Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pontja alapján jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára a Magyar Műtárgy- és Régiségkereskedők Országos Szövetsége megbízásából az alábbi
indítványt
tesszük.
a Büntető törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.)
- jelenleg hatályos 303. § (4) és (5) bekezdésének;
- 2002. április 1-jével hatályba lépő 303/B. § (1) és (2) bekezdésének;
továbbá
a pénzmosás megelőzéséről és megakadályozásáról szóló, a 2001. évi LXXXIII. törvénnyel módosított 1994. évi XXIV. törvény (a továbbiakban: Pmt.)
- 1. § (1) bekezdése "vagy kétmillió forint vagy azt meghaladó értékű ingósággal - így különösen nemesfémmel, drágakővel, ezekből készült tárgyakkal, ékszerekkel, díszműáruval -, kulturális javakkal, művészeti alkotásokkal kereskedik, azokat árverésen vagy bizományosként értékesíti" fordulatának;
- 7. §-ának,
a Pmt. végrehajtásáról szóló 299/2001. (XII. 27.) kormányrendelet (a továbbiakban: Vhr.)
- 10. § a) és g) pontjainak;
- és 15., valamint 16. §-ainak
alkotmányossági felülvizsgálatát és megsemmisítését.
Ha a tisztek Alkotmánybíróság álláspontja szerint a fenti jogszabályhelyek megsemmisítése oda vezet, hogy a jogalkotó által elérni kívánt szabályozási cél a hatályban maradó rendelkezések alkalmazásával alkotmányosan nem valósulhat meg, úgy azzal az indítvánnyal élünk, hogy a fent meghatározott rendelkezésein túl az Alkotmánybíróság a 2001. évi LXXXIII. törvény egészét semmisítse meg.
A Pmt.-t módosító 2001. évi LXXXIII. törvény indokolása a "Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettségei"-re hivatkozva határozza meg a pénzmosással kapcsolatos rendelkezések szigorításának és kiterjesztésének indokoltságát. Szükséges ezért megvizsgálni a módosításokkal kapcsolatos nemzetközi jogi kötelezettség esetleges meglétét, illetve azt, hogy a magyar szabályozás megfelel-e az uniós mintáknak.
Az Európai Unió vonatkozó irányelvének címe: az Európai Tanács 91/308/EEC sz. irányelve a pénzügyi rendszer pénzmosásra történő felhasználásának megakadályozásáról (a továbbiakban: Irányelv), melyet módosított a 2001/97/EC sz. irányelv (a továbbiakban: Módosító irányelv).
Az Irányelv definiálja a "pénzmosás" tevékenységét. Rendelkezései elsősorban a hitelintézetekre (credit institution) és pénzügyi vállalkozásokra (financial institution) vonatkoznak, melyek kötelesek azonosítani az ügyfelet összeghatártól függetlenül meghatározott pénzügyi tranzakciók esetén, továbbá minden olyan esetben, ha 15 000 eurónál nagyobb összegű tranzakcióról van szó.
Ha feltételezhető, hogy az ügyfél valójában mást képvisel, az Irányelv szerint azonosítani kell a megbízót. Az ügylet megkötőjét abban az esetben is azonosítani kell, ha az összeghatárt a tranzakció ugyan nem haladja meg, de alapos gyanú van a pénzmosásra; nem kell azonosítani viszont, ha az ügyfél másik hitelintézet vagy pénzügyi vállalkozás, illetve ha az összeget másik, az Irányelv hatálya alá tartozó hitelintézetnél vezetett számláról egyenlítik ki.
Az Irányelv rendelkezéseket tartalmaz a releváns iratok megőrzéséről. Ami a jelentési kötelezettséget illeti, a hitelintézetek és pénzügyi vállalkozások kötelesek a felelős hatóságot értesíteni saját kezdeményezésükre, ha pénzmosásra utaló tényt észlelnek, és kívánságra kötelesek minden szükséges információt megadni.
A tagállamoknak meg kell tenniük a megfelelő lépéseket, amelyek az Irányelv rendelkezéseinek alkal-
- 85/86 -
mazásához szükségesek, így különösen meg kell határozniuk azokat a büntetéseket, amelyek az Irányelvnek megfelelő rendelkezések megsértéséhez kapcsolódnak.
A Módosító irányelv az Irányelv rendelkezéseinek hatályát kiterjeszti azon szervezetekre vagy vállalkozások azon csoportjára is, amelyek a hitelintézeteken és pénzügyi vállalkozásokon túl "különös valószínűséggel" használhatók pénzmosás céljaira (12. cikk).
A Módosító irányelv elfogadásakor komoly alkotmányossági aggályok merültek fel az ún. együttdöntési eljárás során. A Bizottság 1999. júliusi kezdeményezése után következett a Parlament általi tárgyalás (első olvasat), amely során 2000 júliusában a Parlament módosított a javaslaton. Ezután fogadta el a Tanács az ún. közös álláspontot, amely a Parlament egyes javaslatait tartalmazta, másokat nem (2000. november). Figyelemre méltó, hogy a közös álláspont nem tartalmazta azt a javaslatot, hogy az irányelv hatálya alá vonják be pl. a műkereskedőket, aukciósházakat. 2001 januárjában a Bizottság értékelte a "common position"-ben foglalt javaslatokat. A következő lépés az illetékes parlamenti bizottság döntése volt 2001 márciusában; a bizottság támogatta a "common position"-ből a Tanács által mellőzni szándékozott parlamenti javaslatokat, vagyis újból felvette a szövegbe mások mellett a következőket: műkereskedők, 50 000 euró vagy nagyobb értékű luxusárukkal kereskedők, aukciót rendezők, abban az esetben, ha legalább egy 15 000 euró vagy ennél nagyobb értékű tétel kerül eladásra. A Parlament második olvasatban ezeket a javaslatokat el is fogadta.
Ezt követte a Bizottság második olvasattal kapcsolatos véleménye 2001 júniusában. A Bizottság nem értett egyet a Parlament azon módosításaival, amelyek az irányelv hatálya alá kívánták vonni a "luxuscikkek" és "műtárgyak" forgalmazóit. A Bizottság szerint e kategóriákat gondosan definiálni kell a velük kapcsolatos kötelezettségek megfogalmazása előtt.
Ezt követte az Egyeztető Bizottság eljárása 2001 szeptemberében. Ennek az eredménye a végső szöveg, amelyet a Parlament harmadik olvasatban 2001. november 13-án tárgyalt és fogadott el mint a Módosító irányelv szövegét.
Az Irányelv mint közösségi jogforrás célt állapít meg a tagállamok számára, amelyet a címzettek - a tagállamok - az általuk megválasztott eszközökkel valósítanak meg. A közvetlen hatályú "általános érvényű normatív aktusok"-ról az EK szerződés 189. cikkének (2) bekezdése szól. Az irányelvek viszont "joghonosítás" útján kerülnek a nemzeti jogokba, "az EK Szerződés 189. cikk (3) bekezdése kimondja, hogy az azokat a tagállamokat, amelyekre az Irányelv vonatkozik, csak az elérendő cél tekintetében köti, az eszközök és a forma tekintetében a tagállamok szabad kezet kapnak".[1] [...] "Az Európai Bíróság az irányelvben történő rendezések közvetlen hatályát csak arra az esetre állapította meg. ha ezek az egyén előnyére a az állam terhére szolgálnak."[2]
Az EK Szerződés 191. cikke szerint az irányelveket közölni kell a címzettekkel, s azok a közléssel lépnek hatályba. Az 5. cikk szerint "Az Irányelv címzettje a tagállamok".
A Módosító irányelv a hivatalos lap (Official Journal of the European Communities) 2001. december 28-i számában jelent meg.
A Módosító irányelv 3. cikkének (1) bekezdése szerint a tagállamoknak legkésőbb 2003. június 15-ig(!) (és nem előbb) kell megalkotniuk azokat a szabályokat, amelyek szükségesek az Irányelv rendelkezéseinek való megfeleléshez.
A Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek, valamint azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, az 1994. évi I. törvénnyel kihirdetett Európai megállapodás 86. cikke szerint a feleknek "minden erőfeszítést meg kell tenniük és együtt kell működniük, hogy megakadályozzák pénzügyi rendszerüknek általában a bűnözésből, különösen a kábítószerrel kapcsolatos bűncselekményekből származó pénz tisztára mosására történő felhasználását". Nem kétséges, hogy a társulási megállapodás alapján követelmény, valamint az uniós tagsági igényünkből fakadóan általános és helyes jogpolitikai törekvés, hogy belső jogunkat az Unió közös jogához közelítsük a pénzmosás elleni küzdelem eszközeit megteremtő jogszabályok tekintetében is.
Mindemellett az Irányelv nem tartozik a közvetlenül alkalmazandó uniós jog körébe, tehát még az EU tagállamai tekintetében sincs jogi kötelezettség a Módosító irányelv szó szerinti, csupán tartalom szerinti átvételére; a tagállamok jogukat, saját alkotmányos rendjüknek megfelelően, nemzeti jogalkotásuk sajátosságai szerint 2003 közepéig kötelesek az Irányelvnek megfeleltetni. De a Módosító irányelv rendelkezéseinek átvétele semmiképpen nem kerülhet ellentétbe az adott tagállam alkotmányával és az alkotmánybírósága által értelmezett alkotmányos rendjével. Ez természetesen vitathatatlanul igaz a nem tagállam Magyarország esetében is.
- 86/87 -
Ezek a megállapítások az Alkotmánybíróság eddigi ítélkezési gyakorlatával összhangban vannak. A 30/1998. (VI. 25.) AB határozatban rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy a szabályozást "arra tekintettel kell megítélni, hogy a Magyar Köztársaság nem tagállama jelenleg az Európai Uniónak".
A 4/1997. (I. 22.) AB határozat szerint a nemzetközi jog és belső jog viszonyát az Unión belül a "monista-adopciós" koncepcióban is úgy kell megítélni, hogy az alkotmányok felette állnak az uniós jognak, az Unió szabályai azért csupán "- az Alkotmány kivételével - prioritást biztosítanak" a nemzeti jogrendszerrel szemben. Az Európai Unióban sokat vitatott téma a közösségi jog és a tagállami alkotmányok közötti normahierarchia, de annak elemzése itt szükségtelen.
Mindezt összefoglalva és a későbbieket megelőlegezve: a Módosító irányelvbe foglalt rendelkezéseket implementáló, valamint az ezekhez kapcsolódó magyar jogszabályi rendelkezések az alapjogi korlátozások terén lényegesen túlmennek az Irányelv szabályain, s ugyanakkor, ám ettől függetlenül, ezen rendelkezések közül egyesek alkotmányellenesnek minősülnek.
A Pmt. néhány, az alkotmányossági megítélés vonatkozásában lényeges kérdésben eltért a Módosító irányelvtől, amelynek célja: "az Irányelv által előírt ügyfélazonosításra, iratmegőrzésre és a gyanús ügyletek jelentésére vonatkozó kötelezettségeket ki kell terjeszteni további korlátozott számú tevékenységre és foglalkozásra, amelyek a tapasztalatok szerint sebezhetők a pénzmosás által" (a Módosító irányelv preambuluma).
A pénzmosás fogalmát az Irányelv, eltérően a magyar törvénytől, a súlyos bűncselekményekhez ("serious crime") köti, amelyet meg is határoz bizonyos nemzetközi egyezményekre hivatkozva (1. cikk E. pont). Ezzel ellentétes változás figyelhető meg a Btk.-beli pénzmosás-definícióban: míg az 1994 májusáról hatályos szöveg "öt évet meghaladó szabadságvesztéssel fenyegetett bűncselekmény"-nyel kapcsolatban tartotta azt elkövethetőnek, addig egy 2000. március l-jével hatályba lépett módosítás a tényállás ezen részét "szabadságvesztéssel büntethető cselekménnyel összefüggésben"-re módosította, vagyis rendkívüli módon kiterjesztette a büntetőjogi fenyegetettség körét. Legújabb fejleményként a 2001. évi CXXI. törvény 60. §-a úgy módosítja a Btk. 303. §-át, hogy a pénzmosással kapcsolatos bűncselekmények immár minden olyan esetben megvalósulnak, amelyekben a cselekményeket "szabadságvesztéssel büntetendő cselekmény elkövetéséből származó dologgal" kapcsolatban követik el. Indítványunkban nem érintjük azt a kérdést, hogy vajon megfelel-e az alkotmányos büntetőjog követelményeinek a pénzmosás tényállásának ilyen széles körű meghatározása; ám álláspontunk szerint a feljelentési (bejelentési) kötelezettséggel kapcsolatban ez a sajátosság az alkotmányossági vizsgálatban jelentőséghez jut.
További lényeges különbség a Pmt. módosított szövege és a Módosító irányelv között, hogy ez utóbbiban nincs olyan utalás, hogy a nyomozó hatósággal szembeni "tájékoztatási kötelezettség" részleteit valamilyen titkos "szabályzat" tartalmazná. A Módosító irányelv nem kívánja meg azt, hogy a feljelentési kötelezettség keretében a feljelentésre, bejelentésre kötelezettek hozzátartozóikat kötelesek legyenek bevádolni.
A Módosító irányelv továbbá - ellentétben a magyar törvénnyel - a pénzügyi szolgáltató szervezet fogalmát nem terjeszti ki olyan szervezetekre (pl. régiségkereskedő, ügyvéd, autókereskedő), melyek sem a köznyelv, sem a jogi fogalmak, sem a hitelintézeti törvény szerint nem foglalkoznak, foglalkozhatnak pénzügyi szolgáltatás végzésével.
A 24/1998. (VI. 9.) AB határozat által elbírált indítvány a Pmt. akkor hatályos szabályai közül csupán egy, végrehajtási rendeletének szabályai közül két szakasz egyes szövegrészeit támadta a hitelintézeti törvénnyel való ütközésre (jelentési kötelezettség) és a személyes adatok alkotmányos védelmére hivatkozva. Jelen indítvány a tőkepiaci rendszeren belül bevezetett bejelentési kötelezettség alkotmányosságát nem vitatja. A támadott jogszabályok részben módosultak és ezáltal a hitelintézeti törvényben meghatározott szolgáltatások körén messze túlterjedt a hatályuk, másrészt időközben a Pmt.-ben meghatározott jogkorlátozásokat a jogalkotó a nemzetgazdaság úgyszólván minden jogalanyára kiterjesztette, így azok az alkotmánybírósági megállapítások, amelyek szerint a jogkorlátozás a "pénz- és tőkepiac közreműködői" tekintetében "a kábítószerrel történő visszaélés" megakadályozására tekintettel arányosnak minősült, a jelenleg hatályos szabályozás alkotmányos megítélésére már nem alkalmazhatók. Ellenkezőleg, az AB határozat - egyébként a törvény indokolásával részben megegyező szövegű - indokolása a jelen in-
- 87/88 -
dítványban foglaltakat nemhogy nem érinti, de érveket szolgáltat a jelenlegi - alkotmányellenesen széles - szabályozás alkotmányosságának vitatásához: "Alivet a pénzmosás értelemszerűen a pénz- és a tőkepiaci rendszeren keresztül valósul meg, a hatékony megelőzés érdekében a törvény - a külföldi jogokhoz hasonlóan - bejelentési kötelezettségei ír elő azok számára, akik a pénz- á tőkepiac közreműködőiként olyan adatok birtokába juthatnak, amelyek alapján felmerülhet annak gyanúja, hogy a pénz- és tőkepiaci rendszert e súlyos bűncselekményekből[!] eredő anyagi javak tisztára mosására kívánják felhasználni." A módosítás nyomán olyan helyzet alakult ki, amelyben a hazai viszonyok között a hitelintézetekhez és pénzügyi vállalkozásokhoz képest jóval alacsonyabb forgalmat bonyolító és árbevételt elérő műkincs- és régiségkereskedők válhatnak bűncselekmény alanyává, ha gondatlanságból elmulasztják az eddigieknél jóval tágabban definiált "pénzmosás" gyanújának bejelentését.
Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata szerint a büntetőjogi, büntetőeljárási normáknak alkotmányos alapokon kell nyugodniuk. Az alkotmányos büntetőjog koncepciója - melynek aforisztikus megfogalmazása: "A büntetőjog hagyományos alapelve, hogy tudniillik bűncselekmény az lesz, amit a törvény azzá tesz. úgy lett mai jogrendszerünkben garanciális (jog- és szabadságvédő) szabály, hogy hozzáillesztjük kiegészítő formulaként; nullum crimen sine lege constitutionali"[3] - áthatja az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatát [10/1992. (II. 25.) AB hat., 26/1993. (IV. 29.) AB hat., 42/1993. (VI. 30.) AB hat., 2/1994. (I. 14.) AB hat., 6/1998. (III. 11.) AB hat., 49/1998. (XI. 27.) AB hat., 5/1999. (III. 31.) AB hat., 12/1999. (V. 21.) AB hat., 26/1999. (IX. 8.) AB hat., 35/1999. (XI. 26.) AB hat., 18/2000. (VI. 6.) AB hat.].
A Btk. hatályos 303. § (1) bekezdése szerint pénzmosás bűncselekményét az követi el, "aki a szabadságvesztéssel büntetendő cselekmény elkövetéséből származó dolgot az eredetének leplezése céljából gazdasági tevékenység gyakorlása során felhasználja". Az elkövetői kör ilyetén megfogalmazása nem csupán az EU irányelv definíciójánál szélesebb, de megítélésünk szerint alkalmazandó rá a 30/1992. (V. 26.) AB határozat megállapítása: "Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan, " Ugyancsak figyelembe veendő a 36/1994. (VI. 24.) AB határozatban megfogalmazott "szükségesség-teszt", vagyis a korlátozás "elkerülhetetlenül szükséges-e [...] azaz az elérni kívánt célhoz a büntetőjog eszközrendszere általában és ezen belül az adott büntető tényállás szükséges és megfelelő-e". Különösen aggályos egy ilyen tényállással szabályozott cselekmény feljelentése (akár gondatlan) elmulasztásának széles körben történő szankcionálása.
A pénzmosással kapcsolatos feljelentési kötelezettség gondatlan elmulasztója a Btk. hatályos 303. § (4) és (5), 2002. április 1-jével pedig 303/B. § (2) bekezdése szerint büntetendő. Ez a tényállás nem csupán a szükségesség-arányosság teszt próbáját nem állja ki, de a jogállamiságból (Alkotmány 2. §) fakadó jogbiztonság követelményét is sérti az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint: "Az alkotmányos büntetőjog követelményei szerint a büntetőjogi szankció kilátásba helyezésével tilalmazott magatartást leíró diszpozíciónak határozottnak, körülhatárolnak, világosan megfogalmazottnak kell lennie. Alkotmányossági követelmény a védett jogtárgyra és az elkövetési magatartásra vonatkozó törvényhozói akarat világos kifejezésre juttatása. Egyértelmű üzenetet kell tartalmaznia, hogy az egyén mikor követ el büntetőjogilag szankcionált jogsértést. Ugyanakkor korlátozni kell az önkényes jogértelmezés lehetőségét a jogalkalmazók részéről. Vigyázni kell tehát, hogy a tényállás a büntetendő magatartások körét nem túl szélesen jelöli-e ki és elég határozott-e."
A gondatlanul elkövetett feljelentési kötelezettség elmulasztása deliktum diszpozíciója nem csupán határozatlan, de meghatározatlanságára - alkotmányellenességére - mint büntető jogpolitikai célra is hivatkozik a jogalkotó a törvény indokolásában: "A pénzmosás gyanújára okot adó tények, körülmények, illetve magatartások teljes körét a pénzmosást elkövetők, illetve elkövetni szándékozók szinte határtalan találékonysága miatt nem lehet teljes körűen megadni, erre ez a törvénytervezet sem törekedhet. Az ilyen tények, körülmények, illetve magatartások nyilvános jogszabályban
- 88/89 -
történő közzététele egyébként sem lenne célszerű, hiszen ezzel mintegy iránytűt adnánk a potenciális elkövetők kezébe azáltal, hogy tudomásukra hozzuk, milyen magatartásoktól kell tartózkodniuk ahhoz, hogy a bűncselekmény gyanújára okot adó magatartások és körülmények körét, felismerésük módjait a törvény hatálya alá tartozó szervezetek saját - titkosan kezelendő - belső szabályzatukban lesznek kötelesek rendezni." (Kiemelés nem az eredetiben.) Ez azt bizonyítja, hogy a jogalkotó a bűncselekmény tényállását valójában nem is óhajtotta meghatározni.
Álláspontunk szerint a bejelentési kötelezettséget szabályozó rendelkezés súlyosan sérti az alkotmányos büntetőjog elvét is. Kiemelendő, hogy a feljelentés elmulasztásának pönalizálása merőben szokatlan olyan esetekben, amelyekben nemhogy befejezett bűncselekményről, de még előkészületről sem beszélhetünk. A szóban forgó esetben a nyomozó hatóság számára történő "bejelentés" tartalmilag feljelentésként értékelhető, amelyet azonban a törvény sajátos módon nem elkövetetett bűncselekménnyel, vagy akár előkészülettel, hanem egy - igen szélesen, illetve a szabályzatok alkalmazása miatt bizonytalanul meghatározott tényállással körülírt - cselekmény gyanúja (még csak nem is alapos gyanúja) esetén ír elő.
A Pmt. 7. és 8. §-ainak a titkos szakmai szabályzatok (a továbbiakban: feljelentési szabályzatok) megalkotására irányuló kötelezettségre vonatkozó előírásai, valamint a Vhr. 2. §-a, különösen pedig annak a) pontjának rendelkezései ("a pénzmosás gyanújára okot adó adatok, tények, körülmények és magatartások megállapításakor figyelembe veendő szempontok" mint a titkos feljelentési szabályzat kötelező tartalma) ellentétesek az alaptörvény rendelkezéseivel, sőt az alkotmányosság általánosan elfogadott egyetemes eszméivel is. A feljelentési kötelezettség, amint az indokolásból vett fenti idézet bizonyítja, nem jogalkotási selejt, hanem a jogalkotó tudatos választása és mint ilyen különös veszélyt jelent a jogállamiság rendezőelveire, az alkotmányos büntetőjogra. Az alapjogokkal kétségkívül távolibb viszonyban lévő Levéltári Ügyviteli Szabályzattal kapcsolatban az Alkotmánybíróság rámutatott a titkos normák alkotmányellenességére is. A szabályozás tárgya, az információszolgáltatás pedig ugyancsak hasonló: "A LÜSZ-nek azok a szabályai, amelyek a levéltáraknak arra vonatkozó kötelezettségeit tartalmazzák, hogy azok az általuk őrzött anyagból milyen tájékoztatást kötelesek nyújtani személyeknek és szerveknek, továbbá amelyek az információadás korlátairól rendelkeznek, úgyszintén a LÜSZ-nek a kutatás jogát érintő további szabályzati tételei és a védett levéltári anyagok kutathatóságára vonatkozó szabályai - mivel jogokra és kötelezettségekre vonatkoznak - olyan normaanyagok, amelyek legalább a Jat. 7. és 8. §-aiban meghatározott rendeleti szintű szabályozást igényelnek. Ezek a szabályzati előírások nem az ügyintézés rendjét, technikáját meghatározó ügyviteli szabályok, hanem jogokat és kötelezettségeket érintő - sőt alapjogot korlátozó - rendelkezések, amelyek ki nem hirdetett, jogszabályi szint alatti normába nem foglalhatók. A formai alkotmányellenesség itt egyben tartalmi alkotmányellenességet is jelent, mert a ki nem hirdetett, meg nem ismerhető, nem jogszabályi szintű normák, ha azok az állampolgárok jogait és kötelezettségeit érintik, ellentétesek az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében deklarált jogállamisággal, és sértik az annak fő tartalmi elemét adó jogbiztonságot. A miniszteri utasítás és azzal kibocsátott ügyviteli szabályzat nem jogforrás, ezért az Alkotmánybíróság a LÜSZ állampolgári jogokat érintő, és az ügyintézési, ügyviteli szabályokon túlmenő rendelkezéseket magában foglaló fejezeteit à sérelmezett szabályait alkotmányellenesnek ítélte és megsemmisítette. "
A Pmt. nem szól azokról a minden jogállamban alkotmányos védelem alatt álló és tiszteletben tartott mentességekről, amelyek alapján senki nem köteles önmagát és hozzátartozóit bűncselekmény elkövetésével vádolni. Ezzel kapcsolatban felmerül az a lehetőség, hogy az Alkotmánybíróság a norma alkotmányos értelmezésével, anélkül, hogy a megsemmisítés eszközéhez nyúlna, megállapítsa az alkotmányos norma-tartalmat, kimondva a hozzátartozók esetében a mentességet a feljelentési kötelezettség alól. Ezt a lehetőséget kizárja az alkotmányos szempontból más okból is aggályos Pmt. 4. § (2) bekezdése, amely szerint "a bejelentési kötelezettség teljesítése nem tekinthető a bank-, értékpapír-, biztosítási és üzleti titok megsértésének, vagy más - akár jogszabályon, akár szerződésen alapuló - adat- vagy információszolgáltatási korlátozás megsértésének." Noha az "adat- vagy információszolgáltatási korlátozás" rendkívül pontatlan, hevenyészett megfogalmazás, tartalmazza a nem csupán a büntetőeljárásban, de a jogrendszer egészében is érvényesülő mentességek visszavonását. Ezzel a törvényhozó nem csupán az alkotmányos garancia itt kötelező megfogalmazását mulasztotta el, de e mulasztáson túl alkotmányellenes tartalommal értelmezhető szabályt is megfogalmazott.
Ahol a jog feljelentési kötelezettséget említ, garanciális okból az ezzel kapcsolatos mentességeket is meg kell határozni. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata - helyesen - kiterjesztően, nem pedig korlátozóan értelmezte a feljelentési mentességet. A 41/1991. (VII. 3.) AB határozat szerint azt minden olyan eljárásban alkalmazni kell, melyben valaki ön-
- 89/90 -
magát bűncselekmény elkövetésével vádolná, továbbá például az azonos nemű együtt élő párok javára is alkalmazni rendelte: "Azok az elvek, amelyek miatt a tanúvallomás és a nyilatkozattétel megtagadható, a feljelentés és bejelentés elmulasztása nem szankcionálható, a nemtől függetlenül vonatkoztathatók bensőséges kapcsolatban álló személyekre" [14/1995. (III. 13.) AB határozat]. A Legfelsőbb Bíróság egy újabb ítéletében, hivatkozva az Alkotmány 59. §-ában meghatározott személyes adatok védelmére és az 57. § (2) bekezdésében deklarált ártatlanság vélelmére, megerősítette ugyanezt az alkotmányos elvet a közúti szabálysértések esetére is (Legf. Bír. Kf. IV. 29. 110/1999. sz., a Legfelsőbb Bíróság Határozatainak Hivatalos Gyűjteménye, 2001/1, 155-156).
A hazai alkotmányos jogrend ez alól még nemzetbiztonsági érdekből sem ismer kivételt, mert a legszigorúbb, C típusú nemzetbiztonsági ellenőrzés esetében a törvény által megkövetelt írásbeli nyilatkozathoz hozzáfűzi: "A kérdőívet annak tudatában töltöttem ki, hogy a kérdésekre adott válaszokkal magamat vagy hozzátartozómat nem vagyok köteles bűncselekmény elkövetésével vádolni."[4] A Pmt. ennél terhesebb kötelezettséget ugyancsak nem írhat elő alkotmányosan.
A törvény novellája a nemzetgazdaság áruforgalom által érintett minden szektorára kiterjeszti a Pmt. hatályát. Ennek alkotmányossága - amint erre utaltunk - önmagában is kifogásolható. A választott technikai megoldás azonban ugyancsak alkotmányossági kételyeket támaszt. A törvényhozó úgy terjesztene ki a pénzügyi szolgáltatások és a tőkepiac körén messze túl az alkotmányos jogkorlátozás személyi hatályát, hogy az ingatlanközvetítőtől a díszműáruval kereskedőig mindenkit pénzügyi szolgáltató szervezetté minősített. A jogalkotó még azt az óvintézkedést sem tette meg, hogy kinyilvánítsa, kizárólag a Pmt. alkalmazásában tekinthető "pénzügyi szolgáltató szervezetnek" például a műkereskedő, ezáltal pedig olyan törvényi kollíziót hozott létre, amely a jogbiztonságot sérti.
A jogalkotó által figyelembe nem vett számos következmény között említjük, hogy a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény pénzügyi vállalkozás-fogalmával teljességgel ellentétes a Pmt. fogalomhasználata.
"3. § (1) Pénzügyi szolgáltatás a következő tevékenységek üzletszerű végzése forintban, illetőleg devizában, valutában:
a) betét gyűjtése és más visszafizetendő pénzeszköz saját tőkét meghaladó mértékű - nyilvánosságtól törtenő elfogadása;
b) hitel és pénzkölcsön nyújtása;
c) pénzügyi lízing;
d) pénzforgalmi szolgáltatások nyújtása;
e) készpénz-helyettesítő fizetési eszköz kibocsátása, illetőleg az ezzel kapcsolatos szolgáltatás nyújtása;
f) kezesség és bankgarancia vállalása, valamint egyéb bankári kötelezettség vállalása:
g) valutával, devizával ide nem értve a pénzváltási tevékenységet - váltóval, illetve csekkel saját számlára vagy bizományosként történő kereskedelmi tevékenység;
h) pénzügyi szolgáltatás közvetítése (ügynöki tevékenység);
i) letétkezelés kollektív befektetések részére;
j) letéti szolgáltatás, széfszolgáltatás;
k) hitel referencia szolgáltatás;
l) önkéntes kölcsönös biztosító pénztár részére történő vagyonkezelés;
m) készpénzátutalás;
n) magánnyugdíjpénztár részére történő vagyonkezelés.
(2) Kiegészítő pénzügyi szolgáltatás a következő tevékenységek üzletszerű végzése forintban, illetve devizában:
a) pénzváltási tevékenység;
b) az elszámolásforgalom lebonyolítása (elszámolásforgalmi ügylet);
c) pénzfeldolgozási tevékenység;
d) pénzügyi ügynöki tevékenység a bankközi piacon."
E fogalomhasználat nem csupán a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényben (a továbbiakban: Jat.) meghatározott azon követelménnyel ellentétes, amely szerint "a jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és érthetően kell megszövegezni" [18. § (2) bekezdés], de az ennél még súlyosabban latba eső, a vállalkozás szabadságához fűződő, az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében biztosított alapjogot is sérti.
A hitelintézeti törvény 3. § (5) bekezdése ugyanis minden deviza, valuta alapú ügyletet végző pénzügyi szolgáltatótól, azaz a Pmt. hatálya alá tartozó minden cégtől is a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének engedélyét követeli meg. "Pénzügyi szolgáltatásnak devizában, valutában való végzését [...] a Felügyelet az MNB előzetes véleményének kikérésével engedélyezi."
Maguknak a titkos feljelentési szabályzatoknak az alkotmányossági vizsgálata egyelőre annak ellenére idő előtti, hogy a feljelentési kötelezettség részletes tartalma a Pmt. és Vhr. támadott szabálya alapján ezekben lesz meghatározott. Esetleges hatályba léptük után ezek alkotmányosságát is vizsgálni lehet. Az Alkotmánybíróság 60/1992. (XI. 17.) AB határozatával egy Művelődési és Közoktatási Minisztérium által kiadott levelet minősíteti jogi iránymutatásnak és állapította meg alkotmányelle-
- 90/91 -
nességét, majd pedig a 45/2001. (XI. 17.) AB határozat találta úgy, hogy az FVM főosztályvezetőjének egyik kiadmánya alkotmányellenes jogi iránymutatás. E gyakorlat fényében az állami jóváhagyású, a Pmt. 6. §-a alapján és a Vhr. 10. §-a által meghatározott tartalommal kiadott feljelentési szabályzatok alkotmánybírósági felülvizsgálatára is sor kerülhet, ha az Alkotmánybíróság a szabályzatok kiadását előíró rendelkezéseket nem semmisítené meg.
Kérjük, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy a Pmt. 6. § (2)-(3) bekezdésében, a 7. §-ában, a 8. § (2)-(3) bekezdésében foglaltak, melyek előírják a normatív tartalmú, de az alkotmány és a Jat. által nem ismert formában kiadott titkos feljelentési szabályzatok elkészítését, ellentétesek az alaptörvény 2. §-ával, ezért alkotmányellenesek. A támadott szabályozás ugyancsak sérti az információszabadság alkotmányos jogát, melynek kifejtése a következő fejezetben található.
Az Alkotmány 59. § (1) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jó hírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog."
Az Alkotmánybíróság eddig számos határozatában foglalkozott a személyes adatok védelméhez fűződő joggal. Állandó gyakorlata szerint a személyes adatok védelméhez való jogot nem hagyományos védelmi jogként, hanem annak aktív oldalát is figyelembe véve információs önrendelkezési jogként értelmezi 20/1990. (X. 4.) AB határozat, 15/1991. (IV. 13.) AB határozat, 21/1993. (IV. 2.) AB határozat, 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, 60/1994. (XII. 24.) AB határozat, 58/1995. (IX. 15.) AB határozat, 12/1996. (III. 22.) AB határozat, 30/1997 (IV. 29.) AB határozat, 24/1998. (VI. 9.) AB határozat].
A 15/1991. (IV. 13.) AB határozat kimondta: "Az Alkotmány 59. §-ban biztosított személyes adatok védelméhez való jognak eszerint az a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni tehát általában csakis az érinteti beleegyezésével szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni, ki, hol, mikor, milyen célra használja fel az ő személyes adatait."
Az információs önrendelkezési jog nem korlátozhatatlan, ám az alkotmányossági felülvizsgálat kétségkívül nem követheti azt a szillogizmust, hogy az információs önrendelkezés alapjoga törvénnyel korlátozható alapjog, a vizsgált törvény ezt az alapjogot korlátozza, tehát a törvény alkotmányos. Az Alkotmánybíróság az alapjogi ítélkezés során nem mellőzheti az alapjog érdemi (morális) értelmezését, ellenkező esetben ugyanis a mérlegelést igénylő esetekben a döntés véletlenszerűvé válik.
Az alapjogi korlátozás alkotmányos kritériumait illetően az Alkotmánybíróság leszögezte: "Ahogy azt az Alkotmánybíróság 2/1990. (II. 18.) AB határozata (Magyar Közlöny 16. szám) is megállapította, a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog nem abszolút jog, tehát kivételesen a törvény elrendelheti a magántitok és a személyes adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás módját is. A magántitok és a személyes adatok védelméhez való jognak ilyen törvényi korlátozása azonban csak abban az esetben minősíthető alkotmányosnak, ha megfelel az alkotmányban a korlátozásokkal szemben támasztott követelményeknek" (20/1990. (X. 4.) AB határozat].
"Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, a lapvető jog lényeges tartalmát azonban törvény sem korlátozhatja. Az Alkotmánybíróság már több határozatában rámutatott arra, hogy ha a korlátozás kényszerítő ok nélkül történik, vagy egyébként az nem áll összhangban az elérni kívánt céllal, azaz nem elkerülhetetlen, akkor az alapjog lényeges tartalmát érintő sérelem megállapítható" [21/1993. (IV. 2.) AB határozat].
"Egy alapvető jog korlátozásának alkotmányosságához nem elég, hogy egy másik alapvető jog és szabadság érvényesítése és védelme érdekében történik. Az állam csak akkor nyúlhat az alapvető jog korlátozásának végső eszközéhez, ha a másik jog védelme vagy érvényesülése semmilyen más módon nem érhető el, és a korlátozás csak olyan mértékű lehet, amennyi ehhez feltétlenül szükséges" [2/1990. (II. 18.) AB határozat].
Ahogy az Alkotmánybíróság több határozatában megállapította, általánosan értelmezett célból vagy közérdekre hivatkozva alapjogot, ideértve a személyes adatok védelmét is, nem lehet korlátozni.
"A közérdek önmagában nem elég alapjog korlátozás indokolására - hacsak maga az alkotmány kifejezetten nem engedélyezi, mint például a kisajátítás esetében. [Vö. 64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993.373, 381.] A személyi szám határozat kifejezetten el akarta kerülni.
- 91/92 -
hogy az adatvédelmet csupán a közérdekre hivatkozva át lehessen törni [15/1991. (IV. 13.) AB határozat ABH 1991. 40, 42.]" [60/1994. (XII. 24.) AB határozat].
A szabályozás alkotmányosságának megítélésekor ugyancsak irányadó az Alkotmánybíróságnak azon álláspontja, amely szerint "a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog korlátozása a törvény által nem differenciált kötelezetti körre [kiemelés nem az eredetiben!] tekintettel aránytalan beavatkozás az alapvető jogokba, s mint ilyen, alkotmányellenes" [20/1990. (X. 4.) AB határozat].
Az Alkotmánybíróság 15/1991. (IV. 13.) AB határozata szerint: "Az információs önrendelkezési jog gyakorlásának feltétele és egyben legfontosabb garanciája a célhoz kötöttség. Ez azt jelenti, hogy személyes adatot feldolgozni csak pontosan meghatározott és jogszerű célra szabad. Az adatfeldolgozásnak minden szakaszában meg kell felelnie a bejelentett és közhitelűen rögzített célnak. Az adatfeldolgozás célját úgy kell az érintettel közölni, hogy az megítélhesse az adatfeldolgozás hatását jogaira, és megalapozottan dönthessen az adat kiadásáról; továbbá hogy a céltól eltérő felhasználás esetén élhessen jogaival. Ugyanezért az adatfeldolgozás céljának megváltozásáról is értesíteni kell az érintettet. Az érintett beleegyezése nélkül az új célú feldolgozás csak akkor jogszerű, ha azt meghatározott adatra és feldolgozóra nézve törvény kifejezetten megengedi. A célhoz kötöttségből következik, hogy a meghatározott cél nélküli »készletre«, előre nem meghatározott jövőbeni felhasználásra való adatgyűjtés és -tárolás alkotmányellenes."
A jogalkotó e határozat szellemében és az adatvédelemre vonatkozó alkotmányos jog dogmatikájának kifejtéseként alkotta meg a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvényt (a továbbiakban: Avtv.), amely szerint kötelező adatkezelést közérdekből törvény (vagy törvényi felhatalmazás alapján, meghatározott körben önkormányzati rendelet) rendelhet el [Avtv. 3. § (1) bekezdés). A kötelező adatkezelés alkotmányos követelménye a célhoz kötöttség: csak olyan személyes adat kezelhető, amely az adatkezelés céljához elengedhetetlen, a cél elérésére alkalmas, és ebben az esetben is csak a szükséges ideig és mértékben (Avtv. 5. §). Kötelező adatkezelés esetén, mivel az érintett információs önrendelkezési jogot a törvény elvonja, az állampolgár teljesen kiszolgáltatott helyzetbe kerülne, ha a célhoz kötöttség alkotmányos garanciái nem védenék.
A Pmt. 1. § (1) aa), ab), ac) pontjaiban meghatározott személyi kör megállapítása - ellentétben az 1994. évi XXIV. törvény korábban hatályos szövegével - sérti az Alkotmány 59. §-át azáltal, hogy az adatalanyok tág körének információs jogait kényszerítő ok nélkül korlátozza, mivel az ilyen általánosan meghatározott kötelezem körre nem igazolható.
A Pmt. az önvád és a hozzátartozókkal szembeni feljelentési kötelezettség alóli mentességet nem biztosítja, ezért ez a szabályozás az alkotmányos büntetőjog követelményeinek nem megfelelésen túl alkotmányellenes az Alkotmány 59. §-a tekintetében is, mely alkotmányellenesség megállapítható a Pmt. 4. § (2) bekezdése tekintetében is.
A Pmt. 5. § (1) bekezdése legalább tízéves adatkezelési kötelezettséget ró a törvény hatálya alá tartozó gazdálkodó szervezetre, amely a kis cégeket, mindenekelőtt a kis galériák tulajdonosait és a szerény üzlettel rendelkező régiségkereskedőket és ezek ügyfeleit az adatbiztonság szükségképpen alacsonyabb szintje miatt fenyegeti. Az adatalanyok információs önrendelkezési jogát ilyen körülmények között nem lehet biztosítani. Az adatvédelmi törvény a technikai értelemben vett adatvédelmet, azaz az adatbiztonságot az alkotmányos alapjog részeként tárgyalja: "Az adatkezelő, illetőleg tevékenységi körében az adatfeldolgozó köteles gondoskodni az adatok biztonságáról, köteles továbbá megtenni azokat a technikai és szervezési intézkedéseket és kialakítani azokat az eljárást szabályokat, amelyek e törvény, valamint az egyéb adat- és titokvédelmi szabályok érvényre juttatásához szükségesek" [Avtv. 10. § (1) bekezdés]. A jogalkotó olyan kötelezettséget róhat csupán a meghatározott magatartásra kényszerített jogalanyra, amelyet az alkotmányos sérelem okozása nélkül teljesíteni képes. Az adatbiztonság megsértéséért az adatkezelő objektív felelősséggel is tartozik. Azok az éveken ár az ügyfélről őrzött és a vagyoni biztonságát fenyegető adatok, amelyeket a régiségkereskedőnek és műtárgykereskedőnek meg kell őriznie, az adatalany rendelkezési jogából kikerülnek. Az az adatbiztonság, amelyet a törvény indokoltan vár el a hasonló kötelezettséggel terhelt vámhatóságtól, nem biztosítható a műtárgy- és a régiségkereskedő esetében. Az adatalanyokat azáltal is fenyegeti ez a szabályozás, mert megkettőzi a nyilvántartásokat, az ORFK-nak jelentett ügyleteket a nyomozó hatóság és a kereskedő is nyilvántartja.
A műkereskedők, régiségkereskedők ügyfeleiről felvett nyilvántartások érzékeny - bár az Avtv. alapján "különleges adatnak" nem minősülő -, vagyoni, jövedelmi helyzetre utaló adattartalommal bírnak; ezek az adatok nincsenek elválasztva az adatalany azonosító adataitól: egy ilyen nyilvántartás kezelése a megfelelő infrastruktúrával nem rendelkező adatkezelő által potenciális veszélyforrás az adatalanyra nézve, s alááshatja azt a bizalmi kapcsolatot, amely a műkereskedő és a műgyűjtő között fennáll.
- 92/93 -
A Pmt 6. § (3) bekezdése alapján a feljelentési szabályzatokat az érintettek kötelesek titkosan kezelni. A szabályzatok az Alkotmány 61. §-a és az Avtv. szerint kétségkívül közérdekű adatnak minősülnek: "közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében levő, a személyes adat fogalma alá nem eső adat "
Törvényi felhatalmazással történt, de szabályozatlan titkosításuk egyrészt alkotmányosan nyilvánvalóan értelmezhetetlen, hiszen az alapjog korlátozásának indokai ismeretlenek maradnak, így az alkotmányellenesen korlátozza a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alapjogot. Másrészt pedig megbontja az alkotmányos alapon - az információszabadság korlátozásaként - felépített titok-jogrendet, ugyanis az alkotmányosan létező titok-kategóriák (államtitok, szolgálati titok, üzleti titok, banktitok, közjegyzői titok, ügyvédi titok, biztosítási titok stb.) egyikébe sem sorolható be, fogalmitag meghatározatlan marad (nem is szankcionálható). A magyar jogrendszer eddig jelző nélküli - azaz meghatározatlan - titkokat nem ismert, és mivel a titokká minősítés rendszerint az alapjogokat - mindenekelőtt a személyes adatok védelmét és az információszabadságot - érinti, ily módon való törvénybe iktatása alkotmányellenes.
a Magyar Műtárgy- és Régiségkereskedők Országos Szövetsége képviseletében:
Dr. Majtényi László
ügyvéd
Dr. Jóri András
ügyvéd
Budapest, 2002. február 20. ■
JEGYZETEK
[1] Manfred A. Dauses: Az előzetes döntéshozatalt eljárás az EK Szerződés 177. cikke szerint (Das vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177 EG-Vertag) 7., Deutsche Stiftung für internationale rechtliche Zusammenarbeit, e.V., Budapest, 2000.
[2] Uo., 9.; 1982.I.19. Becker-ítélet.
[3] Szabó András: Alkotmány és büntetőjog. Székfoglalók a Magyar Tudományos Akadémián, Budapest, MTA, 2000, 11.
Visszaugrás
