Dr. Szegvári Péter: Új szereposztás a helyi önkormányzatoknál, figyelemmel a jegyző jogállására (Jegyző, 2013/1., 10-11. o.)

Dr. Szegvári Péter jogász, volt fővárosi főjegyző, jelenleg Budapest főpolgármesterének főtanácsadója, az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán címzetes egyetemi docensként, az egyetem tiszteletbeli tanáraként az Alkotmányjogi Tanszéken oktat. A helyi önkormányzás és az európai regionális politika témakörökben rendszeresen publikál, és előadásokat tart hazai és nemzetközi konferenciákon.

A fentiek közül már egyetlen ok is elégséges lenne arra, hogy megtudakolhatjuk a Jeles Szerző véleményét a jegyzők jogállására vonatkozó fundamentális kérdésben. Elegáns összefoglalója szakmai zsinórmértékként fontos a Jegyző és Közigazgatás Olvasói számára.

Az 1990-ben lezajlott rendszerváltásnak a közigazgatásra, és ezen belül a helyi igazgatás személyi állományának hangulatára kiható következményeit Berényi Sándor, az ELTE professzora a következőképpen írta le egy tanulmányában, mintegy megalapozva ezekkel a gondolatokkal az éppen akkor, 1992-ben hatályba lépett új köztisztviselői szabályozás logikáját: "A közigazgatás leértékelődésében közrejátszott az is, hogy a kvalifikált személyi állomány a szakma igényeit, a kreatív szakmai alkotómunka igényét egyre kevésbé tudta a közigazgatásban elérni és megvalósítani. A politikai válság viharossá válásával a közigazgatás személyi állományával összefüggő általános és demagóg bírálat pszichózisában pedig kifejezetten menekülési hullám kezdődött el a közigazgatásban. Olyanná vált a közigazgatás, mint a patinás városrész, amely leromlott és ezért kicserélődik lakossága és még azok is otthagyják lakóhelyüket, akik pedig erősen kötődnek ehhez a városrészhez, azonban a városrész társadalmi presztízsének nagymértékű leromlása miatt állandó szégyenkezés nélkül nem vállalhatják lakói minőségüket".[1] Ebben a hangulatban jegyzőnek lenni nem csak nagyfokú hivatástudatról tett tanúbizonyság volt, hanem szakmai bátorság kérdése is.

Bár az 1990-ben elfogadott önkormányzati törvény és az 1992-ben hatályba lépett köztisztviselői törvény egyértelműen a zárt típusú, karrier-rendszer[2] irányában jelölte ki a helyi közigazgatásban dolgozó köztisztviselők és vezetőjük, a jegyző szerepkörét, akinek megbízatása egyértelműen szakmai tartalmú szemben a politikai szereplőként a hivatal irányításáért felelős polgármesterrel, mégis nehezen lehetett a jegyző kettős kötődését konfliktusok nélkül érvényre juttatni. A jegyző ugyanis egyfelől az önkormányzati feladatok tekintetében kötődött a képviselő-testülethez és a polgármesterhez (néha a "legiszlációs és egzekúciós" funkciók és intézmények között őrlődve), s az államigazgatási feladatok tekintetében szembesült a menedzsment-igazgatás[3] helyi érdekektől és politikától elhatárolt, eredményorientált szakpolitikai követelményeivel. A jegyző munkáját esetenként a többes kötődés nehezítette, ezért a szakirodalomban felvetődött a jegyző jogállásának megváltoztatása a szakmai követelmények érvényesítése érdekében, s a törvényességi felügyeletet gyakorló szerv "vezetőjének bekapcsolása a jegyző szakmai munkájának az értékelésébe".[4]

Az Európai Unióhoz való csatlakozásunk kapcsán a közösség ajánlása szerint figyelnünk kellett az Európai Közigazgatási Tér keretei közé történő integrálódás szempontjaira, így különösen a helyi igazgatás tekintetében is arra, hogy a közszolgálatra speciális jogi szabályozás maradjon érvényben: a közszolgálatnak karrier rendszerű, professzionális közszolgálatnak kell lennie és a közigazgatásnak a politikától függetlennek kell lennie, valamint a közszektor kereseti viszonyainak közelítenie kell a magánszférához, továbbá alkalmassá kell tenni a közösségi jog egységes alkalmazására.[5] A jegyzők és a helyi köztisztviselők esetében ez azt is jelentette, hogy a klasszikus zárt modell szabályszerűségre törekvése mellett a vezetői szerepkörökben megjelent a stratégiai szempontok érvényesítése, a jegyzői funkciók már nem pusztán a szabályszerűség és előírásszerűség betartására korlátozódnak, hanem a menedzseri képességet is igénylő teljesítmények eredményes és minőségi biztosítására.[6] A klasszikus nótárius szerepkör - különösen a nagyobb településeken - településmenedzseri funkciókkal is kibővült, s ennek következtében mind inkább hangsúlyozódott a jegyzők helyi kötődése.

A 2011-ben elfogadott új önkormányzati törvény koncepcionálisan új szereposztásra és "profiltisztításra" alapozódik. Összhangban a települési polgármester közvetlen választásból adódó nagymértékű legitimációjával, a Mötv. megerősíti a polgármester szerepkörét, biztosítva ezzel a "helyi kormányzás" feltételeit.[7] A járási közigazgatási rendszer átalakításával összhangban 2013. január 1-jétől a Mötv. koncepcionálisan a "profiltisztítás követelményéből" kiindulva azzal számolt, hogy a jövőben az önkormányzati hivatalok kizárólag az önkormányzati ügyekkel foglalkoznak majd, s az államigazgatási ügyek intézését átveszik az államigazgatási szervek, főképpen a járási hivatalok.

- 10/11 -

Ezzel összhangban a jegyzők jogállását is akként változtatta meg a Mötv., hogy ez évtől erősíti a jegyzők helyi kötődését és a polgármesternek a hivatali irányítási jogköréhez kapcsolva a jegyzők tekintetében is a munkáltatói jogkörök gyakorlását a polgármester számára biztosítja.[8] Ugyancsak ennek szellemében teszi lehetővé a Mötv. azt is, hogy a jegyző a helyi önkormányzati ügyekben is eljárjon a képviselő-testület és a polgármester átruházott hatáskörében.[9]

A jelenlegi megoldás tehát egyértelművé tette, hogy a helyi ügyekben a polgármester a "kormányzásért felelős" pozíciójában a jegyző szakmai vezetésére támaszkodik, s a jegyző munkáltatói jogkörének gyakorlásában is ez tükröződik. Ugyanakkor a "zárt rendszerű" közszolgálati szabályozás követelményeinek az érvényesítése mellett ez a megoldás jobban teret enged a "bizalmi elv" érvényesítésének is a korábbiaknál, amit elsősorban a "jegyzői hivatásrend" szakmai garanciarendszerének kidolgozásával lehetne ellensúlyozni. A rendszer azonban nem vitte következetesen végig a "profiltisztítást" a helyi igazgatási rendszerben, ugyanis maradtak államigazgatási ügyek is a polgármesteri hivataloknál, s ez továbbra is felveti a "kettős kötődés" dilemmáját a jegyzők jogállásának meghatározásánál.