https://doi.org/10.55194/GI.2026.3-4.12
A tanulmány a Nemzeti Kisebbségek Védelméről Szóló Keretegyezmény szerkezetét és monitoring eljárását mutatja be, ezeken keresztül pedig a roma kisebbség alapvető jogainak érvényesülését kívánja vizsgálni, elsődlegesen a Keretegyezmény Tanácsadó Bizottságának véleményein keresztül. A Nemzeti Kisebbségek Védelméről Szóló Keretegyezményt Európa legtöbb állama magára nézve kötelezőnek ismerte el, emellett pedig ciklikusan ismétlődő monitoring mechanizmussal rendelkezik, így a Keretegyezmény álláspontunk szerint alkalmas arra, hogy objektív alapot adjon az alapvető jogok érvényesülésének összevetéséhez egyes államokban. Emellett lényeges megjegyezni azt is, hogy a Nemzeti Kisebbségek Védelméről Szóló Keretegyezményének monitoring eljárásában készített vélemények jelentős hangsúlyt helyeznek a roma kisebbség helyzetére, így a roma kisebbséggel kapcsolatos összehasonlító jogi kutatásra meglátásunk szerint kifejezetten jó alapot adnak a Keretegyezmény Tanácsadó Bizottságának véleményei.
Kulcsszavak: alkotmányjog, alapvető jogok, kisebbségi jog, roma kisebbség
The study presents the structure and monitoring procedure of the Framework Convention for the Protection of National Minorities and,
- 213/214 -
through these mechanisms, seeks to examine the realization of the fundamental rights of the Roma minority, primarily on the basis of the reports of the Advisory Committee to the Framework Convention. The Framework Convention for the Protection of National Minorities has been recognized as legally binding by the majority of European states and is accompanied by a periodically recurring monitoring mechanism. Consequently, in our view, the Framework Convention provides an appropriate and objective basis for comparing the realization of fundamental rights across different states. Furthermore, it is important to note that the reports produced within the monitoring procedure of the Framework Convention place considerable emphasis on the situation of the Roma minority. For this reason, we consider the reports of the Advisory Committee to the Framework Convention to provide a particularly suitable foundation for comparative legal research concerning the Roma minority.
Keywords: constitutional law, fundamental rights, minority law, Roma minority
A tanulmány a Nemzeti Kisebbségek Védelméről Szóló Keretegyezmény (a továbbiakban: Keretegyezmény) szerkezetét és monitoring eljárását mutatja be, ezeken keresztül pedig a roma kisebbség alapvető jogainak érvényesülését kívánja vizsgálni,[2] elsődlegesen a Keretegyezmény Tanácsadó Bizottságának véleményein keresztül.
A Keretegyezményt Európa legtöbb állama magára nézve kötelezőnek ismerte el, emellett pedig ciklikusan ismétlődő monitoring mechanizmussal rendelkezik, így a Keretegyezmény álláspontunk szerint alkalmas arra, hogy objektív alapot adjon az alapvető jogok érvényesülésének összevetésére egyes államokban. Emellett lényeges megjegyezni azt is, hogy a Keretegyezmény monitoring eljárásában készített vélemények jelentős hangsúlyt fektetnek a roma kisebbség helyzetére, így a romák hazai jogérvényesítési
- 214/215 -
lehetőségeinek[3] megismerése mellett, a roma kisebbséggel kapcsolatos összehasonlító jogi kutatására meglátásunk szerint megfelelő alapot adnak a monitoring eljárást lefolytató Keretegyezmény Tanácsadó Bizottságának (angol nyelvű dokumentumokban: Advisory Comittee, rövidítve: ACFC; a továbbiakban: Tanácsadó Bizottság vagy ACFC) véleményei.
A kutatást időben a Tanácsadó Bizottságnak a kézirat leadását megelőző legfrissebb nyilvánosságra hozott tanácsadó bizottsági jelentéseire korlátoztuk, mely a legtöbb vizsgált államnál az úgynevezett ötödik, illetve a hatodik ellenőrzési ciklusban készített véleményt jelenti, ami államonként változóan, 2019 és 2025 között készült el.
Szükséges volt továbbá a kutatás területi lehatárolása is, melyet Közép-Európára korlátoztunk. A közép-európai országok pontos köre eltérő attól függően, hogy a földrajzi, a kulturális, vagy a történelmi szempontokat vesszük figyelembe. Jelen kutatást illetően a földrajzi, a kulturális és a történelmi szempontokat is szem előtt tartva, Magyarországot, Szlovákiát, Csehországot, Lengyelországot, azaz az úgynevezett 'visegrádi országokat' vontuk vizsgálatunk körébe mint közép-európai államokat.
A lehatárolásokat illetően szükséges megjegyeznünk, hogy a Tanácsadó Bizottság véleményeinek vizsgálata mind területi, mind pedig időbeli síkon jelentős potenciált hordoz magában további komplex, összehasonlító jogi kutatások folytatásához.
A Keretegyezmény végleges szövegét az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága 1994. november 10-én fogadta el, 1995. február 1-jén nyílt meg aláírásra az Európa Tanács tagállamai számára, és 1998. február 1-jén lépett hatályba. Jelenleg 38 európai állam írta alá,[4] Magyarországon a 1999. évi XXXIV. törvény hirdette ki.[5]
A Keretegyezmény az első jogilag kötelező multilaterális okmány, mely általánosságban a nemzeti kisebbségek védelmét szolgálja.[6] A Keretegyezmény a Regionális és Kisebbségi Nyelvek Európai Kartája mellett az egyik
- 215/216 -
fő pillérét képezi az európai regionális nemzetközi jogi kisebbségvédelemnek.[7] A Keretegyezmény célja a nemzeti kisebbségek védelmét biztosító azon jogi elvek meghatározása, amelyeknek tiszteletben tartására az aláíró államok kötelezettséget vállalnak.
A helyzetek különbözőségére és a megoldandó problémák jelentős számára tekintettel bizonyos célokat meghatározó, programjellegű rendelkezéseket dolgoztak ki, ez adja a Keretegyezmény keret jellegét.[8] Ezek a közvetlenül nem alkalmazható rendelkezések az érintett államok számára mérlegelési szabadságot hagynak az általuk elérendőként meghatározott célok megvalósításában. Ezzel a Keretegyezmény mozgásteret hagy az egyes államoknak, hogy a Keretegyezmény érvényesülését, az ahhoz szükséges konkrét intézkedéseket saját társadalmi és alkotmányos kereteikhez igazítsák.
Mindezek mellett ugyanakkor lényeges megjegyezni azt is, hogy habár a Keretegyezmény csupán programpont jellegű rendelkezéseket tartalmaz, ezen rendelkezések Európa majdnem összes országára kiterjedően azonos jogi hátteret képeznek, így ezek érvényesülésének vizsgálata egyfajta objektív összehasonlítási alapot képezhet az egyes államok között.
A Keretegyezmény öt fejezetből áll. Az I. fejezet általános alapelveket deklarál (1-3 cikk); a II. fejezet pedig különös alapelveket (4-19 cikk); a III. fejezet az értelmezésre és alkalmazásra vonatkozó rendelkezéseket tartalmazza (20-23 cikk); a IV. fejezet a Keretegyezmény alkalmazásának ellenőrzésére vonatkozó rendelkezéseket tartalmazza (24-26 cikk); míg az V. fejezetben pedig a záró rendelkezések találhatók (27-32 cikk).
A Keretegyezmény betartását az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága ellenőrzi, a tizennyolc független szakértőből álló Keretegyezmény Tanácsadó Bizottsággal együtt. A Keretegyezmény Tanácsadó Bizottsága a monitoring eljárása keretében ötévente látogat meg minden államot, hogy figyelemmel kísérje a Keretegyezmény végrehajtását.
A Keretegyezmény monitoring mechanizmusának legfontosabb szerve tehát a Tanácsadó Bizottság, ugyanis a Keretegyezmény érvényesülését vizsgáló monitoring eljárást lényegében ez a szerv folytatja le. A monitoring eljárás mechanizmusát maga a Keretegyezmény nem tartalmazza, azt a Res (97)10 számú határozatával a Miniszteri Bizottság alkotta meg
- 216/217 -
a Keretegyezmény 24-26. cikkei alapján, melyet tovább pontosított a Tanácsadó Bizottság 1998-ban megalkotott saját eljárási rendje. Az azóta eltelt időben ez a monitoring mechanizmus egy elismert, jól működő és stabil eljárássá vált, mely ötéves ciklusokban ellenőrzi a Keretegyezmény végrehajtását, és ad a részes államok vonatkozásában véleményt, melyben javaslatait is publikálja. A mechanizmus presztízsét mutatja az is, hogy az ACFC véleményeit az Emberi Jogok Európai Bírósága is több alkalommal felhasználta már döntései indokolásában.[9]
A monitoring eljárás során a Tanácsadó Bizottság a Keretegyezmény cikkeit egyenként (is) vizsgálja, azaz, hogy az adott állam milyen intézkedéseket tett, avagy mulasztott el a kisebbségek védelme vonatkozásában, illetve milyen problémák merültek fel, vagy adott esetben pozitív események történtek a kisebbségek védelme vonatkozásában. Figyelemmel arra, hogy a Keretegyezmény rendelkezései egységesek, ezek a vélemények általánosságban képet adhatnak a kisebbségek helyzetéről, és így mind időben, mind pedig térben lehetőséget kínál széles spektrumon az összehasonlító alapjogi kutatásra. A roma jogvédelmet illetően kiemelendő, hogy a Tanácsadó Bizottság véleményei kifejezetten a romák helyzetével is sokat foglalkoznak.
Mindezek alapján a Keretegyezmény monitoring eljárása keretében született, egyes országokról megalkotott vélemények témánk szempontjából is megkerülhetetlen kútfőt képeznek,[10] ugyanis az adott országok konkrét jogi szabályozásait a Keretegyezmény azonos rendelkezéseivel összefüggésben veszik górcső alá.
Magyarország vonatkozásában a hatodik ellenőrzési ciklusban készült ACFC/OP/VI(2025)4 számú tanácsadó bizottsági véleményt vizsgáltuk, melyet 2025. októberében készített a Tanácsadó Bizottság.
- 217/218 -
A Tanácsadó Bizottság véleménye szerint Magyarországon a roma közösség továbbra is jelentős strukturális kihívásokkal néz szembe. Ezek közül kiemelendő a diszkrimináció mind a köz-, mind a magánszférában, valamint a munkalehetőségekhez, a megfelelő lakhatáshoz és az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés problémája. A Tanácsadó Bizottság külön kiemelte a roma tanulók és hallgatók oktatásban való szegregációjának problémáját, aminek felszámolása továbbra is rendszerszintű kihívást jelent, és amelyet a Tanácsadó Bizottság kiemelt fontosságú kérdésként kezel.[11]
A Keretegyezmény 4. cikkével, azaz a Keretegyezmény hátrányos megkülönböztetés tilalmát és a törvény előtti egyenlőség követelményét előíró cikkével összefüggésben a Tanácsadó Bizottság megjegyezte, hogy a magyar hatóságok továbbra is jelentős erőfeszítéseket tettek a romák tényleges egyenlőségének és befogadásának javítása érdekében a Magyar Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiák révén. A társadalmi befogadást a magyar politikai döntéshozatal széles körben úgy határozza meg, mint a szegénység csökkentésére irányuló és nem romaspecifikus program. A Tanácsadó Bizottság ezzel összefüggésben felhívta a figyelmet, hogy a Központi Statisztikai Hivatal által közzétett adatok szerint 2023-ban a szegénység vagy társadalmi kirekesztés kockázatának kitett emberek aránya a roma lakosság körében 58,3% volt, szemben a nem roma lakosság 19,1%-ával. 2021-ben ez az arány 66,6% volt, szemben a 17,1%-kal.[12]
A Tanácsadó Bizottság a véleményében felszólította a magyar hatóságokat, hogy biztosítsák a 2030-as Magyar Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia hatékony végrehajtását minden szinten, és erősítsék meg a romákkal kapcsolatos politikákat a szegénység csökkentésén túl is az összes érintett szereplővel való szoros együttműködés és a fokozott koordináció révén, különösen helyi szinten.[13] A Tanácsadó Bizottság a véleményében határozottan ösztönözte a magyar hatóságokat, hogy gyűjtsenek adatokat a roma kisebbséghez tartozó személyekkel kapcsolatban, különösen az oktatás, a lakhatás, a foglalkoztatás és az egészségügy területén, az adatvédelemre vonatkozó nemzetközi szabványokkal összhangban a 2030-as Magyar Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia végrehajtásának országos, regionális és helyi szintű nyomon követése céljából.[14]
- 218/219 -
A Keretegyezmény 12. cikkével, azaz a Keretegyezmény kisebbségi oktatási jogokra vonatkozó cikkével összefüggésben a Tanácsadó Bizottság felhívta a figyelmet véleményében arra, hogy a megtett intézkedések ellenére továbbra is jelentős oktatási szakadék tátong a roma és a nem roma népesség között. A roma népesség vonatkozásában korai gyermekkori nevelésbe (a hároméves gyermekektől a hatéves korban kötelező iskolakezdésig) a beiratkozási arány 2021-re 59%-ra csökkent a 2016-os 71%-ról, míg a nem roma népességben ez az arány 93% volt. Bár a kötelező oktatást be nem fejező tanulók száma országszerte csökkent, a romák körében továbbra is aránytalanul magas: 60,8%, szemben a nem roma lakosság körében mért 9,3%-kal.[15]
A roma tanulókra nézve negatív hatásúként értékelte a Tanácsadó Bizottság a tankötelezettség 18 évről 16 évre történő leszállítását, ugyanis sok roma fiatalt ennek okán a további tanulás helyett a közmunkaprogram részeként kínált alacsony képzettséget igénylő állásokba irányították, ami nem segíti elő ezen fiatalok szegénységből történő kitörését.[16]
A Tanácsadó Bizottság megállapította, hogy az iskolai szegregáció, mely főleg a roma diákokat érinti, továbbra is komoly és rendszerszintű probléma Magyarországon. A Tanácsadó Bizottság véleményében felhívta arra is a figyelmet, hogy a roma gyermekek iskolai szegregációját, aránytalan elhelyezésüket a sajátos nevelési igényű tanulók intézményeiben és az ezzel kapcsolatos egyéb kihívásokat szorosan figyelemmel kísérte korábbi véleményeiben is.[17] Ezeket a problémákat az Emberi Jogok Európai Bírósága is kiemelte két, Magyarországot elmarasztaló ítéletében, amelyek végrehajtása még függőben van.[18]
Véleményében a Tanácsadó Bizottság sürgette a magyar hatóságokat, hogy hozzanak intézkedéseket az iskolai szegregáció megszüntetésére. Emellett a Tanácsadó Bizottság álláspontja szerint a roma tanulókkal és diákokkal foglalkozó pedagógusokat képezni és támogatni kell az oktatási eredmények javítása, valamint a lemorzsolódás megelőzése érdekében.[19] A Tanácsadó Bizottság a véleményében felszólította továbbá a magyar hatóságokat, hogy vizsgálják a romák minőségi oktatáshoz való hozzáfé-
- 219/220 -
résének jelenlegi helyzetét, és hajtsanak végre hosszú távú fenntartható intézkedéseket az oktatáshoz való hozzáférésük javítása érdekében.[20]
A Keretegyezmény 15. cikkével, azaz a Keretegyezmény közéletben történő részvétel jogára vonatkozó cikkével összefüggésben a Tanácsadó Bizottság arra hívta fel a figyelmet, hogy foglalkoztatási ráták javulásában megfigyelhető előrelépések ellenére komoly aggodalomra ad okot a romák általános foglalkoztatási helyzete, különösen a közmunkaprogramoktól való nagyfokú függőségük. A Tanácsadó Bizottság álláspontja szerint innovatívabb intézkedésekre van szükség a munkaerőpiaci befogadás előmozdítása érdekében.[21] A romák megfelelő lakhatáshoz való hozzáférését illetően annak ellenére, hogy némi előrelépést tapasztalható, összességében a fennálló helyzet továbbra is jelentős kihívást jelent. A romák továbbra is túlnyomórészt általuk lakott településeken vagy szegregált városi területeken élnek, ami erősíti a térbeli és társadalmi szegregációt.[22] A Tanácsadó Bizottság a véleményében aggodalmát fejezte ki a romák általános egészségügyi hozzáférését illetően is, különös tekintettel a reproduktív egészségügyi szolgáltatásokra.[23]
Lengyelország vonatkozásában a negyedik ellenőrzési ciklusban készült ACFC/OP/IV(2019)003 számú tanácsadó bizottsági véleményt vizsgáltuk, melyet 2019. novemberében készített a Tanácsadó Bizottság.
A Tanácsadó Bizottság véleménye szerint a 2014-2020 közötti lengyelországi roma közösség integrációs programja kézzelfogható javulást eredményezett, ami elsősorban az oktatás területét érinti, ugyanis csökkent a korai iskolaelhagyók és a speciális oktatásban részt vevő roma gyermekek aránya, ugyanakkor továbbra is problémák vannak az óvodai nevelésbe és a középfokú oktatásba történő becsatlakozással. A Tanácsadó Bizottság álláspontja szerint a romákkal szembeni diszkrimináció a munkaerőpiacon és a lakhatási szektorban továbbra is széles körben elterjedt, és többet kell tenni a társadalmi cigányellenesség elleni küzdelem érdekében. A Tanácsadó Bizottság megállapította, hogy a hatóságok tesznek erőfeszítéseket a
- 220/221 -
tolerancia előmozdítására, ugyanakkor a rasszizmus és az idegengyűlölet tartós, ha nem is súlyosbodó jelenségét érzékeli, ami gyakran érinti a roma kisebbséget.[24]
A Tanácsadó Bizottság mindezek alapján arra hívta fel Lengyelországot, hogy fogadjon el, és a roma közösség bevonásával hajtson végre egy 2020-tól kezdődő Roma Integrációs Programot, amely magában foglalja a többségi lakosságot célzó intézkedéseket a cigányellenesség leküzdésére, helyi szintű konzultációs mechanizmusok kidolgozását és szükség esetén többéves pénzügyi támogatást. Tanácsadó Bizottság álláspontja szerint ezen programban indokolt lenne a roma iskolai asszisztensek létszámának növelése, valamint a roma gyermekek részvételének elősegítése különösen az óvodai és középfokú oktatásban. A Tanácsadó Bizottság felhívta arra is Lengyelországot, biztosítsa, hogy a romák lakhatási körülményeinek javítására szánt összes forrást valóban erre a célra költsék el.[25]
A Keretegyezmény 4. cikkével, azaz a Keretegyezmény hátrányos megkülönböztetés tilalmát és a törvény előtti egyenlőség követelményét előíró cikkével összefüggésben a Tanácsadó Bizottság felhívta Lengyelországot, hogy tegyen erőfeszítéseket a diszkrimináció áldozatai számára rendelkezésre álló jogszabályok és jogorvoslati lehetőségek megismertetése érdekében, különösen a diszkriminációnak legjobban kitett roma közösség vonatkozásában,[26] illetve tegyen a többségi lakosságot célzó, a cigányellenesség elleni küzdelmet célzó intézkedéseket, valamint dolgozzon ki helyi szintű konzultációs mechanizmusokat.[27]
A Keretegyezmény 6. cikkével, azaz a Keretegyezmény tolerancia követelményére, a gyűlölet-bűncselekmények visszaszorításának követelményére vonatkozó cikkével összefüggésben a Tanácsadó Bizottság arra hívta fel a figyelmet, hogy a gyűlölet-bűncselekmények áldozataiként a zsidó közösség után a roma kisebbséghez - és az ukrán kisebbséghez - tartozók a második legérintettebbek. A bejelentett bűncselekmények száma meredeken emelkedett a 2015-ös 36 esetről 2018-ra 169 esetre.[28] A Tanácsadó Bizottság sürgette a lengyel hatóságokat, hogy hatékonyabban azonosítsák, és vizsgálják ki a feltételezett gyűlölet-bűncselekmények eseteit, valamint
- 221/222 -
indítsanak büntetőeljárást és szankcionálják a felelősöket.[29] Emellett pedig a felhívta a jogalkotót is, hogy módosítsa a büntető anyagi jogszabályokat, és tegye a rasszista, etnikai és vallási indíttatást minősített esetté.[30]
A Keretegyezmény 12. cikkével, azaz a Keretegyezmény kisebbségi oktatási jogokra vonatkozó cikkével összefüggésben a Tanácsadó Bizottság megállapította, hogy általánosságban a roma kisebbséghez tartozók oktatási helyzete fokozatos javulást mutat, nagyrészt a Roma Integrációs Program keretében hozott intézkedéseknek köszönhetően. A megtett intézkedésekre példaként említhető az óvodai finanszírozás, a gyermekek iskolai felszereléseinek, didaktikai segédeszközeinek és személyes higiéniai termékeinek biztosítása, valamint - bár kisebb mértékben - az utazási és iskolai étkezési költségek fedezése is.[31]
Mindezek mellett a Tanácsadó Bizottság megállapítása szerint továbbra is nagyon magas a romák körében az iskolát elhagyók aránya az általános iskolai oktatást követően, és csökkent a középfokú oktatásban részvevő romák aránya is.[32]
A Tanácsadó Bizottság korábbi véleményeiben aggodalmát fejezte ki amiatt, hogy a roma gyerekek aránya túlságosan magas az ún. kisegítő iskolákban. A Tanácsadó Bizottság ezzel összefüggésben is előrelépést tapasztalt, ugyanakkor még mindig magasabb a romák aránya ezen iskolákban, mint a nem romáké.[33]
A Tanácsadó Bizottság az oktatási jogokkal összefüggésben arra hívja fel a lengyel hatóságokat, hogy biztosítsanak szélesebb és tényleges hozzáférést a romák számára az óvodai neveléshez, bővítsék a roma iskolai asszisztens programot, illetve tegyenek lépéseket a romák hatékonyabb bevonására a középfokú oktatásba.[34]
A Keretegyezmény 15. cikkével, azaz a Keretegyezmény közéletben történő részvétel jogára vonatkozó cikkével összefüggésben a Tanácsadó Bizottság arra hívta fel a figyelmet, hogy bár a romák lakhatási körülményei általánosságban javulnak, ugyanakkor vannak aggodalomra okot adó kivételek ezen általános javulás alól, mint például a Maszkowice településen tapasztalható romákat sújtó lakhatási helyzet.[35] A munkához való hozzáférés vonatkozásában
- 222/223 -
a roma kisebbséghez tartozók munkanélküliségi aránya magasabb, mint a társadalom nem roma tagjaié. A vélemény a munkához való hozzáféréssel összefüggésben a romákat sújtó diszkriminációról is beszámol.[36]
Csehország vonatkozásában a hatodik ellenőrzési ciklusban készült ACFC/OP/VI(2024)2 számú tanácsadó bizottsági véleményt vizsgáltuk, melyet 2025. júliusában készített a Tanácsadó Bizottság.
A Tanácsadó Bizottság általánosságban megállapította, hogy a hatodik monitoring ciklusban a cseh hatóságok jelét adták, hogy fontosnak tartják a kisebbségi jogok védelmét, ugyanakkor számos probléma, jogsérelem továbbra is megoldásra vár. Ilyen probléma a roma nők reproduktív jogainak súlyos megsértésével kapcsolatos számos kérdés, ami továbbra sem megoldott az egészségügyi hatóságok mulasztása miatt. Mindezek mellett a roma családok szociális-gazdasági jogait továbbra is veszélyezteti az alapvető szolgáltatásokhoz való hozzáférés hiánya.[37]
A Keretegyezmény 4. cikkével, azaz a Keretegyezmény hátrányos megkülönböztetés tilalmát és a törvény előtti egyenlőség követelményét előíró cikkével összefüggésben a Tanácsadó Bizottság üdvözölte a Roma Kisebbségi Ügyek Kormánybiztosi intézményének létrehozását, ami a Tanácsadó Bizottság álláspontja szerint a Roma Kisebbségi Ügyek Kormánytanácsával együttműködve szilárd intézményi és személyzeti alapot biztosít a roma kisebbséghez tartozó személyek jogait védő intézkedések megtervezéséhez, elfogadásához és végrehajtásához.[38]
A Keretegyezmény 6. cikkével, azaz a Keretegyezmény tolerancia követelményére, a gyűlölet-bűncselekmények visszaszorításának követelményére vonatkozó cikkével összefüggésben a Tanácsadó Bizottság megállapította, hogy számos intézkedést hoztak a cseh hatóságok kifejezetten a romákkal szembeni intolerancia megnyilvánulásának kezelésére. A 2021-2030-as Roma Integrációs Stratégia és a 2022-2027-es Bűnmegelőzési Stratégia végrehajtási terve is tartalmaz rendelkezéseket a romákkal szembeni bűncselekményeket illetően. A hivatalos statisztikák szerint a 2021-től 2024 közepéig terjedő időszakban a legtöbb 'intolerancia bűncselekményt'
- 223/224 -
ukránok, majd ezt követően a második legtöbb ilyen bűncselekményt romák sérelmére követték el, szám szerint 51-et.[39] A Tanácsadó Bizottság megállapítása szerint a romákkal szembeni intolerancia megnyilvánulásai tehát továbbra is fennállnak.[40]
A Keretegyezmény 12. cikkével, azaz a Keretegyezmény kisebbségi oktatási jogokra vonatkozó cikkével összefüggésben a Tanácsadó Bizottság megállapította, hogy a hatodik monitoring ciklusban javult a roma gyermekek bevonása az iskolai oktatásba, nevelésbe, ugyanakkor a Tanácsadó Bizottság felhívta a figyelmet, hogy 2024-ben az Európai Bizottság felszólította Csehországot, hogy foglalkozzon a roma gyermekek iskolai szegregációjának problémájával, és kérte a hatóságokat, hogy kezeljék a feltárt hiányosságokat, problémákat, különös tekintettel arra, hogy a roma gyermekek továbbra is túlreprezentáltak a kisegítő iskolákban.[41]
Összefoglalóan az oktatási jogokkal összefüggésben, a roma kisebbség vonatkozásában a Tanácsadó Bizottság az alábbi lényegi megállapításokat tette. Az óvodába járó roma gyermekek száma továbbra is növekszik, bár lassú ütemben. Az általános iskolai oktatásban szinte az összes roma tanuló a rendes tanterv szerint tanul. A többségi iskolákba/osztályokba járó roma tanulók aránya ugyanakkor kissé csökkent, a roma tanulók folyamatos szegregációja továbbra is fennáll. A hatóságok által a roma gyermekek befogadó, minőségi oktatáshoz való hatékony hozzáférésének előmozdítására tett intézkedések a Tanácsadó Bizottság meglátása szerint nem voltak elegendők.[42]
A Keretegyezmény 15. cikkével, azaz a Keretegyezmény közéletben történő részvétel jogára vonatkozó cikkével összefüggésben a Tanácsadó Bizottság megállapította, hogy a romákat továbbra is aránytalanul sújtják a rossz életkörülmények és a túlzsúfolt lakások. Több ezer roma él kollégiumi jellegű szállásokon.[43] A Tanácsadó Bizottság a véleményében hangsúlyozta azt is, hogy a romák tömbösített lakóegységekben való elhelyezése növeli elszigeteltségüket és hozzájárul e kisebbség megbélyegzéséhez, ugyanakkor a Tanácsadó Bizottság üdvözölte, hogy a Lakhatási Támogatásokról Szóló Törvénytervezet számos olyan strukturális akadályt kezel, amelyekkel a romák a lakhatási ágazatban szembesültek.[44] A Tanácsadó Bizottság a vé-
- 224/225 -
leményében sürgette a cseh hatóságokat, hogy fokozzák erőfeszítéseiket a romák életkörülményeinek javítása érdekében, hogy megelőzzék és leküzdjék a társadalmi-gazdasági jogokhoz, különösen a lakhatáshoz való hozzáférésüket érintő egyenlőtlenségek minden formáját.[45]
Szlovákia vonatkozásában a negyedik ellenőrzési ciklusban készült ACFC/OP/V(2022)8 számú tanácsadó bizottsági véleményt vizsgáltuk, melyet 2022. februárjában készített a Tanácsadó Bizottság.
A Keretegyezmény 4. cikkével, azaz a Keretegyezmény hátrányos megkülönböztetés tilalmát és a törvény előtti egyenlőség követelményét előíró cikkével összefüggésben a Tanácsadó Bizottság véleménye megállapította, hogy a roma kisebbséghez tartozó személyek továbbra is széles körű diszkriminációval szembesülnek az élet minden területén, különösen az oktatás, a foglalkoztatás, a lakhatás és az egészségügy területén. A Tanácsadó Bizottság felhívta a figyelmet, hogy roma nők különösen ki vannak téve a nemi és faji megkülönböztetés többszörös és egymást keresztező formáinak. E körben különösen széles körben elterjedt diszkriminációval szembesülnek a roma nők a reproduktív és anyai egészségügyi ellátás területén, beleértve a szülészeti osztályokon a szegregáció gyakorlatát, a faji zaklatást és megaláztatást, az elhanyagolást, a fizikai korlátozást és bántalmazást a szülés során.[46]
A Keretegyezmény 6. cikkével, azaz a Keretegyezmény tolerancia követelményére, a gyűlölet-bűncselekmények visszaszorításának követelményére vonatkozó cikkével összefüggésben a Tanácsadó Bizottság álláspontja szerint nem tapasztalható különösebb eszkaláció a gyűlöletbeszéd vonatkozásában a nyilvános diskurzusban, de egyes politikai szereplők részéről továbbra is fennáll a rendszerszintű gyűlöletbeszéd, különösen a választási kampányok során. Az interneten és a közösségi médiában ugyanakkor sűrűsödtek az intolerancia megnyilvánulásai, különösen a zsidó, a magyar és a roma nemzeti kisebbségekkel szemben.[47]
A Tanácsadó Bizottság véleményében felszólította a szlovák hatóságokat, hogy vizsgálják felül a romákra, illetve az általuk lakott helyekre vonatkozó szakpolitikai dokumentumokban, jogszabályokban és a nyilvános diskur-
- 225/226 -
zusban használt terminológiát annak biztosítása érdekében, hogy az ne járuljon hozzá a roma kisebbséghez tartozó személyek további megbélyegzéséhez, valamint arra is felszólította a szlovák hatóságokat, hogy ítéljék el és szankcionálják a becsmérlő terminológia szándékos használatát a közmédiában és a politikai diskurzusban.[48]
A Keretegyezmény 12. cikkével, azaz a Keretegyezmény kisebbségi oktatási jogokra vonatkozó cikkével összefüggésben a Tanácsadó Bizottság véleményében felhívta a figyelmet arra, hogy a roma gyermekek oktatási szegregációja továbbra is széles körben elterjedt probléma. Szlovákiában túl sok roma gyermek tanul szegregált iskolákban és/vagy osztályokban, és sokakat közülük kisegítő iskolába íratnak be.[49]
A Keretegyezmény 15. cikkével, azaz a Keretegyezmény közéletben történő részvétel jogára vonatkozó cikkével összefüggésben a Tanácsadó Bizottság véleményében üdvözölte a legkiszolgáltatottabb csoportokhoz tartozó személyek, köztük a romák foglalkoztatásának és foglalkoztathatóságának előmozdítását célzó különféle projektek és intézkedések elfogadását, amelyek pozitív hatást fejtettek ki,[50] ugyanakkor a romák foglalkoztatáshoz való hozzáférése vonatkozásában intézkedések szükségesek a foglalkoztatási lehetőségek növelése és a foglalkoztathatóság előmozdítása érdekében, a nőket és a fiatalokat is megcélozva.[51] Az egészségügyhöz történő hozzáférés vonatkozásában a Tanácsadó Bizottság véleményében megállapította, hogy a szlovák hatóságok tettek erőfeszítéseket regionális egészségügyi politikák kidolgozására a szegregált településeken élő romák helyzetének javítása érdekében,[52] ugyanakkor a romák egészségügyhöz történő hozzáférésével összefüggésben súlyos problémát jelent a roma nők kényszersterilizálása. A Tanácsadó Bizottság sürgeti a hatóságokat, hogy vizsgálják ki a roma nők kényszersterilizálásának eseteit, és haladéktalanul kártalanítsák a kényszersterilizáláson átesett nőket.[53] A Tanácsadó Bizottság a romák lakhatáshoz való hozzáférése kapcsán is állapított meg hiányosságokat. A romákat általánosságban sújtó rossz lakhatási körülmények összességében negatív hatással vannak a társadalmi-gazdasági részvételükre. A
- 226/227 -
romák fő lakóövezeteken kívüli lakóegységekben való elhelyezése fokozza a romák elszigeteltségét, és hozzájárul e kisebbség megbélyegzéséhez.[54]
Vizsgálatunk alapján megállapíthatjuk, hogy viszonylag jól körülhatárolhatóak a Keretegyezmény azon rendelkezései, melyek a roma kisebbséget a vizsgált közép-európai térségben leginkább érintik, illetve melyeknek sérelme a roma közösség vonatkozásában jellemzően felmerül.
A roma kisebbséget jelentősen érinti a Keretegyezmény 4. cikkének, azaz a Keretegyezmény hátrányos megkülönböztetés tilalmára, törvény előtti egyenlőségre vonatkozó rendelkezésének sérelme. A Keretegyezmény 4. cikke értelmében a szerződő államok kötelezettséget vállalnak arra, hogy minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személy számára biztosítják a törvény előtti egyenlőséget és a törvény általi egyenlő védelem jogát. Ebben a vonatkozásban minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozáson alapuló hátrányos megkülönböztetés tilos.[55] A szerződő államok a Keretegyezmény 4. cikke alapján kötelezik továbbá magukat annak elfogadására, hogy - amennyiben szükséges - megfelelő intézkedéseket hoznak a gazdasági, a társadalmi, a politikai és a kulturális élet minden területén a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek és a többséghez tartozók közötti teljes és hatékony egyenlőség előmozdítása érdekében. E tekintetben kellő figyelmet fordítanak a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek sajátos körülményeire.[56]
A roma kisebbséget jelentősen érinti továbbá a Keretegyezmény 6. cikkének, azaz tolerancia követelményére, a gyűlölet bűncselekmények visszaszorításának követelményére vonatkozó rendelkezés sérelme. A Keretegyezmény 6. cikke értelmében a szerződő államok kötelezettséget vállalnak arra, hogy bátorítják a tolerancia és kultúrák közötti párbeszéd szándékát, valamint hatékony intézkedéseket hoznak, hogy előmozdítsák minden területükön élő személy között kölcsönös tiszteletet, megértést és együttműködést, kiváltképpen az oktatás, a kultúra és a tömegkommunikációs eszközök területén, tekintet nélkül e személyek etnikai, kulturális, nyelvi vagy vallási identitására.[57] A szerződő államok a Keretegyezmény 6. cikke
- 227/228 -
alapján kötelezik továbbá magukat arra, hogy megfelelő intézkedéseket hoznak olyan személyek védelmében, akik hátrányosan megkülönböztető, ellenséges vagy erőszakos fenyegetések és cselekedetek áldozatai lehetnek, etnikai, kulturális, nyelvi vagy vallási identitásuk miatt.[58]
A roma kisebbséget ugyancsak jelentősen érinti a Keretegyezmény 12. cikkének, azaz a Keretegyezmény kisebbségi oktatási jogokra vonatkozó rendelkezésének sérelme. A Keretegyezmény 12. cikke értelmében a szerződő államok kötelezettséget vállalnak arra, hogy ha szükséges, az oktatás és a kutatás területén intézkednek úgy a nemzeti kisebbségeik, mint a többség kultúrájának, történelmének, nyelvének és vallásának megismerése előmozdítására.[59] Ezzel kapcsolatban a szerződő államok kötelezettséget vállalnak arra is, hogy megfelelő lehetőségeket fognak teremteni a tanítóképzésre és a tankönyvekhez való hozzájutásra, és megkönnyítik a különböző közösségek tanítói és diákjai közötti kapcsolatokat.[60] A szerződő államok a Keretegyezmény 12. cikke alapján kötelezettséget vállalnak továbbá, hogy előmozdítják a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek számára az oktatáshoz minden szinten a hozzájutás esélyegyelőségét.
Az említettek mellett a roma kisebbséget a vizsgált államok többségében érinti a Keretegyezmény 15. cikkének, azaz a Keretegyezmény közéletben történő részvétel jogára vonatkozó rendelkezésének sérelme is. A Keretegyezmény 15. cikk alapján a szerződő államok kötelezettséget vállalnak arra, hogy megteremtik a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek számára azokat a feltételeket, amelyek a kulturális, a társadalmi és a gazdasági életben, valamint a közügyekben - különösképpen az őket érintőkben - való részvételhez szükségesek.[61] E helyütt lényeges felhívnunk a figyelmet arra, hogy jellemzően a társadalmi-gazdasági életben történő részvétel jelentkezik problémaként, a vélemények jellemzően az egészségügy, lakhatás, foglalkoztatás területein tárnak fel hiányosságokat a roma közösség vonatkozásában.
Az alábbi táblázatban összefoglaló jelleggel bemutatjuk, hogy a vizsgált államok vonatkozásában a Keretegyezmény mely rendelkezésének sérelme merült fel a roma közösség vonatkozásában az adott államról a Tanácsadó Bizottság által készített legfrissebb vélemény alapján:
- 228/229 -
| Magyarország | Szlovákia | Csehország | Lengyelország | |
| 4. cikk | x | x | x | |
| 6. cikk | x | x | x | |
| 12. cikk | x | x | x | x |
| 15. cikk | x | x | x | x |
1. sz. táblázat. A szerző összeállítása
A vizsgált államokról készült vélemények elemzése alapján a Keretegyezmény rendelkezései által biztosított objektív jogi alapon megállapíthatjuk tehát, hogy a roma közösség vonatkozásában Közép-Európában a hátrányos megkülönböztetés, a törvény előtti egyenlőség sérelme, a tolerancia követelményének sérelme, a kisebbségi oktatási jogok sérelme és a társadalmi-gazdasági életben történő részvétel (lakhatás, egészség, foglalkoztatás) jogának sérelme merül fel jellemzően.
A Tanácsadó Bizottság jelentéseit vizsgálva mindegyik államban történt előrelépés a romák jogvédelmét illetően, ugyanakkor számos probléma továbbra is fennáll. Magyarországnak a Tanácsadó Bizottság álláspontja szerint több területen kell jelentős előrelépést tennie a roma közösség jogainak védelme érdekében, ugyanakkor a térség más államaiban, így Szlovákiában, Lengyelországban is a Keretegyezménynek több rendelkezése sérül a roma közösség vonatkozásában, mint Magyarországon. ■
JEGYZETEK
[1] A tanulmány a Károli Gáspár Református Egyetem Kooperatív Doktori Programja (KDP) keretében, a Kulturális és Innovációs Minisztérium támogatásával készült.
[2] A kisebbségek alapvető joginak érvényesülésében lényeges szerepet játszanak a nemzetközi jog forrásai, különösen a nemzetközi szerződések. A kisebbségek jogainak védelme vonatkozásában az Európa Tanács keretében létrejött Keretegyezmény kontinensünkön az egyik legjelentősebb nemzetközi jogi jogforrás a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartája mellett, mely utóbbi szintén az Európa Tanács keretében jött létre. Vö.: Cservák Csaba: A nemzeti kisebbségek védelmének átfogó alkotmányos eszköztára. Glossa Iuridica, 2024/1-2, 79-99.
[3] Vö.: Rixer Ádám: A roma érdekek megjelenítése a jogalkotásban. Budapest, Patrocinium Kiadó, 2013, 129-130.
[4] Ld.: https://www.coe.int/en/web/minorities/etats-partie (2026. 02. 10)
[5] Ld.: 1999. évi XXXIV. törvény.
[6] Ld.: Magyarázó megjegyzések a Nemzeti Kisebbségek Védelméről Szóló Keretegyezményhez 10. pont.
[7] Vö.: Móré Sándor: Nemzetiségek a mai Magyarországon - politikai képviseletük, érdekképviseletük és jogvédelmük. Budapest, Gondolat Kiadó, 2020, 65-70.; 174-198.; 269-280.
[8] Ld.: Magyarázó megjegyzések a Nemzeti Kisebbségek Védelméről Szóló Keretegyezményhez 11. pont.
[9] Szalayné Sándor Erzsébet: Kisebbségvédelmi keretegyezmény húsz év után - tapasztalatok a negyedik monitoring ciklus végén. Kisebbségi Szemle, 2017/3, 49-52.
[10] A Tanácsadó Bizottság monitoring eljárása során született vélemények a kisebbségi jog számos területét illetően képeznek lényeges forrást, pl. a kisebbségre vonatkozó speciális választójogi szabályozás kapcsán is ld. erről Farkas György Tamás: Kisebbségek és a választójog. Budapest, Gondolat Kiadó, 2024, 57.; illetve vö.: Cservák Csaba - Farkas György Tamás: Development of the Nationality Law in Hungary. Journal on European History of Law, 2020, 11 (1), 145-151.
[11] Ld.: ACFC/OP/VI(2025)4 számú tanácsadó bizottsági vélemény 3. pont.
[12] Ld.: ACFC/OP/VI(2025)4 számú tanácsadó bizottsági vélemény 48. pont.
[13] Ld.: ACFC/OP/VI(2025)4 számú tanácsadó bizottsági vélemény 56. pont.
[14] Ld.: ACFC/OP/VI(2025)4 számú tanácsadó bizottsági vélemény 57. pont.
[15] Ld.: ACFC/OP/VI(2025)4 számú tanácsadó bizottsági vélemény 121. pont.
[16] Ld.: ACFC/OP/VI(2025)4 számú tanácsadó bizottsági vélemény 122. pont.
[17] Ld.: ACFC/OP/VI(2025)4 számú tanácsadó bizottsági vélemény 124. pont.
[18] Ld.: Horváth és Kiss v. Magyarország (no. 11146/11); Szolcsán v. Magyarország (no. 24408/16)
[19] Ld.: ACFC/OP/VI(2025)4 számú tanácsadó bizottsági vélemény 133. pont.
[20] Ld.: ACFC/OP/VI(2025)4 számú tanácsadó bizottsági vélemény 134. pont.
[21] Ld.: ACFC/OP/VI(2025)4 számú tanácsadó bizottsági vélemény 159. pont.
[22] Ld.: ACFC/OP/VI(2025)4 számú tanácsadó bizottsági vélemény 162. pont.
[23] Ld.: ACFC/OP/VI(2025)4 számú tanácsadó bizottsági vélemény 175. pont.
[24] Ld.: ACFC/OP/IV(2019)003 számú tanácsadó bizottsági vélemény összefoglaló megállapítások és javaslatok, 1-2.
[25] Uo.
[26] Ld.: ACFC/OP/IV(2019)003 számú tanácsadó bizottsági vélemény 55. pont.
[27] Ld.: ACFC/OP/IV(2019)003 számú tanácsadó bizottsági vélemény 60. pont.
[28] Ld.: ACFC/OP/IV(2019)003 számú tanácsadó bizottsági vélemény 88. pont.
[29] Ld.: ACFC/OP/IV(2019)003 számú tanácsadó bizottsági vélemény 96. pont.
[30] Ld.: ACFC/OP/IV(2019)003 számú tanácsadó bizottsági vélemény 97. pont.
[31] Ld.: ACFC/OP/IV(2019)003 számú tanácsadó bizottsági vélemény 129. pont.
[32] Ld.: ACFC/OP/IV(2019)003 számú tanácsadó bizottsági vélemény 136-138 pontok.
[33] Ld.: ACFC/OP/IV(2019)003 számú tanácsadó bizottsági vélemény 139. pont.
[34] Ld.: ACFC/OP/IV(2019)003 számú tanácsadó bizottsági vélemény 140-142 pontok.
[35] Ld.: ACFC/OP/IV(2019)003 számú tanácsadó bizottsági vélemény 170-171 pontok.
[36] Ld.: ACFC/OP/IV(2019)003 számú tanácsadó bizottsági vélemény 175. pont.
[37] Ld.: ACFC/OP/VI(2024)2 számú tanácsadó bizottsági vélemény 1-2 pontok.
[38] Ld.: ACFC/OP/VI(2024)2 számú tanácsadó bizottsági vélemény 52. pont.
[39] Ld.: ACFC/OP/VI(2024)2 számú tanácsadó bizottsági vélemény 96-97 pontok.
[40] Ld.: ACFC/OP/VI(2024)2 számú tanácsadó bizottsági vélemény 11. pont.
[41] Ld.: ACFC/OP/VI(2024)2 számú tanácsadó bizottsági vélemény 147. pont.
[42] Ld.: ACFC/OP/VI(2024)2 számú tanácsadó bizottsági vélemény 17. pont.
[43] Ld.: ACFC/OP/VI(2024)2 számú tanácsadó bizottsági vélemény 180. pont.
[44] Ld.: ACFC/OP/VI(2024)2 számú tanácsadó bizottsági vélemény 182-183 pontok.
[45] Ld.: ACFC/OP/VI(2024)2 számú tanácsadó bizottsági vélemény 186. pont.
[46] Ld.: ACFC/OP/V(2022)8 számú tanácsadó bizottsági vélemény 66. pont.
[47] Ld.: ACFC/OP/V(2022)8 számú tanácsadó bizottsági vélemény 136. pont.
[48] Ld.: ACFC/OP/V(2022)8 számú tanácsadó bizottsági vélemény 157. pont.
[49] Ld.: ACFC/OP/V(2022)8 számú tanácsadó bizottsági vélemény 205. pont.
[50] Ld.: ACFC/OP/V(2022)8 számú tanácsadó bizottsági vélemény 262. pont.
[51] Ld.: ACFC/OP/V(2022)8 számú tanácsadó bizottsági vélemény 267. pont.
[52] Ld.: ACFC/OP/V(2022)8 számú tanácsadó bizottsági vélemény 271. pont.
[53] Ld.: ACFC/OP/V(2022)8 számú tanácsadó bizottsági vélemény 284. pont.
[54] Ld.: ACFC/OP/V(2022)8 számú tanácsadó bizottsági vélemény 294. pont.
[55] Ld.: Keretegyezmény 4. cikk 1. pont.
[56] Ld.: Keretegyezmény 4. cikk 2. pont.
[57] Ld.: Keretegyezmény 6. cikk 1. pont.
[58] Ld.: Keretegyezmény 6. cikk 2. pont.
[59] Ld.: Keretegyezmény 12. cikk 1. pont.
[60] Ld.: Keretegyezmény 12. cikk 2. pont.
[61] Ld.: Keretegyezmény 15. cikk.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző adjunktus (KRE ÁJK).
Visszaugrás
