A Magyar Köztársaság hatályos Alkotmánya lehetővé teszi a köztársasági elnök számára, hogy az Országgyűlés által elfogadott és neki aláírásra megküldött törvénnyel kapcsolatban felfüggesztő vétóval éljen, vagyis ha a törvénnyel vagy annak valamelyik rendelkezésével nem ért egyet, azt aláírás előtt meghatározott határidőn belül megfontolás végett, észrevételeinek közlésével visszaküldheti az Országgyűlésnek,[1] illetve ha a törvény valamely rendelkezését alkotmányellenesnek tartja, akkor azt - szintén aláírás előtt - véleményezésre megküldje az Alkotmánybíróságnak.[2]
Ezek az államfői jogosítványok - pontosabban hatáskörök - a köztársasági elnök számára jelentős érdemi részvételi jogot jelentenek a törvényalkotás folyamatában. Az államfői jogkör szempontjából meghatározó kérdés a törvényalkotásban való részvétel lehetőségének vizsgálata, mert ebből az államfői hatalom terjedelmére, az államéletben betöltött szerepére fontos következtetések vonhatók le.[3] Ezért indokolt közelebbről megvizsgálni a köztársasági elnök törvényvisszaküldési jogát, illetve az Alkotmánybíróságnak történő megküldésére vonatkozó jogosítványát arra is tekintettel, hogy ebben a kérdésben az Alkotmánybíróság 2003-ban jelentős alkotmányértelmező határozatot hozott.[4]
Az alábbi elemzés arra keresi a választ, hogy mit jelent az államfői vétójog: mi a célja, tartalma és funkciója, melyek a legfontosabb anyagi jogi és eljárásjogi elemei, milyen problémák és kérdések vethetők fel e rövid alkotmányi rendelkezés alkalmazásával összefüggésben.
A vétójog - általános értelemben - adott állami szerv joga (pontosabban hatásköre) arra, hogy másik állami szerv szabályosan (érvényesen) létrejött határozatát megsemmisítse (érvényességétől utólag megfossza), vagy végrehajtását, esetleg hatályba lépését véglegesen vagy meghatározott időre és/vagy feltétel bekövetkezéséig megakadályozza.[5] A vétó tehát már érvényesen létrejött határozatot feltételez. A határozat tartalmán a vétójoggal rendelkező szerv nem változtathat, lehetősége arra korlátozódik, hogy ellentmondásával vagy tiltakozásával a határozatot érvénytelenítse, illetőleg végrehajtását meggátolja. A definíció szerint tehát különbség tehető a végleges - abszolút vagy feltétlen - vétójog, illetve a részleges - felfüggesztő vagy halasztó hatályú (szuszpenzív) - vétójog között. Az előbbi a kérdéses határozat
- 131/132 -
végleges megsemmisítését eredményezi, az utóbbi viszont csak bizonyos ideig megakadályozza a határozat végrehajtását.
A parlament által elfogadott törvényekkel szembeni államfői vétójog a törvényhozási folyamatban ellenvetési jogot jelent. Az államfői vétó a köztársaságokban sohasem lehet abszolút, vagyis adott törvény elfogadását az államfő véglegesen nem akadályozhatja meg.[6] Az abszolút vétójogot csak azokban a monarchiákban alkalmazták, ahol a törvényhozás a parlament és az uralkodó közös jogaként nyert rögzítést, vagyis az uralkodó része volt a törvényalkotásnak,[7] szentesítési jog[8] illette meg. Ugyanakkor a vétót nem lehet a szentesítési joggal azonosítani. Bár a szentesítési jog megtagadása abszolút vétójogként fogható fel,[9] a szentesítés azt is jelentette, hogy az uralkodó pozitív hozzájárulása a törvényerőre emelkedés nélkülözhetetlen konstitutív alkotó eleme, vagyis a törvény létrejöttéhez szükség van az uralkodó általi helybenhagyásra, vagy megerősítésre. Ezzel szemben a vétó esetében a törvényjavaslatból az államfő passzív magatartása esetén - vagyis ha nem emel vétót - törvény lesz.
A történelmi fejlődés alapján a felfüggesztő (szuszpenzív) vétójog a szentesítési jog derivátumaként értékelhető. Pozitív hatalmi jogosítványként fogható fel, mivel aktív hatalmi beavatkozást tesz lehetővé a törvényalkotás folyamatában, és olyan esetekben alkalmazható, amikor az államfő a parlament többsége által már elfogadott törvénnyel - tartalmi vagy formai okból - nem ért egyet.[10]
A vétóval való rendelkezés tehát hatalmi kérdés, mivel lehetőséget ad a parlamenti döntéshozatal befolyásolására. Terjedelmének mértéke - alkalmazási lehetőségei, illetőleg ennek következményei - alapján a vétóhatalom az elnöki (prezidenciális,) rendszerek tipikus jellemzője.[11] Ennek indoka e kormányzati rendszer sajátosságában ragadható meg: a prezidenciális rendszerben.[12] az elnök a végrehajtó hatalom kizárólagos megtestesítője. Egymaga tölti be az államfői funkciót és egyszemélyi letéteményese a végrehajtó hatalomnak, személyében és funkciójában egyesül a végrehajtó hatalom teljes vezetése, az állam- és a kormányfői intézmény. Nagy önállóságot és kiterjedt hatalmi jogosítványokat élvez: államfőként klasszikus államfői funkciókat lát el, illetve ilyen jogosítványokkal rendelkezik, kormányfőként pedig meghatározza a kormányzás politikai irányvonalát és folyamatosan kormányzati döntéseket hoz, amelyekben a törvényhozás közreműködése jóval kisebb, mint a parlamentáris kormányzati rendszerekben. Ezt az elnök és a törvényhozás sajátos viszonya teszi lehetővé: az államhatalmi ágak következetes elválasztása miatt az elnök hatalomra kerülése és hatalmon maradása tekintetében nem függ a parlamenttől, nem áll fenn a bizalmi- és politikai felelősségi viszony.
Az elnöki vétójog értelme ebben a konstrukcióban abban ragadható meg, hogy a parlament által elfogadott törvények végrehajtásáért jogilag - lévén a végrehajtó hatalom az ő kezében van - az elnök a felelős.[13] A vétójog azt hivatott biztosítani, hogy ha az elnök a parlament által elfogadott törvénnyel nem ért egyet, legyen lehetősége ezt az egyet nem értést kifejezésre juttatnia, és a parlamentet a törvényi döntés átgondolására kényszerítenie. E jog azonban itt sem jelenti a parlament döntésének ellehetetlenítését, illetve végleges megszüntetését, pusztán ennek újbóli megfontolását teszi lehetővé. A parlamentnek ugyanis joga van az elnöki vétót érvényteleníteni, ami általában a törvény minősített többséggel történő újbóli elfogadásával valósítható meg. Ennek indoka - a hatalmi ágak következetes elválasztásának elvére tekintettel - az, hogy a törvényről a parlament hivatott dönteni, mégpedig saját belátása és a választók irányában fennálló politikai felelőssége szerint.
Hasonló érv hozható fel a félelnöki (szemi-prezidenciális) kormányzati rendszerek esetében az elnöki (államfői) vétó mellett. E kormányzati rendszerben az államfőnek szintén vannak végrehajtó hatalmi jogosítványai, ezért a vétójog gyakorlásának szintén az ad értelmet, hogy az államfő ellenvetéssel éljen a parlamenti több-
- 132/133 -
ség által elfogadott törvényekkel szemben, mivel ezek végrehajtásában neki is közre kell működnie. A vétójog itt is egyet nem értést juttat kifejezésre, de nem eredményezheti a parlamenti döntés végleges megakadályozását.
A parlamentáris kormányzati rendszerekben az államfő nem része a végrehajtó hatalomnak, ez a parlamenti többség bizalmától függő és neki felelős kormány kezében van. Ezekben a kormányzati rendszerekben ezért nem jellemző az államfői vétójog, de ez alól természetesen - mint például Magyarország is - vannak kivételek. Ez az államfői hatáskör e rendszerekben általában a törvényhozás feletti ellenőrző jogkört jelent, vagyis sajátos kontrollt tesz lehetővé.
Az elnöki/államfői vétójognak a szakirodalomban többféle formája és csoportosítása ismert: megkülönböztethető egyrészt az ún. csomagvétó, a részleges vétó, illetve a zsebvétó intézménye,[14] másrészt a vétó során a törvények tartalmi (anyagi) és formai (alaki) vizsgálata.[15] Az előbbi csoportosítás az intézmény terjedelme, illetve következménye, az utóbbi a vizsgálati jog lényege szerint különböztet.
A csomagvétó esetén e jog gyakorlója a törvényt a maga egészében utasíthatja el. A csomagvétó azonban az összes vétóhatalom közül a legkevésbé hatékony eszköz, mert az elnököt az elé az alternatíva elé állítja, hogy vagy elveti az egész "csomagot", vagy átengedi a törvényt, azaz nincs lehetősége egyes - neki nem tetsző - részek kiemelésére.[16] A részleges vétó - ezzel szemben - lehetővé teszi az elnöknek, hogy egyes részek törlésével, egyes rendelkezések vagy intézkedések megsemmisítésével beavatkozzon a törvény szövegébe, ami az adott törvény teljes átdolgozását eredményezheti. Igaz, hogy a részleges vétót is - a megfelelő parlamenti többséggel - felül lehet bírálni, de ez a vétó biztosítja az elnök számára, hogy útját állja az ún. törvényhozási protekcionizmusnak.[17] A zsebvétó (vagy csendes vétó) intézménye azt teszi lehetővé, hogy ha az elnök megtagadja adott törvény aláírását, de azt a megadott határidő lejárta előtt nem is tudja visszaküldeni a parlamentnek, mert a törvényhozó szerv - pl. az elnök politikai pártállásával megegyező, vagy őt támogató képviselők kezdeményezésére - időközben huzamosabb időre elnapolta az ülését, akkor a törvényjavaslat az elnök "zsebében" marad, ami lényegében végleges vétót jelent, mivel ennek érvénytelenítésére a parlament nem képes. A vétóhatalom hatékonysága tehát nyilvánvalóan attól is függ, hogy azt parlamenti ellenakcióval mennyire könnyű vagy nehéz semmissé tenni.[18]
A vétójog gyakorlása kapcsán a törvények ellenőrzésének két alapvető - tartalmi és formai - konstrukciója ismert. Tartalminak tekinthető a vizsgálat, ha a törvény szövegének jelentését elemzik, és ebből vonnak le következtetéseket. Formai elemzésről akkor lehet beszélni, ha azt ellenőrzik, hogy a törvény az elfogadásához szükséges külső kellékekkel rendelkezik-e.[19] A vétójog gyakorlására elvileg mindkét vizsgálat eredménye alapján lehetőség van akkor, ha az elnök a törvényt a parlamenthez visszaküldheti. Mind a tartalmi, mind a formai vizsgálat alapján, mind pedig a vétóra okot adó körülmény szerint lehetséges ennek az intézménynek a további differenciálása is. Ha a törvény - akár formai okból, akár tartalmát tekintve alkotmánysértő, akkor alkotmányossági vétó áll fenn. Megjegyzendő azonban, hogy alkotmánysértés esetén az elnöknek más eszköz is rendelkezésére állhat, mint például az előzetes normakontroll. (Ez utóbbi természetesen csak akkor, ha létezik olyan alkotmányvédő szerv, amelyik ezt a hatáskört gyakorolja. Ebben az esetben a törvénnyel kapcsolatos államfői vétó nem közvetlenül a parlamentnek való visszaküldési jogot jelenti, hanem az alkotmányvédő szerv eljárásának kezdeményezését. Az államfőt e szerv eljárásának eredményeként illetheti meg a törvény parlamentnek való visszaküldése.[20]) E vétóforma sajátossága tehát az, hogy a vétóra okot adó körülmény tényleges elbírálására az államfő nem jogosult, őt csak az a kezdeményezési jog illeti meg, hogy az alkotmánybíráskodást végző szervhez fordulhat, és csak ennek az alkotmánysértést megállapító döntése után van lehetősége a törvény visszaküldésére, vagy már nem is játszik szerepet.
Politikai vétóról szokás beszélni akkor, ha az államfő bármely okból élhet vétójogával, vagyis akár tartalmi, akár formai okokból nem ért egyet a parlament által elfogadott törvénnyel. Az alkotmányossági és a politikai vétó megkülönböztetésének azonban csak akkor van értelme, ha a két vétóforma - vagy a kezdeményezésre okot adó körülmények, vagy az eljárási szabályok, vagy pedig az érdemi döntéshozatalra vonatkozó jogosultság szempontjából - elkülönül egymástól.
Az államfői vétójog intézményének kialakítása min-
- 133/134 -
dig az adott alkotmányos berendezkedés sajátosságához igazodik, lényegében az államfő kormányzati rendszerben elfoglalt helyének függvénye. Funkcionálását elsődlegesen az határozza meg, hogy milyen szerepet szántak neki a hatalommegosztás - közelebbről az államhatalmi ágak elválasztásának - rendszerében. Ezért az államfői vétó az adott alkotmányi szabályozásnak megfelelően értékelhető.
A köztársasági elnöki vétónak a magyar Alkotmányban két formája ismert.[21] Az Alkotmány egyrészt egyértelműen rögzíti a felfüggesztő politikai vétó alkalmazásának lehetőségét, vagyis az államfői jogosítványok egyikének minősíti. Eszerint ha a köztársasági elnök a törvénnyel vagy annak valamelyik rendelkezésével nem ért egyet, azt aláírás előtt - a kézhezvételtől számított tizenöt napon, az Országgyűlés elnökének sürgősségi kérelmére öt napon belül - megfontolás végett észrevételeinek közlésével visszaküldheti az Országgyűlésnek.[22] A köztársasági elnöknek a vétó gyakorlására rendelkezésre álló ideje tehát tizenöt - illetve öt - nap: ezalatt kell határoznia arról, hogy a törvényt - aláírás előtt - a parlament elnökének visszaküldi-e.
Az államfő másik lehetősége - az aláírás előtt tizenöt, illetve öt napon belüli időpontban - az ún. alkotmányossági vétó,[23] amely lényegében nem más, mint előzetes normakontroll kezdeményezése az Alkotmánybíróságnál.[24] Egyet lehet érteni azzal a megállapítással, hogy az államfői tisztséghez, annak jellegéhez az alkotmányossági vétó jóval közelebb áll, mint a politikai vétó, mert az Alkotmány a köztársasági elnök feladatává teszi, hogy őrködjön az államszervezet demokratikus működése felett, ennek következtében az államfő részese a legszélesebb értelemben felfogott alkotmányvédelemnek.[25] Mivel azonban az alkotmányossági vétóval a köztársasági elnök az alkotmányvédelemre hivatott szerv - az Alkotmánybíróság - intézményét kapcsolja be a törvény vizsgálatába, vagyis az alkotmányossági vétó eredménye az Alkotmánybíróság előzetes normakontroll során hozott döntésének eredményétől függ, ezért a törvény Alkotmánybíróságnak való megküldése speciális államfői vétóként kezelendő. Ez esetben ugyanis a köztársasági elnök csak elindítója, kezdeményezője az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozó előzetes alkotmányossági vizsgálatnak, az eljárást az Alkotmánybíróság - soron kívüli eljárásban - folytatja le, melynek során dönt az alkotmányellenesség kérdésében.[26] A fentiekre tekintettel indokolt az államfői vétó két formáját együttesen és külön-külön is vizsgálni.
Az államfői vétó a magyar kormányzati rendszerben élő intézmény, a köztársasági elnök 1990 óta gyakorolja ezt a jogát. "Jóval gyakoribb az alkotmányossági, ritkább a politikai típusú vétó."[27] Ennek indoka a vétójog következményének hatásában keresendő: az alkotmányossági vétó esetén az alkotmányosság kérdésében a tényleges döntésre az Alkotmánybíróság jogosult. A testület határozata erga omnes és ipso iure mindenkire nézve kötelező, beleértve a köztársasági elnököt és az Országgyűlést is. A politikai vétó esetében azonban a parlament jogosult a köztársasági elnök által visszaküldött törvényt akár változtatás nélkül elfogadni, tehát az államfői vétó itt az Országgyűlés által - ráadásul az adott törvényre előírt többséggel - elfogadni, vagyis a vétó hatástalanítása nem igényel minősített többséget. Így hatását tekintve kevésbé jelentős, mint az alkotmányossági vétó. Ez önmagában is megfontolásra késztetheti a köztársasági elnököt, hogy adott törvény esetében melyik vétóformát alkalmazza.
A törvény-visszaküldési jog - mint politikai vétó-és az Alkotmánybíróságnak való megküldés - mint sajátos alkotmányossági vétó - a köztársasági elnök - Alkotmányban biztosított - hatásköri jogosítványa. Az államfő e jogköreinek gyakorlásával is őrködik az államszervezet, és így a törvényhozó demokratikus működése felett.[28] Az őrködés ugyanis megtestesülhet kifejezetten ellenőrző jogkörben, mint pl. a törvények ki-
- 134/135 -
hirdetéséhez kapcsolódó visszaküldési, vagy az Alkotmánybíróság előtti indítványtételi jogban.[29] A köztársasági elnök a törvény visszaküldésére vonatkozó jog gyakorlása, illetve az előzetes normakontrollra irányuló eljárás kezdeményezése által a törvényhozó hatalom részben politikai, részben (alkotmány)jogi kontrollját látja el.[30]
Az államfő e hatásköri jogosítványának azonban illeszkednie kell a köztársasági elnöki intézmény alkotmányjogi konstrukciójához, vagyis az Alkotmány által kialakított parlamentáris kormányzati rendszer egésze vonatkozásában kell értelmezni. Erre azért van szükség, mert a köztársasági elnök feladatát az Alkotmányban meghatározott jogosítványokon keresztül teljesíti,[31] vagyis csak az abban foglaltaknak megfelelően járhat el. A köztársasági elnök egyetlen hatásköre sem emelhető ki ugyanis ebből a rendszerből olyan értelemben, hogy ezt az alaptörvény más előírásaira tekintet nélkül lehetne konkretizálni.[32] A Kormány az Alkotmány szerinti parlamentáris rendszerben a végrehajtó hatalom kizárólagos letéteményese, és az Országgyűlésnek felelős gyakorlója,[33] a köztársasági elnök tehát kívül áll a végrehajtó hatalmon, önálló államfői hatásköre van.[34] A törvény-visszaküldési jog és az előzetes normakontroll kezdeményezése az önálló államfői hatáskörök részelemének tekinthetők.
Az alkotmánybírósági értelmezés szerint a köztársasági elnöknek a törvény-visszaküldésre, illetve az előzetes normakontrollra vonatkozó döntései önállóan gyakorolt jogkörei, de csupán kezdeményező jellegűek, mivel a döntési láncban még további döntés lehetséges, ami az elnököt is kötelezi.[35] Ezért nem minősülnek önálló politikai döntésnek, mivel nem véglegesek és nem felülbírálhatatlanok. A köztársasági elnök dönthet arról, hogy a törvénnyel szembeni aggályai alkotmányos jellegűek-e, illetve, hogy a törvény vagy az elfogadásához vezető eljárás hibái/hiányosságai elérik-e az alkotmányellenesség szintjét, vagy a kifogásai más jellegűek.[36] A törvény-visszaküldési jog vagy a kihirdetés előtti Alkotmánybíróságnak való megküldés tehát olyan döntés, amely meghozatala az elnök belátásától függ: az államfőnek - az alkotmányi keretek között - van cselekvési-mérlegelési szabadsága abban az értelemben, hogy él-e a visszaküldési jogával, illetőleg kezdeményez-e előzetes normakontrollt az Alkotmánybíróságnál, vagy pedig a törvényt aláírja és kihirdeti. Az Alkotmány tehát választási lehetőséget ad az államfőnek, hogy melyik vétóval él, de az államfő választása magát is köti: adott törvény esetében csak az egyik vétóformát választhatja, és e döntéséért a teljes felelősség is őt terheli.
E döntések meghozatala azért függ a köztársasági elnök belátásától, mert nem kötelessége a vétó kapcsán hatásköreit gyakorolni,[37] és erre az államfő nem is kötelezhető.[38] Másrészt az államfő e döntései nincsenek sem jóváhagyáshoz, sem ellenjegyzéshez kötve, vagyis senki sem viseli értük a politikai felelősséget. Ennek alapján a törvény-visszaküldési jogot, illetve az előzetes normakontroll kezdeményezését önálló politikai döntésként lehetne meghatározni, de ezt a kategóriát az Alkotmánybíróság olyan döntésekre tartja fenn, amelyek véglegesek és felülbírálhatatlanok. A köztársasági elnök visszaküldésre, illetve az Alkotmánybíróságnak való megküldésre vonatkozó döntései annyiban véglegesek és felülbírálhatatlanok, amennyiben nincsenek más szerv jóváhagyásához, vagy utólagos jóváhagyásához kötve, vagyis a visszaküldés nem igényli más szerv döntését. Nem minősülnek véglegesnek és felülbírálhatatlannak viszont abból a szempontból, hogy az államfő e döntései beágyazódnak a legfelsőbb állami szervek döntési mechanizmusába, és ha az Országgyűlés újra elfogadta a visszaküldött törvényt, vagy az Alkotmánybíróság nem állapította meg az alkotmányellenességet, ezek a döntések a köztársasági elnökre is véglegesen kötelezőek. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy az államfő nem élhet más hatáskörének gyakorlásával, csak azzal, hogy a törvényt aláírja és kihirdeti.
A törvény visszaküldésével, illetve az előzetes normakontroll kezdeményezésével kapcsolatban az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az államfőnek ezek a jogosítványai nem az általános törvényhozási folyamatban biztosított részjogosítványai, hanem olyan különleges eszközök, amellyel a köztársasági elnök a törvényhozó eljárást követően, vagyis
- 135/136 -
azután élhet, hogy az Országgyűlés az eljárást már befejezte.[39] Mivel az államfő egyet nem értésének kifejezésére nem az általános törvényhozási eljárás részeként kerül sor, ezért ez az alkotmányos szervek közötti vitát jeleníti meg.[40]
a) E jogosítvány alanya csak és kizárólag a köztársasági elnök lehet, ugyanis más szerv ilyen jogosítvánnyal nem rendelkezik. E jog nem ruházható át, és az államfőé jogkörében nem is helyettesíthető. Ez expressis verbis következik az Alkotmány 29/E. § (1) bekezdéséből, ami kimondja, hogy a köztársasági elnök átmeneti akadályoztatása esetén, vagy ha az államfő megbízatása valamely okból idő előtt megszűnik, az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig a köztársasági elnöki jogkört az Országgyűlés elnöke gyakorolja azzal a korlátozással, hogy törvényt az Országgyűlésnek megfontolás végett, illetve az Alkotmánybíróságnak megvizsgálás céljából sem küldhet meg.[41] Az Alkotmánybíróság már 1990-ben megállapította, hogy a köztársasági elnöki jogkör gyakorlása szempontjából az Országgyűlés elnökén az Országgyűlés mindenkori elnökét kell érteni,[42] továbbá a köztársasági elnöki jogkört gyakorló országgyűlési elnök képviselői minősége és országgyűlési elnöki tisztsége nem szűnik meg, hanem az Alkotmány értelmében nem gyakorolhatja képviselői jogait és nem láthatja el parlamenti elnöki feladatát. Országgyűlési elnöki minősége folytán alkotmányjogilag nem tekinthető helyettes, vagy ideiglenes köztársasági elnöknek.[43]
A vétójog gyakorlásának hatáskörében való helyettesítés kizárásának indoka tehát abban ragadható meg, hogy a parlament elnöke - aki egyúttal képviselő, még ha a helyettesítési idő alatt képviselői jogait nem is gyakorolhatja - része a törvényhozásnak. A helyettesítés kizárása - az államhatalmi ágak elválasztásának elvére tekintettel - indokoltnak tűnik, bár megjegyzendő, hogy az Országgyűlés elnökének - hatásköreit gyakorolva - szintén pártatlannak kell lennie.[44] E pártatlansága azonban nem a köztársasági elnöki funkcióval áll összefüggésben, hanem parlamenti elnöki pozíciójával. Mivel az Országgyűlés elnöke nem helyettes, vagy ideiglenes köztársasági elnök, hanem csak helyettesítési jogkört gyakorol, ezt kizárólag az alkotmányi rendelkezések korlátai között teheti meg.[45] Az alaptörvény viszont kifejezetten megtiltja számára a törvény-visszaküldés, illetve Alkotmánybíróságnak történő megküldés lehetőségét. Ennek következtében a vétójog kizárólagos államfői jogosítvány.
b) A köztársasági elnök által visszaküldött törvény általános címzettje - az alkotmányi rendelkezés következtében - az Országgyűlés. Konkrét címzettként - bár erről sem az Alkotmány, sem a Házszabály közvetlenül nem rendelkezik - az Országgyűlés elnöke jelölhető meg. Ez a Házszabálynak az indítványok tárgyalására vonatkozó rendelkezéseiből vezethető le, mely szerint az indítványokat "az Országgyűlés elnökénél kell benyújtani."[46]
Az Alkotmánybíróságnak való megküldés esetében a címzett az alkotmányvédő szerv: "az eljárás megindítására vonatkozó írásbeli indítványt közvetlenül az Alkotmánybíróságnál kell előterjeszteni."[47]
c) A visszaküldött törvény esetében ennek indítványi jellege nem egyértelmű, mert nincs nevesítve sem az Országgyűlés önálló, sem pedig a nem önálló indítványai között.[48] Törvényjavaslatnak nem minősíthető, mivel az Országgyűlés a törvényhozás parlamenti folyamatát a döntéshozatalával elvileg lezárta, ezért a nem önálló indítványok között szereplő módosító javaslatnak sem tekinthető, mivel módosító javaslatot csak törvényjavaslat esetében lehet benyújtani, másrészt ilyen joga a köztársasági elnöknek a Házszabály szerint nincs.[49] Ezek alapján a visszaküldött törvény "egyéb javaslatként" - pontosabban "átiratként"[50]) - fogható fel, amire "a Házszabály megfelelő rendelkezéseit kell alkalmazni."[51]
- 136/137 -
Az Alkotmánybíróság indokolása szerint "a köztársasági elnöknek az észrevételeit írásban kell közölnie, de annak formájára az országgyűlési indítványokkal kapcsolatos házszabályi előírások nem vonatkoznak. A Házszabály az elnöki észrevételekkel kapcsolatos eljárásra a zárószavazás előtti módosító indítványok megtárgyalására vonatkozó szabályokat rendeli alkalmazni."[52] Megjegyzendő azonban, hogy a Házszabály ilyen jellegű konkrét rendelkezést nem tartalmaz, csak utaló szabályként rendelkezik erről. Helyesebb talán arra a következtetésre jutni, hogy a köztársasági elnök törvény-visszaküldési jogának gyakorlása sui generis indítványként fogható fel, amit az Alkotmány ekként konstituált. A sui generis jelleg az alanyban keresendő: e jogosítvánnyal csak és kizárólag a köztársasági elnök élhet, de ő is csak a meghatározott tizenöt - illetve öt - napos időintervallumban. A korrekt szabályozás érdekében a házszabályi előírásokat feltétlenül pontosítani kellene, mert a hatályos Házszabály módosító javaslat benyújtását a zárószavazás előtt sem teszi lehetővé a köztársasági elnök számára.
Az Alkotmánybíróságnak való megküldés esetében az indítványi jelleg egyértelmű: megegyezik a testület eljárására vonatkozó fő szabállyal, vagyis teljesítenie kell az indítványozás jogosultságára, írásbeliségére, az ok megjelölésére és a határozott kérelemre vonatkozó követelményeket.[53]
d) Az Alkotmány a köztársasági elnök visszaküldési jogával kapcsolatosan egyetlen formai követelményt rögzít: előírja, hogy a törvénnyel kapcsolatos államfői észrevételeket egyidejűleg közölnie kell. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a köztársasági elnöknek a visszaküldés tekintetében nincs formális indokolási kötelezettsége, csupán észrevételeit kell megosztania az Országgyűléssel.[54] "Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint - az alkotmányos jelentőségű hatáskörök jóhiszemű gyakorlásából, a kölcsönös segítség elvéből következően - a köztársasági elnöknek úgy kell - a törvény visszaküldésével együtt - észrevételeit közölnie, hogy azok alkalmasak legyenek a törvény érdemi újratárgyalására vonatkozó eljárás megindítására, lefolytatására. Ebből következően a köztársasági elnök minden esetben köteles az észrevételeit közölni, azokat az átiratba belefoglalni."[55]
Az Alkotmánybíróságnak való megküldés esetében az észrevételek közlésének követelménye a testület előtti eljárás indításának általános szabályaiból adódik: a köztársasági elnök írásbeli indítványának is "a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia,"[56] vagyis az államfőnek ebben az esetben szintén közölnie kell, hogy miért tartja a törvény valamely rendelkezését alkotmányellenesnek.
a) A vonatkozó alkotmányszöveg alapján a visszaküldés jogalapja bármi lehet, kivéve az alkotmánysértést, mivel ez utóbbi esetben a köztársasági elnöknek az Alkotmánybírósághoz kell fordulnia,[57] vagyis erre nem alapozhatja visszaküldési jogát. A köztársasági elnök mérlegelési horizontja a visszaküldés tekintetében rendkívül tág, az egyet nem értésnek a többségi akarathoz képest számos társadalmi, gazdasági, politikai oka lehet.[58] Ezek az okok - az alkotmánysértés kivételével - mind formai, mind tartalmi szempontot jelenthetnek, nem egyértelmű azonban e kettő elválasztása: a köztársasági elnök egyszerre teheti-e meg formai és tartalmi észrevételeit, vagy külön-külön kellene-e jogát gyakorolnia.[59] Mivel az Alkotmány adott törvény esetében csak egyetlen alkalommal teszi lehetővé a visszaküldést,[60] értelemszerűen mindkét szempont egyidejű alkalmazására van csak lehetőség.
Az előzetes normakontroll kezdeményezése esetén - ami viszont csak feltételezett alkotmánysértés esetén alkalmazható - a jogalap szintén tartalmi és formai lehet, az alkotmánysértés megállapítására sor kerülhet formai, eljárási szempontból, és természetesen anyagi jogi szempontból is.
Megjegyzendő, hogy a köztársasági elnök akár a saját maga által kezdeményezett törvény esetében is élhet a vétó intézményével, mivel a parlamenti törvényhozási eljárás során lehetőség van a módosító indítványokkal az eredeti javaslatot megváltoztatni.[61] Ennek következtében az államfő jogosultsága irányulhat mind a visszaküldésre, mind az előzetes normakontroll kezdeményezésére.
b) Nincs azonban kifejezett alkotmányi korlátja annak,
- 137/138 -
hogy a különböző törvények esetében a köztársasági elnök milyen gyakran élhet a vétójogával Ez látszólag az államfő tényleges és erős törvényalkotási közreműködését jelenti, mert bármelyik törvény esetében bármilyen (de nem alkotmánysértő) formai vagy tartalmi okra hivatkozva gyakorolhatja a törvény-visszaküldési jogát, illetve alkotmánysértés esetén az Alkotmánybíróságnak történő megküldés jogát. Hatását azonban jelentősen csökkenti, hogy a törvény-visszaküldés esetén az Országgyűlés ismételt határozathozatala nincs minősített többséghez kötve, vagyis könnyen leszavazhatja az államfő indítványát,[62] illetve az alkotmánysértés erga omnes megállapítására kizárólag az Alkotmánybíróság jogosult.
Ennek következtében a törvény-visszaküldési jog hasonló problémát vet fel, mint a köztársasági elnök törvénykezdeményezési joga, amivel kapcsolatban a szakirodalomban az a kritika fogalmazódott meg, hogy e jog gyakorlása a kezdeményezés parlamenti elvetése esetén visszás helyzetet eredményezhet.[63] Ha viszont az újratárgyalás után minősített többségű határozathozatalt írna elő az Alkotmány, akkor a köztársasági elnök hatékonyan akadályozhatná meg a törvény elfogadását. Kétséges lenne ez a jogosítvány akkor, ha az államfőnek nincs sem kormányzati, sem a végrehajtásért viselt felelőssége.
Bár a köztársasági elnök elvileg minden törvényt visszaküldhet az Országgyűlésnek, illetve minden törvény esetében élhet az előzetes normakontroll intézményével, de rá is vonatkozik az az alapelv, hogy "az Alkotmányban szabályozott szervek alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve és együttműködve gyakorolják."[64] Ha tehát az államfő minden törvény esetében élne a visszaküldés jogával, vagy az előzetes normakontrollra vonatkozó indítvánnyal, ez joggal való visszaélésnek minősülne.[65] További érv, hogy presztízsveszteséggel kellene számolnia, ha az általa visszaküldött törvényeket a parlament változtatás nélkül újra megszavazná, vagy az előzetes normakontroll kapcsán sorozatosan az derülne ki, hogy a törvények nem minősülnek alkotmányellenesnek.
c) A köztársasági elnök törvény-visszaküldési, illetve előzetes normakontrollt indítványozó joga nincs ellenjegyzéshez kötve, de ennek valójában nem is lenne értelme. Ha ugyanis a törvényjavaslatot a Kormány nyújtotta be, és ezt a parlamenti többség változtatás nélkül elfogadta, akkor a miniszter(elnök)nek nem áll érdekében a visszaküldéshez, illetve az előzetes normakontrollhoz kapcsolódó ellenjegyzés megadása.[66] Ha viszont a törvénykezdeményezés nem a Kormánytól származik, illetve ha a kormányjavaslat jelentősen átalakult a parlamenti vita során, a Kormánynak akkor sem indokolt a visszaküldés, illetve előzetes normakontroll kapcsán az ellenjegyzéssel a politikai felelősség átvétele. A Kormánynak ugyanis lehetősége van arra, hogy álláspontját a parlamenti vita során közvetlenül - a felszólalások során,[67] a javaslat visszavonásával,[68] a módosításokkal való egyetértéssel[69] -, illetve közvetve - a frakcióüléseken, informálisan - alakítsa. Ha viszont mindezek ellenére a parlament a Kormány szándékával ellentétes törvényt fogadott el, akkor a törvény a Kormányra kötelező, amit ha nem fogad el, a parlamenti bizalom elvesztését is kockáztathatja.[70]
Az Alkotmánybíróság szerint az államfői vétójog "az Országgyűlés törvényhozási tevékenységének ellensúlyát képezik a hatalommegosztásnak az Alkotmány által szabályozott rendszerében."?[71] A köztársasági elnök e jogköreinek gyakorlásával a törvényhozó hatalom sajátos politikai, illetve alkotmányos kontrollját látja el. Az államfő arról dönt, hogy ha az Országgyűlés által elfogadott, az Országgyűlés elnöke által aláírt törvénnyel - vagy valamely rendelkezésével - szemben olyan aggályok, vagy szempontok merültek fel, amelyek ugyan az alkotmányellenesség szintjét nem érik el, de valamilyen - szélesebb értelemben vett politikai - okból a parlament jogi aktusával szemben kifogásként vethetők fel, akkor politikai vétójogával él.
- 138/139 -
Ha viszont a köztársasági elnök meg van győződve arról, hogy a neki megküldött törvény, vagy annak valamely rendelkezése alkotmányellenes, akkor alkotmánybírósági eljárást kezdeményez.[72]
Ezek a hatáskörök tehát valójában speciális ellenőrző jogkört jelentenek,[73] vagyis sajátos kontrollt tesznek lehetővé. Ez egyúttal felveti annak a kérdését, hogy ennek a kontrollnak ténylegesen mi a funkciója, mi a tartalma, és mire terjed ki. A kontroll jellegéből következik, hogy ez - egyrészt az észrevételek megtételén és a visszaküldésen, másrészt az előzetes normakontroll kezdeményezésén kívül - mást nem foglalhat magában, nem tesz lehetővé ezen túlmenő beavatkozást. Erre tekintettel indokolt közelebbről megvizsgálni e sajátos ellenőrzési jog egyes elemeit.
a) A törvény-visszaküldési jognak és az előzetes normakontroll kezdeményezésének - kontrollként - hatalmi visszaélések megakadályozását célzó funkciói vannak. A mindenkori parlamenti többség a törvényhozás során sem tehet meg bármit: a parlamenti demokrácia ugyanis nem azonos a mindenkori parlamenti többség korlátlan hatalmával, mivel a többség hatalmát - a feladatkörök alkotmányos felosztásán túlmenően - korlátozza több minden, köztük - ha csak csekély mértékben is - a köztársasági elnöki hatáskör.[74] Ezért a többség sem alkothat alkotmányellenes törvényt, illetve korlátozás nélkül bármilyen tartalmú törvényt. A kontroll gyakorlása viszont nem kérdőjelezheti meg a parlament önállóságát, ami kifejeződik egyrészt abban, hogy a parlamenti erőviszonyok szerint a többség döntése szükséges a törvény elfogadásához, másrészt abban, hogy az államfő nem vonhatja el véglegesen az Országgyűlés döntési jogát: a visszaküldött törvény esetén az Országgyűlés ugyanis felülbírálhatja a köztársasági elnök szempontjait, az előzetes normakontroll esetében viszont csak az Alkotmánybíróság dönthet az alkotmányellenességről. Az államfői vétójog tehát nem lehetetlenítheti el a parlament törvényhozó tevékenységét. Az államfő a törvény visszaküldésével, illetve az előzetes normakontroll kezdeményezésével a törvény végleges elfogadását csak késleltetheti azáltal, hogy észrevételei alapján - vagy az előzetes normakontroll alkotmánysértést megállapító döntése következtében - az Országgyűlés köteles a törvényt újratárgyalni, de az államfő nem akadályozhatja meg a törvényhozói akarat megvalósulását, csupán befolyásolhatja. Egyet nem értésével a törvényalkotási eljárás (ezen belül a kihirdetés) folyamatát megszakíthatja, a törvényhozást az eljárás megismétlésére kötelezheti.[75]
b) A kontroll tárgya a törvényhozás mint eljárás, és a törvény, mint ennek az eljárásnak az eredménye. Az államfőnek tehát a visszaküldési jog gyakorlásakor, illetve előzetes normakontroll kezdeményezésekor az észrevételeit ezekkel összefüggésben kell megfogalmaznia, vagyis tárgyi kötöttség áll fenn. A köztársasági elnök észrevételének sajátos jogi természete van: tulajdonképpen államfői kifogást jelent a törvényhozással kapcsolatban, vagyis egyet nem értését juttatja kifejezésre. A kifogás tehát - az egyet nem értés esetén - rosszalló, hibáztató vagy elítélő észrevételt jelent, vagyis az államfő nincs azonos véleményen az Országgyűlés többségi döntésével. A köztársasági elnök "egyet nem értése" azonban mást jelent a visszaküldés esetén, és mást az előzetes normakontroll kezdeményezésekor. Visszaküldés esetén az "egyet nem értés" nem irányulhat alkotmányossági szempontokra, mivel ilyen esetben az államfőnek nem a visszaküldési jogát kell gyakorolnia, hanem előzetes normakontrollt kezdeményezve az Alkotmánybírósághoz szükséges fordulnia. Ha észrevételei nem alkotmányossági, hanem más jellegűek, a köztársasági elnök diszkrecionális jogába tartozik, hogy - észrevételei megküldésével - a törvény újratárgyalását kezdeményezi-e az Országgyűlésnél, vagy azt aláírja és gondoskodik a kihirdetéséről. Ha viszont a törvény kapcsán alkotmányossági kifogásai vannak, akkor - az alkotmányos szervek tevékenysége feletti "őrködési" kötelezettségéből adódóan is - köteles az Alkotmánybíróság eljárásának kezdeményezésére.[76] Természetesen ez utóbbi esetben is az államfő mérlegelésétől függ, hogy lát-e alkotmánysértést, vagy nem.
c) A kontroll tartalmát a köztársasági elnök észrevételei - pontosabban az egyet nem értésre vonatkozó szempontjai - határozzák meg. Az egyet nem értés tekintetében az Alkotmány nem tartalmaz konkrét meghatározást, kivéve az alkotmányos aggályokat. Ez az államfőnek rendkívül széles mérlegelési lehetőséget biztosít annak eldöntéséhez, hogy az adott törvényt, vagy valamely rendelkezését miért tartja számára olyan mértékben elfogadhatatlannak, hogy a parlamentet a törvény újratárgyalására kötelezi, illetve miért tartja alkotmányellenesnek, ami miatt előzetes normakontrollt kezdeményez.
A törvény-visszaküldésekor az államfői mérlegelés irányulhat célszerűségi, hasznossági, eredményességi, gazdaságossági és - az alkotmányossági szempontok kivételével - jogszerűségi, jogszabály-szerkesztési stb. szempontokra. Az Alkotmánybíróságnak történő megküldés esetén viszont csak alkotmányossági szempontokat
- 139/140 -
vehet figyelembe. Ezek meghatározása - mindkét esetben - kizárólag a köztársasági elnök joga. Ennek kapcsán befolyásolhatja a parlamenti vita, a törvény várható gazdasági, politikai, társadalmi következményei, a kormányzati célokkal és törekvésekkel való egyet nem értés, az alkotmánybírósági gyakorlat stb., de a döntést kizárólag saját elhatározása alapján kell meghoznia: folytathat előzetes konzultációkat, meghallgathatja a felmerült szempontokat, de erre nem kötelezhető. Az államfői kontroll ebben az értelemben - általános jelleggel - akként határozható meg, hogy ez nem más, mint a parlament tevékenységének, illetve e tevékenység eredményének az elbírálás végett történő megvizsgálása, figyelemmel kísérése, melynek során az államfő megállapítja a tényeket, magatartásokat (mint tényállást és eredményt), ezt követően összeveti az általa meghatározott - szinte tetszőleges - követelményekkel, (mint célokkal, előírásokkal, elvárásokkal), majd ennek alapján következtetéseket von le (vagyis értékeli az összehasonlítás eredményét). E következtetés alapján dönt arról, hogy visszaküldi-e a törvényt a parlamentnek, előzetes normakontrollt kezdeményez-e, vagy a törvényt aláírja és kihirdeti.
Az államfői kontroll a törvény-visszaküldés esetében magában foglalja azt a tartalmi elemet is, hogy a köztársasági elnök a megszerzett ismeretek birtokában az ellenőrzött szerv - az Országgyűlés - jövőbeli magatartására, korábbi döntésének módosítására (korrigálására) nézve következtetéseket vonjon le, illetve javaslatokat tegyen, amit a törvény újratárgyalásának szükségességével juttat kifejezésre. A köztársasági elnök észrevételei ugyanis meggyőzhetik az Országgyűlést, és a törvényhozó elállhat a visszaküldött törvény érvényessé tételének szándékától. E rendkívül széleskörű mérlegelési lehetőség a köztársasági elnök számára politikai alakító funkciót biztosít, aminek azonban az újratárgyalás és ismételt elfogadás szab alkotmányos gátat.
Az alkotmányossági vétójának gyakorlásakor viszont a köztársasági elnök nem köteles arra, hogy a szerinte helyes (alkotmányos) megoldást megfogalmazza, csak arra, hogy megjelölje, mely rendelkezéseket tekinti aggályosnak ("határozott kérelmet kell megfogalmaznia"). Az alkotmányossági vétó intézményének alkalmazásából következtetni lehet arra, hogy az államfő az adott törvényi szabályozással nem ért egyet, mert szerinte alkotmánysértő. Ebből azonban nem következik, hogy neki kellene a helyes megoldást megtalálnia, vagy erre javaslatot tennie. Ugyanúgy nem tanácsadója az Országgyűlésnek, mint az Alkotmánybíróság.
d) A vétójog kapcsán az államfői kontroll mértéke is felvethető. A kontroll mértékére vonatkozóan általában tartalmi és formai (eljárási) korlát határozható meg. A kontroll mértékének tartalmi korlátját lényegében az államfőnek a törvény - vagy valamely rendelkezése -, illetve a törvényhozási folyamat helyességére vonatkozó mindenkori politikai, illetve alkotmányossági elképzelése határozza meg. Ebből következően a törvény-visszaküldésekor bármi szolgáltathat a politikai "egyet nem értés" - akár rosszallás és szemrehányás - formájában megjelenő kinyilvánításához indokot, ami vonatkozhat mind a törvény tárgyában megtestesülő szakpolitikákra, mind a megalkotása során alkalmazott eljárásra. Az Alkotmánybíróság szerint a törvény visszaküldésekor az államfői észrevételeknek nem kell feltétlenül új érveket tartalmazniuk, az elnök megfogalmazhat olyan érveket is, amelyek az országgyűlési vitában már elhangzottak. "A törvény országgyűlési vitájában korábban már elhangzott, de az államfő által közölt észrevételeket ismételten meg kell fontolni. A köztársasági elnök alkotmányos jogállása indokolja azt, hogy az észrevételeit a képviselők az országgyűlési hozzászólásaitól eltérően, kiemelten kezeljék."[77] A köztársasági elnök - alkotmányjogi helyzetéből következően - tehát közvetítheti a társadalmi csoportok kívánságait vagy javaslatait, utalhat az ellenzéknek a parlamenti vita során elmondott, de figyelembe nem vett érveire, elképzeléseire, jelezheti saját - szubjektív - álláspontját a törvénnyel kapcsolatban stb. Látható, hogy ez a kontroli-mérték meglehetősen bizonytalan, divergáló, illetve nagyon könnyen cserélődhet, és erre vonatkozóan nincs normatív előírás.[78]
Lényegében hasonló a helyzet az előzetes normakontroll kezdeményezésekor is: az államfő vélelmezi a törvény alkotmányellenességét, mégpedig az általa meghatározott szempontok alapján.[79] A vétójog mindkét esetben a köztársasági elnöknek az államszervezet demokratikus működése feletti "őrködésének" funkciójából vezethető le.
A kontroll mértékének formai (eljárási) korlátját az határozza meg, hogy az államfő a törvény-visszaküldési jogával, illetve az előzetes normakontroll kezdeményezésével adott törvény esetében csak egyszer élhet. További korlát, hogy a köztársasági elnök az adott törvénnyel való egyet nem értését kizárólag egyik eljárás kezdeményezésével fejezheti ki. Bármelyik eljárást kezdeményezi is az államfő, a konkrét törvénnyel kapcsolatosan ismételten már nem élhet a másik vétóformával.[80]
e) A köztársasági elnök visszaküldési jogának jellege
- 140/141 -
egyértelműen politikai kontrollt jelent. Mivel az ellenőrzés mindig meghatározott érdeket képvisel, és ez az érdek befolyásolja az ellenőrzés célját, ezért a törvényvisszaküldési jog esetében a kontroll is érdekvonatkoztatott. A politikai jelleg azonban nem csak az érdekvonatkoztatottságban ragadható meg. A kontrolltevékenység is politikai tevékenység (a politikai erők küzdelmének eredményét minősíti), illetve politikai értékelést kap: az ellenőrzés során tett minden megállapítás politikai jellegű, a kontroll a politikai harc eszköze és eredménye. A politikai kontroll lényege hatásgyakorlásának sajátosságában foglalható össze, ami alapvetően a publicitás előállítására való törekvésben nyilvánul meg, ezért megköveteli a nyilvános vitát. Funkciója ugyanis az, hogy politikai vita útján nyilvánossá tegye azokat a tényállásokat, amelyek a közvélemény számára nem voltak ismertek. Az Alkotmánybíróság szerint is a köztársasági elnök által "kifejtett érveknek más a súlya és a nyilvánosságra gyakorolt hatása. Az államfői észrevételekben foglalt kifogások nemcsak az országgyűlési képviselők, hanem szélesebb nyilvánosság számára fogalmazódnak meg."[81] Az államfő észrevételeiről folyó politikai-parlamenti vita azonban a tényállások és ezek értékelésének politikai interpretációját jelenti. A politikai kontroll célja tehát itt is az, hogy a közvéleményre gyakorolt befolyást megteremtse és növelje. Ennek következtében a köztársasági elnök által történő visszaküldés politikai vitákat eredményez, nem csak a parlamentben, hanem a közvéleményben is. Ezért a törvény-visszaküldésnek politikai jellege markáns formában fejeződik ki.
Az alkotmányossági vétó esetében is felvethető a politikai jelleg, de közel sem olyan mértékben, mint a visszaküldési jog kapcsán. Bár az előzetes normakontroll révén lehetőség nyílik arra, hogy a kormánytöbbség és az ellenzék között folyó parlamenti politikai viták az Alkotmánybíróság előtt - jogi érvekkel - tovább folytatódjanak,[82] de az alkotmánybírósági döntés az Alkotmány alapján születik, vagyis szövegkötöttnek kell lennie, az adott alkotmányi rendelkezés értelme és célja keretében kell megszületnie. Az Alkotmánybíróság döntéseiben rendkívül nagy szerep jut a dogmatikai érvelésnek, és e testület legitimációjának egyik nélkülözhetetlen eszköze a határozatai jogi érveléssel való alátámasztása. Az Alkotmányból levezetett, egymásra épülő, ellentmondásmentes, vagyis koherens és konzisztens érvek nyilvánosságra hozataluk révén az érintettek és az érdekeltek által ellenőrizhetővé és értékelhetővé válnak.[83] Természetesen ennek az értékelésnek szükségszerűen politikai vonatkozásai is vannak, mivel az Alkotmánybíróság döntése számottevő hatást gyakorolhat az alkotmányi keretek között zajló politikai folyamatokra, eredményét így a politikai aktorok is értékelik, mégpedig a határozat eredményéhez fűződő érdekeik tükrében.
f) A kontroll szankciója magának a felfüggesztő vétónak az alkalmazása, a szankcionálás lehetősége azonban függ az alkalmazott vétó formájától, bár mindkét vétónak önmagában is van szankciós értéke: az államfő a visszaküldéssel, illetve előzetes normakontroll kezdeményezésével elégedetlenségét fejezi ki a parlament által megalkotott törvénnyel kapcsolatban. E döntésével a köztársasági elnök az államszervezet működésébe tartalmilag avatkozik be: a törvényhozási eljárást eltéríti a szokásos menetétől, illetve meghosszabbítja a törvény megalkotásának idejét. Ez azzal a következménnyel jár, hogy a parlament csak bizonyos késéssel hozhatja meg döntését, ami a kormányzás szempontjából hatékonyság-csökkenést eredményezhet. E szempontok miatt is fontos, hogy az államfő gondolja át a törvény visszaküldését, illetve az előzetes normakontroll kezdeményezését, és ezeket az eszközöket ne alkalmazza korlátlanul.
a) A visszaküldött törvény kezelése
aa) A visszaküldött törvény kezelésére vonatkozóan az Alkotmány az újbóli megtárgyalást és az elfogadásról történő ismételt határozathozatalt írja elő.[84] A tárgyalás tekintetében azonban a házszabályi előírások szintén nem egyértelműek. Bár a parlamenti ügyrend megállapítja, hogy az Országgyűlésnek a köztársasági elnök átiratát legkésőbb hatvan napon belül napirendjére kell tűznie,[85] és azt a parlamenti elnök kiadja az Alkotmányügyi, valamint a kijelölt bizottságnak, de a további eljárásra utaló rendelkezéseket ír elő alkalmazandónak. Ezek konkretizálása érdekében a Házbizottság állásfoglalásban értelmezte a vonatkozó szabályokat:[86] kik azok és milyen módosító javaslatot terjeszthetnek elő a ki nem hirdetett törvényhez. A Házbizottság azt is fontosnak tartotta megjegyezni, hogy a Házszabály módosítása során az állásfoglalása elemeit építsék be a parlamenti ügyrendbe, ami azonban még nem történt meg. Látható tehát, hogy a Házszabály e kérdést nem rendezi megfelelően. Megjegyzendő
- 141/142 -
azonban, hogy a problémát az Alkotmánybíróság értelmező rendelkezése sem tisztázta egyértelműen.
ab) Az Alkotmánybíróság értelmező határozatában a parlament számára az érdemi újratárgyalás kötelezettségét rögzítette. A visszaküldés ugyanis csak akkor jelent tényleges jogot az államfő számára, ha az érdemi újratárgyalás biztosított. E megállapítás azt a kérdést implikálja, hogy mit jelent az "érdemi" újratárgyalás: mikor, milyen feltételek mellett teljesül ez a követelmény, továbbá az érdemi jelleg formai és tartalmi szempontokra egyaránt vonatkozik-e, és ha igen, ennek milyen konkrét elemei határozhatók meg. Az Alkotmány normaszövege ugyanis az "érdemi" szót nem tartalmazza, csak a törvény újratárgyalását és ismételt határozathozatalt ír elő.[87] A testület álláspontja szerint az "érdemi újratárgyalás" akkor valósul meg, ha az országgyűlési képviselők számára biztosított, "hogy az államfői észrevételek tartalmát kellő időben megismerjék, annak alapján a törvény újratárgyalására megfelelő módon fel tudjanak készülni, a vitán, szavazáson részt tudjanak venni, és egyéb képviselői jogosítványaikat (pl. módosító javaslat benyújtása) is gyakorolhassák. Amennyiben az Országgyűlés olyan ülésen tárgyalja meg a köztársasági elnök által visszaküldött törvényt, amelynek összehívására úgy került sor, hogy nem állt rendelkezésre megfelelő idő a képviselői jogok gyakorlására, illetve az erre való felkészülésre, az államfő észrevételezési joga tartalmilag kiüresedik, észrevételeinek tartalmi megtárgyalása nem lehetséges."[88]
ac) Az alkotmánybírósági határozat azt is kimondja, hogy "Az Alkotmány 26. § (3) bekezdésének megsértését eredményezi, ha az Országgyűlés a köztársasági elnök által visszaküldött törvény érdemi újratárgyalásának feltételeit nem biztosítja. Az érdemi újratárgyalást biztosító eljárási szabályoknak garanciális jelentőségük van a jogbiztonság és a hatalmi ágak elválasztása elvének érvényesülése szempontjából."[89] Az Alkotmánybíróság a "érdemi újratárgyalás" feltételeit formai szempontból, az előírt alkotmányi és házszabályi rendelkezések betartásának követelményeként értelmezte. Megállapította, hogy a törvény visszaküldésére, illetve újratárgyalására vonatkozó, az Alkotmányban szabályozott eljárás lefolytatására a Házszabályban meghatározottak szerint kell eljárni. Ha tehát az Országgyűlés a törvényhozási eljárás során megsérti az Alkotmány vagy a Házszabály rendelkezéseit, az a törvény közjogi érvénytelenségét eredményezi, ami a törvény újratárgyalása esetében is releváns. Ide tartozik, ha az Országgyűlés összehívására, a napirendi javaslatok megküldésére, a határidők betartására, a képviselői jogokra, a felszólalásokra stb. vonatkozó előírások nem kerültek betartásra. A Házszabálynak tehát mind az általános, mind a speciális rendelkezéseit alkalmazni kell, mivel ezek a törvény újratárgyalására vonatkozó eljárásban alkotmányos jelentőségűek, és megsértésük a demokratikus jogállamiság megsértését eredményezi.[90]
ad) Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy "az Országgyűlés akkor is köteles a visszaküldött törvény érdemi újratárgyalására, ha a köztársasági elnök észrevételei nem tartalmaznak új érveket és szempontokat."[91] Az államfő tehát az észrevételeiben megfogalmazhat olyan érveket is, amelyek az országgyűlési vitában már korábban elhangzottak. Ezt a lehetőséget az Alkotmány sem zárja ki, mivel az észrevételekre vonatkozóan nem állapít meg tartalmi korlátot. Ugyanakkor megjegyzendő, hogy ha a köztársasági elnök az észrevételei megtételekor a parlamenti vitában már korábban elhangzott érvet ismétel meg, ez azt a feltételezést erősítheti, hogy azonosul azzal a politikai elképzeléssel, amelyik ezt az érvelést a parlamenti vitában használta. A politikai azonosulás pedig felveti a pártatlanság elvének sérelmét, illetve a politikai vitákon való felülemelkedés követelményének háttérbe szorulását. Az államfői észrevételek ugyanis a törvénnyel szembeni kifogásokat jelentenek, amit ugyan valóban megtehet a köztársasági elnök, mivel ez az Alkotmány alapján feladata, de nem szerencsés, ha pártpolitikai érdekeket szolgáló érveket fogalmaz meg újra. Az államfői egyet nem értés mérlegelés alapján születik, vagyis a köztársasági elnök értékelő érvek és ellenérvek összességét, illetve viszonyát veszi számításba, és ezek alapján nem fogadja el a parlament többségének döntését. Mivel az államfő által kifejtett érveknek más a súlya és a nyilvánosságra gyakorolt hatása, ezért a parlamenti vitában elhangzott politikai érvek és vélemények megismétlése az államfő politikai azonosulásának problémáját veti fel.
ae) Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy "a törvény országgyűlési vitájában korábban esetleg már elhangzott, de az államfő által közölt észrevételeket ismételten meg kell fontolni."[92] Ez egyúttal azt is jelenti, hogy a köztársasági elnöknek az országgyűlési képviselők számára kell új érveket megfogalmaznia, mivel a törvény elfogadásáról ők döntenek. A probléma abból adódik, hogy az Országgyűlés a megismételt szempontokat korábban már megfontolta, mivel ha elhangzot-
- 142/143 -
tak, akkor ezek ismeretében hozta meg a döntését. Kérdéses, hogy miért lesz más jelentősége e szempontoknak, ha ezeket a köztársasági elnök újra ismerteti.[93] A megismétlésnek a törvényhozás szempontjából vannak veszélyei is: ha a parlament változatlan tartalommal fogadja el újra a törvényt, a közvélemény számára csökkenhet a törvény akceptáltsága, mivel olyan törvény születhet, amivel a köztársasági elnök sem ért egyet. A korábban elhangzottak ismételt megfontolása további kérdéseket vet fel. Ha ugyanis a visszaküldés során nem merül fel új szempont, kérdéses, hogy a korábbi szempontok alapján várható-e a parlamenti többségtől új döntés. Ez ellentmond annak az elvnek is, hogy az Országgyűlés egyébként ne ismételje meg a zárószavazást, mert ha megismétli, akkor miért csak a köztársasági elnök olyan érvei alapján teszi ezt meg, amelyekben semmilyen új információ vagy értékelendő szempont sincs. A visszaküldött törvény kiemelt kezelése csak az államfő új érvei esetében értelmezhető, mivel ezek elkerülték a képviselők figyelmét, így esetleg újbóli megfontolást eredményezhetnek. A korábbi érvek esetében azonban ez nem áll fenn, mert ezek alapján a többség egyszer már döntött.
b) A törvény kezelése az előzetes normakontroll esetében
ba) Az Alkotmány szerint ha az Alkotmánybíróság - soron kívüli eljárásban - az alkotmányellenességet megállapítja, a köztársasági elnök a törvényt az Országgyűlésnek visszaküldi, egyébként köteles a törvényt aláírni és öt napon belül kihirdetni.[94] Ebben az esetben a köztársasági elnök visszaküldési joga tehát csak akkor áll fenn, ha az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet állapít meg. A Házszabály akként rendelkezik, hogy ha a köztársasági elnök az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek nyilvánított rendelkezés miatt visszaküldi a törvényt az Országgyűlésnek, az Országgyűlés elnöke felhívja az Alkotmányügyi bizottságot és a kijelölt bizottságot az Alkotmánybíróság határozatának megfelelő módosító javaslat előterjesztésére. Az eljárásra ezt követően szintén utaló rendelkezéseket ír elő alkalmazandónak.[95]
bb) Jelentős különbség van tehát a törvény visszaküldése kapcsán annak, hogy ez a politikai vagy az alkotmányossági vétó alkalmazásának következtében történik-e. Ez utóbbi esetben ugyanis a köztársasági elnöknek nincs lehetősége "észrevételeinek közlésére", csak az alkotmánybírósági határozat megküldésére. Észrevételeket azért sem csatolhat az alkotmánybírósági döntéshez, mert ennek tartalma rá nézve is kötelező. Ha ezt mégis megtenné, az a határozat értelmezésével volna egyenértékű. Az elnöki észrevételek lehetőségének kizárása egyúttal azt is jelenti, hogy a parlamentnek akkor sem kell ezeket az államfői észrevételeket figyelembe vennie, ha a köztársasági elnök ezt mégis csatolja. Így felvetődik a kérdés, hogy az "érdemi újratárgyalásra" vonatkozóan megállapított alkotmánybírósági követelmények ebben az esetben alkalmazhatóak-e és mennyiben szükséges ezeket figyelembe venni.[96] Mivel az Alkotmánybíróság az "érdemi újratárgyalásra" vonatkozóan formai, eljárási követelményeket állapított meg, ezért természetesen ezeknek itt is érvényesülniük kell, mert az eljárási szabályok mellőzhetetlenek. A testület ugyanis megállapította, hogy "az eljárási szabályok kivétel nélküli és feltétlen betartása a demokratikus jogállamiság alapvető követelménye." A szervek együttműködését, tevékenységük kölcsönös ellenőrzését biztosító szabályok azért jelentősek, mert az eljárás eredményének - a döntésnek - a demokratikus legitimitását az eljárási szabályok megléte, továbbá feltétlen és maradéktalan betartása biztosítja. Az eljárási együttműködés azt jelenti, hogy "az adott döntéshozatali eljárásban résztvevő minden szervezet, intézmény, közjogi méltóság korlátozás nélkül és zavartalanul élhet az eljárásban meghatározott jogaival, gyakorolhatja hatáskörét, és biztosan számíthat arra, hogy az eljárás minden résztvevője biztosítja és tiszteletben tartja az ő döntéshozatali jogosítványát."[97] Ezért az előzetes normakontrollt követő visszaküldés esetében is az Alkotmányban és a Házszabályban meghatározottak szerint kell az eljárást lefolytatni. Ennyiben tehát az "érdemi újratárgyalás" ekkor is követelmény. Mivel a köztársasági elnök "észrevételeket" nem közölhet, ezért a visszaküldés kapcsán kifejtett alkotmánybírósági megállapítások itt nem relevánsak.
bc) A köztársasági elnök alkotmányossági vétójogának pontosítása érdekében indokolt megválaszolni azt a kérdést, hogy ez a vétójog csak az előzetes normakontroll kezdeményezésére korlátozódik-e, vagy - ha a normakontroll alkotmányellenességet állapított meg, akkor - magában foglalja a törvény Országgyűlésnek történő visszaküldését is. Az alkotmányi szabályozás szerint a köztársasági elnöknek csak akkor van lehetősége a törvény visszaküldésére, ha az Alkotmánybíróság az alkotmányellenességet megállapította, ezért a visszaküldés nem az államfő saját elhatározásától függ, így ez az aktus nem egyéni mérlegelési jogába tartozik, vagyis a visszaküldés ekkor már nem vétójoga gyakorlásának minősül. A köztársasági elnök szerepe itt csak formális jellegű: alkotmánysértés megállapításakor a törvényt köteles visszaküldeni, mert a törvény ebben a formában nem hirdethető ki.[98] Amennyiben az Alkot-
- 143/144 -
mánybíróság nem állapítja meg az alkotmányellenességet, az államfő a törvényt köteles öt napon belül aláírni és kihirdetni.[99] Ha tehát a törvény kapcsán az Alkotmánybíróság nem állapít meg alkotmánysértést, a törvény már nem kerül vissza az Országgyűléshez, mert ezt a köztársasági elnöknek - alkotmányi hatáskörét teljesítve - ki kell hirdetnie.
a) A törvény visszaküldésének jogkövetkezménye
aa) Az Alkotmánybíróság értelmező határozata szerint a törvény visszaküldésének jogkövetkezménye, hogy a törvényalkotás folyamata visszakerül az eljárás zárószavazás előtti szakaszába, és az Országgyűlés köteles a törvény újratárgyalására, illetve az újbóli döntéshozatalra.[100] A testület azt is megállapította, hogy "a törvény újratárgyalása során a törvényalkotási eljárást attól a szakasztól kell újraindítani, amely a köztársasági elnök észrevételeinek érdemi megfontolását lehetővé teszi. Az újraindított eljárás során is alkalmazni kell mindazokat az (általános) házszabályi rendelkezéseket, amelyek a törvényjavaslatok tárgyalására egyébként vonatkoznak, de szükségesek olyan eljárási garanciák is, amelyek az érdemi újratárgyalást ténylegesen biztosítják."[101] Az értelmezés felveti azt a kérdést, hogy a törvényhozás mely szakasza tekinthető olyannak, amelyik az elnök észrevételeinek "érdemi megfontolását" lehetővé teszi. A Házszabály vonatkozó rendelkezése utaló szabályként[102] a zárószavazás előtti szakaszt jelöli meg, vagyis a törvény újratárgyalásának eljárási helyét egyértelműen konkretizálja. Ennek következtében az "attól a szakasztól" kifejezés nem lehet a parlamenti tárgyalás bármely szakasza, vagyis a törvény újratárgyalását csak a zárószavazás előtti ponttól lehet indítani. Az Alkotmánybíróságnak az a megállapítása, hogy "a köztársasági elnök által visszaküldött törvény újratárgyalásának lefolytatására ugyanazok az általános eljárási szabályok vonatkoznak, amelyek a törvényjavaslatok tárgyalására is alkalmazandóak,"[103] csak e korlátozással fogadhatók el.[104]
ab) A Házbizottság állásfoglalása szerint a ki nem hirdetett törvényhez módosító javaslatot mindazok előterjeszthetnek, akik egyébként zárószavazás előtti módosító javaslat benyújtására jogosultak, és csak olyan módosító javaslatot lehet benyújtani, amelynek tartalma a köztársasági elnök által kifogásolt - vagy azokkal szorosan összefüggő - részekre vonatkozik.[105] Az állásfoglalásból következően módosító javaslatot bármely - korábban megszavazott - rendelkezéshez kapcsolódóan lehet benyújtani, ha a megszavazott rendelkezés nincs összhangban az Alkotmánnyal vagy más törvénnyel, a törvényjavaslat már megszavazott rendelkezésével, vagy a törvényjavaslat módosítással nem érintett valamely rendelkezésével.[106] Módosító javaslatot - fő szabályként - csak Országgyűlés bizottsága, és a képviselő, illetőleg a zárószavazás előtt az előterjesztő nyújthat be.[107] A köztársasági elnöknek tehát - hacsak nem ő volt az előterjesztő - ilyen jogosítványa nincs, vagyis ezen a módon nem vehet részt a törvényhozási eljárásban. Az államfő által tett "észrevételek" nem módosító javaslatok, de ezekkel összefüggésben lehetőség van módosító javaslatok megtételére. Mivel az "észrevételek" tartalma bármi lehet, ezért a módosító javaslatok tárgyköre is rendkívül tág.
Az Alkotmánybíróság által megállapított követelmény formailag akkor teljesül, ha van lehetőség az észrevételeihez kapcsolódó módosító indítványok megfogalmazására. Ezt tehát feltétlenül biztosítani kell ahhoz, hogy az újratárgyalás "érdemi" legyen. A módosító indítvány lehetősége azonban nem kötelesség, vagyis nem szükséges, hogy a képviselők vagy a bizottságok módosító indítványt nyújtsanak be. A házbizottsági állásfoglalás azonban azt is hangsúlyozza, hogy módosító javaslat hiányában is szükség lehet a kijelölt, illetve az Alkotmány- és igazságügyi bizottság - köztársasági elnöki észrevételekkel kapcsolatos - véleményének a plenáris ülésen történő ismertetésére. Ebből következően ez is az "érdemi újratárgyalás" részének tekinthető.
ac) Az Alkotmánybíróság határozata szerint a köztársasági elnök - az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés e) pontja szerint - "részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés és az országgyűlési bizottságok ülésein. E jogok nem jelentenek egyben kötelezettséget is. A köztársasági elnök Alkotmányban biztosított jogosítványa vonatkozik a törvény újratárgyalására is, távolléte azonban nem akadályozza meg az újratárgyalást. Tekintettel arra, hogy a törvény újratárgyalására a köztársasági elnök észrevételei alapján kerül sor, ezért részvételi, illetve felszólalási jogának érvényesítését megfelelő eljárási szabályok megalkotásával és szigorú betartásával feltétlenül biztosítani kell, mivel ez a tör-
- 144/145 -
vény érdemi újratárgyalásának garanciáját jelenti. A köztársasági elnök részvételi és felszólalási jogának biztosítása az újratárgyalási eljárás során a törvény közjogi érvényességének egyik feltétele."[108] A testület határozata egyértelművé tette, hogy az államfői részvételi és felszólalási jog biztosítása szintén az "érdemi újratárgyalás" feltétele. E megállapítással alapvetően egyet lehet érteni, de a határozattal összefüggésben néhány probléma, illetve kérdés felvethető.
A részvételi és felszólalási jog biztosítása valóban levezethető az Alkotmány idézett rendelkezéséből. Az alaptörvény 30/A. § (1) bekezdés e) pontjában foglaltak értelmezése alapján feltétlenül arra a következtetésre kell jutni, hogy a köztársasági elnök részvételi és felszólalási jogát minden esetben biztosítani kell akár a plenáris, akár a bizottsági üléseken, így természetesen a törvény újratárgyalásakor is. Ezért nem kérdéses, hogy e jogok a törvény "érdemi újratárgyalásának" garanciális elemei. Amennyiben tehát a köztársasági elnök az országgyűlési ülésen részt kíván venni, és azt nem teszik számára lehetővé, akkor ez az alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértését jelenti,[109] vagyis az Országgyűlés alkotmánysértést követ el.
A kérdés azonban úgy is feltehető, hogy a köztársasági elnöknek célszerű-e részt vennie a törvény parlamenti vitájában. Ha ugyanis ezt az eljárás bármely szakaszában megteszi - akár a visszaküldéskor, akár azt megelőzően bármikor (pl. ha ő kezdeményez törvényt) - akkor a törvényhozás politikai vitájába kapcsolódik be, lévén a parlament a politikai erők küzdelmének legfontosabb fóruma. Ha viszont az államfő ténylegesen részt vesz a törvényjavaslat vitájában, sérülhet a pártatlanság elve, illetőleg a napi politikai viták, csatározások felett álló államfő semlegessége. Az Alkotmány szerint a köztársasági elnök a visszaküldéskor "észrevételeinek közlésével" - vagyis írásban - nyilvánítja ki egyet nem értését. Az Alkotmánybíróság szerint "nem kerülhet sor a törvényjavaslat ismételt zárószavazására akkor, ha a köztársasági elnök nem kapott lehetőséget arra, hogy a törvényt újratárgyaló ülésen részt vehessen, érveit részletesebben is kifejthesse, szóban is indokolhassa."[110] Talán nem véletlen, hogy ebben az esetben sem az Alkotmány, sem a Házszabály nem hangsúlyozza ki külön a köztársasági elnök személyes részvételének és felszólalásának lehetőségét. Bár elvileg elfogadható, hogy a személyes jelenlét és felszólalás nagyobb meggyőző erővel rendelkezik, mint az írásban kifejtett észrevétel, és így jobb esély kínálkozik arra, hogy a képviselők változtassák meg korábbi álláspontjukat, de ez egyúttal azt is jelenti, hogy az államfő a politikai viták közvetlen résztvevőjévé, a képviselők megjegyzéseinek, bekiabálásainak céltáblájává válhat. Az államfői felszólalást ugyanis a képviselők egyrészt politikai meggyőződésüknek megfelelően fogják értékelni, másrészt nem valószínű, hogy a felszólalásnak önmagában olyan hatása lesz, ami a parlamenti többséget álláspontjának átgondolására készteti.
Felvethető az is, hogy ha a köztársasági elnök részvételi és felszólalási jogával a törvényhozási eljárás bármely szakaszában élhet, akkor e jogát korábban - a törvényjavaslat parlamenti vitájában - miért nem gyakorolta, pedig a törvényi tartalmat már ekkor olyan irányban befolyásolhatta volna, ami feleslegessé tenné a visszaküldési jog gyakorlását. Ha viszont ezt nem tette meg, akkor kérdésként fogalmazható meg, hogy miért csak a visszaküldés után él ezzel a jogával. Mindenképpen szükséges azonban utalni arra, hogy a köztársasági elnök jogállásából nem vezethető le a parlamenti vita figyelemmel kísérésének kötelessége. Természetesen az államfő élhet ezzel a jogával, de ebből még nem következik részvételének és felszólalásának feltétlen biztosítása.
Az alkotmánybírósági értelmezés tehát annyiban helyeselhető, hogy az Alkotmány alapján a köztársasági elnök részvételi és felszólalási jogát elvileg biztosítani kell, de az a megállapítás, hogy az államfő jogköre enélkül "kiüresedhet, jelentőségét veszítheti,"[111] legalábbis kérdéses. Az "érdemi újratárgyalásnak" tehát formai szempontból feltétele az államfői részvétel és felszólalás biztosítása,[112] de tartalmilag sokkal helyesebb, ha e jogával a köztársasági elnök nem él: nem vesz részt a parlamenti vitában, és nem kockáztatja pártatlanságának, államfői semlegességének sértetlenségét.
ad) Az Országgyűlés csak arra köteles, hogy - az államfő észrevételei alapján - érdemben újratárgyalja a törvényt. Nem köteles viszont az észrevételeket elfogadni, s azoknak megfelelően a törvényt módosítani, mivel a köztársasági elnöknek önálló törvényalkotási joga nincs, így a törvény elfogadásáról, annak végleges tartalmáról csak a parlament dönthet. "Az Országgyűlés megteheti tehát, hogy - az eljárási szabályoknak megfelelő módon lefolytatott érdemi - vitát követően változatlan tartalommal és szövegezéssel újra elfogadja a törvényt, és így a korábbival megegyező törvényt küldi meg a köztársasági elnöknek aláírásra és kihirdetésre."[113]
- 145/146 -
A köztársasági elnök az újratárgyalást és az ismételt határozathozatalt követően megküldött törvényt köteles aláírni és öt napon belül kihirdetni. Az államfő az újratárgyalt törvénnyel szemben sem ismételt visszajuttatási jogot nem gyakorolhat, sem pedig esetleges alkotmányossági aggályai orvoslása érdekében nem fordulhat az Alkotmánybírósághoz előzetes normakontrollra vonatkozó indítvánnyal.[114] Ez utóbbi indoka, hogy az államfő a parlamentnek visszaküldött törvényt eredetileg sem tartotta alkotmányellenesnek, mivel nem alkotmányossági, hanem politikai vétóval élt. Ha az Országgyűlés a visszaküldött törvényen nem változtatott, akkor az alkotmányellenesség megítélése sem változhatott.[115] Ha azonban a parlament módosította a törvényt, akkor a köztársasági elnök új, addig fel sem merült alkotmányos aggályokat ismerhet fel, ezért indokolt volna, hogy élhessen az előzetes normakontroll kezdeményezésével.[116] Ennek kizárása ugyanakkor hozzájárul ahhoz, hogy a köztársasági elnök ne húzhassa el és ne akaszthassa meg a törvényhozási eljárást, érvényesülhessen a törvényhozás folyamatossága és hatékonysága, kiszámítható legyen az eljárás befejezése.[117] A törvényalkotási jog elvonását jelentené az, ha a köztársasági elnök a törvényt mindaddig visszaküldhetné az Országgyűlésnek, amíg az nem kerül az államfő észrevételeinek megfelelő tartalommal elfogadásra.[118] A kérdés tehát az, hogy mihez fűződik nagyobb érdek: ahhoz, hogy ne születhessen alkotmánysértő törvény, vagy inkább ahhoz, hogy a törvényhozási eljárás folyamata előre kalkulálható legyen, és a kormányzás érdekében születhessenek meg azok a törvények, amelyeket a parlamenti többség fontosnak tart. Mivel az alkotmánysértések orvoslására egyéb eszközök is rendelkezésre állnak, nem csak az előzetes normakontroll, ez utóbbi tűnik fontosabbnak. Ez egyébként következik abból az alkotmányi hatáskörből is, hogy a törvényalkotás joga az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. Ha az újratárgyalt törvénnyel kapcsolatban az államfőnek további kifogásai vannak, akkor - törvénykezdeményezési jogával élve - törvényjavaslatot nyújthat be, amelyben kezdeményezheti a törvény módosítását vagy akár annak hatályon kívül helyezését is. Alkotmányossági kifogás esetén pedig utólagos normakontrollt kezdeményezhet az Alkotmánybíróságnál, vagyis a köztársasági elnök nem marad "eszköztelen" az "őrködés" funkciójának gyakorlásában.[119]
ae) A jogkövetkezmények szempontjából érdemes felvetni azt a kérdést is, hogy a magyar alkotmányos berendezkedésben elképzelhető-e az ún. "zsebvétóhoz" hasonló helyzet kialakulása. Előfordulhat ugyanis az a szituáció, ha az Országgyűlés elnöke a törvényt aláírta, majd megküldte a köztársasági elnöknek, és ezt követően - mielőtt az államfő rendelkezésére álló tizenöt nap letelt volna, hogy a visszaküldésről vagy az aláírásról döntsön - a parlament kimondja önmaga feloszlatását.[120] Ilyen esetben az államfőnek - a rendelkezésre álló ideje alatt - döntenie kell, hogy a törvényt aláírja-e és kihirdeti, vagy visszaküldi a parlamentnek. Ha ez utóbbi mellett döntött, akkor kérheti - de nem köteles - az Országgyűlés rendkívüli ülésre történő összehívását,[121] mivel a parlament működése az új Országgyűlés alakuló üléséig tart.[122] Ha ezt az államfő nem kérte, [123] akkor a Kormány vagy a képviselők egyötödének írásbeli kérelmére ez megtehető. Ha viszont a rendkívüli ülés összehívását senki nem kérte,[124] úgy a visszaküldött törvény kapcsán felvethető a kontinuitás-diszkontinuitás problémája: köteles-e az új Országgyűlés a visszaküldött törvényt megtárgyalni. Az Alkotmány- és igazságügyi bizottság állásfoglalása szerint "automatikusan, külön döntés nélkül az új Országgyűlés tárgysorozatára kerülnek azok az előterjesztések, amelyek olyan előterjesztőtől érkeztek, akiknek státusza az országgyűlési képviselők választásától, illetve a kormányváltástól független."[125] Ennek alapján a köztársasági elnök által visszaküldött törvényt az új Országgyűlés köteles megtárgyalni.[126] Az Alkotmánybíróság azonban követelményként azt állapította meg, hogy "a törvény visszaküldése esetén az Országgyűlés az elnöki észrevételek
- 146/147 -
alapján (egyszer már elfogadott) törvényt tárgyalja újra. Ebből következően tehát nem a köztársasági elnök, hanem az eredeti törvényjavaslatot benyújtó személy lesz a napirendi pont előadója."[127] Így nem egyértelmű, hogy kinek az indítványáról is van szó. Ha ugyanis nem a köztársasági elnökéről, akkor nem biztos, hogy a visszaküldött törvényt az új Országgyűlés köteles tárgysorozatába venni.[128] Ha pedig az új Országgyűlés nem köteles a visszaküldött törvényt ismételten megtárgyalni, akkor a törvény a köztársasági elnök "zsebében" marad.
b) A vétó jogkövetkezménye az előzetes normakontroll esetén
ba) Az alkotmányossági vétó jogkövetkezménye - amennyiben alkotmánysértés áll fenn, és az államfőnek a törvényt vissza kell küldenie a parlamentnek - az Alkotmányban és a Házszabályban foglalt rendelkezéseket tekintve, nagyrészt megegyezik a politikai vétó jogkövetkezményével Az Országgyűlés a visszaküldött törvényt köteles újratárgyalni és az alkotmányellenességet megszüntetni. A törvény a zárószavazás előtti szakaszba kerül vissza, és a vonatkozó házszabályi rendelkezések betartása ekkor is kötelező: biztosítani kell az Országgyűlés megfelelő összehívását, a módosító indítványok benyújtásának és megtárgyalásának lehetőségét, a felszólalási jogokat stb.[129]
bb) Mivel a köztársasági elnök a visszaküldéskor nem fejti ki "észrevételeit", az államfői részvételre és felszólalásra vonatkozó előírások az általános szabályok szerint irányadók, vagyis az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés e) pontjában foglaltakat itt is biztosítani szükséges. Ebből azonban itt sem következik az, hogy a köztársasági elnök részt vesz, illetve felszólal a plenáris vagy bizottsági üléseken, de ettől a lehetőségtől ekkor sem lehet megfosztani, sem pedig ebben akadályozni. Más kérdés, hogy az államfői részvétel vagy felszólalás célszerű-e.
bc) Az Országgyűlés köteles a visszaküldött törvényt az alkotmánybírósági döntésben foglaltaknak megfelelően újratárgyalni, és az alkotmánysértést megszüntetni. Elvileg a parlament dönthet úgy, hogy nem veszi figyelembe az Alkotmánybíróság határozatát, de ezzel nem csak a nyilvánvaló alkotmánysértést kockáztatja. Az Alkotmánybíróságról szóló törvény egyértelmű rendelkezést állapít meg: "Ha az Alkotmánybíróság a törvény aggályosnak tartott rendelkezésének alkotmányellenességét állapítja meg, a köztársasági elnök a törvényt mindaddig nem hirdetheti ki, amíg az Országgyűlés az alkotmányellenességet meg nem szünteti."[130] A köztársasági elnök tehát jogosan tagadja meg az ismételten elfogadott törvény aláírását és kihirdetését, ha a parlament változatlan formában és tartalommal fogadja el az újratárgyalásra visszaküldött törvényt. Ilyenkor ún. "törvényalkotási patthelyzet" alakul ki, és kérdés, hogy hogyan oldható fel ez a szituáció. Nyilvánvaló, hogy ebben az esetben a "patthelyzet" kialakulásáért az Országgyűlés a felelős, mert az alkotmánybírósági határozat ellenére nem változtat a visszaküldött törvényen. E helyzet feloldása is a parlament döntésétől függ: ha módosít a törvényen, azt a köztársasági elnöknek alá kell írnia, és öt napon belül ki kell hirdetnie.
bd) Indokolt megvizsgálni azt is, hogy mi a helyzet, ha az Országgyűlés az újratárgyalás során - az alkotmánybírósági döntésnek megfelelően - módosít ugyan a törvény rendelkezésein, de a köztársasági elnök ezt továbbra is alkotmánysértőnek tartja. A probléma abból adódik, hogy az Alkotmánybíróság a törvény előzetes alkotmányossági vizsgálata során, alkotmánysértés megállapítása esetén csak tartalmi követelményeket határozhat meg, az Alkotmánynak megfelelő törvényszöveg megállapítására azonban nincs lehetősége.[131] Ha tehát a visszaküldött törvényt az Országgyűlés módosítja, ezzel még korántsem biztos, hogy az Alkotmánybíróság határozatában foglaltaknak maradéktalanul eleget is tesz.[132] Ezért az alkotmányellenesség megszüntetése a törvény módosítása esetén is csak vélelmezett lehet.[133] Ebből következően kérdéses, hogy a köztársasági elnök akkor is megtagadhatja-e a törvény kihirdetését, ha az Országgyűlés módosította ugyan a törvényt, de az államfő - saját értékelése - szerint ez nem szünteti meg a törvény alkotmányellenességét. Az Alkotmánybíróságról szóló törvény alapján ezt elvileg megtehetné. Az Alkotmánybíróság azonban megállapította, hogy "A köztársasági elnöknek az újratárgyalt törvényre vonatkozó aláírási kötelezettsége független attól, hogy az Országgyűlés a visszaküldött törvényt alkotmányellenes tartalommal módosította-e, illetve az újratárgyalást követően a köztársasági elnök egyéb alkotmányellenességet észlel-e. A köztársasági elnöknek az aláírási, illetve aláírás megtagadási jogköre ugyan nem formális, de nem is korlátlan. Amennyiben a törvény újratárgyalását követően lehetősége lenne a visszaküldési jog újabb gyakorlására, illetve az előzetes normakontroll kezdeményezésére, az a tör-
- 147/148 -
vényalkotási folyamat ismételt megakasztását, elhúzódását eredményezné. Ha az államfőnek a törvénnyel való egyet nem értése a törvényhozást ellehetetlenítené, akkor a köztársasági elnök a hatalommegosztásból eredő, a fékek és ellensúlyok ('checks and balances') elvével jellemzett, kifinomult, demokratikus jogállami rendszerben már nemcsak a törvényhozó hatalom ellensúlyát, hanem indokolatlan korlátját jelentené; felbomlana a fékek és ellensúlyok bonyolult rendszere, túlzott hatalmi dominancia vagy korlátok nélküli hatalomkoncentráció alakulna ki..."[134]
Az államfőnek tehát a módosított törvény esetén már nincs újabb lehetősége annak mérlegelésére, hogy a törvény alkotmányos vagy alkotmánysértő-e. Ha a köztársaság elnök az országgyűlési újratárgyalás eredményeként elfogadott törvényt nem írná alá, hanem azt az alkotmányellenesség előzetes vizsgálata céljából ismét megküldené az Alkotmánybíróságnak, úgy megsértené azt az alkotmányi kötelességét, hogy az újra megtárgyalt és ismételten elfogadott törvényt alá kell írnia és öt napon belül ki kell hirdetnie. Ebből következően az államfő alkotmányossági vétója behatárolt: előzetes normakontrollt adott törvény esetében csak egyszer, és ezt is csak akkor alkalmazhatja, ha nem élt a politikai vétó eszközével. Ha a köztársasági elnök a törvényt nem írná alá és nem gondoskodna a kihirdetéséről, akkor addig nem nyílna meg a lehetőség az utólagos normakontroll gyakorlásánál a "bárki" általi kezdeményezésre sem, vagyis az államfő sem élhet ezzel a jogosítvánnyal.
e) Az alkotmányossági vétó behatárolt jellegéből következik, hogy a köztársasági elnöknek a nyilvánvalóan alkotmányellenes törvényt is alá kell írnia és ki kell hirdetnie, ha vétójogát már gyakorolta. A nyilvánvalóan alkotmánysértő törvény létrejöhet, ha az államfő a politikai vétóját gyakorolta, és az Országgyűlés az újratárgyalás során módosított korábbi törvényén, vagy a határozathozatal során követett el alkotmánysértést, vagy pedig az alkalmazott alkotmányossági vétó következtében a parlament nem az Alkotmánybíróság határozatának megfelelően módosította a visszaküldött törvényt. Az államfőnek az ilyen törvényeket is alá kell írnia és ki kell hirdetnie, akkor is, ha ezek alkotmányellenesek. A nyilvánvalóan alkotmánysértő törvény aláírásával és kihirdetésével viszont a köztársasági elnök elvileg maga is alkotmánysértést követ el, amiért akár felelősségre is vonható.[135]
E probléma meg-, illetve feloldása csak az Alkotmány alapján lehetséges. Ha a köztársasági elnök élt vétójogával, akkor mentesül a felelősségre vonás alól, mivel hatáskörei gyakorlásában neki is az alkotmányi keretek között kell maradnia, ő sem tehet meg bármit az alkotmányellenesség megszüntetése érdekében. Az államfő teljesíti az "őrködés" funkcióját, ha hatásköreit gyakorolta.[136] Ennél többet azonban nem tehet, mert akkor maga is alkotmánysértést követne el, ezért kell aláírnia és kihirdetnie akár a nyilvánvalóan alkotmányellenes törvényt is.
A felelősség egyébként akkor is felvethető lenne, ha az államfő nem él vétójogával, hanem aláírja és kihirdeti azt a törvényt, amiről aztán később - az utólagos normakontroll keretében - az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy ez a törvény alkotmánysértő.[137] Nyilvánvaló azonban, hogy a köztársasági elnök ekkor sem vonható felelősségre, mert annak eldöntése, hogy gyakorolja-e vétójogát, saját mérlegelési körébe tartozik, és egyébként is, az alkotmánysértésről végérvényesen csak az Alkotmánybíróság dönthet, a köztársasági elnök ezt csak vélelmezheti, miként azt is, hogy a törvény alkotmányos. Ellenkező esetben az államfő akkor is felelősségre vonható lenne, ha - politikai vétóját gyakorolva - az Országgyűlés a köztársasági elnök "észrevételeinek" megfelelően módosít a törvényen, de erről később - az utólagos normakontroll keretében - az Alkotmánybíróság megállapítaná az alkotmánysértést.
Összegzésként indokolt áttekinteni, hogy milyen érvek szólnak a köztársasági elnök politikai és alkotmányossági vétója mellett, illetve milyen szempontok alapján lenne szükség ennek az intézménynek pontosabb, esetleg új alkotmányi szabályozására.
a) A köztársasági elnök törvény-visszaküldési joga mellett felhozható egyik legfontosabb érv, hogy a tör-
- 148/149 -
vényhozó hatalom részbeni korlátját jelenti, mivel megfontolásra késztetheti a parlamenti képviselőket korábbi döntésük átértékelésére vonatkozóan, ezáltal új többségi döntés meghozatalát eredményezheti. Ez megnyilvánulhat egyrészt a visszaküldött törvény elvetésében, másrészt megváltozott tartalommal való elfogadásában. Az államfői politikai vétó tehát hozzájárulhat az átgondoltabb törvényalkotáshoz. Magyarországon egykamarás parlament működik, így hiányzik a második kamara törvényalkotásban való közreműködése, illetve az általa alkalmazható korrekciós mechanizmus. A politikai pártelven működő népképviseleti kamara mellett nincs tehát olyan parlamenti szerv, amelyik ellensúlyozó-kiegyenlítő szerepet játszhatna, vagyis azokat az érdekeket és - esetleg szakmai - szempontokat kapcsolhatná be a törvényhozási folyamatba, amelyek a politikai pártok által megjelenített akarati törekvésekhez képest eltérő, de jelentős társadalmi támogatottságot, illetve megalapozottabb normaszöveget eredményezhetne.
A köztársasági elnöknek fontos szerepet kell kapnia a társadalom jellegzetesen semleges szférái irányában, mivel "léteznek és fenntartandók a korszerű társadalmi és gazdasági életnek olyan terrénumai, amelyek a többségi parlamenti és kormányzati erők, illetve az ellenzék politikai prekoncepcióitól és ezek esetleges taktikai variánsaitól mentes, folytonos, tartós és hatékony össztársadalmi, össznemzeti szempontokat érvényesítő, semleges hatalmi kezelést igényelnek."[138] Az államfő hatalmi helyzetéből adódóan a többség és kisebbség között folyó parlamenti vitákban közvetítő-közreműködő szerepet kell játszania a felek között, a társadalom egészének vagy többségének érdekében hitelesen tudjon beavatkozni. Ez arra vezethető vissza, hogy a választást követően kialakult parlamenti többség legitimáltsága a ciklus alatt jelentős mértékű csökkenést mutathat, ami az államfőnél a többség érdekének megfontolását implikálhatja.
b) A törvény visszaküldése elleni érvek között kell megemlíteni, hogy technikai értelemben a köztársasági elnök visszaküldési joga a törvényhozási folyamat záró szakaszában gyakorolható, tehát érdemi befolyásolást az Országgyűlés által már egyszer elfogadott törvény esetében - a parlamenti kormányzati rendszer sajátossága következtében - szinte alig tesz lehetővé. Az Országgyűlés ugyanis döntéseit többségi elven hozza. Az Alkotmánybíróság szerint ugyan a köztársasági elnöknek a törvénnyel való egyet nem értése a törvényhozás folyamatát jelentősen befolyásolja, de a "jelentős befolyásolás" csak akkor következne be, ha a többséghez tartozó képviselőket a köztársasági elnök érvelése meg tudná győzni arról, hogy korábbi döntésük nem volt megalapozott. Ezt nem csak a frakciófegyelem miatt lehet nehezen elképzelni, hanem azért is, mert a meggyőzéshez új érvek szükségesek.
Az alkotmányos berendezkedés hatalmi súlyelosztása igényli a semleges hatalom létét, bár ma ez a köztársasági elnök esetében mind az Országgyűlés általi választás, mind a közjogi felelősségre vonásának szabályozása következtében megkérdőjelezhető.[139] A visszaküldési jog az államfő politikai küzdelmekbe való bekapcsolódását jelenti, pedig "a parlamentáris demokráciákban - normális működési feltételek esetén - az államfő szerepe alapvetően ceremoniális és az állam egészét szimbolizáló jellegű, és a politikai szerepvállalás lehetőségét igyekeznek az ilyen alkotmányok kiküszöbölni."[140] A visszaküldési jog gyakorlása következtében a köztársasági elnök tevékenysége átpolitizálódik, nem maradhat politikailag semleges a törvényhozási aktusok felülvizsgálata során. "Az Országgyűlés és a kormány döntései természetüknél fogva a parlamenti választások eredményeként hatalomra került politikai erők képviselőinek politikai orientációjú elhatározásai."[141] Mivel "a parlamentarizmus a többség-kisebbség, a kormánypártiság-ellenzékiség elvére épül, az államfő politikája vagy az egyikkel egyezik meg, vagy a másikkal. Az előző esetben 'belesimul' a végrehajtó hatalom egységes politikájába, az utóbbi esetben azonban politikája ellenzékivé minősülhet",[142] ezért diszkreditálódhat. "Semleges államfői pozícióra és funkcióra tehát azért van szükség, hogy a köztársasági elnök egyrészt pártpolitikai elkötelezettségtől mentesen, másrészt a politikailag orientált Országgyűléstől és kormánytól függetlenül, az alkotmányos jogállam alapelveit, valamint az Alkotmányban rögzített alapjogokat és más társadalmi, szakmai értékeket szem előtt tartva gyakorolja a legfőbb hatalmi jogosítványokat a független és semleges intézmények és társadalmi szférák irányában."[143] A visszaküldési jog - politikai kontrolljellege következtében - ezt a semlegességet kérdőjelezi meg.
A visszaküldési jognak akkor van igazán értelme, ha az államfőnek végrehajtó hatalmi jogosítványai vannak, vagyis neki kell - esetleg saját felelősségére - a törvényekben foglaltakat végrehajtania. Ebben az esetben ezzel az intézménnyel a végrehajthatósággal kapcsolatos problémákat jelezheti, amik esetleg a parlamenti viták során még nem, vagy nem kellő mérték-
- 149/150 -
ben merültek fel. A hatályos alkotmányi rendelkezések alapján azonban az államfőnek nincs végrehajtó hatalmi jogosítványa, ezért a visszaküldési jognak sincs kiemelkedő jelentősége.
Mindezekre tekintettel inkább amellett hozható fel érv, hogy a politikai vétó intézményét meg kellene szüntetni, mivel jellegét és sajátosságait figyelembe véve sem funkciói, sem hatékonysága alapján nem indokolt a magyar kormányzati rendszerben alkalmazni. Természetesen ez csak alkotmánymódosítással lehetséges.
A politikai vétóval ellentétben a köztársasági elnök alkotmányossági vétóját feltétlenül fenn kell tartani Az alkotmányossági vétó jelentősége tulajdonképpen az előzetes normakontroll értékelésével magyarázható. Az előzetes normakontroll következtében a törvényalkotási folyamat elvileg időben meghosszabbodik, mivel a törvény aláírásával és kihirdetésével meg kell várni az alkotmánybírósági döntést, de a parlamenti "produktum" időtállósága növekszik, és ezáltal a jogbiztonság - a törvény alkotmányossága előreláthatóságának erősödése következtében - szilárdabbá válik.[144]
Az előzetes normakontroll intézményének tehát az a célja, hogy megelőzze az Alkotmány sérülésének bekövetkeztét, de ezt a célt sem lehet abszolutizálni. Ha ez így volna, akkor az Alkotmánybíróságnak minden törvény esetében alkalmaznia kellene az előzetes normakontrollt, vagyis nem születhetne törvény anélkül, hogy annak alkotmányosságáról a testület előzetesen állást ne foglalna.[145] Az Alkotmány azonban - nyilván az Országgyűlés törvényhozó hatalmára tekintettel - nem ezt a megoldást intézményesítette. Előzetes norma-kontrolira csak a köztársasági elnöknek van kezdeményezési joga, az Alkotmánybíróság hivatalból ezt a kérdést nem vizsgálhatja. A kezdeményezési jog következménye, hogy a testület csak az államfő indítványában megjelölt szempontok alapján dönt, és ekkor is mérlegelési joga van. Egyébként szintén ezt támasztja alá az a megoldás, hogy az alkotmánysértő törvény esetében az Alkotmánybíróság - utólagos normakontroll során is - mérlegelhet a megsemmisítés időpontjára tekintettel. Az alkotmányellenes törvény esetében is a fő szabály az ex nunc megsemmisítés. Ennek következménye, hogy alkotmánysértő törvény alapján létrejöttek, keletkeztek jogviszonyok, amelyek maguk is alkotmányellenesek. Ezek azonban mégis fennmaradhatnak,[146] mert - a jogbiztonság szempontjából - nagyobb érdek fűződik az ilyen jogviszonyok fennmaradásához, mint ezek felülvizsgálatához. A pro futuro megsemmisítéskor pedig az Alkotmánybíróság ugyan megállapítja az alkotmányellenességet, mégis, csak későbbi időpontban semmisíti meg az ilyen rendelkezéseket, azaz a megsemmisítés időpontjáig az alkotmányellenes törvény alapján keletkezhetnek jogviszonyok, amelyek szintén alkotmánysértőnek minősíthetők. Látható tehát, hogy az Alkotmánybíróság mérlegelhet az alkotmánysértés megállapítása mellett abban, hogy mely időponttól kezdődően semmisíti meg az adott törvényt. A fennálló alkotmányellenesség esetén tehát lehetnek más szempontok is, amit a testület figyelembe vehet.
A nyilvánvaló alkotmánysértés esetén minden jogalanynak vélelmeznie kell a törvény érvényességét mindaddig, amíg az Alkotmánybíróság meg nem állapítja az alkotmányellenességet. Ez a köztársasági elnökre is vonatkozik, ha már élt vétójogával. Egyébként adott törvény alkotmányellenessége nem biztos, hogy az alapján megállapítható, amit az államfő az indítványában megjelölt. Ha az államfő nem él az alkotmányossági vétó intézményével, ez még nem teszi alkotmányossá az adott törvényt, csak legfeljebb megnyitja az ennek megállapítására irányuló más eljárás megindításának kezdeményezési lehetőségét. Az utólagos normakontroll során felmerülhet olyan szempont, ami alapján az Alkotmánybíróság megállapíthatja az alkotmányellenességet akkor is, ha a köztársasági elnök indítványa alapján erre nem került sor, vagy az államfő nem is élt ezzel a jogával.[147]
A fentiek ellenére az előzetes normakontroll kiemelkedően fontos és garanciális intézmény. Az előzetes normakontrollt ugyanis az különbözteti meg az utólagos vizsgálattól, hogy az alkotmánybírósági kontroll a vizsgált aktus kihirdetése - emiatt hatályba lépése - előtt történik. Így - mivel nincsenek a vizsgált normából fakadó jogkövetkezmények - az alkotmányellenesség megállapítása nem eredményezi azt, hogy a jogbiztonság sérelmével ex tunc hatállyal kell jogviszonyokat megváltoztatni, illetve semmisnek nyilvánítani, sem pedig azt, hogy alkotmányellenes alapon nyugvó jogviszonyoknak kelljen a jogrendszerben létezniük és működniük.[148] Ezért a köztársasági elnök alkotmányossági vétója jelentős biztosíték abban a tekintetben, hogy a parlament által megalkotott törvények alkotmányossága még azelőtt elbírálásra kerüljön, mielőtt kihirdetésük és hatályba léptetésük megtörténne. Ugyanakkor a fenti szempontok azt is világossá teszik, hogy az államfő alkotmányossági vétója sem abszolutizálható, mert végleges megoldást ez sem képes garantálni. ■
JEGYZETEK
[1] Vö. az Alk. 26. § (2) bekezdésével.
[2] Vö. az Alk. 26. § (4) bekezdésével.
[3] Szabó IStván: Az államfő jogállása a weimari köztársaságban. Osiris Kiadó, Budapest, 2000. 203.
[4] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat. ABH 2003. 637
[5] Jogi lexikon, 632.
[6] Vö. Szabó: Az államfő jogállása... 203.
[7] Vö. Kukorelli István alkotmánybírónak a 62/2003. (XII. 15.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolásával. ABH 2003. 637 (659)
[8] A szentesítés a törvényhozó testület(ek) által megállapított törvényjavaslatnak törvényparanccsal való ellátását jelenti, vagyis az uralkodó törvényhozó hatalmat gyakorol. Magyarországon a szentesítés a koronás királynak az a ténye, amellyel az ilyen javaslatot elfogadja, és törvénnyé emeli. Ez akként történt, hogy a király a javaslatot bevezetéssel és záradékkal látta el, aláírta és megpecsételte.
[9] Az uralkodó "a szentesítés megtagadását időbeli korlátok nélkül gyakorolhatta, kötetlen számban (vagyis egy törvény kapcsán többször is), s nem lehetett elhárítani egyszerű szavazással: ezzel a törvényalkotási eljárás tulajdonképpen újraindult. Az abszolút hatály tehát azt jelentette, hogy amíg az uralkodó érdemben nem ért egyet a törvénnyel, azt visszaküldhette a törvényhozásnak, s a törvényhozási eljárás ezzel újra megnyílt." Kukorelli István alkotmánybírónak a 62/2003. (XII. 15.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolása. ABH 2003. 637 (660)
[10] Vö. Szabó István: Az államfői jogkör alkotmányos kérdései,1848 és 1946 között. In: A köztársasági elnök az új alkotmányban. (Szerk. Holló András) Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó - MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, 1995. 157.
[11] G. Sartori: Összehasonlító alkotmánymérnökség. A kormányzati rendszerek struktúrái, ösztönzői, teljesítményei. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2003. 191.
[12] A prezidenciális kormányzati rendszer sajátosságairól lásd Petrétei József: Kormányzás és kormányzati rendszer. In: Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből. (Szerk. Kiss László) JPTE ÁJK, Pécs, 1996. 237-241.
[13] A közjogi felelősségre vonás intézményét pl. az USA-ban az impeachment biztosítja.
[14] Vö. Sartori: i.m. 190.
[15] Szabó: Az államfő jogállása... 205.
[16] Vö. Sartori: i.m. 191.
[17] "Azaz annak a gyakorlatnak, hogy a törvénytervezetekbe... tisztán helyi választókerületi vagy kliensi érdekeket szolgáló sallangokat gyömöszöljenek bele." Sartori: i.m. 191.
[18] Sartori: i.m. 192.
[19] Vö. Szabó: Az államfő jogállása... 205.
[20] A kezdeményezéssel az államfő akár már ki is eshet a további eljárásból.
[21] Vö. Az Alkotmány magyarázata. (Szerzők: Balogh Zsolt, Holló András, Kukorelli István, Sári János) KJK KERSZÖV Kiadó Budapest, 2002. 346.
[22] Alk. 26. § (2) bek.
[23] Az Alkotmány 26. § (4) bekezdése szerint "A köztársasági elnök a törvényt aláírás előtt az (1) bekezdésben említett határidőn belül véleményezésre megküldi az Alkotmánybíróságnak, ha annak valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja."
[24] Az Alkotmány magyarázata 347.
[25] Az Alkotmány magyarázata 348.
[26] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat. ABH 2003. 637 (651)
[27] "Az alkotmányossági vétók eredményesnek mondhatók, az esetek nagy többségében az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek mondta ki az államfő által aggályosnak tartott rendelkezéseket..." Az Alkotmány magyarázata 348
[28] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat. ABH 2003. 637 (650)
[29] Vö. a 36/1992. (VI. 10.) AB határozattal. ABH 1992. 207 (212)
[30] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat. ABH 2003. 637 (650)
[31] Vö. a 62/2003. (XII. 15.) AB határozattal. ABH 2003. 637
[32] Az alkotmányértelmezés ugyanis - amennyiben nem csak a szöveg jelentéstartalmát kívánja megállapítani, hanem az alkotmányban nem eldöntött kérdésre adandó választ is ad - az alaptörvény konkretizálását is jelenti.
[33] ABH 1991. 189(199)
[34] ABH 1991. 189 (200)
[35] "Ilyen a köztársasági elnöknek az a joga, hogy egyet nem értés esetén a törvényt észrevételei megfontolása végett az Országgyűlésnek visszaküldheti, de az Országgyűlés ismételt elfogadó döntése után köteles kihirdetni a törvényt..." ABH 1991. 189 (202)
[36] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat. ABH 2003. 637 (651)
[37] Vö. ABH 1992. 51 (52)
[38] Alkotmánysértő törvény esetében elvileg felvethető az államfő kötelessége, mivel az államfő felelősséggel tartozik az alkotmánysértésekért (Alk. 31/A. § (2) bek.). Ezért elvárható, hogy csak alkotmányos törvényeket írjon alá és hirdessen ki, vagyis ha adott törvény alkotmányellenes, akkor előzetes normakontrollt kell kezdeményeznie. Ha e szabályt szigorúan értelmezzük, akkor a köztársasági elnöknek minden törvény esetében előzetes normakontrollt kellene kezdeményeznie, hogy elkerülje a felelősségre vonást. Ez azonban - számos ok miatt - az Alkotmányból nem vezethető le. Egyébként is azt, hogy adott törvény alkotmányellenes-e vagy sem, mindenkire nézve kötelező erővel csak és kizárólag az Alkotmánybíróság állapíthatja meg. Ha az államfő nem kezdeményez előzetes normakontrollt, hanem a törvényt aláírja és kihirdeti, akkor megnyílik az utólagos normakontroll lehetősége.
[39] Teljes egészében lezajlott a törvényjavaslat parlamenti vitája, az Országgyűlés döntött a benyújtott módosító indítványok sorsáról és szavazott magának a törvényjavaslatnak az elfogadásáról is, az Országgyűlés elnöke aláírta azt, és aláírás céljából megküldte a köztársasági elnöknek. 62/2003. (XII. 15.) AB határozat. ABH 2003. 637 (650 és köv.)
[40] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat. ABH 2003. 637 (651)
[41] Az idézett alkotmányi rendelkezés további korlátként mondja ki, hogy a köztársasági elnöki jogkört gyakorló Országgyűlés elnöke az Országgyűlést nem oszlathatja fel, és a kegyelmezés jogával csak a jogerősen elítéltek javára élhet. Az Alkotmány 29/E. § (2) bekezdése szerint a köztársasági elnök helyettesítése idején az Országgyűlés elnöke képviselői jogait nem gyakorolhatja, és helyette az Országgyűlés elnökének feladatát az Országgyűlés által kijelölt alelnök látja el.
[42] 7/1990. (IV. 23.) AB határozat. ABH 1990. 40
[43] "Az ideiglenes köztársasági elnöki intézményt az Alkotmány nem ismeri, ez a megnevezés a köznapi nyelvhasználatban a fenti jogi helyzet körülírására szolgál." ABH 1990. 40 (41)
[44] "Az államfői tisztséggel való rokonságból is következik, hogy a parlamenti elnökkel szemben alkotmányos követelmény a pártokfelettiség, a semlegesség és az objektivitás." Kukorelli István: Az Országgyűlés. In: Alkotmánytan I. (Szerk. uő.) Osiris Kiadó, Budapest, 2002. 309.
[45] Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint az Országgyűlés elnöke a köztársasági elnöki jogkörnek csupán az Alkotmány 29/E § (1) bekezdésében meghatározott korlátok közötti gyakorlója. ABH 1990. 40 (40 és köv.)
[46] Vö. a Hsz. 98. § (1) bekezdésével, valamint a további utaló szabályokkal: 112. § (1), 113. § (1) bekezdésekkel, és a 115. § (2) bekezdésével.
[47] 1989. évi XXXII. törvény az Alkotmánybíróságról (a továbbiakban Abtv.) 22. § (1) bek.
[48] Vö. a Hsz. 84. § (1) és (2) bekezdésével.
[49] Vö. a Hsz. 94. § (1) bekezdésével.
[50] Hsz. 110. § (2) bek.
[51] Vö. a Hsz. 84. § (3) bekezdésének 2. mondatával.
[52] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637 (646)
[53] Vö. az Abtv. 20. §-ával, illetve 22. § (1) és (2) bekezdéseivel.
[54] 675/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1320 (1326)
[55] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637 (646)
[56] Abtv. 22. § (2) bek.
[57] Alk. 25. § (4) bek.
[58] Az Alkotmány magyarázata. 346-347.
[59] Szabó István szerint formai hiba esetén az államfő köteles lehet arra, hogy a hitelesítést megtagadja, és a hiba korrigálása végett törvényt a parlamentnek visszaküldeni. Ebben az esetben tartalmi kifogásokat nem tud tenni, mivel először a formai hibát kell kijavítani. Vö. Szabó: Az államfői jogkör... 157.
[60] Alk. 26. § (3) bek. 2. mondat. Ezt erősítette meg a 62/2003. (XII. 15.) AB határozat is, mely szerint "a köztársasági elnök az Alkotmányban meghatározott határidőn belül ugyanazon törvénnyel kapcsolatban csak egy alkalommal, egy intézkedést kezdeményezhet; a törvény alkotmányellenességének előzetes alkotmánybírósági vizsgálatát vagy a törvény újratárgyalását." ABH 2003. 637 (638)
[61] Ezt akkor sem lenne kizárható, ha nem lehetne módosító javaslatot benyújtani, mivel a társadalmi körülmények változása is indokolhatná az átgondolást.
[62] Ennek oka, hogy a köztársasági elnök végül is ne akadályozhassa meg a parlamenti kormányzati többség törvényhozó akaratának érvényesülését. Mivel nem részese a végrehajtó hatalomnak, ezért nincs is szükség arra, hogy minősített többség legyen szükséges az elnöki vétó felülbírálására.
[63] Ádám Antal: A köztársasági elnök jogállásának alkotmányi szabályozása, különös tekintettel az államfői semlegességre. In: A köztársasági elnök az új alkotmányban. (Szerk. Holló András) Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó - MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, 1995. 46.
[64] ABH 1992. 207 (218)
[65] Ez esetleg nyílt politikai állásfoglalás lenne a mindenkori ellenzék mellett, ha minden olyan törvényt visszaküldene, illetve minden törvénnyel szemben előzetes normakontrollt kezdeményezne, amit az ellenzék nem támogatott. Ez önmagában pártpolitizálná alkotmányi pozícióját.
[66] Ez utóbbi esetben az előzetes normakontrollhoz kapcsolódó ellenjegyzés megadása vagy megtagadása - azon kívül, hogy a köztársasági elnök tényleges hatáskörét csökkentené - azt is jelenti, hogy a Kormány az alkotmánybírósági döntést megelőzően állást foglal az alkotmányellenesség kérdésében.
[67] Vö. a Hsz. 101. § (3) bekezdésével.
[68] Hsz. 103. § (1) bek.
[69] Hsz. 106. § (4) bek.
[70] Javaslat formájában - az Abtv. módosításaként - az is felvetődött, hogy a Kormány is kapjon előzetes normakontrollra lehetőséget Az erre vonatkozó kritikát lásd Tilk Péter: Az Alkotmánybíróság hatásköre és működése. PTE ÁJK Pécs, 2003 83-84
[71] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003,637
[72] Vö. a 62/2003. (XII. 15.) AB határozattal, ABH 2003, 637 (651 és köv.)
[73] "Az 'őrködés' megtestesülhet kifejezetten ellenőrző jogkörben, mint pl. a törvények kihirdetéséhez kapcsolódó visszaküldési, vagy Alkotmánybíróság előtti indítványtételi jogban." 36/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 207 (212)
[74] Lásd erről Kilényi Géza alkotmánybírónak a 36/1992. (VI. 10.) AB határozathoz fűzött különvéleményét. ABH 1992. 207 (221)
[75] Vö. a 62/2003. (XII. 15.) AB határozattal, ABH 2003. 637 (652)
[76] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637 (651 és köv.)
[77] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003,637 (646)
[78] Erre vonatkozóan az Alkotmánybíróság értelmező határozata sem ad egyértelmű választ, mivel a testület érvelésében megfogalmazottak több szempontból is problémásnak tekinthetők. Ennek kritikáját lásd a III. 5. és 6. pontokban.
[79] Ebben természetesen nagy segítséget jelent számára az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata, amely a tartalmi és formai alkotmánysértések sokaságát fogalmazta már meg.
[80] Vö. a 62/2003. (XII. 15.) AB határozattal, ABH 2003, 637 (653)
[81] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat. ABH 2003, 637 (646)
[82] Vö. Körösényi András - Tóth Csaba - Török Gábor: A magyar politikai rendszer. Osiris Kiadó, Budapest, 2003. 531.
[83] Vö. Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás. Osiris Kiadó, Budapest, 1998. 197.
[84] Alk. 26. § (3) bekezdés 1. mondat
[85] Hsz. 110. § (1) bek. Ez egyúttal az újratárgyalás végső időpontja is: az Országgyűlésnek a visszaküldött törvényt a visszaküldéstől számított hatvan napon belül napirendjére kell tűznie. Vö. a 62/2003. (XII. 15.) AB határozattal, ABH 2003, 637 (649)
[86] HB. 1997. február 13., 1998. november 26.
[87] Vö. az Alk. 26. § (3) bekezdésével.
[88] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003,637 (646 és köv.)
[89] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637 (638)
[90] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637 (649)
[91] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003,637
[92] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637 (646)
[93] Attól eltekintve, hogy természetesen a társadalmi körülmények időközben változhatnak.
[94] Alk. 26. § (5) bek.
[95] Vö. aHsz. 111. §-ával.
[96] Az érdemi újratárgyalás követelménye egyébként az alkotmánybírósági határozat rendelkező része szerint is csak az Alkotmány 26. § (3) bekezdése vonatkozásában áll fenn. Vö. a 62/2003. (XII. 15.) AB határozattal, ABH 2003, 637 (638)
[97] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637 (647)
[98] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637 (652)
[99] Uo. illetve Alk. 26. § (5) bek.
[100] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003,637 (648)
[101] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637 (650)
[102] Vö. a Hsz. 110. § (2) bekezdésével.
[103] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637 (656)
[104] Ha ugyanis a törvény újratárgyalására teljes egészében ugyanazok a szabályok vonatkoznának, mint a törvényjavaslat tárgyalására, akkor ez teljes egészében megismételt eljárást jelentene, amit viszont nem mond ki az Alkotmány.
[105] HB. 1997. február 13., 1998. november 26.
[106] Vö. a Hsz. 107. § (1) bekezdésével.
[107] Vö. a Hsz. 94. § (1) és 107. § (1) bekezdéseivel.
[108] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003,637 (638 és köv.)
[109] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003,637 (656)
[110] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637 (656)
[111] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637 (656)
[112] Ennek az felel meg, ha az államfőt az ülésről megfelelő módon és időben, írásban tájékoztatják. 62/2003. (XII. 15.) AB határozat. ABH 2003,637 (656)
[113] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637 (648 és köv.)
[114] Vö. a 62/2003. (XII. 15.) AB határozattal, ABH 2003,637 (638)
[115] Ez az állítás pontosításra szorul, mivel az ismételt tárgyalás és határozathozatal során lehetséges az eljárási szabályok olyan megsértése, ami alkotmányellenességet eredményez.
[116] Vö. Bagi István, Erdei Árpád, Harmathy Attila, Strausz János és Tersztyánszkyné Vasadi Éva alkotmánybíráknak a 62/2003. (XII. 15.) AB határozathoz fűzött különvéleményével. ABH 2003. 637 (664 és köv.)
[117] "A törvényhozás láncolatának része a köztársasági elnöknek az a döntése, hogy a már elfogadott törvényt visszaküldi az Országgyűlésnek, vagy megküldi véleményezésre az Alkotmánybíróságnak. Noha ez az elnöki döntés se nem kötött, se nem kötelező, mégis a törvény kihirdetési rendjét tereli más útra; s az államszervezet folyamatos és áttekinthető működése szempontjából indokolt, hogy a törvény sorsáról a kihirdetésre rendelkezésre álló időn belül döntés szülessék." ABH 1992. 51 (53)
[118] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003,637 (645)
[119] "Az elnöknek számos lehetősége van arra, hogy kezdeményező vagy ellenőrző jogköreit felhasználva az államszervezet működésében tapasztalt hibák ellen fellépjen." ABH 1992. 207 (216)
[120] Az Alkotmány 28. § (2) bekezdése alapján az Országgyűlés kimondhatja feloszlását megbízatásának lejárta előtt is.
[121] Alk. 22. § (3) bek.
[122] Alk. 28. § (7) bek.
[123] Az államfő nyilván abban érdekelt, hogy az általa kifogásolt törvény ne kerüljön kihirdetésre. Tekintettel arra, hogy a parlament egyszerű többséggel dönthet az államfő észrevételeiről, nem tűnik túlzottnak az a feltételezés, hogy a köztársasági elnök nem feltétlenül kezdeményezi a rendkívüli ülés összehívását.
[124] Vagy a rendkívüli ülést összehívták ugyan, de a napirendjét nem szavazták meg, akkor hasonló probléma áll fenn.
[125] Vö. az ATB/80-1/1998. állásfoglalás 1. pontjával.
[126] Más kérdés, hogy ebben az esetben honnan számítandó és hogyan teljesíthető a hatvan napon belüli megtárgyalás kötelessége.
[127] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003,637 (655)
[128] Ha a törvényjavaslat benyújtója a Kormány volt, akkor az újonnan megalakult Kormány döntésétől függ, hogy mely indítványát kívánja - sajátjaként - előterjeszteni. Ha viszont a törvényjavaslatot képviselő vagy bizottság nyújtotta be, ezek nem kerülhetnek az újonnan megalakuló Országgyűlés tárgysorozatára. Vö. az ATB/80-1/1998. állásfoglalás 2-4. pontjaival.
[129] Vö. a Hsz. 111. §-ával, illetve a 107. §-szal.
[130] Abtv. 35. § (2) bek.
[131] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637 (645)
[132] Tilk: i.m.79.
[133] "Az Alkotmánybíróság határozata ugyanis nem minden esetben ad kellő felvilágosítást a parlamentnek a jogalkotás jövőbeli irányainak megfelelő alkotmányossági megítéléséhez." Tilk: i.m. 79.
[134] 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637 (653)
[135] Az Alkotmány 31/A. §-a szerint a tisztsége gyakorlása során az Alkotmányt vagy valamely más törvényt megsértő köztársasági elnökkel szemben az országgyűlési képviselők egyötöde indítványozhatja a felelősségre vonást. A cselekmény elbírálása az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Ha az Alkotmánybíróság az eljárás eredményeként a törvénysértés tényét megállapítja, a köztársasági elnököt tisztségétől megfoszthatja.
[136] "Az államszervezet demokratikus működése feletti őrködés feladata nem arra kötelezi az elnököt, hogy minden előterjesztés jogszerűségének ügyében kiterjedt és részletekbe menő vizsgálatot folytasson, hanem hogy a nyilvánvaló vagy egyébként tudomására jutott jogsértések esetén fellépjen." ABH 1992, 51 (55)
[137] "Az Alkotmánybíróság számos olyan, már kihirdetett törvényt, vagy törvényi rendelkezést semmisített meg, amelyek alkotmányellenességét sem a záróvita, sem a kihirdetési eljárás során nem észlelték." Kukorelli István alkotmánybírónak a 62/2003. (XII. 15.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolása. ABH 2003, 637 (663)
[138] Ádám: A köztársasági elnök... 70.
[139] Ádám: A köztársasági elnök... 45.
[140] Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus. Cserépfalvi kiadás, 1994. 91.
[141] Ádám: A köztársasági elnök... 69.
[142] Sári János: A hatalommegosztás elve (kormány, államfő). In: A köztársasági elnök az új alkotmányban. (Szerk. Holló András) Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó - MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, 1995. 22.
[143] Ádám: A köztársasági elnök... 70.
[144] Vö. Tilk: i.m. 70.
[145] Ez egyúttal azt is jelentené, hogy az Alkotmánybíróság mint kvázi második kamara járna el, vagyis törvényhozó hatalommal rendelkezne.
[146] Ezeket csak akkor kell felülvizsgálni, ha a megsemmisítés ex tunc határidővel történt.
[147] "Ezen túl változhat az Alkotmány szövege is, valamint a társadalmi viszonyok módosulása folytán is sor kerülhet a felülvizsgálatra. Így például kialakulhat alkotmányellenes 'élő jog', az életviszonyok változása során egyes, az Alkotmánybíróság által is figyelembe vett lényeges megítélési szempontok - arányosság, fokozatosság - új megítélés alá eshetnek.)" Tilk: i.m. 81.
[148] Tilk: i.m. 70-71.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens, Pécsi Tudományegyetem (Pécs).
Visszaugrás
