A Gazdasági Versenyhivatal (a továbbiakban: GVH) az előtte induló versenyfelügyeleti eljárások során egyre gyakrabban találkozik olyan érveléssel, amelyben az eljárás alá vontak megkérdőjelezik a tisztességes eljáráshoz való jog maradéktalan érvényesülését. A kifogások részben az intézményi rendszerre vonatkoznak, részben eljárásjogi jellegűek. A hivatkozások alapját az Európa Tanács 1950. november 4-én, Rómában kelt, Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezményben (a továbbiakban: Emberi Jogok Európai Egyezménye, EJEE) rögzített alapjogvédelmi garanciák értelmezése képezi.
Mielőtt a kritikákat érdemben megvizsgálnánk, érdemes néhány szót ejteni arról, hogy miért éppen az EJEE az egyik legtöbbet citált nemzetközi egyezmény a versenyfelügyeleti eljárásokban, illetve az azokat többnyire követő közigazgatási perben. Azon túl, hogy a Magyar Országgyűlés a nemzetközi szerződéshez történő csatlakozását követően a törvény elfogadásával kihirdette az Egyezményt[1], az uniós fejlemények is hozzájárultak az EJEE-re való nagyszámú hivatkozáshoz. Az Európai Unióról szóló szerződés (a továbbiakban: EUSz) 2009. december 1-jétől alkalmazandó módosítása, a Lisszaboni Szerződés egyrészt előírja, hogy az Európai Unió csatlakozzon az EJEE-hez[2], másrészt pedig az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban Alapjogi Charta) szerződéses rangra emelésével megerősíti az Európai Unióban az alapjogvédelmi rendelkezéseket.[3]
Az elmúlt két évtizedben az uniós versenyfelügyeleti eljárások során kiszabott bírságok mértéke jelentősen megemelkedett. Míg 1995-1999 között mintegy 280 millió, 2000-2004 között már cca. 3157 millió, 2005-2009 között pedig már csaknem 8350 millió euró összegű bírság kiszabására került sor.[4]
Bár ilyen egyértelmű növekvő trend a hazai jogalkalmazásban nem állapítható meg, a kiszabott bírságok évente változó összegét áttekintve elmondható, hogy az itthoni viszonylatban is időnként igen jelentős bírság kiszabására került sor. Elég, ha e téren az úgynevezett autópálya-kartell[5] ügyekben kiszabott meglehetősen magas bírságokra utalok (Vj-56/2004. ügyben összesen megközelítőleg 1,3 milliárd Ft). De megemlíthető a Vj-27/2003. és a Vj-174/2007. számú ügy is. Előbbiben az egyik eljárás alá vonttal szemben 2,47 milliárd, utóbbiban 3,4 milliárd forint bírságot szabott ki a GVH.
A bírságok növekvő mértéke, önmagában a bírságolás, olyan szankcionáló jellegű intézkedés, amely alapvetően a büntetőjogra jellemző. Emellett a versenyhatósági döntések rendszerint hivatkoznak a kiszabás céljára, vagyis arra, hogy a bírságnak megfelelően elrettentő hatással kell lennie. Bizonyos esetekben a versenyjogi döntés mellett büntetőjogi következményekkel is számolni kell - lásd a koncessziós, illetve közbeszerzési ügyekben történő kartellezést.
Más párhuzam is vonható a versenyfelügyeleti és a büntetőjogi eljárás között, így például a legtöbb esetben a versenyjog súlyosbító tényezőként veszi figyelembe a visszaesést.
Számos országban, elsősorban angolszász jogterületen (pl. Egyesült Királyság, Írország, Kanada, USA), a kőkemény kartellek elleni versenyfelügyeleti eljárás eleve büntetőjogi vagy ahhoz hasonló szabályok szerint folyik. Az Egyesült Államok Igazságügyi Minisztériuma Antitröszt Részlegének (United States Department of Justice Antitrust Division) kimutatása[6] szerint, az antitrösztügyekben kiszabott szabadságvesztés büntetés napjainak átlaga az 1990-1999-es időszakhoz képest 2010-2012 között több mint háromszorosára emelkedett. Ugyanez a tendencia kimutatható a bebörtönzések átlagos időtartamában is. Itt a ’90-es évekhez képest 2010-2012 között több mint hétszeresére, átlag 3313 napról 23 398 napra emelkedett a börtönben töltött napok száma. Az Unióban és a legtöbb európai államban azonban a versenyfelügyeleti eljárás adminisztratív (közigazgatási) keretek között zajlik (Magyarország, Franciaország, Olaszország, Hollandia, Lengyelország, Románia, Európai Bizottság stb.)[7].
Mindezek alapján joggal vetődik fel, hogy közigazgatási köntösben valójában quasi büntető jogalkalmazásról van szó. Ez viszont felveti azt a kérdést, hogy megfelelően érvényesülnek-e a büntetőjogra jellemző szigorúbb garanciális elemek a versenyfelügyeleti eljárásban.
- 515/516 -
A közigazgatási eljárások büntetőjogi jellegének megítélésével összefüggésben gyakran hivatkoznak az Emberi Jogok Európai Bíróságának ("EJEB") Jussila-ügyben (2006) hozott ítéletére[8]. Ebben az ügyben a finn adóhatóság tárgyalás tartása nélkül állapított meg adóbírságot. Az üggyel kapcsolatban a strasbourgi EJEB két kérdést vizsgált: 1. az adóügyben kiszabott bírság, büntetőjogi jellege okán a Konvenció 6. Cikkének hatálya alá tartozik-e? 2. amennyiben igen, akkor történt-e jogsértés (azaz megsértették-e a Konvenció 6. Cikkében foglaltakat)?
Abban a kérdésben, hogy a szóban forgó eljárás a Konvenció 6. Cikke szempontjából "büntető" jellegű-e, a Bíróság - korábbi joggyakorlat[9] alapján kikristályosodott - hármas kritériumrendszer (ún. Engel-kritériumok) alapján döntött. Azaz a büntető jelleg megállapításánál a következőket vizsgálta:
a) A jogsértést megállapító szabályok az adott országban büntetőjogi, fegyelmi jogi, avagy mindkét területhez tartoznak-e?
b) A jogsértés jellege (pl.: a jogszabály kizárólag egy meghatározott csoportra vonatkozik vagy általános jelleget ölt; a jogszabály büntető vagy elrettentő célú; a szankció alkalmazása bűnösség megállapításával jár; miként minősül a jogszabály az Európa Tanács más tagállamaiban; az eljárást állami szerv folytatja - jogérvényesítést biztosító - jogszabály alapján).
c) A szankció/büntetés súlya (itt alapvetően nem a konkrét összeg, hanem a kiszabható bírságmaximum irányadó).
E rövid bevezető után az EJEE 6., 7., 8. cikkében megfogalmazott rendelkezésekhez kapcsolódó joggyakorlat bemutatásával, a teljesség igénye nélkül, röviden összefoglalom azokat a leggyakrabban megjelenő érveket, amelyek a kérdéskört érintik. A versenyjog az egyik leginkább integrált ágazat az európai jogrendben, ezért a hazai mellett többnyire külföldi, elsősorban a luxemburgi bírósági esetekre is utalok, mert ezekre a hazai jogalkalmazás során is hivatkoznak a felek.
A GVH szervezetén belül elkülönül ugyan a vizsgálói és a döntéshozatali fórum, kétségtelen azonban, hogy ettől függetlenül, hasonlóan a legtöbb adminisztratív keretek között működő európai versenyhivatalhoz, egységes közigazgatási szervként működik. E tekintetben azt szokták az eljárás alá vontak sérelmezni, hogy ugyanaz a hatóság folytatja le a vizsgálatot, mint amelyik később az érdemi döntést meghozza, s ezért sérül az Egyezmény hivatkozott rendelkezése.
Nézzük, milyen választ ad a felvetésre a hazai és a külföldi joggyakorlat.
Számos hazai jogerős ítélet, így pl. a Vj-138/2002. számú ügyben született döntés[10] is kifejtette, hogy a Versenytanács nem minősül bíróságnak az EJEE értelmében. A versenyhatóság működésének ugyanis éppen az a célja, hogy a valószínűsített jogsértést bizonyítsa, és e körben alkalmazza a versenytörvény rendelkezéseit. Ennek megfelelően az eljárás alá vontak nem kérhetik számon a GVH-n az Egyezményben írt módon a pártatlanságot és függetlenséget.
A versenyfelügyeleti eljárás során a tisztességes eljáráshoz és a jogorvoslathoz való jog azáltal biztosított, mondja a Vj-56/2004. számú ügyben született legfelsőbb bírósági ítélet[11], hogy a Versenytanács határozata ellen három szinten is lehetőség nyílik a bírósági felülvizsgálatra. Ezen bírósági felülvizsgálati eljárás során, más szóval a közigazgatási perben, teljes mértékben érvényesül az Emberi Jogi Konvenció 6. Cikkének első bekezdésében foglalt garanciális szabály.
Az Alkotmánybíróság[12] álláspontja szerint "amennyiben a konkrét ügyben sérelmet szenvedett fél úgy véli, hogy a versenyhivatal határozata téves jogértelmezés miatt törvénysértő, lehetősége van azt a rendes bíróság előtt megtámadni, hiszen a közigazgatási szervek jogalkalmazó (jogértelmező) tevékenységét, ezen keresztül a közigazgatási határozatok törvényességét az Alkotmány 50. § (2) bekezdése és az 57. § (1) és (5) bekezdése alapján a bíróságok ellenőrzik."
Ez a megközelítés összhangban áll az Emberi Jogok Európai Bíróságának következetes gyakorlatával is. Nincs ugyanis akadálya annak, hogy a Magas Szerződő Felek olyan közigazgatási hatóságot hozzanak létre, amely egyesíti a vizsgálati és a döntéshozatali jogköröket. Ezen hatóságok esetében nem kell eleget tenni a 6. Cikk 1. bekezdésében foglalt követelményeknek. A Strasbourgi Bíróság szerint ugyanis ezek a rendszerek mindaddig nem ellentétesek a 6. Cikk 1. bekezdésével, amíg az érintett a döntéssel szemben olyan bírói testülethez fordulhat jogorvoslatért, amely teljes felülvizsgálati jogkörrel rendelkezik, ideértve bármely, akár jogi, akár ténybeli okból történő hatályon kívül helyezésnek a lehetőségét is.[13]
A hasonlóságok ellenére, a Versenytanács tehát nem bíróság, ezért az Egyezmény hivatkozott rendelkezése nem kérhető számon a GVH-n. A bírósági felülvizsgálat során viszont maradéktalanul érvényesülnek az EJEE hivatkozott cikkének rendelkezései. Lényeges e téren a
- 516/517 -
közigazgatási határozat teljes bírói felülvizsgálatának a lehetősége.
Mindettől függetlenül kétségtelen, hogy több országban más rendszer működik, s az eljárás során jobban elkülönül a döntéshozatal és a vizsgálat. Ilyen többnyire az angolszász országok versenyhatósági felépítése, de az uniós országok közül említhető Ausztria vagy Észtország.
Gyakran elhangzik az az érvelés, hogy a versenyfelügyeleti eljárásokban sérül az EJEE 6. cikk 2. bekezdésében rögzített ártatlanság vélelme, mert a hivatal döntést hozó szerve már az érdemi határozat meghozatala előtt kiad egy ún. előzetes álláspontot[14], amelyet ugyanazon személyek írnak alá, mint akik az érdemi döntést hozzák. (Ha büntetőjogi kategóriában gondolkoznánk, az előzetes álláspontot talán a vádirathoz, vádindítványhoz lehetne hasonlítani.) Az érvelés szerint így a Versenytanács már előzetesen az eljárás alá vont bűnössége mellett foglal állást. Bár első hallásra meggyőzőnek tűnik az okfejtés, nézzük meg közelebbről, hogy miről is van szó valójában.
A Vj-25/2004. számú ügy felülvizsgálati eljárásában, a Legfelsőbb Bíróság kifejtette[15], hogy a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény ("Tpvt." vagy "Versenytörvény") 73. §-a szerint kötelezően készítendő előzetes álláspont nem az alperes végleges döntése, ezért az ártatlanság vélelmének megsértése nem merülhet fel. Az LB álláspontja szerint az előzetes álláspont megküldésének az a célja, hogy az eljárás alá vontak megismerhessék a hatóság álláspontját, amelyhez képest ellenbizonyítással, kifogással élhetnek. A döntésből kitűnik, hogy az előzetes álláspont elkészítésére vonatkozó törvényi rendelkezés éppen az eljárás alá vontak védekezéshez való jogának gyakorlását segíti elő, hiszen megszabja azokat a kereteket, amelyek között a Versenytanács a döntését meghozza.[16]
A Vj-130/2006. számú ügy felülvizsgálati eljárásában[17] - utalva a Legfelsőbb Bíróság egy korábbi döntésére[18] - a Fővárosi Bíróság azért is ítélte alaptalannak az érvelést, mert ténylegesen három független bírói fórum is létezik a közigazgatási határozatban foglalt "vádak" elbírálására.
Hasonlóan foglalt állást az Európai Törvényszék[19] a DaimlerChrysler AG kontra Európai Közösségek Bizottsága ügyben.[20] A határozat kifejtette, hogy a kifogásközlés - mely egyfajta előzetes álláspont a Bizottság vizsgálati szakaszának lezárása után - célja a vállalkozások megfelelő védekezésének biztosítása.
Úgy gondolom, hogy a bírósági döntések meggyőző választ adnak a kérdésre. Ha elfogadnánk azt az érvelést, hogy az előzetes álláspont kibocsátása sérti a védelemhez való jogot, akkor a jelenleginél sokkal nehezebb helyzetbe kerülnének az eljárás alá vont vállalkozások, védekezési lehetőségük szűkülne. Nagyon leegyszerűsítve: nekik kéne kitalálni a gyakran több ezer oldalas vizsgálati anyagból, hogy milyen magatartás miatt, milyen tényállás, mely bizonyítékok alapján tervezi velük szemben szankció alkalmazását a hatóság.
Természetesen olyan megoldás is elképzelhető, hogy egy külön, független szereplő - hasonlóan a büntető jellegű eljárásokhoz - foglalja össze a tényállást, s képviseli a "vádat". Amint arról a korábbiakban szóltam, vannak ilyen eljárási és intézményi rendszerek, de az Egyezményben foglalt elvek érvényesüléséhez ez nem feltétlenül szükséges.
A 6. cikk első bekezdésének azon kitétele, miszerint minden eljárás alá vontnak joga van ahhoz, hogy a független és pártatlan bíróság tisztességesen, nyilvánosan és ésszerű időn belül tárgyalja az ügyét, rendszerint a 6. cikk 3. bekezdés a) és b) pontjaival összefüggésben szokott felmerülni. Az a) pont értelmében minden bűncselekménnyel gyanúsított személynek joga van arra, hogy a legrövidebb időn belül tájékoztassák olyan nyelven, amelyet megért, és a legrészletesebb módon az ellene felhozott vád természetéről és indokairól. A b) pontban foglalt rendelkezés szerint pedig biztosítani kell a gyanúsított számára a védekezésének előkészítéséhez szükséges időt és eszközöket (védekezés joga).
Mielőtt belemennék a részletekbe, röviden emlékeztetnék arra a sajátosságra, hogy a versenyhivatal eljárását megelőzi egy előzetes vizsgálódás. Ekkor a hatóság a hozzá beérkezett jelzés - ez a GVH esetében többnyire panasz, bejelentés vagy informátor - alapján összegyűjti azokat az adatokat, bizonyítékokat, melyek alapján eldönti, hogy egyáltalában fennállnak-e az eljárás megindításának feltételei. A dolog logikájából következik, hogy a potenciális eljárás alá vonandó, többnyire nem tud a hatóság ezen lépéseiről. Más részről viszont nyilvánvaló, hogy az előzetes vizsgálati szakasz indo-
- 517/518 -
kolatlan elhúzódása érintheti a vállalkozások jövőbeli védekezési lehetőségét, csökkentheti a védekezés hatékonyságát. Minél később kerül sor ugyanis az ügyindító végzés átadására, annál inkább valószínű, hogy az esetleges mentő bizonyítékokat lehetetlen, vagy csak nagy nehézségek árán lehet összegyűjteni. Ha büntetőjogi terminussal szeretnénk élni, akkor talán azt mondhatnánk, hogy az előzetes vizsgálódás során az alapos gyanú megállapításának a tisztázása a cél. Ebben a fázisban a hatóság adatokat kérhet be, szóbeli meghallgatást tarthat, de bírságot vagy más kényszerítő eszközt nem alkalmazhat, ha az érintett nem tesz eleget a felhívásnak [Tpvt. 43. § (3) és (4) bek.]. Azaz az eldöntendő kérdés ebben a szakaszban az, hogy indít vagy sem eljárást a hivatal, s ha igen, milyen keretek között. Ha a törvényi feltételek fennállnak, s a vizsgáló végzéssel elrendeli a vizsgálatot, elindul az ügy, következik maga a versenyfelügyeleti eljárás [Tpvt. 70. § (1) bek.]. Erről a vizsgáló értesíti az eljárás alá vontat. Ha rajtaütéssel indul az eljárás, az ügyindító bírósági végzés átadására ezzel egyidejűleg kerül sor [Tpvt. 65/A. § (6) bek.].
A vizsgálati szakaszban a tényállás tisztázása keretében a GVH beszerzi a bizonyítékokat, így különösen tanúmeghallgatást tart, nyilatkozattételre hív fel, vagy egyéb - a közigazgatási eljárás szabályai szerinti - vizsgálati cselekményt foganatosít (szemle, tárgyalás).
Az uniós versenyügyi eljárásokban azonban a vizsgálati szakasz ilyen módon nem válik ketté. Ott a választóvonalat az úgynevezett kifogásközlés (statement of objections, SO) jelenti, amelyet a vizsgálat lezárulta után közöl az Európai Bizottság az ügyféllel, amelyben egyúttal azt is jelzi, hogy bírságot, illetve szankciót kíván vele szemben alkalmazni. Az eljárás alá vont persze már korábban is tudomást szerezhet a vizsgálatról (például adatkérések címzettjeként vagy mint a rajtaütés elszenvedőjeként), gyaníthat valamit, hivatalosan azonban a kifogásközléssel szerez tudomást arról, hogy zajlik egy eljárás, melynek a végén az ő felelőssége is felmerülhet. A kifogás közlésének azért is van jelentősége, mert ezt követően nyílik meg az ügyfélnek az iratbetekintési joga, azaz ezen időponttól gyakorolhatja maradéktalanul a védekezéshez való jogát.
A hazai joggyakorlatban eddig nemigen hivatkoztak az eljárás alá vontak arra, hogy azért sérült volna a védekezéshez való joguk, mert a kifogásolt magatartást követően, csak későn jutott a tudomásukra az, hogy a versenyhivatal eljárást indít ellenük, illetve, hogy nagyon elhúzódott az előzetes vizsgálódás. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény (Ket.) olyan garanciákat épít az eljárásba, amely növeli a transzparenciát: az ügyindító végzés tartalmazza valamennyi eljárás alá vont megnevezését, a Ket. szabályai szerint[21] tanúmeghallgatásnál értesíteni kell az ügyfelet stb. Ezzel szemben az Európai Bizottság eljárásában a kifogásközlés kézbesítéséig - amelyre az eljárás egy sokkal későbbi szakaszában, gyakorlatilag a vizsgálat lezárását követően kerül sor - szinte teljesen bizonytalan, hogy megbírságolják-e az adott vállalkozást vagy sem.
Nézzünk ezek után egy konkrét példát az európai uniós joggyakorlatból. Az AC-Treuhand AG ügyben[22] az eljárás alá vont azt kifogásolta, hogy a Bizottság későn, azaz a vizsgálat kezdete után három évvel tájékoztatta az ellene indított eljárásról és a vele szemben emelt kifogásokról. Előadta, hogy ha a Bizottság a kifogásközlés elfogadása előtt körülbelül három éven keresztül titokban folytathatna vizsgálatot, tisztességtelen előnyhöz jutna a bizonyítás terén, ami összeegyeztethetetlen az EJEE fent idézett 6. cikkével. Az eltelt időre tekintettel nehéz, sőt szinte lehetetlen lenne, hogy az érintett vállalkozások rekonstruálják a tényeket, és ellenkező bizonyítékokkal szolgáljanak, azaz a védelemhez való joga sérülne.[23]
Az Európai Törvényszék az ítéletben kifejtette, hogy a Bizottság előtt zajló közigazgatási eljárás két külön szakaszra oszlik, amelyek mindegyike saját belső logikának felel meg. Ezek egyrészt az előzetes vizsgálati szakasz, másrészt pedig egy kontradiktórius szakasz. Az előzetes vizsgálati szakasz - amely a kifogásközlésig terjed - célja annak lehetővé tétele, hogy a Bizottság összegyűjtse a versenyszabályok megsértésének fennállását bizonyító vagy azt cáfoló valamennyi releváns elemet, valamint állást foglaljon az eljárás irányultságát és későbbi alakulását illetően. A kontradiktórius szakaszban, amely a kifogásközléstől a végleges határozat elfogadásáig tart, lehetővé kell tennie a Bizottság számára, hogy a felrótt jogsértés tekintetében végleges határozatot hozzon. Ebben a második szakaszban érvényesül a vállalkozásnak a védelemhez való joga teljes körűen, a tájékoztatást kap a vele felmerült vád természetéről és indokáról és biztosítani kell számára, hogy az aktába is betekinthessen.
A Bíróság kifejtette továbbá, hogy a vállalkozás csak a hivatkozott kifogásközlés megküldése után élhet teljes mértékben a védelemhez való jogával, ellenkező esetben - illetve, ha e jogokat a kifogásközlést megelőző időszakra is kiterjesztenék - az veszélyeztethetné a Bizottság vizsgálatának sikerességét, mivel az érintett vállalkozások már a Bizottság vizsgálatának első szakaszában azonosíthatnák, mely információk vannak már a Bizottság birtokában, és mely információk tarthatók előtte titokban.[24] A Bíróság tehát így kívánja meg az eljárással összefüggésben a két ellentétes érdek - tehát a védelemhez való jog és az eljárás sikerességéhez fűzött közérdek - között egy egyensúlyt megvonni. A védelemhez való jog tehát eltérő módon és mértékben érvényesül a versenyfelügyeleti eljárás különböző szakaszaiban, kevésbé a vizsgálat során, míg teljes mértékben a döntéshozatali fázisban.
- 518/519 -
Érdekes okfejtést tartalmaz az Európai Törvényszék egy másik döntése[25], amelyben úgy érvel, hogy "a védelemhez való jog gyakorlása elsődlegesen olyan bírósági vagy közigazgatási eljárások keretébe illeszkedik, amelyek jogsértés abbahagyására vagy jogi összeegyeztethetetlenség megállapítására irányulnak. Az előzetes vizsgálatra vonatkozó eljárás viszont nem jogsértés abbahagyására vagy jogi összeegyeztethetetlenség megállapítására vonatkozik, hanem célja kizárólag az, hogy lehetővé tegye a Bizottság számára a szükséges dokumentumok összegyűjtését annak érdekében, hogy egy meghatározott ténybeli és jogi helyzet tényleges fennállását és hatókörét megállapítsa."
Nem vagyok biztos abban, hogy ezzel mindannyian egyetértünk. Ha ez a kijelentés arra az előzetes vizsgálódásra vonatkozna, amit nálunk a Hivatal az ügyindítás előtt lefolytat, talán még el is lehetne fogadni. A Bizottság eljárásában azonban nincs ilyen szakasz, a kifogásközlés kibocsátásáig terjedő szakasz gyakorlatilag a vizsgálat teljes hosszát felöleli, így összefolyik az a két fázis, amit az előbb a hazai szabályozás kapcsán bemutattam. Ebből következik, hogy talán indokolt lehet a védekezéshez való jog szélesebb körben történő biztosítása már akkor, amikor egy vállalkozásnak reálisan számolni kell vagy lehet azzal, hogy vele szemben szankció alkalmazására kerülhet sor.
Mindezek mellett a bíróság ugyanakkor megállapította, hogy el kell kerülni e (védekezéshez való) jogoknak az előzetes vizsgálati eljárások keretében való orvosolhatatlan sérelmét, beleértve különösen azon vizsgálatokat, amelyek meghatározó jellegűek lehetnek a vállalkozások olyan magatartásainak jogellenességére vonatkozó bizonyítás szempontjából, amely megalapozhatja felelősségüket. Következésképpen, jóllehet egyes védelmi jogok csak a kifogásközlést követő kontradiktórius eljárásra vonatkoznak, más jogokat, például a jogi segítségnyújtáshoz való jogot, valamint az ügyvéd és ügyfele közötti levelezés bizalmas jellegének megőrzéséhez való jogot[26] már az előzetes vizsgálat kezdetétől tiszteletben kell tartani. Ugyanakkor fontos szempont, hogy a Bizottság hatékonyan gyakorolhassa a szerepét a versenyjog érvényesítése vonatkozásában. Konklúzióként a Bíróság levonja a következtetést, hogy a Bizottság, mint a Szerződések őre, a közérdek, a verseny fogyasztói kárára történő torzulása, a verseny fenntartása bizonyos értelemben és bizonyos mértékben felülírhatja, korlátozhatja az Egyezmény 6. cikk. 3. bekezdés b) pontjában említett védelemhez való jogot.
Visszatérve az ésszerű határidő kritériumára, érdemes megemlíteni, hogy a Bizottság kartelleljárásaira semmilyen határidő nem vonatkozik, s egy konkrét panasz[27] kapcsán előfordult, hogy a Bizottság 4 évig egyáltalán nem reagált a bejelentésre és ezt követően utasította azt el. Egy másik ügyben az EFTA Bíróság azért csökkentette a kiszabott bírságot, mert hét évig tartott az eljárás.[28]
Talán az egyik legizgalmasabb kérdés a büntetések jogszerűségének elve és a versenyjog viszonya. E téren az eljárás alá vont vállalkozások az EJEE 7. cikkére, a nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege elvekre hivatkoznak, mondván senkit sem szabad elítélni olyan cselekményért vagy mulasztásért, amely elkövetése idején a hazai vagy nemzetközi jog alapján nem volt bűncselekmény, az adott magatartásra nincs egzakt törvényi tényállás, ezért jogkövetkezmény sem rendelhető hozzá.
Mielőtt a rendelkezéshez kapcsolódó álláspontokat bemutatnám, engedjenek meg egy általános jellegű megjegyzést. Az anyagi jogi versenyszabályok alapvetően keretjellegűek. Ha vetünk egy pillantást a Versenytörvény kartellekre vonatkozó IV. fejezetére, akkor látjuk, hogy gyakorlatilag egy paragrafus definiálja a tiltott, versenyt korlátozó megállapodásokat. A Tpvt. 11. § (1) bekezdésének értelmében:
"Tilos a vállalkozások közötti megállapodás és összehangolt magatartás, valamint a vállalkozások egyesülési jog alapján létrejött szervezetének, köztestületének, egyesülésének és más hasonló szervezetének (a továbbiakban együtt: vállalkozások társulása) a döntése (a továbbiakban együtt: megállapodás), amely a gazdasági verseny megakadályozását, korlátozását vagy torzítását célozza, vagy ilyen hatást fejthet, illetve fejt ki."
A második bekezdés általánosságban ugyan külön nevesít néhány magatartást, mint pl. az árak rögzítését, a piac felosztását, a piacra lépés akadályozását, de ezzel nagyjából be is fejezi a törvény a tiltott megállapodások, népszerűbb nevén a kartellek definiálását. A törvény szövege nem részletezi, hogy konkrétan milyen magatartás valósítja meg az árrögzítést, lehet-e hallgatólagosan megvalósítani, vagy például azáltal, hogy a piaci szereplők kölcsönösen figyelik egymás magatartását, és a sajátjukat ehhez igazítják.
Ugyanez a helyzet az erőfölényes magatartásokat illetően is, ahol összesen két paragrafus tartalmaz az adott magatartásra vonatkozó rendelkezéseket. Ez a "szűkszavúság" nem magyar sajátosság, a hazai szabályozás e tekintetben gyakorlatilag megegyezik az uniós előírásokkal, amelyeket az EUMSz 101. és 102. cikkei tartalmaznak. Összehasonlításképpen: a Büntető Törvénykönyv a vagyon elleni bűncselekmények körében 20 tényállást, a gazdasági bűncselekmények között pedig 34-et említ. Nyilvánvaló tehát, hogy a keretjellegű szabályokat a bírói gyakorlatnak kell kitöltenie, ez viszont azt jelenti, hogy a jogalkalmazás a versenyjog terén erőteljes jogforrásként is működik.
- 519/520 -
Ezek után nézzünk egy konkrét ügyet, amely jól példázza az EJEE hivatkozott cikkelyével kapcsolatos véleményeket. A korábban már hivatkozott AC-Treuhand AG ügyben három szerves peroxid-gyártó cég egy írásbeli megállapodás alapján több évtizeden keresztül kartellezett annak érdekében, hogy piaci részesedésüket megőrizzék, és összehangolják áremeléseiket. A felperes egy tanácsadó cég volt, amely szervezte, koordinálta a kartellező vállalkozások találkozóit, a közöttük levő elszámolásban vállalt szerepet, helyszínt biztosított a megbeszélésekhez, bizonyos adatokat, kimutatásokat tárolt. Logisztikai, információs, titkársági feladatokat látott el, a kartellezéssel érintett piacon - a szervesperoxid - azonban semmilyen formában nem volt jelen, azon semmilyen tevékenységet nem folytatott, ennek ellenére az alperes - az Európai Bizottság - a kartellezésben való részvétel miatt vele szemben is bírságot szabott ki. A Bizottság döntésében utalt arra, hogy újszerű dolgot mond ki, ezért a kiszabott bírság - 1000 euró - nem igazán elrettentő mértékű, mindössze jelképesnek tekinthető, hiszen ilyen esetben a jogbiztonság nem engedi meg súlyos szankció alkalmazását.
A határozattal szemben benyújtott keresetében a felperes előadta, hogy bírságot csak olyan vállalkozásokra vagy a vállalkozások társulásaira lehet kiszabni, amelyek szándékosan vagy gondatlanságból megsértették az EK Szerződés 81. cikk (1) bekezdését [ma: EUMSz. 101. cikk (1) bekezdés]. Álláspontja szerint a közösségi versenyjogban különbséget kell tenni egyrészt a tettesek, másrészt pedig a jogsértés felbujtói és bűnsegédei között. E különbségtétel a közösségi jog általános elvei közé tartozik. Azon vállalkozások azonban, amelyek a kartellben való részvétel nélkül nem tesznek mást, mint elősegítik a versenyjognak a kartell tagjai által elkövetett megsértését vagy ilyen jogsértés elkövetésére rábírnak, nem sértik az EK 81. cikk (1) bekezdését, és nem büntethetők. Következésképpen a Bizottság [...] megsértette a bűncselekmények és büntetések törvényességének (nullum crimen, nulla poena sine lege) az EJEE 7. cikke 1. bekezdésében megállapított elvét.
Az okfejtés teljesen világos és logikus: lehet, hogy nem szép, amit a felperes csinált, de konkrét tényállás hiányában nem állapítható meg a versenyjogi felelőssége, nem büntethető részese a kartellnek, nem minősül a jogsértést elkövető vállalkozásnak. Büntetőjogi terminológiával élve valamiféle bűnsegédi közreműködést tanúsított, ilyen tényállás azonban nincs az EUMSz-ben. Nézzük meg, hogy miként vélekedett erről a luxemburgi Európai Bíróság.
A Bíróság rámutatott, hogy a bűncselekmények és büntetések jogszerűségének elve (nullum crimen, nulla poena sine lege) mind a büntetőjogi jellegű szabályokra, mind pedig a közigazgatási szankciókat kiszabó vagy azt engedélyező, sajátos közigazgatási intézkedésekre kötelező, mint amilyenek például adott esetben - a versenyjogi eljárás szabályait rögzítő - 17. rendelet[29] alapján kiszabott szankciók. Ezen elv általában véve megköveteli azt is, hogy minden közösségi szabályozás, különösen, amelyik szankciók kiszabását lehetővé teszi, világos és egyértelmű legyen, hogy a jogalanyok félreérthetőség veszélye nélkül megismerhessék jogaikat és kötelezettségeiket és ezeknek megfelelően járhassanak el.
Emellett azonban a döntés rögzíti[30], hogy a Bizottság előtti, a 17. rendelet szerinti eljárás csak közigazgatási jellegű, és a közösségi jog általános elveinek és különösen a közösségi versenyjogra alkalmazandó bűncselekmények és büntetések törvényessége elvének (nullum crimen, nulla poena sine lege) nem feltétlenül ugyanaz a terjedelme, mint valamely szigorú értelemben vett büntetőjog által érintett helyzetre való alkalmazás esetén.
Az EJEE 7. cikke 1. bekezdésének Európai Bíróság általi értelmezéséből következik, hogy azon feltétel, miszerint valamely jogsértést törvénynek kell egyértelműen meghatároznia, akkor teljesül, ha a jogalany a releváns rendelkezés szövegéből kiindulva és amennyiben szükséges a bíróságok értelmezésének segítségével tudhatja, hogy mely cselekmények vagy mulasztások alapozzák meg a büntetőjogi felelősségét. E tekintetben az EJEB kifejtette, hogy az EJEE 7. cikkében használt "jog" fogalma megfelel az EJEE egyéb rendelkezéseiben használt "törvény" fogalmának, és magában foglalja a törvényhozói eredetű és az ítélkezési gyakorlatból levezetett jogot. Ez többek között a hozzáférhetőségre és az előreláthatóságra vonatkozó minőségi feltételeket vonja maga után.[31]
Az ítélet kimondta, hogy a közös piacon belüli verseny korlátozását célzó megállapodásban részes vállalkozás sértheti a közösségi jogot, ha a más vállalkozásokkal egyeztetett magatartásának célja a verseny korlátozása a releváns piacon, függetlenül attól, hogy ő maga az említett releváns piacon tevékenykedjen.[32] Ebből következik, hogy az ugyanazon a releváns piacon működő versenytársak, valamint az ilyen versenytársak és ügyfeleik közötti kapcsolatot illetően az ítélkezési gyakorlat ismeri társtettes és/vagy részes vállalkozások együttes felelősségét. A kartell egészét alkotó különböző jogsértő magatartásoknak az érintett vállalkozásnak történő betudhatóságára vonatkozó objektív feltétel akkor teljesül, ha feltételhez kötött, járulékos vagy passzív módon, például hallgatólagos jóváhagyással, illetve a kartell a hatóságoknak történő bejelentésének elmulasztásával - hozzájárul annak végrehajtásához.
A jogsértés egészének a részt vevő vállalkozással szembeni betudhatósága a saját szándéka kifejezésétől függ, ami bizonyítja, hogy akár csak hallgatólagosan is, de jóváhagyja a kartell célkitűzéseit. E feltétel egyrészt a kartell hallgatólagos jóváhagyására és annak tar-
- 520/521 -
talmától való nyilvános elhatárolódás hiányára vonatkozó kritériummal jár, amely magában foglalja azon feltételezést, hogy az érintett vállalkozás továbbra is jóváhagyja a kartell célkitűzéseit és működését, azaz ismerte a többi résztvevő jogsértő magatartását vagy azokat ésszerűen előre láthatta és kész volt vállalni annak a kockázatát.
Ezek után nyilván nem meglepő, hogy a Bíróság nem fogadta el a felperes érvelését, és kimondta, hogy a kartellezéssel kapcsolatos szabályok megfelelően alkalmazandók azon személyre is, akinek a gazdasági tevékenysége és szakértelme lehetővé teszi, hogy ne kerülhesse el a figyelmét a szóban forgó magatartások versenyellenes jellege, és így nem elhanyagolható támogatást nyújtson a jogsértés elkövetéséhez. Bármilyen egyéb értelmezés ugyanis szűkítené a hatékony jogérvényesítést.
Egy másik ügyben az Európai Bíróság szintén kifejtette[33], hogy az EJEB ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy a szóban forgó rendelkezés követelményeinek teljesítése érdekében nem szükséges, hogy azon rendelkezések, amelyek értelmében ezeket a szankciókat kiszabják olyan mértékben meghatározottak legyenek, amelyek teljes bizonyossággal előre láthatóvá teszik az e rendelkezéseket sértő magatartásokból eredő következményeket.[34]
Az Európai Bíróság utalt arra, hogy az EJEB ítélkezési gyakorlata szerint az, hogy bizonyos rendelkezés homályos fogalmakat tartalmaz, nem jelenti feltétlenül az EJEE 7. cikkének megsértését. Tehát az, hogy egy törvény mérlegelési jogkört biztosít, önmagában nem ütközik az előreláthatóság követelményébe, feltéve, hogy e jogkör gyakorlásának terjedelme és módja kellő pontossággal meghatározott. Ebben a körben tekintettel kell lenni az adott jogos célkitűzésre és, hogy a jogalanyok számára megfelelő védelmet biztosítson a visszaélésekkel szemben. Ebben a vonatkozásban az EJEB magán a törvény szövegén kívül figyelembe veszi arra a kérdésre adott választ is, hogy az alkalmazott meghatározatlan fogalmakat az állandó és kihirdetett ítélkezési gyakorlat meghatározta.
Az anyagi jellegű versenyjogi szabályok tekintetében viszonylag nagyfokú konvergencia valósult meg az Unión belül, többé-kevésbé hasonló a jogi környezet. Ebből viszont következik, hogy a bírói gyakorlat által alkotott jog óhatatlanul beszüremlik a hazai jogalkalmazásba. Gyakorló ügyvédként gyakran hivatkozunk bírósági döntésekre. A versenyjogi ügyekre ez különösen érvényes, egy alapos előkészítő irat nem létezhet rengeteg hivatkozás nélkül.
A kérdéssel a magyar bírói gyakorlat is foglalkozott. A Fővárosi Bíróság álláspontja szerint a jogalkalmazás természetes velejárója a jogértelmezés, így nem kifogásolható, hogy az alperes az egyes jogszabályi rendelkezések értelmezésénél az elvi jelentőségű határozatokat is figyelembe vette.[35] Ezen ítélkezési gyakorlatra tekintettel a bűncselekmények és a büntetések jogszerűségének elvét nem lehet úgy értelmezni, mint amely megtiltaná a büntetőjogi felelősség szabályainak bírói értelmezés útján történő fokozatos világossá tételét. Az EJEB ítélkezési gyakorlata alapján bármennyire is egyértelműen legyen megfogalmazva valamely jogi rendelkezés - beleértve a büntetőjogit is -, mindig nélkülözhetetlen marad a bírói értelmezés szerepe és mindig szükséges lesz a homályos pontok megvilágítása és a szövegnek a körülmények változása szerinti kiigazítása.
Az Alkotmánybíróság szerint önmagában nem sérti a jogbiztonságot az, ha a jogszabály a jogalkalmazás során értelmezésre szorul és esetenként az értelmezés problémamegoldó, alkotó jellege kerül előtérbe. Társadalmi-gazdasági viszonyok változása új jogszabály alkotását teheti szükségessé, új jogszabálynál az értelmezési művelet más korábbi jogszabály-értelmezésekre kevésbé támaszkodhat, rutinná válásához megfelelő idő kell.[36]
Ezen túlmenően az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előre láthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.[37] A jogbiztonság elvének értelmezése során az Alkotmánybíróság következetesen hangsúlyozta, hogy ha egy jogszabály tényállása túl részletező, túl szűk, túlságosan eseti, az megköti a jogalkalmazót és megakadályozza, megnehezíti, hogy a jogszabály az életviszonyok szabályozásában betöltse szerepét. Ha pedig egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára.[38]
Az Európai Emberi Jogi Egyezmény alapján "[...] mindenkinek joga van arra, hogy magán- és családi életét, lakását és levelezését tiszteletben tartsák. E jog gyakorlásába hatóság csak a törvényben meghatározott, olyan esetekben avatkozhat be, amikor az egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a közbiztonság vagy az ország gazdasági jóléte érdekében, zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség
- 521/522 -
vagy az erkölcsök védelme, avagy mások jogainak és szabadságainak védelme érdekében szükséges."
Mennyiben érinti az Egyezmény 8. cikke - a magánélet és családi élet tiszteletben tartásának joga - a versenyjogi jogalkalmazást? Valamennyi európai uniós versenyhatóságnak joga van a vállalkozások üzleti helyiségeinek kutatására. Magyarországon ez a szakzsargonban hajnali rajtaütésként rögzült. A Versenytörvény 65/A. §-a tartalmazza az ezzel kapcsolatos hazai rendelkezéseket. Eszerint a vizsgáló a kartell- és erőfölényes eljárásokban bizonyos feltételek mellett célhoz kötötten, bármely helyszínt átkutathat, oda önhatalmúlag, a tulajdonos (birtokos), illetve az ott tartózkodó személyek akarata ellenére beléphet, lezárt területet, épületet, helyiséget felnyithat. A kutatás során a vizsgáló az ügyfelet, az ügyfél megbízottját, alkalmazottját szóban vagy írásban felvilágosítás és magyarázat adására kötelezheti, illetve a helyszínen más módon tájékozódhat. A hajnali rajtaütésre előzetes bírói engedéllyel kerülhet sor. A GVH engedély iránti írásbeli kérelmét a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság bírálja el a kérelem beérkezésétől számított 72 órán belül, nemperes eljárásban. A bíróság végzése ellen fellebbezésnek és felülvizsgálatnak nincs helye. A bíróság a kérelmezett vizsgálati cselekményt akkor engedélyezi, ha a Gazdasági Versenyhivatal valószínűsíti, hogy más vizsgálati cselekmény nem vezetne eredményre, és ésszerű megalapozottsággal feltehető, hogy az indítvány szerinti helyszínen a megjelölt jogsértéssel kapcsolatos információforrás fellelhető, és feltételezhető, hogy azt önként nem bocsátanák rendelkezésre vagy felhasználhatatlanná tennék [65/A. § (4) bekezdés].
A Versenytörvény célhoz kötötten lehetővé teszi azt is, hogy a vizsgáló magáncélú, illetőleg magánhasználatú helyiségben, ideértve járműveket és más területet is, vizsgálati cselekményt foganatosítson, adathordozókról tükörmásolatot készítsen. Olyan eljárási lehetőségekről van tehát szó, amelyek jelentős mértékben korlátozzák a személyeket megillető EJEE 8. cikkében rögzített jogokat.
A Fővárosi Útépítő kartell ügyben az eljárás alá vontak a következők szerint foglalták össze álláspontjukat. A felek az EJEE vonatkozó cikkeinek megsértését a következőkben látták:
a) engedélyező határozat ellen a jogorvoslat, legfőképpen a hatékony jogorvoslati lehetőség nem biztosított,
b) a helyszíni kutatások mindegyikénél a rendőrség nem volt jelen, valamint
c) a helyszíni jegyzőkönyvek kutatási jelentést nem tartalmaznak.
Nézzük, milyen választ adott a felvetett kérdésekre a Legfelsőbb Bíróság.
A Vj-25/2004. számú ügyben a Legfelsőbb Bíróság nem foglalt állást a tekintetben, hogy a sérelmezett törvényi rendelkezés összhangban áll-e az Egyezmény hivatkozott rendelkezésével. Arra az álláspontra helyezkedett, hogy a hatályos törvényi rendelkezések értelmében "[…] nincs hatásköre a versenyügyben eljáró bíróságnak, hogy a Tpvt. 65/A. § (3) bekezdése alapján hozott határozat jogszerűségét, az engedélykérelemben foglaltak alapján a kérelem megalapozottságát, a jogsértés valószínűsítésének megfelelőségét, a végzés indokolását felülvizsgálja és az Egyezménnyel való összhangjában állást foglaljon.
A helyszíni kutatás lefolytatásának jogszerűsége - kifogás keretében - a versenyügyben eljáró bíróság előtt vitatható, de az eljárási cselekmény jogszerűsége csak a hazai jog, a Tpvt. 65/A. § rendelkezései tükrében vizsgálható és ítélhető meg, a hatóság a Tpvt.-ben írt konkrét jogszabályi előírások betartására köteles."[39]
A Bartók Béla úti kartell ügyben (Vj-138/2002.) viszont érdemben értékelte a Legfelsőbb Bíróság[40] az Egyezménnyel kapcsolatos felperesi okfejtést, s kimondta, hogy "[...] a magánélet tiszteletben tartásához való jogot pedig az Egyezmény 8. cikk második bekezdése értelmében az ország gazdasági jóléte érdekében a Tpvt. 65/A. §-a korlátozza. [...]". Egyetértett a jogerős ítélet indokolásában írtakkal, miszerint a versenykorlátozást eredményező jogsértő magatartás felderítésének fontos eszköze a bírósági engedéllyel való előzetes értesítés nélküli helyszíni kutatás. A Legfelsőbb Bíróság kiemelte a jogerős ítélet azon megállapítását, hogy a vállalkozások autonómiájának helyszíni vizsgálattal történő korlátozását a bíróság jogerős végzése alapozta meg. Abból a körülményből, hogy a versenyfelügyeleti eljárás esetlegesen büntető jellegű eljárásnak minősül az Egyezmény szempontjából, nem lehet olyan következtetést levonni, hogy az alperes által bírói végzésben engedélyezett helyszíni vizsgálat során lefoglalt bizonyítékok jogellenesek. A helyszíni vizsgálat engedélyezésének feltétele ugyanis csupán annak valószínűsítése, hogy a helyszínen a versenyt korlátozó magatartásra utaló információ található, és az információforrás más módon nem szerezhető meg.
A Legfelsőbb Bíróság egy másik - Autópálya Kartell ügyben (Vj-27/2003.) született - ítéletében[41] kifejtette, hogy a felperesek érvelésének elfogadása esetén alkalmazhatatlanok lennének a Tpvt. a jogsértő magatartások feltárása iránti rendelkezéseinek megfelelő eljárási cselekmények, és meghiúsulna a Tpvt. 11. §-ába ütköző, a vállalkozások közötti összehangolt magatartással megvalósuló versenykorlátozó megállapodások feltárása és szankcionálása.
A jogorvoslati jog kizártságával kapcsolatos kérdés megjárta az Alkotmánybíróságot is, több döntés is született a tárgyban. Az Alkotmánybíróság 1004/B/2004.AB határozatában leszögezte, hogy a helyszíni kutatás elrendelése során a jogorvoslathoz való jog nem sérült, a jogorvoslat követelménye csak az érdemi határozatok-
- 522/523 -
ra vonatkozik. A Tpvt. 65/A. §-ának (3) bekezdésében meghatározott bírói döntés azonban nem tekinthető az ügy érdemében hozott döntésnek, hanem tartalmát tekintve kényszerintézkedés jellegű vizsgálatot engedélyező határozat. A rajtaütésszerű helyszíni szemlét engedélyező bírói végzés elleni fellebbezés lehetővé tétele pedig éppen az intézkedés célját hiúsítaná meg. A versenyfelügyeleti eljárásban hozott érdemi határozat a Tpvt. 83. §-a szerint a bíróság előtt megtámadható. Az ügy érdemében hozott határozat esetében tehát a jogorvoslat mindenképpen biztosított, és ezen jogorvoslat során van lehetőség a rajtaütésszerű helyszíni szemlét engedélyező bírói végzés jogszerűségének vitatására is.
Hasonló választ ad a kérdésre az Alkotmánybíróság a 87/2008. (VI. 18.), valamint a 915/D/2006. számú határozataiban. A rajtaütésekkel kapcsolatban a jogorvoslati jogot a legtöbb tagállam szabályai kizárják, s az indokolás többé-kevésbé azonos a hazaival (Belgium, Lengyelország, Franciaország, Finnország, Szlovénia, Észtország, Görögország).
Az eljárás alá vontak védekezését illetően, miszerint a helyszíni kutatásnál nem volt jelen rendőrség, a Legfelsőbb Bíróság[42] a Vj-25/2004. számú ügyben akként foglalt állást, hogy a rendőrség közreműködése a Tpvt. 65/A. § (7) bekezdése értelmében csak lehetőség, nem kötelezettség, ezért a rendőrség közreműködése nélkül lefolytatott helyszíni kutatás nem tekinthető jogsértőnek és az Egyezmény 8. cikkét megsértőnek.
A kutatási jelentés hiányára vonatkozó érvelés kapcsán a Legfelsőbb Bíróság - a Vj-25/2004. számú ügy felülvizsgálata során kifejtett - véleménye szerint: "[…] önmagában az a kifogás, hogy kutatási jelentést, azaz a kutatás lefolytatásának módját nem tartalmazták a jegyzőkönyvek, csak a lefoglalt iratokat sorolták fel, a III-IV. r. felperesek álláspontjával szemben nem zárják el a felpereseket az adott eljárási cselekmény, a kutatás esetleges jogszerűtlenségének vitatásától, bizonyításától, mert a helyszínen tartózkodók a kutatás során elkövetett, a fél által állított vagy esetleg vélt jogsértésekre utólag is tanúvallomást tehetnek, ezért ez a körülmény nem lehet az ügy érdemére kihatóan jogsértő."
Előfordulhat, hogy a rajtaütés során a hatóság olyan adatokra bukkan, amelyek az engedélyező végzésben rögzített célon túl, más jogsértő cselekmény elkövetésére utalnak. A kérdés a már említett Autópálya kartell, Országos Nyugdíjbiztosító Főigazgatóság által meghirdetett közbeszerzés, és Országos Útépítő ügyekben is felmerült. Az említett ügyekben végrehajtott rajtaütések időpontjában a Tpvt. jelenleg hatályos rendelkezése - amely szerint ezeket a bizonyítékokat fel lehet használni - még nem volt hatályban. Jelenleg a válasz egyszerű, hiszen a Tpvt. 65/A. § (9) bekezdése értelmében, a bizonyíték abban az esetben használható fel, ha a hatóság utólag beszerzi a bírói engedélyt. A kérdéses ügyben végül a bíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a feltételezett jogsértéssel össze nem függő dokumentum vagy más bizonyíték felhasználható, ha az más olyan tevékenységet, magatartást, állapotot rögzít, vagy azt bizonyít, amely a Tpvt. rendelkezéseit sértheti, és az az alperes hatáskörébe tartozik.[43]
Az uniós jog is korlátozza az "adathalászatot" (fishing expedition). Az Európai Unió Bírósága részben semmisnek nyilvánította a Bizottság megállapításait, melyeket a magasfeszültségű kábel kartell eljárás során végrehajtott rajtaütés következtében hozott. A Bíróság szerint a Bizottság tévedett, amikor olyan iparágakról szóló információkra "vadászott", amelyekre semmiféle, a jogsértés gyanúját megalapozó bizonyítéka nem volt. A rajtaütést elrendelő határozat, amely engedélyezte, hogy a Nexans kábelgyár területén kutatást hajtsanak végre, oly módon volt megfogalmazva, amely lehetőséget adott a Bizottságnak, hogy olyan dokumentumokat és adathordozókat is elkobozzanak, amelyhez nem kaptak jogosultságot. A Bíróság különösen utal itt a megfogalmazás szempontjából az "amongst others" (többek között) és az "in certain cases" (bizonyos esetekben) kifejezésekre. Véleménye szerint, ezek a kifejezések nem határolják körül pontosan, hogy mely termékre terjed ki a rajtaütést elrendelő határozat, amely alapján a vállalkozás és annak ügyvédei tisztában lehetnének jogaikkal és kötelezettségeikkel. Megállapította, hogy a Bizottságnak meg kell határoznia a feltételezett jogsértés lényegi jellemzőit, többek között a jogsértéssel érintett releváns piacot. A Bíróság továbbá kimondta, hogy a Bizottság rendelkezésére álló bizonyítékok alapján, a "minden fajta elektronikus kábel és ahhoz kapcsolódó bármely összetevő" termékkörre kiterjedő rajtaütést elrendelő határozat nem volt kellőképpen megalapozott, vagyis a kutatás során a termékcsoport ilyen tág értelmezését nem alkalmazhatta volna. A rajtaütést kizárólag a magasfeszültségű víz alatti és föld alatti elektromos kábelekre és tartozékaira rendelhette volna el a Bizottság. Ennek az ítéletnek a hozadéka, hogy a jövőben a Bizottság valószínűleg fokozott figyelemmel és precízebben fogja körülhatárolni a versenyfelügyeleti eljárásokban meghatározott termékek körét.
A helyszíni kutatásokhoz köthető és így az Egyezmény 8. cikkét is érinti, azonban szorosan összefügg az Egyezmény 6. cikkének 3. bekezdés c) pontjában rögzített védelemhez való joggal az a momentum, hogy az eljárás alá vont vállalkozás a helyszíni vizsgálatoknál ragaszkodhat-e az ügyvéd jelenlétéhez.
A Törvényszék T-357/06. számú ítéletében[44] rögzítette, hogy a külső ügyvéd vagy a vállalkozás belső jogá-
- 523/524 -
szának jelenléte nem feltétele a vizsgálat jogszerű lefolytatásának, ilyen esetekben nincs kötelező ügyvédi jelenlétre vonatkozó rendelkezés. Ennek következtében tehát, amikor a vállalkozás konzultálni kíván ügyvédjével a helyszíni kutatás során, akkor ezt megteheti akár személyesen, akár telefonon, de az ügyvéd igénybevételéhez való jog nem sértheti a vizsgálat megfelelő lefolytatását. A vizsgálat elvégzésével megbízott személyeknek azonnal be kell tudni jutniuk a vállalkozás minden helyiségébe. A vállalkozás tehát nem zárhatja le az irodákat addig, ameddig az ügyvéd a helyszínre érkezik. A vállalkozás azt sem teheti meg, hogy míg arra hivatkozással, hogy ügyvédjével konzultál, felveszi a kapcsolatot a többi vállalkozással, amelyek szintén a vizsgálat tárgyát vagy a határozat tárgyát képezik. Annak érdekében, hogy kommunikáljon velük, a helyszíni kutatást végző személyeknek lehetővé kell tenni, hogy ellenőrizzék a vállalkozás telefonos és számítógépes kommunikációját.
Azaz, bár az Emberi Jogok Európai Bírósága elismeri a büntetőjog területén, hogy az EJEE 6. cikke szerint a terhelt ügyvédtől segítséget kapjon, a Bíróság megállapította, hogy ez a jog jogszerű érdekek miatt korlátozható.
E megállapításnak az apropóját az adta, hogy egy bizottsági vizsgálat helyszíni kutatása során a vállalkozás megtagadta a Bizottság munkatársainak a helyiségbe történő belépést, és a váróteremben váratta őket a külsős ügyvéd megérkezéséig. Az ügyvéd helyszínre érkezéséig a Bizottság munkatársai nem léphettek be a vállalkozás helyiségeibe, így különösen a vezérigazgató irodájába se. Ez a tény mintegy 47 perces késedelmet okozott a vizsgálati műveletekben, melyet a Bíróság úgy értékelt, hogy az eljárás alá vont vállalkozás megtagadta a határozatban foglalt kötelezettségét.
Az uniós bíróság összegzése alapján tehát azáltal, hogy a Bizottság megtagadta, hogy helyt adjon a felperes arra irányuló kérésének, hogy váróteremben várja meg a külső ügyvédei megérkezését, a Bizottság nem sértette meg a vállalkozás védelemhez való jogát.[45] Ennélfogva ismét megállapíthatjuk, hogy bár az uniós jogban is igen nagy jelentőséggel bírnak az alapjogvédelmi garanciák, azok nem tekinthetők abszolút jogoknak és az eljárás sikeressége érdekében - bizonyos, bíróság által kontrollált mértékig - korlátozás alá vethetőek.
Úgy vélem, hogy a bemutatott példák alapján összességében és általánosságban elmondható, hogy az adminisztratív jellegű versenyfelügyeleti eljárás során megfelelően érvényesülnek a tisztességes eljáráshoz való jog Egyezményben rögzített szempontjai. Nem gondolom, hogy helytálló lenne az a vélekedés, amely szerint csak a büntető jellegű eljárások keretei között jelennének meg maradéktalanul ezek a szempontok. Egyfajta köztes jogterületről van szó, a büntetőjog és a közigazgatási jog között.
Amint azt a többször hivatkozott AC-Treuhand AG ügyben az Európai Bíróság megállapította, a 17. rendelet szerinti eljárás csak közigazgatási jellegű, következésképpen a közösségi jog általános elveinek és különösen a közösségi versenyjogra alkalmazandó bűncselekmények és büntetések jogszerűsége elvének (nullum crimen, nulla poena sine lege) nem feltétlenül ugyanaz a terjedelme, mint valamely, a szigorú értelemben vett büntetőjog által érintett helyzetre való alkalmazásuk esetén.[46]
Általánosságban úgy fogalmaznék, hogy minél inkább kriminalizált a versenyjog, minél inkább kell számítani a versenyjogi jogsértést elkövetőknek büntetőjogi felelősségre vonásra is, annál inkább indokolt a szigorúbb jogi mérce alkalmazása. Az adminisztratív és a büntetőjogi jellegű jogalkalmazás között lényeges különbség, hogy utóbbi során nemcsak egy jogi személy felelősségre vonásáról van szó, hanem a jogsértésben közreműködő magánszemélyeknek is számolniuk kell szankciókkal, akár szabadságvesztés büntetéssel is.
A közigazgatási keretek között zajló versenyfelügyeleti eljárásnak azonban közvetlenül ilyen következménye nincs. Magánszemély büntetőjogi felelősségének a megállapítására - amennyiben kriminalizált a jogsértés, nálunk ilyen pl. a közbeszerzési és koncessziós kartell - csak a versenyfelügyeleti eljárástól függetlenül, büntetőeljárásban kerülhet sor. Ekkor pedig már nyilvánvalóan a szigorúbb mércének is megfelelve érvényesülnek a tisztességes eljáráshoz fűződő jogok EJEE-ben írt előírásai. Hozzáteszem: hazai viszonylatban nincs tudomásom arról, hogy eddig bárkit büntetőjogi szankcióval sújtottak volna kartellezés miatt.
Logikus és indokolt, hogy ahol közvetlenül számolnia kell a kartellezésben részt vevőknek büntetőszankciókkal, vagy ahol a versenyhatóság büntető hatóságként (nyomozó szervként) is eljár a versenyjogi jogsértés kapcsán - ilyen pl. a kanadai -, már a versenyfelügyeleti eljárásban is érvényesülnie kell a magasabb mércének. Nem indokolt azonban ilyen elvárás megfogalmazása akkor, ha a hatóság közigazgatási szervként "csak" a versenyjogi jogsértéssel kapcsolatban jár el.
Mindettől függetlenül érdemes arra törekedni, hogy a versenyjogi jogalkalmazás amennyire csak lehet, közelítsen az EJEE-ben megfogalmazott elvekhez, meg kell találni a megfelelő egyensúlyt a védelemhez való jogra vonatkozó általános elvek és a versenyhatóság vizsgálati jogkörének hatékony érvényesülése mint közérdek között. ■
JEGYZETEK
* A 33. Jogász Vándorgyűlésen elhangzott előadás szerkesztett változata, Sopron, 2013. május 9. A cikkben kifejtett álláspont kizárólag a szerző saját véleményét tükrözi és nem feltétlenül egyezik a Gazdasági Versenyhivatal hivatalos álláspontjával.
[1] Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1993. évi XXXI. törvény.
[2] Vö. EUSz 6. cikk (2) bekezdés.
[3] Vö. EUSz 6. cikk (1) bekezdés.
[4]http://ec.europa.eu/competition/cartels/statistics/statistics.pdf
[5] Vj-138/2002.; Vj-25/2004.; Vj-56/2004.
[6]http://www.justice.gov/atr/public/criminal/264101.html
[7]http://ec.europa.eu/competition/ecn/decision_making_powers_report_en.pdf, 2.1. pont
[8] EJEB 2006. november 23., 73053/01, Jussila kontra Finnország, ítélet 43. pontja.
[9] EJEB 1976. június 8., 5100/71., Engel és Társai kontra Hollandia, ítélet 81-83. pontok.
[10] Kfv. III.37.451/2008/7. számú eseti döntés
[12] 1392/B/2007. AB határozat, AB közlöny XVIII. Évfolyam 1. szám, 2009. január
[13] Bendenoun kontra Franciaország (1994), 12547/86, 46. pont; lásd még: Janosevic kontra Svédország (2003), 34619/97, 81. pont; Umlauft kontra Ausztria (1995), 15527/89, 37-39. pontok.
[14] A Tpvt. 73. § (1) bekezdése értelmében, az előzetes álláspontban a Versenytanács rögzíti véleményét, amely tartalmazza a megállapított tényállást, az azt alátámasztó bizonyítékokat, a tényállás értékelését, a döntés meghozatalához szükséges szempontok és következtetések lényegének ismertetését.
[15] Kfv. VI.37.232/2011/13. számú döntés
[16] Vö. 2.Kf.27.167/2008/22. számú ügyben (Vj-56/2004.) hozott másodfokú ítélettel.
[17] 2.K.32.299/2009/47.
[18] Kfv.III. 37.451/2008/7. (Vj-138/2002)
[19] Az Európai Unió Bíróságának elsőfokú - többek között versenyjogi ügyekben is eljáró - fellebbviteli fóruma.
[20] T-325/01. sz. ügy DaimlerChrysler AG kontra az Európai Közösségek Bizottsága. Határozatok Tára 2005, oldal II-03319. 189. pont.
[21] A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 49. § (1) bekezdés.
[22] T-99/04. sz. ügy AC-Treuhand AG kontra az Európai Közösségek Bizottsága. Határozatok Tára 2008. II-01501. oldal.
[23] Uo., 22-34. pont.
[24] Uo., 48. pont.
[25] T-357/06. sz. ügy Koninklijke Wegenbouw Stevin BV kontra Európai Bizottság., 227. pont.
[26] Ezt a jogot a Bíróság az 155/79. sz. AM & S Europe ügyben 1982. május 18-án hozott ítéletben (EBHT 1982., 1575. o.) ismerte el kifejezetten
[27] 3098/2009/ANA.
[28] E-15/10, Posten Norge, [2012] EFTA.
[29] HL 13., 1962., 204. o.; a 17. rendelet tekinthető az 1/2003/EK rendelet "elődjének".
[30] Lásd 22. lj., 113. pont.
[31] EJEB, 1993. május 25-i Kokkinakis kontra Görögország ítéletet, A sorozat 260-A. szám, 40., 41. és 52. §.
[32] Lásd 22. lj., 143. pont.
[33] T-279/02. Degussa AG kontra Európai Közösségek Bírósága, 2006. április 5.
[34] Uo. 71. pont.
[35] 2.Kf.27.546/2010/6. számú ítélet (Vj-84/2009.)
[36] 31/2003. (VI. 4.) AB határozat, ABH 2003, 352, 365. (84/B/2001. AB határozat).
[37] 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65. pont.
[38] 1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993. 607. 608. pontok.
[42] Lásd 40. lj.
[43] 7.K.31673/2004/23. (Vj-28/2003)
[44] Lásd 25. lj., 232. pont.
[45] Lásd 25. lj.,233. pont.
[46] Lásd 22. lj.,113. pont
Visszaugrás
