A tanulmány célja, hogy a legfrissebb jogszabályi rendelkezések áttekintésével átfogó képet mutasson a napjainkban leginkább vitatott vagyoni típusú helyi adóról, az építményadóról. A rendszerváltást követő egyik legelső törvénye az akkori parlamentnek, így a ma érvényben lévő egyik legrégebbi jogszabály, amely elfogadása óta már számtalan módosításon átesett, és bátran nevezhető elavultnak az 1990. évi C. törvény a helyi adókról. Ez a törvény szabályozza a helyi önkormányzatok által kiszabható adófajtákat, többek között az építményadót is. Ennek az adónemnek a fogalmát a laikus polgárok, a közvélemény gyakran hajlamos összekeverni az ingatlanadóval, holott ez a két adófajta eredetétől fogva két teljesen különböző adótípus. A tanulmány az előbbivel foglalkozik, a klasszikus értelemben vett ingatlanadó már külön vizsgálódás tárgya lehet.
A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája kimondja, hogy az adórendszerben kell lennie olyan adónemnek, amelynek mértékét az önkormányzat állapítja meg.[1] A magyar helyi adó törvény ennek az előírásnak eleget tesz, sőt az EU országaihoz képest nagyobb mozgásszabadsággal ruházza fel az önkormányzatokat. Építményadóról például Németországban nem dönthet helyi önkormányzat. A magyar önkormányzatoknak viszont azt is jogukban áll eldönteni, hogy az építményadót hasznos alapterület, vagy a korrigált forgalmi érték alapján vetik ki.
Ezzel a tanulmánnyal azt kívánom szemléltetni, hogy a megszokott, de nem feltétlen bevált, kényelmes, de leginkább egyszerűen alkalmazható hasznos alapterület után kivetett építményadó helyett méltányosabb és elfogadottabb adóvá válhatna az építményadó, amennyiben azt a korrigált forgalmi érték alapján fizetnék meg az adóalanyok.
Az optimálisan kialakított adórendszernek fontos elemét képezhetik a vagyonadók.[2] Ennek az adónemnek számos fajtája alakult ki a történelem során, megállapítható, hogy az egyik legrégebbi adófajta. Az építményadó, a vagyoni típusú helyi adók közé tartozik, az önkormányzatok hatásköre annak bevezetéséről, mértékéről, adóalanyainak köréről és az adóztatás alá vont adótárgyak összességéről döntést hozni. Az építmények megadóztatásra a törvény erejénél fogva kétféle módszer kínálkozik: a korrigált forgalmi érték alapján kivetett, illetve a hasznos alapterület után számított építményadó. Jelenleg a kialakult magyar joggyakorlat azt mutatja, hogy az utóbbi megoldást alkalmazzák a települések helyi önkormányzatai, noha az adóztatás igazságossága és arányossága erősen megkérdőjelezhető. A nemzetközi tapasztalatok is azt mutatják, hogy az építményadónak fontos szerepe van a településeken bevezethető helyi adók között. Az önkormányzatoknak a kötelezően ellátandó feladatok finanszírozására tekintélyes forrást biztosít az építményadó. Az adótervezés során lényeges szempont, hogy stabilan kiszámítható bevétel származik az építményadóból. Ez az adófajta nem tesz különbséget adóalanyi szempontból a vállalkozók és a magánszemélyek között, mindenkire egyformán vonatkozik a fizetési kötelezettség. Az adó mértékét természetesen az önkormányzatok megállapíthatják más - más adókulccsal. Erre vonatkozóan is eltérő mind a hazai, mind a nemzetközi joggyakorlat. Vannak önkormányzatok, ahol teljes mentességet élveznek a magánszemélyek tulajdonában álló építmények, míg vannak olyan települések, ahol inkább a vállalkozókat támogatják adókedvezményekkel illetve mentességi szabályozásokkal. Az adóalap széles körű, jellemzői közé sorolnám, hogy ingatlanokra irányul, tehát el nem mozdítható, külföldre nem átcsoportosítható tárgyakra vonatkozik, ezáltal nem exportálható és könnyen átlátható, következetesen ellenőrizhető.
Magyarországon a jelenleg hatályos jogszabályi rendelkezések értelmében önadózás útján szedik be az adóhatóságok a megállapított adót. A hasznos alapterület alapján kivethető építményadó, önbevalláson alapuló adónem, így technikailag roppant egyszerű és könnyen adminisztrálható adófajta, ezért is alkalmazzák előszeretettel a magyar települések önkormányzatainak döntő többsége. A szokásjog azt tükrözi, hogy a legelmaradottabb térség lakótelepein, akár nyomornegyedekben élők is tisztában vannak a lakóterületük méretével.
Az építményadóról általánosan elmondható, hogy könnyen és jól adminisztrálható, számottevő bevételt jelent az önkormányzat számára, ezért is vált ez az adófajta a nemzetközi joggyakorlatban is a helyi adóztatás során domináns adónemmé. Az építményadóból hosszútávon tervezhető, stabilan beszedhető bevételre tehet szert az önkormányzat, mivel elsősorban olyan adóalap után adóznak az adóalanyok, amely nem elmozdítható, nem eltitkolható, és ahogy azt már korábban is említettem, nem exportálható, könnyen átlátható, és a magánszemélyekre is kivethető a vállalkozások mellett.
- 186/187 -
Az ingatlanok adóztatása tradicionálisan nagy szerepet játszik számos ország adóztatási gyakorlatában.[3] Az építményadó létrejötte Magyarországon, mint az összes többi helyi adó bevezetése, a Rendszerváltást követő időkre nyúlik vissza. A klasszikus értelemben vett helyi adókat (építményadó, telekadó, magánszemélyek kommunális adója, helyi iparűzési adó) a magyar önkormányzatok 1991-től alkalmazzák. Az 1990. évi C. törvény lehetőséget biztosít az önkormányzatok számára az adó bevezetésére, de nem kötelezi őket rá. Az önkormányzatok hatáskörükben rendelettel szabályozzák a helyi adópolitikát, melynek része az építményadó struktúra kialakítása. A 90-es évek korai szakaszán még kevés önkormányzat élt ezzel a lehetőséggel, és ha be is vezették az önkormányzati képviselőtestület döntésének hatására az építményadót, a kedvezmények és a mentességek köre olyan tág kört alkotott, hogy nagyon csekély volt a ténylegesen építményadót fizető állampolgárok létszáma, ezáltal az ebből az adónemből befolyt bevétel is.
Az ezredfordulót követően sem hamarkodták el az önkormányzatok az építményadó bevezetését, a szükséges bevételt pótolták a helyi iparűzési adóból illetőleg a magánszemélyek kommunális adóiból befolyt összegekből. 1998-ban a 3200 önkormányzat közül mindössze 215 önkormányzat alkalmazta lakások után kivetett építményadót, 633 önkormányzat pedig a nem lakás célú ingatlanok után adóztatott.[4] A 2008-ban kirobbant nagy gazdasági világválság azonban utolérte a magyar településeket is, és 2012-re az ország településeinek magas százaléka adóztatja településen ingatlantulajdonnal vagy haszonélvezeti joggal bíró polgárait.
Építményadó tekintetében adóköteles az önkormányzat illetékességi területén lévő építmények közül a lakás és nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész. A hatályos magyar jog az ingatlan tulajdonosát, tulajdonostársait, vagy a haszonélvezeti joggal rendelkezőket tekinti adóalanynak.
Az építményadó alapját kétféle módon lehet meghatározni, korrigált forgalmi érték szerint, vagy a hasznos alapterület alapján négyzetméterben kifejezve. 2015-re már csak három település, Nyíregyháza, Paks és Németkér alkalmazza a korrigált forgalmi érték alapján számított építményadót. Néhány éve szakított ezzel a megoldással Érd városa, de előtte sem volt kirívóan magas arányú azoknak a települések száma, amelyek érték alapon vetették ki az adót. A négyzetméterben számított hasznos alapterület után vetik ki az építményadót többek közt Pécs, Győr, Debrecen, Szeged, Székesfehérvár, Nagykanizsa, Gyöngyös, Kazincbarcika, Veszprém, Körmend, Sopron, Szombathely, Kaposvár, Szekszárd, Miskolc, Tatabánya, Szolnok, Eger településeken. Itt érdemes megjegyeznem, hogy ugyanakkor még 2015-ben is van olyan magyarországi település, amelyik továbbra sem vezette be az építményadót, ilyen például Körmend, illetőleg Komárom. A fenti felsorolásban is találunk olyan települést, amely ugyan adóztatja az építmények tulajdonosait, illetve haszonélvezeti joggal rendelkezőit, azonban mentességet ad például a magánszemélyek részére, mint példának okáért Debrecen esetében, ahol a magánszemélyek tulajdonában álló lakások után nem kell adót fizetni és Győr városa, ahol a magánszemélyeket bevallás benyújtási kötelezettség egyáltalán nem is terheli. Ennek a vizsgálódásnak nem tárgya bemutatni a különböző magyar településeken alkalmazandó adómértékeket, adókedvezményeket és mentességeket, ezen összevetések újabb tanulmány tárgyát képezhetik.
Az államháztartás helyi alrendszerének fontos pillére a vagyoni típusú helyi adókból származó bevétel. A helyi iparűzési adó ugyanis több szempontból előnytelen, és nem biztosít akkora bevételt, mint amekkora kárt tud adott esetben produkálni a településről eltávozó vállalkozások hiányával szemben. Így a vagyoni típusú adók, azon belül is elsősorban az építményadó a legfontosabb forrása a helyi önkormányzatok adóbevételéből származó jövedelmének, természetesen azon települések esetében, melyek alkalmazzák ezt az adóztatási rendszert. A hasznos alapterület után számított építményadóztatás mellett számos érv szól, ugyanakkor, amellett, hogy az adóhatósági adminisztrációs teendőket megkönnyíti, az adózók érdekeit kevésbé képviseli ez a metódus. Az önkormányzati adóügyi ügyintézők feladatkörét valójában bonyolítaná egy olyan kataszter kialakítása, amelyben az adózói állományt az ingatlanok értéke alapján kellene karban tartani. A vizsgálódás középpontjában ugyanis a hasznos alapterület alapján számított építményadózás áll. A módszer gyengeségeit, veszélyeit vizsgálva kerül a hangsúly az értékalapú megközelítésre, mely az elemzés során pozitív megközelítésben kerül feltüntetésre.
Az építményadó, amennyiben a korrigált forgalmi érték alapján kerül kivetésre közelebb kerül a klasszikus értelemben vett vagyonadó fogalmához. Logikus következtetés, hogy az érték alapon történő adóbeszedés a vagyonosabb embereket sújtja inkább, hiszen azok fizetnek több adót, akik értékesebb ingatlannak rendelkeznek. Politikai szempontból optimális bevételi forrásnak minősül így az
- 187/188 -
építményadó, hiszen az ingatlanárak növekedésével az adóbevétel mértéke is megnő.
Ahhoz, hogy megállapíthassuk egyértelműen ennek az adófajtának az előnyeit és hátrányait, először célszerű megvizsgálni azt, hogy pontosan milyen nézeteket támasztunk egy ideális adórendszer felé. Az alapvető elvárások az igazságosság és méltányosság tükrében a következők: stabil adóalap, világos adórendszer, elegendő bevétel biztosítása, igazságos és megfizethető adómérték, könnyű adminisztráció, tág adóalap, alacsony adókulcs, kevés gazdasági torzító hatás. Az értékalapú építményadó a könnyű adminisztrációtól eltekintve szinte mindegyik feltételnek maximálisan megfelel. Az értékalapon kivetett építményadó úgy képes reálértéken is stabil bevételt eredményezni az önkormányzatok számára, hogy közben a többi adónemnél igazságosabb a lakosság számára.[5]
Az értékalapon kivetett építményadó bevezetésének legfőbb akadálya a fenti következtetés szerint és a tanulmány elkészítése során vizsgált elméletek alapján, az értékelés folyamatának megvalósítása. Minden ingatlannak megvan a reálpiaci értéke. A tulajdonosok számára egy lakás ára sokszor nem csak közgazdasági vonatkozásban mutatkozik meg. Egy családi ház esetében a saját kezűleg ültetett fa, egy lépcsőkorlát, vagy egy beépített szekrény olyan emlékeket idézhetnek fel, ami az ingatlan érzelmi értékét felerősíti, a piacon viszont nem értékesebb attól. A tulajdonosokat éppen e miatt az érzelmi alapon történő felértékelés miatt nem szabad bevonni az értékbecslési folyamatba. Az önértékelés az értékalapú építményadóztatás igazságosságát alapjaiban megingatná. A nemzetközi gyakorlatban is használt technikák alkalmazását könnyedén be lehet illeszteni a magyar jogalkotás és jogalkalmazás folyamatába. A feladatot természetesen az önkormányzatoknak kell ellátni. A megfelelő munkaerőt kiválasztani és kiképezni hosszabb folyamatot venne igénybe, de a szakemberek képzése olyan befektetés, amely az önkormányzat számára nem rövidtávon tekinthető hasznos megoldásnak. A forgalmi képletek, a tömeges értékelések olyan módszerek, amelyeket a magasan kvalifikált ingatlan-értékbecslő szakemberek könnyedén elsajátíthatnak, ezáltal az adóztatás során egyszerű és igazságos adó-megállapítás történik. A hátrányok szempontjai sem elhanyagolhatóak.
A forgalmi érték meghatározása minden esetben vitára adhat okot. Ilyen eljárás nyilvánvalóan rengeteg fellebbezést, kérelmet, méltányossági igényt és egyedi vitaeseteket vonz maga után. Az önkormányzatoknak kötelessége, hogy állományuk képes legyen a megnövekedett feladatoknak helyt állni, és a szakemberek képzése mellett biztosítani kell, hogy az adózók igényei is ki legyenek szolgálva. Önkormányzati adóhatóság esetében az ügyfél nem egy szolgáltatásért fizet adót. Nem internetet fizet elő egy telekommunikációs cégnél, és kap az előfizetési díjért cserébe minőségi szolgáltatást. Az adót alapvetően a köz javára fizetjük. Új adónem bevezetése, vagy akárcsak a megszokott adóztatás módosítása eredményezhet lakossági felháborodást, negatív visszhangú újságcikkeket, rosszindulatú kommenteket. Az önkormányzatoknak a feladata, hogy a kötelező szolgáltatások mellett felkészültek legyenek az adózók rohamára, kérelmeire, dömpingszerű áramlatára. A hivatalok létszámát, kapacitását az átmeneti időszakra meg kell növelni, adott esetben átcsoportosítani, amelyek mind járulékos kiadások, viszont az értékalapú építményadóztatásnak - véleményem szerint - hosszú távon mindenképp célravezetőbb perspektívának kell lennie.
A másik nagy probléma, hogy az értékelés mindig szubjektív. Nincs két egyforma szemű, egyforma értékeket valló, egyforma látásmódot képviselő szakértő. Ezért a személyes becslés helyett lehetőség van a számított érték alapján történő becslés elvégzésére. Ez az a megoldás, amely leginkább megmutatja az ingatlanok tényleges piaci értékét. A különböző szempontok (mint pl. elhelyezkedés, fizikai jellemzők) alapján történő pontozással könnyen, átláthatóan és egyszerűen megérthetően lehet értékelni. A nemzetközi gyakorlatban ez a módszer a legelterjedtebb, bár Európában számos helyen alkalmazzák például a különféle kevert technikákat is. Ilyen esetben az önkormányzat adóövezeteket kategorizál, és az alapján veszi figyelembe az ingatlanok elhelyezkedésének az értékét. A módszer hátránya, hogy úgynevezett gettósodást eredményez, hiszen néhány adókategória gyakran egyet jelent bizonyos városrészekkel, ahol ugyan kevesebb adót kell fizetni, de ez eredményezheti a kerületek leszakadását, elszegényesedését is. A következmények pedig a szociológiai és demográfiai tényezőkön túl gazdaságilag is kedvezőtlenek lehetnek.
Hernando Garzon által 1999-ben vizsgált szempontokat figyelembe véve, amelyek azt elemzik, hogy az adóterheket azok viselik-e, akik élvezik annak hasznait, tehát a közszolgáltatásokat igénybe vevők, vagyis sok adózó fizet kevés adót, vagy kevés adózó fizet sok adót, megállapítható, hogy az önkormányzat saját hatáskörében eldöntheti, milyen közszolgáltatásokat áldoz fel a kevesebb adókivetés érdekében, ha a cél azt kívánja.
Itt máris felmerül egy újabb izgalmas kérdés, ami akár szintén új vizsgálódás tárgyát képezheti: mennyire igazságos övezetenkénti besorolás szerint adóztatni adott településen belül? Főleg, ha az adóztatás a forgalmi érték alapján történik. Az
- 188/189 -
igazságosság és az arányos adóztatás elvi, valamint gyakorlati feltételeiről egy egész könyv született Dr. Szilovics Csaba tollából, aki a következőképp vélekedik: "Az adózási igazságosság egyik feltétele a jól érzékelhető társadalmi értékrendszer lenne, amelyben világos igazságossági feltételeket találunk. ... Az igazságos adóztatás alapkérdése az optimális adóterhelés kialakítása."[6] Az igazságosság értelmezése relatív, mint ahogy maga a fogalom is. Példának okáért megemlítek egy átlagon felüli mérettel rendelkező, de külterületi területen fekvő több szobás, örökpanorámás családi házat, ami ingatlanértékesítési szempontból valószínűsíthetően a közelébe nem kerül egy feleakkora méretű, de történelmi belvárosban elhelyezkedő, infrastrukturális szempontokból kedvezőbb feltételekkel bíró lakóingatlannak. A tanulmány célja nem ár-érték arányban történő összehasonlító elemzés, de mindenképp meg kell említeni a makrogazdasági tényezők döntő befolyását is.
A hosszú távú igazságos és méltányos adóztatás szempontjából azonban mindenképp célszerű befektetés egy olyan adatbázis létrehozása, amely lehetővé teszi az ingatlanok érték alapján történő adóztatásának támogatását. Véleményem szerint lényegesebben célravezetőbb adózási megoldás lehet az ingatlanok reálpiaci értéke szerint adóztatni, a méretük helyett. Korábban számos tanulmány készült már eköré a téma köré fonódva, egyértelműen pro vagy kontra állítást azonban egyik összevetés sem tudott felmutatni. Az értékalapú ingatlanadóztatás Európában, illetve az Európai Unió több országában sem ismeretlen fogalom, sőt bizonyos mutatók szerint egyre gyakoribb az alkalmazandósága. Több helyütt az igazságosság miatt, másutt pedig a reálisabb értékelvű adóztatás okán vezették be ezt a fajta helyi adó típust. Magyarországon mégis a települések döntő többsége nem alkalmazza. Az ok, amely az önkormányzatok nagy részét távol tartja ettől az adóztatási módszertől több oldalról is megközelíthető. Az egyik legdominánsabb érv az értékalapú adókivetés ellen az adóalap meghatározási módja, eszközei. A hivatalok nem rendelkeznek kellő kapacitással, hogy akár a korrigált forgalmi érték meghatározását elvégezzék a településen adóztatható összes építmény tekintetében, valamint a bevallott összegek ellenőrzését sem lennének képesek jelenlegi adminisztratív állományuk mellett maradéktalanul ellátni. Így a bürokrácia számára kényelmesebb metódus alapján történik az építmények és a telkek adóztatása. Önadózás útján, önbevalláson alapuló adókivetéssel állapítja meg a helyi önkormányzat jegyzőjének fennhatósága alá tartozó települési adóügyekért felelős kollektívája az építményadót Magyarországon. A Központi Statisztikai Hivatal 2014-es adatai szerint 346 város és 2808 község található országunkban, ami összesen 3154 közigazgatási egységet jelent. Megvizsgálva több megyei jogú város illetve kisebb közigazgatási egység helyi adórendeleteit, deklarálható az az átlag, hogy ezerből egy település választja a korrigált forgalmi érték alapján kivetett építményadót. (Itt érdemes kis kitérőt tartani és megemlíteni, hogy 2015-től az új települési adót kizárólag Zsombón vezették be, ahol a 20 méternél magasabb építmények után kell adózni. A települési adó nem tartozik a helyi adó törvény szabályozása alá, csak az adóztatási alapelv okán hoztam példának ebben a tanulmányban. A továbbiakban nem itt nem esik szó a települési adóról, amely szintén érdekes vizsgálódása lehet egy másik okfejtésnek a későbbiekben.)
Az eddig leírtak alapján a téma körülrajzolódása során megállapítható, hogy a magyar helyi adóztatási morál klasszikus elveken alapul, az egyszerűség és a kedvezőbb nyomon követhetőség érdekében a kisebb adminisztrációs terhet jelentő hasznos alapterület után adóztatnak a helyi önkormányzatok. Általánosan igaz állítás, hogy amennyiben a helyi társadalom igazságosnak érzi az adót, a fizetési hajlandósága is jobb.[7] Az értékalapú építményadó minden esetben magában foglalja az adóelkerülés, illetve az adócsalás fogalmát is. Uckmar professzor szerint: "Az adókikerülés és az adócsalás fogalma azon adózási magatartások széles körét fedi le, amelyek az adóteher csökkentésére irányulnak."[8]
Összegzésképp megállapítható, hogy bármely önkormányzat, akár az, amelyik új adónemként vezeti be a korrigált forgalmi érték alapján kivetett építményadót, akár az, amelyik már évek óta adóztatja polgárait a hasznos alapterület alapján számított adókulccsal, és az értékalapú megközelítés bevezetése előtt áll, célszerű a folyamat körültekintő és kellő precizitást igénylő adótervezése szakemberek segítségével. A többlépcsős folyamat első szakaszában a becslés fázisa kell, hogy hangsúlyt kapjon, majd meg kell határozni a várható bevételek nagyságrendjét, leszámítva a kiadásokat és a bevezetést igénylő költségeket. A folyamat bonyolult és nem éppen nevezhető költséghatékony megoldásnak, azonban a hosszú távú pénzügyi stratégia részévé válhat, és az adókoncepciók stabil részét képezheti az korrigált forgalmi érték szerinti építményadóztatás. Valamely település költségvetésének tervezése,
- 189/190 -
annak végrehajtása és ellenőrzése is több adóévet érintő folyamat. A tervezéshez segítő kezet adhat független, önkéntes alapon leadható kérdőív kitöltése, amelynek feldolgozását követően szubjektív véleményt kaphat a városvezetés a település polgáraitól. Az összefogás mint minden esetben, most is célravezető módszer, hiszen egy település képviselőtestületének a vezetésnek elsősorban az ott élő polgárok érdekeit kell szem előtt tartaniuk. Továbbá nem elhanyagolható tényező az önkormányzatok kommunikációs stratégiája sem. A politikai vezetők az önkormányzati média csatornáin keresztül történő megnyilvánulásai mind olyan eszközök, amellyel az adózók is könnyebben elfogadnak korrigált forgalmi érték alapján kivetett építményadót, mint a hasznos alapterület után fizetendőt. A kommunikáció elsődleges célja a lakosság pontos, teljes körű tájékoztatása. A helyi önkormányzatok helyi adópolitikájának összhangba kell kerülnie a kommunikációs stratégiáival, ám ennek tanulmányozása már szintén külön vizsgálat tárgya lehet. ■
JEGYZETEK
[1] Herich György: Nemzetközi adózás - Adózás az Európai Unióban. Penta Unió, Pécs 2002
[2] Szilovics Csaba: Az igazságos és arányos közteherviselés kialakulásának magyarországi feltételeiről. Interszféra Kft, Pécs 2012
[3] Szilovics i.m. 90. o - Thompson W.D. Tax Notes
[4] Herich Gy. i.m.
[5] Az értékalapú építményadó bevezethetősége Magyarországon USAID vitaanyag, Urban Institute, Városkutatás Kft., Budapest-Washington 1999
[6] Szilovics Csaba: i.m.
[7] USAID vitaanyag 2.2. fejezet
[8] Szilovics Csaba: Csalás és jogkövetés az adójogban, Gondolat, Budapest 2003
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD hallgató.
Visszaugrás
