el a belső normahierarchiában. Noha a rendelet előnyben részesítése egyrészt csak lehetőség, másrészt, mint törvény, az Abtv. maga sem tud a törvények feletti jogforrási szintet kreálni, az Abtv. alapján gyakorlatilag mégis felborulhat a belső jogforrási hierarchia általános rendje. Előfordulhat ugyanis, hogy egy törvényt kell hozzáigazítani egy kormányrendelethez, amennyiben ez utóbbi nemzetközi szerződést hirdet ki. Ilyenkor nem a jogalkotó szerv a fontos, hanem maga a tartalom, a nemzetközi jog. Ebből is látszik, hogy a nemzetközi szerződések, a hagyományos belső jogforrási alakban történő kihirdetésük ellenére mégsem mindig közönséges belső jogi szabályként
- 251/252 -
viselkednek. Amellett, hogy a nemzetközi szerződést kihirdető törvény az alkotmányellenesség vizsgálatakor ugyanolyan törvénynek minősül, mint az összes többi, az Abtv.-ben szembeötlő a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály és az egyéb jogszabályok világos megkülönböztetése.[36] Éppen ezért viszont egyszerűbb, és a jogrendszer koherenciája szempontjából indokoltabb lenne a nemzetközi szerződéseket külön jogszabálytípusként nevesíteni, és úgy kihirdetni őket, vagy pedig a monista felfogásnak megfelelően az Alkotmányban egy általános szabállyal elrendelni, hogy minden Magyarországot kötelező nemzetközi szerződés a közzétételét követően a magyar jogrendszer része, mégpedig törvények feletti státuszban. Ezen pozíció egyértelmű, alkotmányi szintű deklarálása nélkül az Alkotmányban megkívánt összhang biztosítása a belső jogi koherencia sérelmével járhat.
A jelenlegi körülmények között legalább arra a helyzetre célszerű lenne mindenképpen megoldást találni, amely akkor áll elő, ha az Alkotmánybíróságnak a törvény és a szerződést kihirdető kormányrendelet közötti ellentét feloldására tett felhívását nem teljesítik. Ilyenkor a felhívásban megjelölt határidő lejárta után az Alkotmánybíróságnak döntenie kellene a megsemmisítésről. Azt pedig az Abtv.-nek kellene meghatároznia, hogy ebben a végső esetben a törvénynek vagy a rendeletnek kell-e elsőbbséget adni.[37]
A nemzetközi szerződések és a belső jog viszonyának a vizsgálatakor szem előtt kell tartani a szerződéskötési eljárással kapcsolatos szabályokat is. Ezeken keresztül lehet a nemzetközi kötelezettségvállalásra, illetve a szer-
- 252/253 -
ződések belső jogi megjelenítésére jogalkotási folyamatként tekinteni. A témakörnek különös jelentőséget ad, hogy azt az Országgyűlés a 2005. évi L. törvénnyel (a továbbiakban: Törvény) teljes körűen újraszabályozta. A Törvény elfogadásának közvetlen előzménye volt a 7/2005. (III. 31.) AB határozat (a továbbiakban: AB határozat), annak pedig az 1982. évi 27. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Tvr.) 23 éven keresztül változatlanul maradt szövege miatt évekig fennálló alkotmányellenes állapot. A továbbiakban néhány kiemelt témára szűkítve elemzem a régi és az új szabályozás eltéréseit, illetve a Törvény elfogadásáig vezető utat. Az összevetésben a Tvr.-en és a Törvényen kívül szerepel a Kormány által 2003. júliusában, az ún. "közjogi csomag" részeként benyújtott, a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló T/4489. számú törvényjavaslat[38] (a továbbiakban: Javaslat) is. Elsőként különösen a ratifikációköteles szerződésekre irányadó alapvető fogalmakról szólok, melyhez a terminológiai alapok kijelölése érdekében a szerződések jogáról szóló 1969-es Bécsi Egyezményt (a továbbiakban: Egyezmény) is segítségül hívom. Ezután a hatásköri kérdésekkel, majd a mérsékelt dualista felfogással, végül pedig a szerződéskötési eljáráshoz csak érintőlegesen kapcsolódva, a nemzetközi szervezetek kötelező határozataival foglalkozom.
Az Egyezménynek a szerződéskötésről szóló címe alapján két nagy szerződéstípus különböztethető meg. Az egyik a nem ratifikációköteles, a másik a ratifikációköteles nemzetközi szerződés. Az előbbi esetében már a szerződés végleges szövegének az egyszerű aláírása vagy a létrehozó okiratok kicserélése is a nemzetközi szerződés kötelező hatályának az elismerését jelentheti, ha megállapítható, hogy a tárgyaló államoknak ez volt a szándéka.[39] Az aláírás és a szerződést létrehozó okiratok cseréje azonban a legtöbb esetben nem teszi kötelező erejűvé a szerződést. Ezek a ratifikációköteles szerződések, amelyeknél a kötelező hatály elismerése a végleges szöveg létrehozásán túl egy további cselekményben, összefoglaló néven: ratifikációban jelentkezik. Az Egyezmény fogalom-meghatározásának
- 253/254 -
az értelmezése alapján a megerősítés, az elfogadás, a jóváhagyás és a csatlakozás (a továbbiakban együtt: ratifikáció)[40] azt a nemzetközi aktust jelenti, amellyel egy állam nemzetközi síkon kifejezi beleegyezését abba, hogy a szerződés reá nézve kötelező legyen.[41] Máshol pedig úgy szól az Egyezmény, hogy a ratifikációs okiratok kifejezik egy állam beleegyezését abba, hogy a kicserélésükkor, letétbe helyezésükkor, vagy közlésükkor (a továbbiakban együtt: kicserélés) a szerződés reá nézve kötelező legyen.[42] Mindezek alapján a szerződéskötés utolsó fázisa - a ratifikációköteles szerződések esetén - két mozzanatra bontható. Az első lényegében nem más, mint a ratifikációs okmány kiállítása azt követően, hogy a nemzetközi szerződés megkötéséhez szükséges belső jogi feltételek teljesültek. A második pedig a szerződő felek ratifikációs okiratainak a kicserélése, amelynek következtében a szerződés kötelezővé válik. Kérdésként adódik, hogy a ratifikáció Egyezményben szereplő meghatározása csak az első mozzanatra vonatkozik, vagy felöleli mindkettőt, és így a tulajdonképpeni megerősítés, illetve az arról szóló okirat kiállítása elválaszthatatlan egységet alkot az okirat kicserélésével. A vázolt mozzanatok a magyar szabályozás tükrében kapnak különös érdekességet. Az Alkotmánybíróság is csak utal az Egyezmény ratifikációfogalmára, annak további kifejtése nélkül. Az utalásban viszont folyamatként tekint arra, így a továbbiakra nézve fogadjuk el azt a nézetet, miszerint a két mozzanat együtt alkotja a megerősítés folyamatát.[43] Az első mozzanat, az okirat kiállítása pedig nem feltétlenül maga a belső jog által megkívánt érdemi döntés, hanem a feltételek teljesülésének nemzetközi síkon történő tanúsítása.[44] Mindezek fényében tekintsük most át a magyar terminológia változásait!
A Tvr. élesen kettéválasztotta a ratifikációt és az azt követő diplomáciai eljárást, amelynek során az okiratok kicserélése történik. A ratifikációt pedig egyenesen azonosnak tekintette a nemzetközi szerződés megkötésével, azzal a cselekménnyel, amely által a nemzetközi szerződés a
- 254/255 -
magyar államra nézve kötelezővé válik.[45] Holott a nemzetközi jogi kötelező erő a Tvr. szerinti diplomáciai eljáráshoz kötődött. Az okirat kiállítása nem a diplomáciai eljáráshoz tartozott, hanem a ratifikációval azonosított "megkötés" szakaszát követő mozzanat volt.
A Javaslat módosítani kívánt a megkötés szó tartalmán. Azon a szerződéskötési eljárás utolsó szakaszát értette, amely magába foglalta egyrészt a ratifikációt, másrészt az azt követő diplomáciai eljárást is. A megkötés fázisa csak ez utóbbi eljárással zárult le. Ezzel módosított azon a félreérthető szabályozáson, amely mintha azt sugallta volna, hogy kötelező erőről lehet beszélni a ratifikációs okmányok kicserélését megelőzően. Amellett azonban, hogy a kötelező hatály beálltának az időpontját tisztázta, a megkötés szakaszán belül fenntartotta a ratifikáció és a diplomáciai eljárás közötti különállást. Tette mindezt azzal a különbséggel, hogy az okiratok kicserélése mellé azok kiállításának a mozzanata is a diplomáciai eljárás kategóriájába került. Ezzel a Javaslat az Egyezmény által ratifikációnak hívott nemzetközi aktus elemeit teljes egészében a diplomáciai eljárás keretébe helyezte, és nyíltan vállalta, hogy ratifikáció belső jogi tartalma eltér az Egyezményben szereplő meghatározástól. A Javaslat szerint a ratifikáció nem nemzetközi jogi, hanem a hagyományos magyar terminológiának megfelelően, belső jogi aktus volt, amellyel az arra hatáskörrel rendelkező szerv vagy személy hozzájárul ahhoz, hogy az adott szerződés az országra nézve kötelező hatállyal rendelkezzen. Eszerint, amikor például az Országgyűlés határozatot hoz egy nemzetközi szerződés Javaslat értelmében vett megerősítéséről, akkor az mindössze egy nemzetközi jogi színtérről nézve közömbös belső jogi felhatalmazás a megerősítő okirat kiállítására, a nemzetközi jogi ratifikációra. Ez utóbbi ratifikáció a Javaslat alapján a diplomáciai eljárás keretében történt volna.
Milyen terminológiát használ az új törvény? A Törvény a belső jogban korábban ratifikációnak hívott cselekményt a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazásnak (a továbbiakban: felhatalmazás) nevezi, a nemzetközi szerződés kötelező hatályának az elismerését pedig az Egyezménynek megfelelő ratifikációval azonosítja. A III. fejezetben emellett együttesen a kötelező hatály elismerésének hívja a felhatalmazás és a felhatalmazást követő eljárás szakaszait. Az elismerés tehát egyrészt egy folyamatot jelöl, másrészt ezen belül azt a cselekményt, amellyel az állam nemzetközi síkon kifejezi beleegyezését abba, hogy a szerződés reá nézve kötelező legyen. Ezáltal ugyanazt a logikát követi,
- 255/256 -
mint a Javaslat. A Javaslat azonban a felhatalmazást ratifikációnak, az azutáni eljárást diplomáciai eljárásnak nevezte, a két szakaszt együttesen pedig - kötelező hatály elismerése helyett - nemzetközi szerződés megkötésének. A megkötés definíciójaként pedig nem egyszerűen az Egyezmény ratifikációfogalmára utalt, hanem azon cselekményként határozta meg, amely által a nemzetközi szerződés a Magyar Köztársaság számára kötelezővé válik. E kategóriák között pont annyi a különbség, mint amennyiben a "kötelező hatály elismerése" és a "kötelezővé válás" fordulatok eltérnek egymástól. Magyarán a kötelező hatály elismerése (és az Egyezmény szerinti ratifikáció) két mozzanatot ölel fel, a ratifikációs okirat kiállítását és kicserélését. A megkötés fogalma pedig ezek közül csak a másodikat ragadja meg, azaz közvetlenül arra mozzanatra utal, amely által a kötelező erő beáll. További különbség, hogy mivel a Törvény az Egyezmény szerinti ratifikációt nevezi a kötelező hatály elismerésének, magyar részről a Törvénynek megfelelő szerződéskötés minden esetben csak a ratifikáció fenntartásával történhet. A megkötés fenti meghatározása ellenben alkalmas volt arra, hogy a többi szerződéskötési módozatot is felölelje. Az más dolog, hogy ennek ellenére a Javaslat sem szabályozta a nem ratifikációköteles szerződések megkötését. A Törvény a nemzetközi szerződés szövegének végleges megállapítása kategória alatt jelöli azokat a cselekményeket, amelyek - a ratifikáció fenntartásának a hiányában - akár a kötelező hatály elismerésére is alkalmasak lennének.
A Tvr., a Javaslat és a Törvény fogalmi rendszerét összevetve megállapítható, hogy bár az elnevezések különbözőek, az általuk jelölt szakaszok, mozzanatok ugyanazok. Ezek ugyanis a nemzetközi jogi szabályok és azok gyakorlata folytán eleve adottak voltak. Igazából nem is annyira a terminológia a lényeg, hanem hogy tudjuk, az egyes elnevezések mire vonatkoznak. Ami a nemzetközi szerződéskötési eljárás hazai szabályozásával kapcsolatban sokáig gondot okozott, az az volt, hogy miként lehet a belső közjogi struktúrának is megfelelő hatásköröket társítani a szerződéskötési eljárás egyes elemeihez.
A Tvr. megalkotásakor hatályos alkotmány szerint az Országgyűlés nemzetközi szerződéseket erősített meg, az Elnöki Tanács kötött és megerősített, a Minisztertanács pedig kötött és jóváhagyott.[46] A Tvr. azonban
- 256/257 -
ezeket az alkotmányban szereplő kategóriákat nem tudta kellőképpen kibontani. A megkötés fogalmával azonosítva, annak egyik válfajaként szerepeltette többek között a megerősítést és a jóváhagyást is.[47] Így elmosta a megkötés és a megerősítés/jóváhagyás közötti, akkori Alkotmányból kiolvasható különbséget. A Tvr. félreérthető megfogalmazásának az lett a következménye, hogy valójában mindkét kategória egy belső jogi cselekményt jelentett, annak ellenére, hogy a megkötés definíció szerint a nemzetközi jogi kötelező erő beálltát eredményezte. Márpedig az Alkotmány akkori szövege megalapozhatott volna egy olyan értelmezést is, hogy a megerősítésen és a jóváhagyáson a mai Törvény szerinti belső jogi felhatalmazást kell érteni, a megkötésen pedig a kötelező hatály nemzetközi síkon történő elismerésének módozatait. Az így értelmezett alkotmányszöveg hatásköri szempontból még a mai igényeknek is megfelelt volna azzal, hogy az Elnöki Tanács helyébe lépő, és a szerződéskötéssel kapcsolatos belső jogi hatáskörrel nem rendelkező köztársasági elnöktől el kellett volna venni a megerősítés jogát.
Talán a Tvr. szabályaira is visszavezethető, hogy az 1989-es alkotmányozók feleslegesnek tekintették a megkötés mellett a megerősítés/jóváhagyás kategóriájának a fenntartását.[48] Így az Alkotmány mind az Országgyűlés, mind a Kormány, csakúgy mint a köztársasági elnök nemzetközi szerződésekre vonatkozó hatáskörét egységesen a "szerződést köt" kitétellel illette. Az értelmezési nehézségeket pedig még tovább bonyolította azzal, hogy feltehetően szintén a Tvr. - a kialakulóban lévő új közjogi
- 257/258 -
berendezkedés számára - jónak semmiképpen nem nevezhető mintájára úgy rendelkezett, hogy az Országgyűlés csak az ország külkapcsolatai szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződéseket köti meg.[49] Megállapítható, hogy a Tvr. rossz hatással volt az Alkotmányra, később pedig sokszor azért nem módosították az elavult Tvr.-t, mert az új jogszabályt az alkotmányozás utánra sorolták.
Az Alkotmánynak egyébként a köztársasági elnök szerződéskötésével kapcsolatos része is változott a rendszerváltást követően. Mivel az elnök közjogi pozíciója más volt, mint az Elnöki Tanácsé, az alkotmányozók úgy gondolták, hogy a köztársasági elnök szerződéskötését - bármi legyen is annak pontos tartalma - illik az Országgyűlés előzetes hozzájárulásához kötni, ha az törvényhozási hatáskört érint. Ez az egyébként helyesnek mondható gondolat azonban újabb nehezen értelmezhető alkotmányszöveghez vezetett.
Az Alkotmány és a Tvr. szövegét szigorúan összevetve az volt megállapítható, hogy az Országgyűlés, a Kormány és a köztársasági elnök egyaránt végezhetett belső jogi ratifikációt, azaz az új Törvény fogalmával élve, mindegyikük adhatott felhatalmazást nemzetközi szerződés kötelező hatályának az elismerésére.[50] Ezt követően pedig ők állították ki a ratifikációs okmányokat, amivel beléptek az Egyezmény szerinti ratifikáció szakaszába. Mindezt mai kategóriákra lefordítva: ha okirat kiállítás volt szükséges, akkor saját magukat hatalmazták fel a kötelező hatály elismerésének a megkezdésére. A kötelező hatály végső elismerése, az okiratok kicserélése a külügyminiszter feladata volt.
A köztársasági elnök és az Országgyűlés viszonyában problémát okozott az Alkotmányban szereplő előzetes hozzájárulás kérdése. A fenti - mai kategóriákra lefordított - logikába beillesztve a helyzet úgy festett, hogy a köztársasági elnöknek ahhoz, hogy az Országgyűléssel azonos módon felhatalmazhassa magát a kötelező hatály nemzetközi jogi elismerésének a megkezdésére, előbb még szüksége volt az Országgyűlés hozzájárulására. Mindebből érezhető volt, hogy a köztársasági elnök nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos szerepe enyhén szólva bizonytalan.
- 258/259 -
A bonyodalmat csak fokozta, hogy a Tvr. szerint a szerződéskötési folyamat egészét a köztársasági elnök és a Kormány uralta.[51] Ők dönthettek a szerződés kezdeményezésével, létrehozásával és megkötésével összefüggő kérdésekről. A Tvr. - természetesen még az Elnöki Tanács létére alapozott - logikája alapján a köztársasági elnök és a Kormány mellett az Országgyűlés kiegészítő szerepet játszott, csak a kiemelkedő fontosságú szerződéseket erősítette meg. A többit - hiába tartozott törvényhozási tárgykörbe - a köztársasági elnök ratifikálta. Az erre a logikára épülő szabályozás - az alkotmányszöveg puszta nyelvtani értelmezéséből következő bizonytalan jelentéstartalma ellenére - nyilvánvalóan alkotmányellenes volt. Az Országgyűlés általános törvényalkotási funkciójából következően ugyanis neki kellett ratifikálnia minden törvényhozási tárgyat érintő nemzetközi szerződést. Ebből is látszik, hogy mennyire felesleges volt az Országgyűlés szerződéskötési hatáskörét a rendszerváltást követően a bizonytalan körű "kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződésekre" vonatkoztatni.
A nemzetközi szerződéskötési eljárás során jogszabályalkotás történik. Az állam - más államokkal együttműködve - önmagára és egyben, közvetve vagy közvetlenül, állampolgáraira nézve is kötelező jogszabályt alkot a nemzetközi szerződés megkötésével. A nemzetközi szerződés pedig (feltéve, hogy az állam eleget kíván tenni vállalt nemzetközi jogi kötelezettségének) valamilyen módon a belső jogban is megjelenik. Az közömbös, hogy mindez a dualista módszernek megfelelő belső jogszabályba foglalással történik-e, vagy úgy hogy a monista gyakorlatot követve csak utalnak a nemzetközi jogi norma belső jogi alkalmazandóságára. A nemzetközi szerződés tehát az abban részes államok számára belső jogként is viselkedik. Éppen ezért indokolt, hogy a szerződés képződési folyamatában a végső érdemi döntést azok az állami szervek hozzák meg, amelyek az ugyanolyan tárgyú belső jogszabály elfogadására is jogosultak. Ez persze nem zárja ki, hogy nemzetközi síkon mások is szerepet játszanak a szerződéskötési eljárás során. A köztársasági elnök helyzetével kapcsolatosan az okozott bizonytalanságot, hogy a Tvr. jelentős belső jogi hatásköröket biztosított a számára. Az elnöknek azonban az alkotmányjogi elődjétől, az Elnöki Tanácstól eltérően nincs jogszabályalkotási jogköre. Miért is lett volna akkor neki belső jogi hatásköre a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásban?
- 259/260 -
A Tvr. alapján a köztársasági elnök elvileg egymagában kezdeményezhetett, létrehozhatott és ratifikálhatott nemzetközi szerződést. Valójában azonban - az Alkotmány szellemének megfelelően - nem játszott az egész szerződéskötési folyamatot uraló szerepet. A gyakorlatban a Kormány dominanciája érvényesült, emellett a Kormány számára (a Tvr.-ben szereplő köztársasági elnök helyett) az Országgyűlés adhatott felhatalmazást már a szerződés kezdeményezésére is, ha a megkötendő szerződés parlamenti hatáskörbe tartozott.[52] Ugyanakkor egészen a szerződés aláírásáig az Országgyűlés hallgatólagos hozzájárulásával általában elmaradt a külön felhatalmazás.[53] A magyar közjogi berendezkedés logikájának megfelelően tehát a szerződéskötési tevékenység nagy része, a kezdeményezés és a tárgyalások lefolytatása a végrehajtó hatalom, a külpolitika alakításáért felelős Kormány feladata volt.
A ratifikációt igénylő, de törvényhozási tárgykörbe nem tartozó szerződések nagy részét a Kormány hagyta jóvá határozatában, amelyben felkérte a külügyminisztert, hogy tájékoztassa a jóváhagyás megtörténtéről a szerződő felet. A nemzetközi szerződések egy kisebb csoportjánál a Kormány a köztársasági elnöknek tett előterjesztést a megerősítésre, és határozatában az elnök hatalmazta fel a külügyminisztert a megerősítő okirat letétbe helyezésére.[54] Tette mindezt akkor, amikor a szerződő fél nem elégedett meg a Kormány általi jóváhagyással, hanem megerősítést kívánt. Ritka volt azonban, hogy külön elnöki határozat szülessen a ratifikációról, általában csak az okirat kiállítását végezte az államfő. A törvényhozási tárgykörbe tartozó szerződéseket a Kormány az Országgyűlés általi megerősítés fenntartásával írta alá, a parlament pedig határozatban erősítette meg a szerződést. A megerősítő határozatokban az Országgyűlés
- 260/261 -
általában ingadozó szóhasználattal felkérte vagy felhatalmazta a külügyminisztert vagy a Kormányt arra, hogy a megerősítésről értesítse a szerződő partnert, illetve gondoskodjék a megerősítő okirat kicseréléséről. Más esetekben az Országgyűlés a nemzetközi szerződés megerősítése mellett esetlegesen felkérte a köztársasági elnököt, hogy a megerősítésről szóló okiratot aláírásával és pecsétjével ellátva adja ki.[55] Ezen túlmenően egyes határozataiban a köztársasági elnök felkérésével egyidejűleg a külügyminiszterhez is fordult, a megerősítő okirat kicserélése érdekében.[56]
Mindezek alapján megállapítható, hogy az érdemi belső jogi hatáskörök a Kormány és az Országgyűlés között oszlottak meg. A nemzetközi jogi hatály elismerésének végső mozzanatát pedig minden egyes esetben a külügyminiszter látta el. A megerősítő okirat kiállításának feladatával a gyakorlatban ezen utolsó mozzanat felé tolódott el a köztársasági elnök szerepe is. Ezzel körvonalazódott egy szerződéskötéssel kapcsolatos érdemi belső jogi hatáskörtől mentes elnök képe.
Ehhez képest a Javaslat változást jelentett volna annyiban, hogy megvonta az elnöktől (csakúgy mint a Kormánytól és az Országgyűléstől) az okirat kiállításának a jogát, s azt a diplomáciai eljárás részeként a külügyminiszter feladatává kívánta tenni. Ezzel az Egyezmény szerinti ratifikáció mindkét mozzanatának az elvégzését a külügyminiszterhez utalta. Az ehhez szükséges - ratifikációnak nevezett, belső jogi - felhatalmazást törvényhozási tárgykörben egyedül az Országgyűlés, egyéb esetekben a Kormány vagy a köztársasági elnök adhatta volna meg. Az elnök akkor jutott volna szerephez, ha a szerződés tárgya szerint a Kormány hatáskörébe tartozik, de a szerződő partnerek nem egyszerű jóváhagyást, hanem megerősítést kívánnak meg. Ilyenkor a Kormány előterjesztésére járt volna el. Az Alkotmány módosításáról szóló T/4486. számú törvényjavaslat a Javaslathoz kapcsolódva, annak előfeltételeként megszüntette volna a köztársa-
- 261/262 -
sági elnök általános, de törvényhozási tárgyban az Országgyűlés előzetes hozzájárulásához kötött szerződéskötési hatáskörét. Így az Alkotmányban az szerepelt volna, hogy a köztársasági elnök az Országgyűlés hatáskörébe nem tartozó tárgykörökben nemzetközi szerződéseket erősíti meg.[57]
A "közjogi csomag" parlamenti vitája során azonban a pártoknak nem sikerült megegyezniük az Alkotmány módosításáról. Ennek következtében pedig a Javaslat is lassan feledésbe merült. 2005. tavaszán az Alkotmánybíróság dobta neki a mentőövet azzal, hogy iránymutató döntésében megadta azokat a támpontokat, amelyek mentén alkotmánymódosítás nélkül meg lehetett alkotni a szerződéskötési eljárás új szabályait.
Az AB határozat alapján elválnak egymástól a külső és belső jogi cselekményekre vonatkozó hatáskörök, és ezek közül csak a Kormány rendelkezik mindkettővel. Az Országgyűlés csak belső, a köztársasági elnök csak külső cselekményeket végez az így értelmezett alkotmányszöveg alapján. Az Országgyűlés nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos hatáskörére vonatkozóan az Alkotmányban három különböző elnevezés, mégpedig az "előzetes hozzájárulást ad", "megköt", "megerősít" igék szerepelnek.[58] Ezek mindegyike ugyanazt a belső jogi aktust jelöli, amellyel az Országgyűlés felhatalmazza a köztársasági elnököt arra, hogy a szerződés kötelező hatályát nemzetközi síkon elismerje. Az elnök a parlament hatáskörébe tartozó szerződéseknél és - a korábbi gyakorlatnak is megfelelően - kivételesen a Kormány felhatalmazására jár el. Az elnöki cselekmény az Egyezmény szerinti "megerősítés", amely egy belső jogi folyamatnak a - már nemzetközi síkra tartozó - zárköve. Az Egyezmény szempontjából persze nem szükségszerű, hogy ezt a megerősítést (okirat kiállítása, kicserélése) bármilyen belső jogi eljárás megelőzze. Az is lehetséges - ha ez az adott állam alkotmányjogi szabályainak megfelel - hogy az elnök egymaga dönt arról, hogy kiállítja-e a megerősítő okiratot vagy sem. A magyar jog szerint erre az elnök nem jogosult, felhatalmazásra van szüksége. Megjegyzem, ne becsüljük le ezért az államfő jogkörét, mivel a nemzetközi jog számára az ő szava a döntő. Ha netalán (a külügyminiszterrel összejátszva) felhatalmazás nélkül jár el, a nemzetközi kötelezettségünk akkor is létrejön.
A Kormány - az elnökkel ellentétben - a hatáskörébe tartozó szerződéseket felhatalmazás nélkül is jóváhagyhatná, mivel külügyi hatásköre
- 262/263 -
mellett belső jogival is rendelkezik. A Törvény szerint mégis ugyanúgy felhatalmazza magát a kötelező hatály elismerésére, mint ahogyan teszi ezt a parlament a köztársasági elnök irányában. A "felhatalmazás" kategóriáját azért szerepelteti e vonatkozásban is a Törvény, hogy a belső és külső cselekmények ne mosódjanak össze. Ez pedig azért szükséges, mert a Kormány (és persze az Országgyűlés) belső jogi aktusa nem puszta felhatalmazás a kötelező hatály elismerésére, hanem egyúttal a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály elfogadását is jelenti. Miért kellett a belső jogi kihirdetést a szerződéskötés folyamatába illeszteni?
Az AB határozat alapvető követelményként írta elő a nemzetközi szerződések kihirdetése körüli anomáliák megszüntetését. Gyakran előfordult ugyanis, hogy a kihirdető jogszabály a nemzetközi jogi kötelezettség beálltának időpontjára visszamenőleges hatállyal léptette hatályba a nemzetközi szerződést a belső jogban.[59] Ennek a problémának a magva pedig maga a Tvr. volt, mivel úgy rendelkezett, hogy a kihirdetésre (vagy a közzétételre) a nemzetközi szerződés hatálybalépésével egyidejűleg vagy azt követően kerülhet sor. Csak akkor volt lehetőség a nemzetközi hatálybalépés időpontját megelőző kihirdetésre, ha a hatálybalépéshez szükséges feltételek már teljesültek, de a szerződés csak meghatározott későbbi időpontban lépett hatályba.[60]
Ez a megfogalmazás nem támasztott olyan követelményt, hogy a kihirdető jogszabálynak legkésőbb a szerződés nemzetközi jogi hatálybalépésének napján hatályba kell lépnie a belső jogban, illetve, hogy ehhez - értelemszerűen - a kihirdetésnek is legkésőbb ezen a napon meg kell történnie. Így a nemzetközi jogi és a belső jogi hatálybalépés közötti idő-
- 263/264 -
szakban hazánk óhatatlanul megsértette nemzetközi jogi kötelezettségét, az Országgyűlés és a Kormány pedig mulasztásos alkotmánysértés miatt volt elmarasztalható.[61] Csak akkor nem volt gond, ha a kihirdetés hiánya ellenére hazánk más módon - például már egy korábbi jogszabályban - eleget tett nemzetközi jogi vállalásainak, vagy a szerződés a belső jogban tárgyánál fogva alkalmazhatatlan rendelkezésekből állt, mivel ilyenkor, önmagában a kihirdetés elmaradása miatt, nemzetközi kötelezettségszegés sem valósult meg. Ezenkívül a mulasztásos alkotmánysértés csak akkor nem lett volna megállapítható, ha egy alkotmánysértő nemzetközi szerződés kihirdetése marad el. Annak elkerüléséhez, hogy a szerződéskötési eljárás alkotmányellenes helyzethez vezessen, biztosítani kellett a nemzetközi jogi és a belső jogi hatálybalépés összhangját.
Erre a legkézenfekvőbb megoldásnak az mutatkozott, hogy az Országgyűlés, illetve a Kormány a kötelező hatály elismerésére a kihirdető jogszabály elfogadásakor, annak részeként adjon felhatalmazást. A felhatalmazás és a kihirdetés összevonása a több országban is ismert mérsékelt dualista felfogást tükrözi, hiszen a kihirdetés ezzel beépül a szerződéskötési folyamatba. Így a felhatalmazás megadására jogosult szerv már a felhatalmazással rábólint a nemzetközi szerződés belső jogi alkalmazására. Ami miatt mégsem monista ez a konstrukció, az az, hogy a belső jogi alkalmazásnak ebben az esetben is külön belső jogszabályi alapja van. Ebben egyúttal meg lehet valósítani a szükséges belső jogszabály-módosításokat, ami a monistáknál külön jogszabályt igényel.
Ezen modell alkalmazása esetén a szerződés kihirdetésekor még nem ismert, hogy az pontosan mikor fog hatályba lépni. Ez attól függ, hogy mikor történik meg a ratifikációról szóló okiratok kicserélése. Emiatt a kihirdető jogszabálynak utalnia kell arra, hogy ő is a szerződés hatálybalépésének napján lép hatályba, továbbá arra, hogy ez utóbbi napot a külügyminiszter annak ismertté válását követően haladéktalanul közzétett egyedi határozatával állapítja meg.[62]
A mérsékelt dualista modellt nem jellemző módon, de mégis több esetben alkalmazta a magyar gyakorlat, már az AB határozat és a Törvény
- 264/265 -
keletkezését megelőzően is.[63] A Javaslat is ezt tette volna főszabállyá. A Törvény által felhatalmazásnak hívott belső jogi cselekmény a Javaslatban még ratifikációként szerepelt, és annak megtételére a köztársasági elnök is jogosult lett volna. Az elnök azonban a ratifikációval egyidejűleg értelemszerűen nem tudott volna jogszabályt alkotni, így ekkor a mérsékelt dualista megoldás nem érvényesült volna, nem lett volna garantált a nemzetközi jogi és a belső jogi hatálybalépés napjának az egyezése. A Javaslat ezen elképzelését az AB határozat meghaladta, így alakult ki a jelenlegi konstrukció.
A Törvényben összekapcsolódik az elnöknek a törvény aláírására, valamint a nemzetközi szerződés kötelező hatálya elismerésére vonatkozó feladatköre. A törvény aláírásával egyidejűleg állítja ki ugyanis az okiratot a kötelező hatály elismeréséről. Ezután a külügyminiszter útján gondoskodik az okirat kicseréléséről. A köztársasági elnöknek mindeközben a gyakorlatban is megvalósítható lehetősége van arra, hogy a nemzetközi szerződés előzetes alkotmányossági vizsgálatát kérje. Ez az egyébként fontos jogosultság azonban kissé értelmét veszti azáltal, hogy egy másik jogcímen a kihirdető törvény előzetes vizsgálata érdekében is az Alkotmánybírósághoz fordulhat, és indítványában nemcsak a szerződés szövegét, hanem például a hatálybalépésre vagy a belső jogszabályváltozásokra utaló rendelkezéseket is kifogásolhatja.
Az egyértelmű, hogy a nemzetközi szerződés mint belső törvény előzetes normakontrollját az elnök a törvény aláírását megelőzően kezdeményezheti.[64] Az viszont még az AB határozat után sem volt teljesen evidens, hogy a szerződés mint nemzetközi szerződés előzetes vizsgálatát meddig kérheti az elnök. Az Alkotmánybíróság csak azt rögzítette, hogy az Egyezmény szerinti megerősítés előtt.[65] Annak azonban - az eddig követett gondolatmenet szerint - két mozzanata van.[66] A kérdés az volt, hogy a kötelező erő beállta, a megerősítés második mozzanata, vagy a megerősítés
- 265/266 -
megkezdése, az okirat kiállítása előtt lehet-e az Alkotmánybírósághoz fordulni. A Törvény ez utóbbi megoldást választotta, így az okiratok kicseréléséig (és ezzel a nemzetközi jogi kötelezettség beálltáig) fennmaradó időben legfeljebb a kihirdető törvény utólagos normakontrollját lehet kérni. Arra persze nincs ilyenkor garancia, hogy a szerződéskötési eljárás nem fejeződik be az alkotmánybírósági döntés előtt. Ez a biztosíték egyébként a Kormány hatáskörébe tartozó nemzetközi szerződések előzetes vizsgálatánál sincs meg, sőt az sem garantált, hogy az indítványozásra a Kormányon kívül jogosult másik két szerv, az Országgyűlés és a köztársasági elnök egyáltalán tudomást szerez Kormány szerződéskötési tevékenységéről.
Márpedig ez különösen fontos lenne nemcsak a szerződés tartalmi, hanem formai alkotmányosságának a biztosítása érdekében is. Előfordulhat ugyanis, hogy a Kormány akár csak gondatlanságból, de nem észleli, hogy a szerződés tárgya szerint az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. Ha így ismeri el a szerződés kötelező hatályát, akkor az Alkotmánybíróság utólag hiába nyilvánítja alkotmányellenesnek a kihirdető kormányrendeletet, az a nemzetközi jogi kötelezettségünk fennállását nem érinti.[67]
A Törvény az Országgyűlés felhatalmazásához kötött szerződések tárgyköreinek meghatározásával meghúzza a parlament és a Kormány közötti hatásköri vonalat. Ha a Kormány ezt a határt tiszteletben is tartja, a nemzetközi szerződés kötelező hatályának az elismerésével annyiban akkor is elvonja az Országgyűlés hatáskörét, hogy a legfőbb népképviseleti szerv az adott tárgyban később nem alkothat tetszése szerint (a szerződéssel ellentétes) törvényt. Legalábbis ez így van a nemzetközi szerződések törvények feletti rangját elismerő monista vagy akár dualista modellben. A jelenlegi magyar szisztéma annyiban védi a parlament általános jogalkotási hatáskörét és ezzel a belső jogforrási hierarchia általános rendjét, hogy nem tartalmaz kategorikus szabályt a rendeletben kihirdetett nemzetközi szerződéssel ellentétben álló törvény megsemmisítésére. Az Abtv. az Alkotmánybíróságra bízza, hogy milyen módszert választ az összhang megteremtéséhez.[68]
- 266/267 -
A mérsékelt dualista koncepció ellenére a Törvény nem minden esetben tudja garantálni, hogy a nemzetközi jogi szabály hatálybalépése napján már a belső jogban is létezni fog. Ezek közül az utólag kihirdetendő nemzetközi jogi normák közül a Törvény csak egy típusról, mégpedig a nemzetközi vitarendező testületek, szerződés értelmezésével összefüggésben hozott kötelező döntéséről szól.[69] A vitarendező fórumok szerződés értelmezésén kívüli más vitás kérdésekben született határozatainak belső jogi megjelenítéséről nem tesz említést a Törvény. Egyáltalán nem ejt továbbá szót általában a nemzetközi szervezetek hazánkra kötelező határozatairól, bár tény, hogy ezek nem is tartoznak szorosan a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljáráshoz.
Annyiban azonban mindenképpen összefüggenek a nemzetközi szerződésekkel, hogy ezeknek a határozatoknak a kötelező ereje is valamilyen szerződésen alapszik. Az ENSZ Alapokmányához történő csatlakozással például Magyarország a Biztonsági Tanács (BT) határozatainak az elfogadására és végrehajtására is kötelezettséget vállalt.[70] A nemzetközi szervezetek határozatainak belső jogi megjelenítésének mikéntje ugyanakkor nem tisztázott a magyar jogban, hiszen nemcsak a Törvény, hanem más jogszabály sem rendelkezik róluk.
Ennek következtében a gyakorlat igencsak spontán módon reagál az ilyen nemzetközi jogi szabályokra. A BT határozatok és azok végrehajtása például többnyire kormányrendelet formájában jelenik meg a magyar jogban, de arra is van példa, hogy kormányhatározatként, tehát nem jogszabályi alakban teszik közzé.[71] A BT határozatokban foglalt szankciókat (így az annak végrehajtásából Magyarországra háruló kötelezettségeket is) felfüggesztő vagy megszüntető további határozatok azonban már egyáltalán nem kapnak jogszabályi köntöst a hazai gyakorlatban, és a legtöbb
- 267/268 -
esetben csak egy Magyar Közlönyben közzétett külügyminiszteri tájékoztató utal rájuk, úgy, hogy még a határozat szövegének a közzétételét is mellőzik.[72] Így jogszabályt nem jogszabállyal helyeznek hatályon kívül anélkül, hogy ennek lehetőségére a szankciót elrendelő határozatot kihirdető kormányrendelet utalna.
Kérdés, hogy hoz-e változást a követett gyakorlatban a Törvény azzal, hogy szemben a Tvr.-rel, nem utal a közzététel lehetőségére. Másként fogalmazva: volt-e hatással a Tvr. a nemzetközi szervezetek határozatai belső jogi megjelenítésének módjára? Közvetlen hatással nem lehetett, hiszen a közzététel és a kihirdetés elválasztási kritériumait tartalmazó Tvr. is ugyanúgy csak a nemzetközi szerződésekre vonatkozott, mint az egységesen kihirdetésről szóló Törvény. Külön szabály hiányában, ha a gyakorlat következetes akart volna maradni a dualista modellhez, akkor minden olyan nemzetközi jogi kötelezettséget tartalmazó dokumentumot kihirdetett volna, amelynek belső jogi megjelenítését kívánta. A Tvr. közvetett hatása tetten érhető annyiban, amennyiben a dualista koncepcióban való elbizonytalanodáshoz hozzájárult. A Tvr. a közvetlenül, azaz a kihirdetést követő további jogalkotási aktus nélkül egyébként sem alkalmazható nemzetközi szerződések esetében (az Országgyűlés hatáskörébe tartozó szerződések kivételével) a közzétételt is elegendőnek tartotta.[73] Ez elvileg praktikus volt abból a szempontból, hogy így a belső jogi színtéren önmagukban alkalmazhatatlan nemzetközi jogi normák nem terhelték a jogrendszert. A gyakorlatban azonban aggályos volt a közzétételre és a kihirdetésre kerülő szerződések meghatározása körüli bizonytalanság, és az, hogy végső soron nem a jogalkalmazók, hanem a szerződéskötési folyamatban résztvevő szervek dönthettek a szerződések közvetlenül alkalmazhatóvá minősítéséről.[74] Ezen túlmenően a közzététel módszere - bár hatásában nem volt azonos a monista közzététellel - idegennek tűnt a dualista konstrukciótól.
A Törvény mindezek alapján semmilyen körülmények között nem tartja elegendőnek a nemzetközi szerződés közzétételét. Annak mindenképpen jogszabályi köntöst kell adni, bármilyen tartalmú legyen is a szerződés, kormányrendeletnél alacsonyabb szinten nem jelenhet meg a magyar jogban. Ezt a megközelítést indokolt lehet elfogadni a nemzetközi
- 268/269 -
szervezetek határozatainak belső jogba ültetése során is. Nem azért tehát, mert mindezen határozatok tartalmuk szerint feltétlen kihirdetést kívánnának, hanem a következetesség okán.
Létezhet azonban egy ellenérv, amely a fentiektől eltérően nem a szerződés tartalma alapján, hanem valódi monista módra közelít a közzététel-kihirdetés kérdéséhez. Eszerint azért szükségtelen külön kihirdetni a nemzetközi jogi kötelezettséget eredményező döntéseket, mivel a kötelező erejüket megalapozó nemzetközi szerződést már egyszer kihirdettük. Emiatt az adott döntés nem egy külön kötelezettséget ró ránk, hanem az az egyszer már, nemzetközi szerződésben általános jelleggel elvállalt kötelezettség változó tartalmát jeleníti meg. A jogalkalmazónak a már belső jog részét képező szerződés alapján külön kihirdetés nélkül is tudnia kell, hogy az adott határozat az országra kötelező. Ezáltal a nemzetközi szerződés belső jogszabályi alakja a dualista rendszeren belüli alrendszerben monistaként adoptálja, vagy ha úgy tetszik, generálisan transzformálja a határozatot.
A belső jogra tartozik, hogy ilyen értelmezésre építi-e fel a nemzetközi szervezetek döntéseinek hazai megjelenítését, mivel a nemzetközi szervezeteknek nincs az Európai Unió szintjéhez mérhető önálló jogrendje, amely közvetlenül betolulna a nemzeti jog szférájába. Így a nemzetközi szervezethez csatlakozást rögzítő szerződés igazából csak a szervezet döntéseinek nemzetközi jogi kötelező erejét alapozza meg. A nemzetközi szervezetek csak azt várják el, hogy a tagállam a rá kötelező döntésben foglaltaknak mint nemzetközi jogi kötelezettségnek eleget tegyen. Azzal nem törődnek, hogy ennek érdekében milyen lépéseket tesz az állam, és hogy a határozatot kihirdetik-e a belső jogban vagy sem.
A fentiek mellett ugyanakkor nem lehet nem megemlíteni egy, a nemzetközi szervezetek határozataival kapcsolatos, jelentős alkotmányjogi problémát. Nevezetesen azt, hogy a kötelező határozatok alapjául szolgáló szerződés megkötésekor az államnak, a későbbi határozatok tartalmától függő, előre nem látható kötelezettsége keletkezik. Az ilyen szerződéssel tehát felhatalmazást adunk a nemzetközi szervezetnek, hogy a jövőben - szuverenitásunkat korlátozó módon - előre kiszámíthatatlan tartalmú kötelezettségeket rójon ránk. Az ebből eredő alkotmányossági aggályok elkerülése érdekében helyezett volna el az Alkotmányban az annak módosításáról szóló T/4486. számú törvényjavaslat egy - az uniós integrációs klauzulához hasonló - rendelkezést, amely megjelenítette volna a főhatalomból eredő egyes részjogosítványok nemzetközi szervezetre az alkotmá-
- 269/270 -
nyozó többség általi átruházásának a lehetőségét.[75] A 30/1998. (VI. 25.) AB határozatból is kiolvasható a hatáskörök átruházásáról szóló alkotmányos szabály szükségessége ahhoz, hogy a nem elég pontos kötelezettségvállalást tartalmazó nemzetközi szerződés megkötése ne ütközzön az Alkotmánynak a független és demokratikus jogállam követelményét, illetve a népszuverenitás elvét kimondó tételébe.[76]
Mindaddig, amíg a nemzetközi szervezeteknek kötelező döntés hozatalára adott "bianco" felhatalmazás alkotmányos alapja kétséges, mindenképpen indokolt elkerülni a döntés kötelező erejét elismerő szerződéses szabály adoptáló/generálisan transzformáló normaként történő felfogását. Így ugyanis az nem vezethető vissza az Alkotmányra, ezáltal egy alkotmányellenes szabályon keresztül a nemzetközi jog egyenesen jutna a belső jog szférájába. A kihirdetés esetén viszont az ugyanúgy alkotmányellenes, általános jellegű kötelezettségvállalás következményei a hazai jogban csak akkor jelennének meg, ha ahhoz a jogalkotó külön hozzájárul.
A kihirdetési változat elfogadása mellett is fennmaradó kérdés, hogy ugyanolyan belső jogi státuszt kapnának-e a nemzetközi határozatok, mint a szerződések. Az Abtv. csak nemzetközi szerződést kihirdető jogszabályba ütközésről rendelkezik, és nem szól a nemzetközi határozatokról. Így azok például az azonos szintű, későbbi jogszabállyal szemben legfeljebb közvetlenül az Alkotmány 7. § (1) bekezdésére hivatkozással kaphatnak védelmet.
* * *
by Péter Csuhány
In the last few years there was a pretension (again) in the Hungarian public law for clearing up once and for all the position of international law. Several bills were made in connection with the theme, but finally it was only a part of the problems the Parliament managed to solve by creating a new Act on the procedure concerning
- 270/271 -
international treaties. As for the status of source of (internal) law of international treaties and especially of customary international law and of compulsory decisions of international organizations, there are still a few question marks.
In this writing that's the Hungarian regulation and practice of the relationship between international law and internal law, and-as background of all these-some elements of the procedure concerning international treaties that the author draws up his reflections on.
In the first part of the essay, the author meditates on the unresolved problems and he also analyses the relevant rules and resolutions of Constitutional Court. In the second part dealing with the questions of procedure concerning international treaties, comparing the former law decree, the bill elaborated in 2003 and the new Act (of 2005) the author shows the differences of terms, the questions of competence, the method of promulgation and the problems relating to resolutions of international organizations.
The ending of the paper is opened, the author leaves the further meditation to the reader.■
- 271 -
JEGYZETEK
[1] Vö. a szerződések jogáról szóló 1969. évi Bécsi Egyezmény 27. cikk.
[2] A prioritás és a primátus közötti disztinkció fontosságát hangsúlyozza a magyar jogirodalomban pl. BODNÁR L.: A nemzetközi szerződések és az állam. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1987. 51-52.
[3] A közzététel nyilvánvalóan a monistáknál is csak a közvetlenül alkalmazható nemzetközi szerződések esetében elegendő. Egy esetleges végrehajtási jogszabály megalkotását azoban már nem transzformációnak nevezzük.
[4] Egyes szerzők az adopciót és a generális transzformációt azonosítják egymással, mások különbséget tesznek köztük. Vö. BRAGYOVA A.: A magyar jogrendszer és a nemzetközi jog kapcsolatának alkotmányos rendezése. In: uő: Nemzetközi jog az új alkotmányban. KJK-MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, Budapest, 1997. 16.; BODNÁR: i. m. 113.; BERKE B.: A nemzetközi jog, a belső jog és az alkotmány: a nemzetközi szerződések alkotmányossági revíziója. Jogállam, 1997/1. 44-45.
[5] Az alábbi megkülönböztetéseket követően a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai és a nemzetközi szokásjog fogalmakat szinonimaként használom.
[6] Vö. 53/1993. (X. 13.) AB határozat V. 1. pont, 2. bekezdés.; SONNEVEND P.: Nemzetközi jog és belső jog a magyar jogrendben. In: Nemzetközi jogi olvasókönyv (szerk.: Nagy B.-Jeney P.). Osiris, Budapest, 2002. 111-112.
[7] Vö. BRAGYOVA A.: Igazságtétel és nemzetközi jog. Állam- és Jogtudomány, 1993/3-4. 220.
[8] Vö. SHAW, M. N.: Nemzetközi jog. Osiris, Budapest, 2002. 77.
[9] Vö. 53/1993. (X. 13.) AB határozat V. 1. pont.
[10] Vö. A szerződések jogáról szóló 1969-es Bécsi Egyezmény 53. és 64. cikk.; A teljes akarategyezés ideáját tükröző megfogalmazás számos bizonytalanságot hordoz magában a ius cogens szabályok konkrét képződési folyamatát illetően.
[11] A legrészletesebb kritikákat lásd BRAGYOVA A.: Igazságtétel és nemzetközi jog. i. m. 212-260.; NAGY K.: A háborús bűntettek univerzalitása és az elévülés. Állam- és Jogtudomány, 1993/3-4. 272-277.; BODNÁR L.: A nemzetközi jog és az államon belüli jog viszonyáról. Állam- és Jogtudomány, 1993/3-4. 277-283.
[12] Lásd 53/1993. (X. 13.) AB határozat III. a) pont.
[13] De pl. Bodnár László nem tekinti generálisan transzformáló/adoptáló szabálynak a 7. § (1) bekezdést, és szerinte a hazai jogalkalmazók számára nem alkotmányos kötelezettség a nemzetközi jog általánosan elismert szabályainak közvetlen alkalmazása. Vö. BODNÁR: A nemzetközi jog és az államon belüli jog viszonyáról. i. m. 280.
[14] Vö. ír alkotmány 29. cikk (3) bekezdés; bolgár alkotmány 24. cikk (1) bekezdés; litván alkotmány 135. cikk (1) bekezdés.
[15] A generális transzformációnak pedig éppen az a sajátossága, hogy - az adopcióval szemben - a nemzetközi szokásjogot a transzformáló jogszabály, jelen esetben az Alkotmány részévé teszi.
[16] 4/1997. (I. 22.) AB határozat II. 6. pont.
[17] 53/1993. (X. 13.) AB határozat V. 2. pont.
[18] 30/1998. (VI. 25.) AB határozat VI. 3. pont.
[19] Lásd pl. német alkotmány 25. cikk; görög alkotmány 28. cikk (1) bekezdés.
[20] A szóban forgó bűntetteket tartalmazó 1949. évi genfi egyezmények kihirdetésének a szabályossága kétséges, de ennek az 53/1993. (X. 13.) AB határozat V. 4. d) pontja nem is tulajdonított jelentőséget. A genfi egyezményeket egyébként az 1954. évi 32. számú törvényerejű rendelet "hirdette ki", ám a szövegüket nem közölte, hanem csak a négy egyezmény címét sorolta fel. Ezt követően kimondta, hogy "a felsorolt nemzetközi egyezmények a Magyar Népköztársaságra nézve az 1955. évi február hó 3. napján lépnek hatályba". Bár ez a módszer akkoriban nem volt szokatlan, a jogirodalmi álláspont szerint az ilyen formahibának a ki nem hirdetéssel egyenlő jogkövetkezménnyel kell járnia. Vö. KOVÁCS P.: Alkotmányosság és nemzetközi jog. In: Iustum, aequum, salutare: Emlékkönyv Zlinszky János tiszteletére (szerk. Bánrévy G.-Jobbágyi G.-Varga Cs.). Pázmány Péter Katolikus Egyetem, Budapest, 1998. 189.; BRAGYOVA: Igazságtétel és nemzetközi jog. i. m. 225.; BODNÁR: A nemzetközi jog és az államon belüli jog viszonyáról. i. m. 281.
[21] A probléma az, hogy vagy az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének a visszaható hatályát kellene elismerni, vagy pedig a nemzetközi jog primátusát. Ez utóbbi esetben anélkül tekintjük a nemzetközi jogilag kötelező általánosan elismert szabályokat egyben a magyar jogrendszerben is érvényesnek, valamint a magyar jogalkalmazók és jogalanyok számára is irányadónak, hogy erre a belső jog bármiféle utalást tartalmazna. Ez úgy is felfogható, hogy a nemzetközi büntetőjog az állam pozitív jogával szembeni természetjoggá lényegül át.
[22] Kihirdette: az 1971. évi 1. törvényerejű rendelet.
[23] Mint arra Bragyova András rámutat, az egyezmény szövegét lehetett volna az Alkotmánnyal összhangban is értelmezni, mivel az egyezmény IV. cikke maga mondja ki, hogy a részes államok csak az alkotmányaik által szabott kereteken belül kötelesek betartani. Lásd BRAGYOVA: Igazságtétel és nemzetközi jog. i. m. 233.
[24] Vö. 53/1993. (X. 13.) AB határozat V. 3. pont.
[25] Vö. 2/1994. (I. 14.) AB határozat II. B. 1.2. pont. A kivétel lehetőségét tartalmazza a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 15. cikk (2) bekezdése és az Európai Emberi Jogi Egyezmény 7. cikk (2) bekezdése is.
[26] 7/2005. (III. 31.) AB határozat II. 2.
[27] Lásd német alkotmány 100. cikk (2) bekezdés.
[28] Az olyan nemzetközi szerződéseket, amelyek a nemzetközi jogalkalmazásnak is a tárgyai, érdemes a nemzetközi bírói fórummal összhangban értelmezni. Az Emberi Jogok Európai Bírósága például elmarasztalhatja Magyarországot annak következtében, hogy a hazai bíróságok a strasbourgi ítéletekkel ellentétes döntéseket hoznak. Vö. BLUTMAN L.: A nemzetközi jog a magyar bírósági joggyakorlatban. In: In memoriam Nagy Károly egyetemi tanár (1932-2001) (szerk.: Tóth Károly). Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Szeged, 2002. 48.
[29] A témáról lásd pl. BRAGYOVA: A magyar jogrendszer és a nemzetközi jog kapcsolatának alkotmányos rendezése. i. m. 19-21.; HARGITAI J.: A bíróságok és a külpolitika. Magyar Jog, 2000/8. 457-458.
[30] Lásd az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény részletes indokolása a 2. §-hoz 7. pont.
[31] Vö. 53/1993. (X. 13.) AB határozat III. b) pont.
[32] Lásd 4/1997. (I. 22.) AB határozat rendelkező rész 5. pont.
[33] Vö. 30/1998. (VI. 25.) AB határozat VI. 3. pont.
[34] Vö. holland alkotmány 91. cikk (3) bekezdés; 93-94. cikk; 137-142. cikk. Ehhez hasonló a portugál szabályozás. Vö. portugál alkotmány 277. cikk (2) bekezdés; 279. cikk (4) bekezdés; 284. cikk.
[35] Az Abtv. 44-47. §-ai következetesen nemzetközi szerződést kihirdető jogszabályba ütközésről szólnak, és mintha megfeledkeznének azokról a nemzetközi szerződésekről, amelyeket nem foglaltak jogszabályba, hanem csupán közzétettek. Ezeknek a szerződéseknek kétséges a belső jogforrási rangjuk. Olykor például kormányhatározatként vagy tájékoztatóként tették őket közzé a Magyar Közlönyben, de sokszor csak mint sorszámozott nemzetközi szerződést. Vö. 1982. évi tvr. 13. § (3) bekezdés.
[36] Vö. 4/1997. (I. 22.) AB határozat rendelkező rész 1. pont és Abtv. 44-47. §. Az Abtv. hivatkozott szakaszaiból világosan kitűnik, hogy a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabályba nem ütközhet egy másik szerződést kihirdető jogszabály, azon az alapon, hogy az is ugyanolyan jogszabály, mint a többi. Ez azt is mutatja, hogy a nemzetközi szerződések közötti ellentét nem belső jogi kérdés, mivel a konfliktus ilyenkor a posteriori vagy a "lex superiori" elve alapján egyszerűen feloldható. Nemzetközi jogi síkon persze az országnak mindkét kötelezettségét teljesíteni kell, illetve nemzetközi jogi felelősséggel tartozik az egymással összeegyeztethetetlen tartalmú kötelezettségvállalásért.
[37] Az Alkotmánybíróságról szóló T/4487. számú törvényjavaslat a törvényt részesítette volna előnyben. A 44. §-ában kimondja, hogy a 12-18 hónapos határidő lejárta után az alacsonyabb szintű belső jogforrást semmisíti meg az Alkotmánybíróság. A törvényjavaslat 51. §-a ugyanilyen szabályt tartalmaz az Alkotmány és a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály konfliktusa esetére is.
[38] Formailag a T/4489. számú törvényjavaslatból keletkezett a 2005. évi L. törvény is, ám annak szövege - a törvényjavaslat benyújtása és a törvény elfogadása között eltelt majdnem két év, illetve a számos módosító javaslat nyomán - jelentős mértékben eltér az eredeti törvényjavaslatétól. A dolgozatban Javaslaton az eredeti javaslatot, nem pedig a végül 2005. évi L. törvény néven elfogadott szöveget értem.
[39] Egyezmény 12-13. cikk.
[40] A ratifikáció szűkebb értelemben a megerősítést jelöli, a tágabb fogalma körébe tartozó formák (megerősítés, jóváhagyás, elfogadás) között lényegi különbség nincsen.
[41] Egyezmény 2. cikk 1. b) pont.
[42] Egyezmény 16. cikk.
[43] Vö. 7/2005. (III. 31.) AB határozat V. 1. pont.
[44] A gyakorlatban sokszor a belső jogi feltételek teljesüléséről szóló közlés útján áll be a kötelező hatály. Ilyenkor kis jelentősége van annak, hogy a készül-e formális okirat vagy sem. Az Egyezmény ugyanakkor ebben az esetben is az okiratok közléséről szól, így ezt az eljárást is kétmozzanatú folyamatnak tekintem.
[45] 1982. évi 27. törvényerejű rendelet 9-11. §; 1. § f) pont.
[46] Alkotmány (az 1972. évi I. törvény módosításai után)
19. § (3) bekezdés f) pont: "Az Országgyűlés a Magyar Népköztársaság nevében nemzetközi szerződéseket erősít meg."
30. § (1) bekezdés e) pont: "Az Elnöki Tanács a Magyar Népköztársaság nevében nemzetközi szerződéseket köt és erősít meg."
35. § (1) bekezdés h) pont: "A Minisztertanács nemzetközi szerződéseket köt és hagy jóvá."
[47] Tvr. 9. §.
[48] Alkotmány (az 1989. évi XXXI. törvény módosításai után)
19. § (3) bekezdés f) pont: "Az Országgyűlés megköti a Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződéseket."
30/A. § (1) bekezdés b) pont: "A köztársasági elnök a Magyar Köztársaság nevében nemzetközi szerződéseket köt, ha a szerződés tárgya a törvényhozás hatáskörébe tartozik, a szerződés megkötéséhez az Országgyűlés előzetes hozzájárulása szükséges."
35. § (1) bekezdés j) pont: "A Kormány közreműködik a külpolitika meghatározásában; a Magyar Köztársaság Kormánya nevében nemzetközi szerződéseket köt."
A megerősítés szó csak a 2002. évi LXI. törvénnyel került be az Alkotmány 2/A. § (2) bekezdésébe, az uniós csatlakozási szerződésre vonatkoztatva.
[49] Tvr. 10. § (2) bekezdés, Alkotmány 19. § (3) bekezdés f) pont.
[50] Ahol a Tvr. szövege a Magyar Népköztársaságot, az Elnöki Tanácsot és a Minisztertanácsot tartalmazta, ott ezeken az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény és az 1990. évi XL. törvény alapján Magyar Köztársaságot, köztársasági elnököt és Kormányt kellett érteni.
[51] Tvr. 7. §.
[52] A hatásköri választóvonalat a gyakorlatban a szerződés tartalma határozta meg, nem pedig azon alapult, hogy szerződő félként a Magyar Köztársaság, annak Kormánya, vagy esetleg egy minisztérium volt-e megnevezve. Vö. Tvr. 4. §, 7. §.
[53] Lásd SZÉNÁSI Gy.: A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos döntéshozatalra és eljárásra vonatkozó hatályos magyar jogi szabályozás és a napi valóság, ahogy azt a hivatásos jogalkalmazó látja és tapasztalja. Magyar Jog, 2002/7. 400.; De például az EU-csatlakozási szerződés aláírására - nyilván annak kiemelkedő jelentőségére tekintettel - az Országgyűlés külön is felhatalmazta a Kormányt [lásd: 37/2003. (IV. 15.) OGY határozat].
[54] Lásd pl. 132/1992. (VIII. 11.) KE határozat a Magyarország és Ausztria között a közúti és vízi közlekedésben a határforgalom ellenőrzéséről szóló egyezmény megerősítéséről; 218/1995. (X. 13.) KE határozat az illékony szerves vegyületek kibocsátásának korlátozásával foglalkozó Jegyzőkönyv megerősítéséről; 155/2000. (X. 13.) KE határozat a nemzetközi kereskedelemben forgalmazott egyes veszélyes vegyi anyagok és növényvédő szerek előzetes tájékoztatáson alapuló egyetértési eljárásáról szóló egyezmény megerősítéséről.
[55] Lásd pl. 78/1998. (XII. 16.) OGY határozat a magyar - észt szabadkereskedelmi megállapodás megerősítéséről, 4/1999. (II. 12.) OGY határozat a magyar - litván szabadkereskedelmi megállapodás megerősítéséről, 9/2001. (III. 9.) OGY határozat az elítélt személyek átszállításáról szóló Európai Egyezmény Kiegészítő Jegyzőkönyvének a megerősítéséről.
[56] Lásd pl. 77/1998. (XII. 16.) OGY határozat az Európa Tanács Társadalomfejlesztési Alapjához történő csatlakozással összefüggésben az Európa Tanács kiváltságairól és mentességeiről szóló Általános Megállapodás Harmadik Kiegészítő Jegyzőkönyvének a megerősítéséről; 54/2002. (IX. 13.) OGY határozat az európai szabadalmak megadásáról szóló egyezményhez történő csatlakozásról és az egyezmény felülvizsgált szövegének a megerősítéséről; 71/2003. (VI. 24.) OGY határozat a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet anyaság védelméről szóló egyezményének a megerősítéséről.
[57] Az Alkotmány módosításáról szóló T/4486. számú törvényjavaslat 7. §.
[58] Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés b) pont; 19. § (3) bekezdés f) pont; 2/A. § (2) bekezdés.
[59] Pl. a Magyar Köztársaság és a Pakisztáni Iszlám Köztársaság között a kettős adóztatás elkerüléséről szóló egyezmény: aláírás 1992. február 24.; megerősítésről szóló jegyzékváltás: 1993. december 8.; hatálybalépés: 1994. február 6.; kihirdetés: 1996. február 22. [1996.évi II. tv.]; belső jogi hatálybalépés: a kihirdetés napja, de az 1995. január 1-je után keletkezett jövedelmekre kell alkalmazni.; A Kormány és az Argentin Köztársaság Kormánya között a vámügyekben történő együttműködésről és kölcsönös segítségnyújtásról szóló egyezmény: aláírás: 1997. április 8.; diplomáciai jegyzékváltás: 2000. december 11.; hatálybalépés: 2001. február 8.; kihirdetés: 2001. április 13. [57/2001. (IV. 13.) kormányrendelet]; belső jogi hatálybalépés: a kihirdetést követő 5.(!) napon, de a rendelkezéseit 2001. február 8-ától kell alkalmazni.
[60] Vö. 1982. évi 27. tvr. 13. § (4) bekezdés.
[61] Pusztán a kihirdetés persze még nem feltétlenül jelenti a nemzetközi jogi kötelezettség teljesítését. Ha a szerződés rendelkezései nem alkalmasak a közvetlen alkalmazásra, akkor a végrehajtásáról egy külön belső jogszabály kibocsátásával kell gondoskodni ahhoz, hogy az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében foglalt összhang biztosított legyen. Lásd pl. 16/1993. (III. 12.) AB határozat és 37/1996. (IX. 4.) AB határozat (a párizsi békeszerződés alapján fennálló kártalanítási kötelezettségének nem tett eleget az állam).
[62] Vö. Törvény 10. § (4) bekezdés.
[63] Pl. a harmadik államoknak a NATO-hoz rendelt képviseletei és képviselői jogállásáról szóló megállapodás megerősítéséről és kihirdetéséről szóló 2000. évi XXIII. tv. (a hatálybalépés időpontját a külügyminiszter a 2000/12. Nemzetközi Szerződéssel tette közzé).
[64] Alkotmány 26. § (4) bekezdés.
[65] 7/2005. (III. 31.) AB határozat II. 3. pont.
[66] A Törvény szövegéből időnként úgy tűnik, mintha mégsem így lenne, és a kötelező hatály elismerését egyedül az okirat kiállításával azonosítaná. Az indokolás azonban azt mutatja, hogy a Törvény a kötelező hatály elismerése alatt mindkét mozzanatot érti. Lásd 2005. évi L. törvény részletes indokolása 8. §.
[67] Az Alkotmánybíróság szerint a szerződéskötési jogosultság áthágása formai alkotmánysértés, amely vizsgálható mind előzetes, mind utólagos alkotmányossági normakontroll során. Lásd 4/1997. (I. 22.) AB határozat II. 1. pont.
[68] Abtv. 46. §.
[69] A Törvénnyel ellentétben a Javaslat nem kívánta volna meg ezen döntések kihirdetését, elegendőnek tartotta volna közzétenni azokat. Lásd Javaslat 13. § (3) bekezdés.
[70] Lásd ENSZ Alapokmány 25. cikk; Magyarországon kihirdette az 1956. évi I. tv.
[71] Pl. a Biztonsági Tanács Líbiával kapcsolatos 883 (1993) számú határozata a 164/1993. (XI. 30.) kormányrendelet mellékleteként jelent, a hasonló tartalmú 748 (1992) számú határozat viszont az 1020/1992. (IV. 15.) kormányhatározatban. A témáról lásd KOVÁCS P.: Nemzetközi szervezetek szankciós típusú határozatai magyarországi érvényesíthetőségének alkotmányjogi gyakorlata és problémái. In: EU-csatlakozás és alkotmányozás (szerk.: Bodnár L.). Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Nemzetközi Jogi Tanszék, 2001. 150-154.; KOVÁCS: Alkotmányosság és nemzetközi jog. i. m. 198-201.
[72] Pl. 1999/10. Nemzetközi Szerződés a külügyminisztertől: Tájékoztató az ENSZ BT által a Líbiai Arab Köztársaság ellen hozott szankciók felfüggesztéséről.
[73] Tvr. 13. §.
[74] A közvetlen alkalmazhatóságon itt a nemzetközi szerződések azon tulajdonságát értem, melyre a szakirodalomban önvégrehajtó (self-executing) jellegként is utalnak.
[75] Lásd T/4486. számú törvényjavaslat 1. §.
[76] Lásd 30/1998. (VI. 25.) AB határozat V. 4. pont.
Lábjegyzetek:
[1] Csuhány Péter, Egyetemi hallgató, Eötvös Loránd University, H-1053 Budapest, Egyetem tér 1-3., E-mail: csuhany.peter@freemail.hu
Visszaugrás
